谢宇：党内法规如何“规范党的领导”——以党与国家机关领导关系为对象

本文发表于《党内法规研究》2024年第3期，现推送文章长摘要。

为便于读者引用，文本引用格式示例如下：

作者简介：谢宇，广东外语外贸大学广东法治研究院副教授

全文内容：

一、问题的提出

中国共产党作为执政党，“党和国家事业越发展，对党的执政能力和领导水平要求就越高”。党的十九大提出，要“增强依法执政本领，加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系，加强和改善对国家政权机关的领导”。2019年新修订的《中国共产党党内法规制定条例》对党内法规的概念进行了完善，其中第3条规定：“党内法规是党的中央组织，中央纪律检查委员会以及党中央工作机关和省、自治区、直辖市党委制定的体现党的统一意志、规范党的领导和党的建设活动、依靠党的纪律保证实施的专门规章制度。”该规定明确党内法规的核心内容和主要功能之一是“规范党的领导”。在强调依法执政、依规治党的时代背景下，通过党内法规来规范党的领导，既是提升党的执政能力和领导水平、加强和改善对国家机关领导的重要制度保障，也是极具中国特色的一种制度构造。

根据中共中央办公厅法规局发布的《中国共产党党内法规体系》，在党内法规的基本框架之下，“党的领导法规，是规范和保障党对各方面工作实施领导，明确党与人大、政府、政协、监察机关、审判机关、检察机关、武装力量、人民团体、企事业单位、基层群众性自治组织、社会组织等领导与被领导关系的党内法规，为党发挥总揽全局、协调各方领导核心作用提供制度保障”。党的领导法规的调整对象从根本上讲是党与国家机关等非党组织之间的领导与被领导关系，其涵盖范围也十分广泛，包括“党领导经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设等经济社会发展的方方面面”。近年来，随着大量党内法规的制定和修改，党内法规关于“规范党的领导”的内容也在不断丰富和发展。那么，党内法规究竟如何规范党的领导？相关制度现状对我们理论研究和制度完善有何启发？本文将重点选取党与国家机关的领导关系作为研究对象，对上述问题进行探讨。

二、党内法规中党与国家机关领导关系的现实图景

宪法第1条规定“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”，以根本法的形式确立了党对各类国家机关的领导地位。关于党如何领导国家机关的问题，在实践中主要是由党内法规予以具体规定，而国家法律大多仅对此进行了概括式规定，呈现出“国法抽象确认、党规细化规定”的现实状态。党内法规中关于党与国家机关领导关系的规定，主要见于党的领导法规，同时也散见于党的组织法规、党的自身建设法规等板块。下文将结合已公开的党内法规，对党内法规中党与国家机关领导关系进行梳理，以期描绘出其现实图景。

（一）明确党领导国家机关的基本尺度

党章总纲规定：“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”，“党必须按照总揽全局、协调各方的原则，在同级各种组织中发挥领导核心作用”。但党对国家机关要“总揽”和“协调”到何种程度？换言之，国家机关在党的“总揽”和“协调”之下，其行使职权和承担职责的空间有多大？这就涉及党对国家机关领导的基本尺度问题。

对此，《中国共产党章程》总纲规定，党在“总揽全局、协调各方”的过程中，必须保证国家的立法、司法、行政、监察机关，经济、文化组织和人民团体积极主动地、独立负责地、协调一致地工作。该规定明确了党的“总揽全局、协调各方”不是包揽和取代国家机关的工作。“党的领导主要体现在把方向、谋大局、定政策、促改革上，充分发挥总揽全局、协调各方作用，做到总揽不包揽、协调不取代。”强调党保证国家机关积极主动地、独立负责地、协调一致地工作，并不是要否定和削弱党的领导，而是要改进和完善党的领导，在加强党的集中统一领导、发挥党组织的积极性的同时，进一步加强国家机关等非党组织的积极性。邓小平也曾经对该理念进行过阐释，提出“真正建立从国务院到地方各级政府从上到下的强有力的工作系统。今后凡属政府职权范围内的工作，都由国务院和地方各级政府讨论、决定和发布文件，不再由党中央和地方各级党委发指示、作决定。政府工作当然是在党的政治领导下进行的，政府工作加强了，党的领导也加强了”。

（二）明确各类党组织对国家机关的领导定位

《中国共产党章程》《中国共产党中央委员会工作条例》《中国共产党地方委员会工作条例》《中国共产党工作机关条例（试行）》《中国共产党党组工作条例》《中国共产党党和国家机关基层组织工作条例》等党内法规明确了各级党组织对国家机关的领导定位。

1.各级党委对国家机关的全面领导

（1）党中央的集中统一领导。《中国共产党中央委员会工作条例》第4条规定，坚持党对一切工作的领导，确保党中央集中统一领导。党中央对于国家机关的集中统一领导，不仅体现在对中央国家机关的领导，还贯穿于各层级、各地区、各系统国家机关，各级人大、政府、监察机关、审判机关、检察机关等国家机关都必须接受党中央领导。

