张小帅：论党的纪律严于国家法律的涵义与正当性

本文发表于《党内法规研究》2024年第3期，现推送文章长摘要。

为便于读者引用，文本引用格式示例如下：

[2]张小帅.论党的纪律严于国家法律的涵义与正当性[J].党内法规研究,2024,3(03):18-30.

作者简介：张小帅，中国浦东干部学院讲师

全文内容：

党的纪律严于国家法律即“纪严于法”，是党的十八大以来以习近平同志为核心的党中央坚持依法治国与依规治党相统一、推进党内法规制度建设过程中的重要理念创新。“纪严于法”是一个比较性用语，涉及到比较主体与比较标准两个方面的内容。

一、“纪严于法”中的比较主体：规范层面与约束对象层面

（一）规范层面的比较主体

规范层面的比较主体就是党的纪律和国家法律。

就党的纪律而言，狭义的党的纪律仅指党章、党内法规和党的规范性文件中的纪律性规定，以及党的优良传统和工作惯例中的纪律；广义的党的纪律，除了包括狭义的党的纪律之外，还包括国家法律法规、党和国家政策、社会主义道德等。就国家法律而言，狭义的法律仅指全国人大及其常委会制定的位于“法律”这一位阶的法律，而广义的法律则不仅包括“法律”，还包括“行政法规”、“地方性法规”、“部门规章”、“地方政府规章”等不同位阶的法律。这些不同位阶的法律在遵循法律保留原则的基础上，均会对公民、公务员、公职人员的言行提出相关要求，只不过这些要求会根据法律位阶的不同而存在着基本与非基本、原则与具体等方面的差别。

“纪严于法”理念的主要目的是推进成文化的党的纪律的科学制定与严格执行。在“纪严于法”这一表述中，党的纪律不包括党的优良传统和工作惯例，仅包括党内法规和党的规范性文件中的纪律性规定。在以“纪严于法”理念来指导制定党的纪律之时，其所比较的规范层面的主体应当是广义的法律，而非狭义的法律，即党的纪律既要严于狭义的法律，也要严于法规和规章。

同时，“纪严于法”在规范层面实际上可以分为整体层面的“纪严于法”和具体层面的“纪严于法”。在整体层面的“纪严于法”中，党的纪律与国家法律进行的是整体层面的比较，这种比较以特定的国家法律规范不存在为逻辑前提。例如，在国家法律不作调整的地方，此时也就不存在相关的国家法律规范，但是在这些地方，党的纪律可以作出调整。对此，本文将在第二部分“调整对象上的严”中详细分析阐述。在具体层面的“纪严于法”中，党的纪律与国家法律进行的是具体层面的比较，这种比较以特定的国家法律规范存在为逻辑前提。正是因为特定的国家法律规范存在，所以，党的纪律才可以从国家法律规范的某个构成要素角度提出更严格的要求。例如，本文第二部分所阐述的“行为模式上的严”、“惩戒起点上的严”即属于具体层面的“纪严于法”。

（二）约束对象层面的比较主体

明确“纪严于法”中约束对象层面比较主体的判断标准，是理清“纪严于法”中约束对象层面比较主体的前提和关键。

在“纪严于法”这一比较性用语中，党的纪律处于主动一方，国家法律处于被动一方。“纪严于法”中约束对象层面的比较主体应当符合两个标准：其一，系统标准，即一方应当属于党的系统，另一方应当属于国家系统；其二，地位相称标准，即双方主体应当具有相称的客观地位。党的纪律在党内实际上作出了党员、党员干部和党员领导干部三种身份地位的区分，例如，《党纪处分条例》分别对党员、党员干部和党员领导干部的违纪行为作了区别性规定，“从而建构了基于身份因素的差异化党纪处理”。其中，党员干部和党员领导干部所具有的“干部”身份，使得他们掌握着一定的国家权力，这是二者与党员在身份上的最大差别；而相对于党员干部而言，党员领导干部在“干部”身份的基础之上，还基于领导职务而掌握着领导权力，这是党员干部与党员领导干部二者在身份上的最大差别。基于系统标准和地位相称标准，“纪严于法”中约束对象层面的比较主体应当包括如下三类，即：党员与普通公民的比较，党员干部与公职人员的比较，党员领导干部与领导干部的比较。

需要说明的是，系统标准是必须满足的硬性标准，亦即是说，比较的双方主体必须一方属于党的系统，另一方属于国家系统。地位相称标准，则是必须满足的最低标准，但这不影响党的纪律超出地位相称标准而提出更严格的要求。例如，根据地位相称标准，党的纪律对党员提出的要求，至少要严于国家法律对普通公民提出的要求，同时，也可以严于国家法律对公职人员提出的要求；党的纪律对党员干部提出的要求，至少要严于国家法律对公职人员提出的要求，同时，也可以严于国家法律对领导干部提出的要求；党的纪律对党员领导干部提出的要求，要严于国家法律对领导干部提出的要求。

二、“纪严于法”的比较标准

“纪严于法”是调整对象上的严、行为模式上的严、惩戒起点上的严和追责时效上的严。

在调整对象的比较上，包括两种：第一，当相应社会关系本身在应然层面上属于国家法律调整，但是由于制定相关法律的条件还不成熟，需要先进行探索实验，所以就先通过制定党的纪律从党务关系角度进行规