（2）地方党委的全面领导。相较于关于党中央的规定，党内法规关于地方党委领导定位的规定更为丰富。具体而言，一是明确其领导范围是对本地区经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设实行全面领导，对本地区党的建设全面负责。二是明确其领导方式主要是政治、思想和组织领导，把方向、管大局、作决策、保落实。具体包括对本地区重大问题作出决策，通过法定程序使党组织的主张成为地方性法规、地方政府规章或者其他政令，加强对本地区宣传思想文化工作的领导，向地方国家机关、政协组织、人民团体、国有企事业单位等推荐重要干部等。

2.党组是党领导国家机关的关键纽带

不同于其他党组织，党组本身就是党为了领导国家机关等非党组织，在中央和地方国家机关等非党组织中设立的领导机构，其在本单位发挥领导作用，是党对国家机关进行领导最直接、频繁、深入的主体，也是党组织嵌入国家机关，在国家机关中贯彻党中央和各级党委决策部署的关键纽带。根据《中国共产党党组工作条例》第16条，党组对国家机关的领导是全面的，既发挥把方向、管大局、保落实的领导作用，又领导所在国家机关的业务工作和党的建设。其中，党组对本单位业务工作的领导，集中体现在党组讨论和决定本单位重大问题的职责规定之中，这些重大事项包括：贯彻落实党中央以及上级党组织决策部署的重大举措，制定拟订法律法规规章和重要规范性文件中的重大事项，业务工作发展战略、重大部署和重大事项，重大改革事项，重要人事任免等事项，重大项目安排，大额资金使用、大额资产处置、预算安排，职能配置、机构设置、人员编制事项，审计、巡视巡察、督查检查、考核奖惩等重大事项，重大思想动态的政治引导等。

3.党的工作机关是党实施领导的执行机关

与各级党委的全面领导不同，党的工作机关对国家机关的领导往往体现为对具体领域的分类领导，党的工作机关是党实施领导的执行机关。《中国共产党工作机关条例（试行）》第2条明确党的工作机关是党实施政治、思想和组织领导的政治机关，是落实党中央和地方各级党委决策部署，实施党的领导、加强党的建设、推进党的事业的执行机关。《中国共产党工作机关条例（试行）》第4条还规定其工作原则包括“坚持加强党的领导，坚决维护党中央权威”和“坚持在宪法法律范围内活动，支持同级国家机关和其他组织依法依章程开展工作”。但是对于中央和地方党的工作机关具体如何领导、支持其他国家机关，《中国共产党工作机关条例（试行）》并未明确规定，而是由《中国共产党政法工作条例》《中国共产党统一战线工作条例》等专门党内法规对此进行规定。

4.国家机关基层党组织不领导本单位业务，但协助本单位负责人完成任务、改进工作

根据《中国共产党党和国家机关基层组织工作条例》第2条规定，国家机关基层党组织不同于本单位党组，不领导本单位业务工作，主要是协助本单位负责人完成任务以及改进工作，对包括本单位负责人在内的每个党员进行教育、管理、监督。国家机关基层党组织在实现党的领导过程中，主要是通过加强党的建设、开展思想政治工作等方式增强党组织和党员自身战斗力，进而间接加强党的领导，推动党的主张和决策部署转化为本单位本领域的政策法规、制度措施，提升治理效能。

（三）明确党领导国家机关的主要内容

党内法规在规范党与国家机关领导关系时并非面面俱到，而是有所侧重。同时，从相关党内法规的内容来看，党对不同领域工作的领导强度有所不同。比如，相较于对其他工作的领导而言，党对军队、政法工作等领域呈现出绝对领导的状态，对组织、宣传和意识形态等领域呈现出高强度领导的状态。

１.党对本地区本领域本单位重大工作的领导

无论是党章还是《中国共产党中央委员会工作条例》《中国共产党地方委员会工作条例》等组织法规，或是《中国共产党政法工作条例》等具体领域的领导法规，几乎所有关于党与国家机关领导关系的党内法规，都明确规定了党对本地区本领域本单位重大问题的决定权。该权力在事项上涵盖了政治、经济、社会、军队、宣传和意识形态等方方面面，在范围上涵盖了各地区、各领域、各国家机关，是党“总揽全局、协调各方”领导地位的核心体现。例如，根据《中国共产党中央委员会工作条例》第5条，“涉及全党全国性的重大方针政策问题，只有党中央有权作出决定和解释”。《中国共产党地方委员会工作条例》第5条规定，地方党委第一项职权就是“对本地区重大问题作出决策”。

2.党对特定领域国家机关的绝对领导

在现行党内法规所规定的领导事项中，党内法规只在军队、政法、国家安全等个别领域使用了“绝对领导”的概念，所谓的“绝对领导”可以理解为唯一的、直接的、全面的、无条件的领导。主要包括：（1）党对人民解放军和其他人民武装力量的绝对领导。党章总纲规定，中国共产党坚持对人民解放军和其他人民武装力量的绝对领导，这实则明确了党对军队的绝对领导。为此，党中央专门出台《中国共产党军队党的建设条例》，在党内法规层面为党对军队的绝对领导提供了制度保证，形成了包括军委主席负责制、党委制、政治委员制、政治机关制、党委领导下的首长分工负责制等在内的一整套制度体系，为党对军队的绝对领导提供了制度保障。《军队政治工作条例》进一步对军队政治工作进行了规范，强化了党对军队的绝对领导。（2）党对政法工作的绝对领导。根据《中国共产党政法工作条例》第2至5章，党对政法工作的领导体现在党中央具有排他性的绝对领导以及各级党委、党委政法委员会、政法单位党组（党委）对政法工作各方面和全过程的领导。例如，党中央对政法工作实施绝对领导体现在决定政法工作大政方针，决策部署事关政法工作全局和长远发展的重大举措，管理政法工作中央事权和由中央负责的重大事项。

3.党对各类国家机关组织工作的高强度领导

就现有党内法规内容来看，党对各类国家机关组织工作的领导，体现出较鲜明的特色。不仅有关党领导国家机关组织工作的党内法规数量最为丰富，而且相较于其他领域而言，党内法规在规范党领导国家机关组织工作时，较少严格区分党组织和包括国家机关在内的非党组织。其往往明确由党组织对国家机关的组织工作统一直接管理，赋予党领导国家机关组织工作更为直接的权力。

具体而言，（1）明确党对机构编制等工作的领导。例如，《中国共产党机构编制工作条例》第4条明确了党对人大机关、行政机关、监察机关、审判机关、检察机关等国家机关编制工作的领导。《“三定”规定制定和实施办法》第3条明确了党对县级以上行政机关、监察机关、审判机关、检察机关等国家机关“三定”工作的领导。《机构编制监督检查工作办法》等的规定也是如此。（2）明确党对领导干部管理工作的领导。例如，《中国共产党组织工作条例》第19条规定，坚持党管干部原则，统筹领导班子和干部队伍建设，由党来统筹党政机关、人民团体、国有企业和事业单位干部队伍建设。《党政领导干部选拔任用工作条例》《推进领导干部能上能下规定》《党政领导干部职务任期暂行规定》《干部教育培训工作条例》《党政领导干部交流工作规定》《党政领导干部任职回避暂行规定》《党政领导干部辞职暂行规定》《中共中央关于地方党委向地方国家机关推荐领导干部的若干规定》等，都以党内法规形式进一步规范了党对领导干部的管理。（3）明确党对公务员管理工作的领导。例如，《中国共产党组织工作条例》第8条规定，中央组织部和地方党委组织部的主要职责包括负责公务员工作的统一管理。中共中央办公厅《公务员职务与职级并行规定》第5条规定，公务员职务与职级并行制度实施工作，由各级党委（党组）及其组织（人事）部门分级负责。《行政执法类公务员管理规定》第6条规定，中央公务员主管部门负责全国行政执法类公务员的综合管理工作。县级以上地方各级公务员主管部门负责本辖区内行政执法类公务员的综合管理工作。

4.党对国家机关宣传和意识形态工作、统战工作的高强度领导

与党对国家机关组织工作的领导类似，党对国家机关宣传和意识形态工作、统战工作的领导也是党内法规规范的重点领域。党内法规在规范上述领域工作时也较少严格区分党组织和包括国家机关在内的非党组织，而是明确由党组织对国家机关的上述工作进行统一直接管理。例如，《中国共产党地方委员会工作条例》第5条就明确规定，党的地方委员会的主要职权包括加强对本地区宣传思想文化工作的领导，牢牢掌握意识形态工作领导权、话语权。与此类似，《中国共产党统一战线工作条例》等党内法规也明确了党对国家机关统战工作的领导，地方党委对本地区统一战线工作负主体责任，主要职责包括领导同级人大、政府、监察委员会、法院、检察院等国家机关做好本部门本单位本领域统一战线工作。此外，党委统战部的职责包括领导民族工作部门依法管理民族事务，领导宗教工作部门依法管理宗教事务。

5.对其他领域国家机关工作的领导

现行党内法规还对农村工作、法治建设工作、网络安全工作、食品安全责任、安全生产责任重点领域的国家机关的领导进行了规范。相较于党的绝对领导、高强度领导而言，党内法规在规范其他领域党和国家机关领导关系时往往会更明确区分党和国家机关的职责分工，而不是由党组织对国家机关的相关工作进行统一直接管理。例如，在党领导法治建设领域，《党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定》第5条和第6条虽然规定了党委在推进本地区法治建设中的领导核心作用，但区分了党委主要负责人和政府主要负责人的主要职责。《中共中央关于加强党领导立法工作的意见》也对党委、人大、政府等不同主体在立法工作中的角色进行了定位，明确提出“完善党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法工作格局”。此外，《地方党政领导干部食品安全责任制规定》《地方党政领导干部安全生产责任制规定》等食品安全责任、安全生产责任等领域的党内法规在规范党与国家机关领导关系时，虽然强调党政同责、一岗双责，但都专门区分了党和国家机关的工作职责，对其进行了不同的规定。

（四）明确党领导国家机关的实施机制

党对国家机关的领导本质上是将党的意志转化为国家意志的过程，如何充分有效实施党的领导，确保党的意志全面、准确地转化为国家意志，需要一套行之有效的领导机制。从现有党内法规来看，党领导国家机关的实施机制主要包括嵌入式实施机制和外部统筹协调实施机制。

1.党领导国家机关的嵌入式实施机制

党领导国家机关的嵌入式实施机制，主要指由各个国家机关内部的党组织和党员来实施党的领导、贯彻党的意志的实施机制。根据现有党内法规，这种内部的实施机制采取了双向嵌入的模式，主要包括两方面内容：（1）充分发挥国家机关内部的党组织在本地区本系统本单位的领导核心作用。例如，《中国共产党党组工作条例》第35条规定，党组决策一经作出，应当坚决执行。党组应当督促推动本单位领导班子依法依章程及时全面落实党组决策。党组成员应当在职责范围内认真抓好党组决策贯彻落实。再如，具体到政法工作领域，《中国共产党政法工作条例》第16条规定，政法单位党组（党委）应当建立健全在执法办案中发挥领导作用制度、党组（党委）成员依照工作程序参与重要业务和重要决策制度，增强党组（党委）及其成员政治领导和依法履职本领，确保党的路线方针政策和宪法法律正确统一实施。（2）各级党委充分吸纳国家机关的主要负责人，进一步保障党的意志在国家机关得以贯彻。例如，《中国共产党地方委员会工作条例》第7条要求，党的地方委员会委员、候补委员人选一般应当包括同级政府领导班子成员，同级人大常委会、法院、检察院主要负责人，同级政府有关部门主要负责人，下一级政府主要负责人等。其目的在于提升各级党委委员的代表性和广泛性，实现党委与国家机关的双向嵌入，使国家机关中的党组织和党员能够更好地理解和转化各级党委的意志，更有效地实现党对国家机关的领导。

2.党领导国家机关的外部统筹协调实施机制

除了通过国家机关内部的党组织和党员嵌入式实施以外，各级党委对国家机关的外部统筹协调实施同样十分重要，这也是保障党的意志全面、准确转化为国家意志的重要方式。现有党内法规也有关于各级党委对国家机关外部统筹协调实施机制的规定。例如，《中国共产党地方委员会工作条例》第25条规定，地方党委应当加强对同级人大、政府等的领导，建立健全沟通协调机制，及时通报重要情况。注重通过国家机关、政协组织、民主党派、人民团体、基层单位等渠道，就经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益实际问题，广泛协商、广集民智、增进共识、增强合力。再如，《中共中央关于地方党委向地方国家机关推荐领导干部的若干规定》第4条和第7条规定，在地方人大换届时，地方党委推荐由人大常委会决定的政府部门正职，通报党委关于人事安排的意见和所推荐人选的基本情况的范围并不局限于人大常委会和政府的党组，还可以包括人大常委会主任会议成员、政府常务会议成员。同时，人大常委会正副主任中的多数人，对党委推荐人选如有不同意见，党委可以重新推荐人选；如果认为人选不宜改变，应作出说明，并在人大常委会党组或正副主任中进一步酝酿，待意见比较一致后，再行推荐。通过这种各级党委对国家机关充分的外部统筹协调，有利于国家机关及时、全面理解各级党委意志，并就贯彻落实过程中出现的问题及时予以沟通解决，有利于党的意志全面、准确转化为国家意志。

3.请示报告制度和巡视制度

决定党领导国家机关的嵌入式实施机制是否有效，关键在于各级党委能否有效顺畅地对国家机关中的党组织和党员进行领导。请示报告制度和巡视制度正是畅通党领导国家机关嵌入式实施机制的必要手段，也是加强中央和地方各级党委对国家机关中党组织和党员的领导，确保党的意志转化为国家意志的重要保障。

（1）请示报告制度。《中国共产党重大事项请示报告条例》对下级党组织向上级党组织，以及党员、领导干部向党组织请示报告重大事项相关活动进行了规定。《中国共产党党组工作条例》第26条也明确规定，党组应当按照《中国共产党重大事项请示报告条例》等有关规定，向批准其设立的党组织和其他有关党组织请示报告工作。县级以上人大常委会党组、政府党组、法院党组、检察院党组等应当按照规定，向本级党委请示报告工作。除此之外，《中国共产党组织工作条例》《中国共产党政法工作条例》《中国共产党机构编制工作条例》等党内法规都进一步细化了各领域党组织、党员、领导干部等请示报告的责任。这里的党组织、党员、领导干部就包括了国家机关中的党组织、党员、领导干部，这是保障党对国家机关内部嵌入式实施机制得以有效运行的重要手段。

（2）巡视制度。党章第14条规定，党的中央和省、自治区、直辖市委员会实行巡视制度，在一届任期内，对所管理的地方、部门、企事业单位党组织实现巡视全覆盖。中央有关部委和国家机关部门党组（党委）根据工作需要，开展巡视工作。党的市（地、州、盟）和县（市、区、旗）委员会建立巡察制度。为此，党中央专门出台《中国共产党巡视工作条例》健全了巡视制度。巡视工作中要着力发现的主要问题之一就是党的领导弱化的问题，特别是违反政治纪律和政治规矩，存在违背党的路线方针政策的言行，有令不行、有禁不止等问题。巡视制度建立和完善，有利于进一步加强党对国家机关党组（党委）领导班子及成员的党内监督，确保党对国家机关党组（党委）的有效领导，为党的意志全面、准确地转化为国家意志提供了重要的制度保障。

三、党内法规中党与国家机关领导关系的审思

习近平总书记指出：“要发挥依规治党对党和国家事业发展的政治保障作用，形成国家法律和党内法规相辅相成的格局。”在实践中，党内法规已然成为规范党的领导行为、调整党与国家机关领导关系的重要依据。但与此同时，我国相关理论与制度实践仍然存在较多问题，有待进一步完善。

（一）尚未构建起公权力运行规则的完整图景

在我国当前的公权力运行实践中，国家机关行使的公权力之外还有着更重要、更具有引领性的权力，即执政党对国家机关的领导权。党对国家机关的领导权在很大程度上直接或者间接地决定着国家公权力的走向，其影响体现在宪法法律修改、国家机关领导干部的选拔任用等诸多领域。正如上文所述，关于党领导国家机关的大量规范，并非由国家法律而是由党内法规予以规定。这使得党内法规已成为理解我国公权力运行规则不可或缺的重要内容，与国家法律共同构成了公权力运行规则的完整图景。

与此同时，我国公法学界围绕公权力运行规则所做的研究，长期关注的是国家机关与国家机关之间以及国家机关和公民之间的关系，重视的是宪法、法律、行政法规等国家法律规范。在认识上，许多重要的党内法规并没有进入公法学研究的视野。公法学特别是宪法学与行政法学，对许多公权力运行重要制度的认识仅停留在国家法律层面，并未涉及党内法规中的许多重要内容。例如，在研究国家结构形式等内容时，公法学界主要关注的是宪法、组织法等法律规范，但实际上《中国共产党中央委员会工作条例》《中国共产党地方委员会工作条例》等党内法规对党中央与地方党委、各级党委与国家机关关系的规范，均深刻影响了我国中央和地方之间的关系。再比如，宪法第140条规定，人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件，应当分工负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效地执行法律。要理解人民法院、人民检察院等如何实现“互相配合”，仅仅了解宪法和《人民法院组织法》《人民检察院组织法》等国家法律，而不深入把握党内法规是不够的。人民法院、人民检察院、公安机关作为《中国共产党政法工作条例》所明确规定的政法单位，三者之间如何实现“互相配合”深受《中国共产党政法工作条例》所确立的政法体制的影响，背后也离不开党委政法委员会“把握政治方向、协调各方职能、统筹政法工作”的领导作用。如果公法学特别是宪法学与行政法学对党内法规中党与国家机关领导关系的规定充耳不闻或者不知所以，我们看到或理解的公权力运行规则的图景必然是残缺的，我们也很难真正地理解国家权力运行背后的完整逻辑。随着近年来党内法规制度建设的深入推进，越来越多关于党与国家机关领导关系的规范被写入了党内法规之中，党内法规对公权力的运行产生了越来越重要的影响。在这种背景下，构建完整的公权力运行规则图景更为迫切。

（二）党与国家机关领导关系应当由党规还是法律规定尚未明确

《中共中央关于加强党的政治建设的意见》明确提出，“贯彻落实宪法规定，制定和修改有关法律法规要明确规定党领导相关工作的法律地位”，将坚持党的全面领导的要求载入国家机构的组织法，健全党对国家机构实施领导的制度规定，确保其始终在党的领导下积极主动、独立负责、协调一致地开展工作。从现行国家法律和党内法规来看，虽然党与国家机关领导关系多由党内法规予以规范，但在实践中，越来越多的法律也将党对国家机关的领导写入文本之中。其中一部分法律只是对党的领导进行了原则性规定，例如，《公务员法》第4条规定：“公务员制度坚持中国共产党领导”，“贯彻新时代中国共产党的组织路线，坚持党管干部原则”。再如，就党对全国人大的领导而言，《全国人民代表大会组织法》第3条规定，“全国人民代表大会及其常务委员会坚持中国共产党的领导”；《全国人民代表大会常务委员会组成人员守则》第4条规定，全国人大常委会组成人员要“为建设自觉坚持中国共产党领导的政治机关……而积极工作”。还有一部分法律则对党的领导进行了更为细致的规定，例如《国家安全法》第4条和第5条被认为是党对国家安全工作绝对领导的重要体现，其中第4条规定“坚持中国共产党对国家安全工作的领导，建立集中统一、高效权威的国家安全领导体制”；第5条进一步明确了“中央国家安全领导机构负责国家安全工作的决策和议事协调，研究制定、指导实施国家安全战略和有关重大方针政策，统筹协调国家安全重大事项和重要工作，推动国家安全法治建设”。《数据安全法》《生物安全法》都进一步明确了中央国家安全领导机构的职责。这里所指的“中央国家安全领导机构”正是党的十八届三中全会决定成立的中国共产党中央国家安全委员会，该委员会是党中央关于国家安全工作的决策和议事协调机构，统筹协调涉及国家安全的重大事项和重要工作。

与此同时，党内法规中又有大量对于党的领导的规定，这就产生了一种十分特殊的现象，即对于党与国家机关的领导关系，国家法律和党内法规均进行了规范，且党的领导在国家法律中出现得越来越频繁。但总体而言，国家法律的规定相对原则，党内法规的规定更为细化，虽然国家法律和党内法规各有侧重，但党内法规与国家法律的边界不再清晰，两者所规范的内容不再严格区分。特别是在《中共中央关于加强党的政治建设的意见》提出“制定和修改有关法律法规要明确规定党领导相关工作的法律地位”后，就党与国家机关的领导关系而言，国家法律和党内法规的边界如何划定？党对国家机关的领导，是否像部分学者所提出的只能是“国法抽象确认，党规细化规定”？这些问题在理论和制度上仍未明晰。

（三）党领导国家机关的实施机制有待完善

党与国家机关毕竟是不同的主体，实现党对国家机关的领导关键在于将党的意志转化为国家意志，如何保障党的意志全面、准确地转化为国家意志，难点和堵点在于实施机制是否畅通有效。正如上文所述，党对国家机关的领导机制可以分为嵌入式实施和外部统筹协调实施。从现有关于党领导国家机关的党内法规来看，多数党内法规是关于嵌入式实施的规定，而规定外部统筹协调实施的党内法规则十分欠缺。要让各级党委的意志在国家机关落到实处，国家机关内部的党组织确实十分关键，但是外部统筹实施同样是实现党领导国家机关的一种重要方式，是完善党的领导体制不可或缺的方面。

相较于嵌入式实施而言，外部统筹协调实施更加侧重于各级党委、党的工作机关对国家机关之间直接的统筹协调。在现行党内法规中，除《中国共产党地方委员会工作条例》等原则性规定以外，也有少数党内法规对此进行了较详细的规定。例如，《中共中央关于地方党委向地方国家机关推荐领导干部的若干规定》在地方党委向地方人大推荐干部过程中，明确规定了地方党委与地方人大的统筹协调。具体而言，由地方党委推荐的干部，在人民代表大会选举或人大常委会决定过程中如发现有一定根据、足以影响任命的问题，确实来不及查清，地方党委可建议人民代表大会或人大常委会暂缓选举或决定，待问题查清后，再决定是否继续推荐；由地方党委推荐、人大常委会决定的干部未获通过，可根据工作需要和本人条件，经进一步协商后，在下一次人大常委会例会时继续推荐。这种外部统筹协调实施在很大程度上可以与嵌入式实施机制形成互补，更好地推动党的意志转化为国家机关的意志。但在规范党对国家机关领导实施机制方面，现行党内法规多是关于嵌入式实施机制的规定，关于外部统筹实施机制的规定则较为匮乏。

（四）党内法规关于党领导国家机关的规定不均衡、不完善

党章规定：“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。”各地区各领域国家机关都应接受党的领导，但党的领导同样需要规范。党内法规作为“规范党的领导”的重要依据，其关于党与国家机关领导关系的规定是否完善，直接关系着党领导国家机关的方式和水平。从当前党内法规制度建设来看，党内法规关于党领导国家机关的规定仍然有待进一步加强。具体而言，包括以下几个方面。（1）党内法规关于党领导国家机关的规定较为分散且不均衡。一方面，缺乏专门关于党领导国家机关等非党组织的党内法规，相关内容散见于《中国共产党中央委员会工作条例》《中国共产党地方委员会工作条例》《中国共产党政法工作条例》等。另一方面，党内法规关于党与国家机关领导关系的详细规范主要集中在部分领域，如军队、政法、组织、宣传和意识形态、统战、农村、法治建设等领域，对其他诸多领域党与国家机关领导关系缺乏充分规范，党对这些领域领导的规范化程度相对缺乏制度保障。（2）党组织与国家机关的职责职权存在较多模糊之处。例如，《中国共产党政法工作条例》第12条第2项规定，党委政法委员会要“统一政法单位思想和行动”。那么，如何统一、统一到何种程度，其如何平衡“统一政法单位思想和行动”，以及其与宪法第140条关于人民法院、人民检察院、公安机关“互相制约”的关系如何协调，这些内容目前尚缺乏相对明确的规定。再如，《中国共产党政法工作条例》第13条第1款规定，党委政法委员会有权“指导、支持、督促政法单位在宪法法律规定的职责范围内开展工作”，党委政法委员会“指导、支持、督促”的方式和界限在党内法规中也并不明晰。

四、党内法规中党与国家机关领导关系的优化路径

作为执政党，中国共产党对国家机关的领导深刻影响着国家权力的行使。党内法规是当前规范党与国家机关领导关系的重要规范类型，这就决定了从理论上充分把握党内法规中党与国家机关领导关系，并在制度上不断提升党与国家机关领导关系的规范化、法治化的程度，对于依法治国、依法执政意义重大。

（一）在党与国家机关领导关系领域实现党内法规与国家法律同构

一方面，在学理上应当构建起我国公权力运行规则的完整图景。应当认识到党内法规与国家法律共同构成中国最重要的公权力运行规则，党内法规是公法研究不可忽视的重要一环，对党内法规掌握不全面，就难以理解中国公权力运行的基本逻辑和规则。在研究国家权力的内容时，应当注重打通党内法规与国家法律的相关内容，以全面构建起我国公权力运行规则的完整图景。以国家结构形式为例，在理解我国国家结构形式时，既要关注宪法、地方组织法中关于中央和地方关系的内容，也要理解党内法规中关于党中央领导等规定，从而进一步巩固和加强中央权威。例如，《中国共产党中央委员会工作条例》第7条规定，包括地方各级人大、政府、监察机关、审判机关、检察机关等在内的国家机关都必须自觉接受党中央领导，这明确了党中央对于地方各级国家机关的集中统一领导地位。再如，在各个地方居于领导核心地位的地方党组织必须自觉服从党中央，向党中央看齐，坚决维护党中央权威和集中统一领导，自觉在思想上政治上行动上同党中央保持高度一致，这在很大程度上通过党组织进一步巩固和加强了单一制国家结构形式中的中央权威。

另一方面，在制度上应当更加重视党内法规制度建设与宪法、行政法等公法制度建设的协同。一是在规范党与国家机关领导关系领域，应当更“充分发挥依法治国和依规治党的互补性作用，正确把握党内法规和国家法律的关系，注重党内法规同国家法律的衔接和协调，努力形成党内法规和国家法律相辅相成、相互促进、相互保障的格局”。与西方国家的政党组织不同，中国共产党各级党组织在实践中行使着十分重要和核心的领导权，这种领导权对于包括各级国家权力机关在内的国家机关都有着深刻和直接的影响，比如国家和地区重大事项的决定权、领导干部选拔任用推荐权、宣传思想文化工作的领导权等。随着全面依法治国的开展，这些权力的行使必然需要更加法治化、规范化，而国家法律与党内法规对此就可以各自发挥重要的规范作用。二是在党内法规制定、修改、废止、解释、备案审查、清理、评估等环节中，应当注重将宪法等公法精神、原则、规定融入党内法规之中，使党内法规的运行严格遵循宪法法律，真正实现党内法规与国家法律相辅相成。

（二）明确党内法规与国家法律在调整党与国家机关领导关系中的定位

党内法规和国家法律的调整范围在多数领域是非常清晰的。如果是单纯的党内事务，则由党内法规予以规定；如果是单纯的国家机关事务，则由法律予以规定，以上观点并无太大争议。但党与国家机关领导关系则比较特殊，该内容究竟应当由党内法规还是法律规定，在学界存在着“国法模式”“党规模式”“复合模式”之争。在当前实践中，对党的领导进行规范主要呈现出一种“国法抽象确认、党规细化规定”现象。对此，有学者提出，“国家的有关立法应明确规定坚持党对相关工作的领导，还可以像高等教育法那样对有关单位党组织的领导职责作出提纲性的规定。但对于相关党组织及其工作机关的具体职责是什么，工作机制、方式、程序、责任是什么等涉及具体如何实施领导的事项，应当由党自己制定党内法规来作出具体规定”，“由国法直接具体规范党的领导不符合我国政治体制，党自行确定领导法规的具体内容具有宪制理论依据”。有学者进一步提出，“国家法律只对党的领导作出原则性规定，党的领导的具体细化则应当留给党内法规调整，否则，国家法律则构成越权，侵犯党内法规的立法权限，应当予以纠正”，并据此提出《高等教育法》第39条等规范超越了“抽象确认的边界，涉及了党领导的具体事项，应当予以修改”。持上述观点的主要依据包括：一是党务自理；二是“下不定上”；三是宪法授权。

对此，笔者尽管也认同在当前阶段，“国法抽象确认、党规细化规定”是最佳方案，但对于上述理由笔者并不能完全认同。一是就所谓“党务自理”而言，党的领导涉及党与国家机关等非党组织的关系，本身并非完全的党务；二是所谓“下不定上”和“宪法授权”本身就存在矛盾，如果说作为领导对象的国家政权机关不应规定党如何去领导它，那么为什么还要通过作为国家机关的全国人大修改宪法来对党进行“宪法授权”？为什么还要由作为国家机关的全国人大及其常委会在其制定的法律中规定党的领导？三是就“宪法授权”而言，虽然宪法规定可以视作一揽子授予党以领导权，但宪法从未排除国家法律对党的领导进行具体规定的可能性。

笔者认为，党与国家机关的领导关系并非单纯的党务，国家法律同样可以对其进行详细规定，这具有正当性和合法性，所谓“由国法直接具体规范党的领导不符合我国政治体制”的类似说法并没有充分依据。无论是通过党内法规规范党的领导，还是通过国家法律规范党的领导，本质上都是中国共产党领导下的自我约束，都是党和人民意志的体现，两者并非一个非此即彼、相互排斥和对立的关系，两者都是党可以根据实践需要自由采取的方式。只是在当前阶段，“国法抽象确认、党规细化规定”更为适宜。鉴于党组织对于党与国家机关领导关系的把握更为深入，且其所制定的党内法规具有更强的灵活性和可变性，关于党与国家机关的领导关系，可以首先由党组织制定党内法规进行规定。但长远来看，关于党与国家机关领导关系的重要规范由国家法律规定更具有稳定性和规范性。

（三）进一步健全党领导国家机关的实施机制

正如宋功德教授所提出：“实行制度治党、依规治党，依靠制度之治、党规之治来为提升‘党总揽全局、协调各方’的领导力提供制度保障，要按照科学执政、民主执政、依法执政的要求，重点在完善党的领导体制机制、方式方法上做文章，推进建章立制、释放治理效能。”规范党对国家机关的领导，关键在于完善党对国家机关领导的实施机制。一是完善党与国家机关的沟通机制。各级党委、党的工作机关在行使领导权的过程中，应当与国家机关建立起相关沟通机制，及时听取各级国家机关及其主要负责人的意见和反馈，以提升党决策和执行工作的科学性、民主性。中共中央印发的《中央党内法规制定工作规划纲要（2023—2027年）》提出，要“健全中央政治局及其常务委员会决策制度，完善党中央重大决策的调查研究、征求意见、听取意见建议制度”。该规划将助力党中央与国家机关沟通机制的完善。未来与国家机关的沟通机制在主体上有必要涵盖各级党委、党的工作机关，在内容上有必要涵盖决策、执行、问责等各个工作环节。二是完善党与国家机关的协调机制。特别是对于需要国家机关与党组织密切协同配合、常态化统筹协调的领域，应当通过党内法规推动完善议事协调机制、设置相关议事协调机构并加强议事协调机构运行的规范化、法治化程度。三是进一步加强嵌入式实施机制，确保各级党委、党的工作机关对国家机关中党组织的有效领导。特别是应当加紧制定《贯彻落实党中央重大决策部署条例》，完善党中央重大决策部署的任务分工、督办落实、定期报告、检查通报、跟踪问效、监督问责等全链条工作机制，确保党中央政令畅通、令行禁止。在该条例的基础上，进一步制定涵盖各级党委的重大决策部署机制，确保党的嵌入式实施机制更加规范、畅通。

（四）为党领导国家机关提供更规范的党内法规依据

针对目前党内法规关于党领导国家机关的规定较为分散且不均衡的问题，可以考虑制定专门性党内法规对党领导国家机关的原则、职责职权、领导方式、保障机制等进行规范。在专门性党内法规条件不成熟或尚未出台前，应当继续加强重点领域内有关党与国家机关领导关系的党内法规建设，特别是进一步健全党领导全面深化改革工作、全面依法治国工作、民族工作、宗教工作、教育工作、科技工作、社会主义精神文明建设工作、网络安全和信息化工作、生态文明建设等方面的制度，不断提高党的领导制度化、规范化、程序化水平。待条件成熟后，有必要就党的领导法规中的共性问题专门制定《中国共产党领导工作条例》，为党的领导制度搭建统一框架，进一步提升党领导国家机关的规范化、法治化水平。

针对党组织与国家机关的职责职权存在较多的模糊之处，应当重点衔接国家法律关于国家机关职权职责的规定，通过制定、修改、解释党内法规进一步明晰各类党组织领导国家机关的职权职责。中共中央印发的《中央党内法规制定工作规划纲要（2023—2027年）》提出，要“把坚持和加强党的全面领导同支持国家机关依法履行职责、开展工作统一起来，科学配置党的机关和国家机关职权职责，进一步明晰权限边界，保证党政机关各司其职、各负其责”。要保证党政机关各司其职、各负其责，一方面，在制定和修改党内法规时应尽量明晰党组织与国家机关的职权职责，避免出现党组织与国家机关职权职责叠床架屋或者党组织越俎代庖的现象。由于国家机关的职权职责多已由国家法律予以明确规定和列举，党内法规应重点衔接国家法律的相关规定，侧重于对党组织领导国家机关的职权职责予以规定和明确列举。另一方面，还应当注重党内法规的解释工作，充分发挥解释工作的优势，对于党组织与国家机关之间职权职责不明晰之处，诸如《中国共产党政法工作条例》中党委政法委员会与政法单位之间关系等内容，及时通过解释予以阐明。

五、结   语

我国宪法规定，中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。习近平总书记指出，“推进党的领导制度化、法治化，既是加强党的领导的应有之义，也是法治建设的重要任务”。如何推进党的领导制度化、法治化，是当前我国理论和实务界应当长期关注的重要议题。如前所述，党内法规作为一项极具中国特色的制度构造，其核心内容和主要功能之一就在于“规范党的领导”。通过党内法规来“规范党的领导”，既是加强党的执政能力和领导水平的必然要求，也是推进党的领导制度化、法治化的重要路径。随着我国党内法规的不断丰富和完善，党内法规已经明确了党领导国家机关的基本尺度、各类党组织对国家机关的领导定位、党领导国家机关的主要内容、党领导国家机关的实施体制等，为党的领导制度化、法治化提供了重要的规范依据。随着依法治国和依规治党实践的不断深入，我们应当进一步重视党内法规在“规范党的领导”中的重要作用。一方面，要加强党内法规制度建设，促进其内容不断丰富、日益规范，持续提高依规治党和依法治国的水平。另一方面，应特别重视党内法规同国家法律的衔接协调，努力形成二者相辅相成、相互保障的格局，为推进党的领导制度化、法治化提供重要制度保障，确保党的领导更好地在法治轨道上运行。

（注：因篇幅限制，注释省略。）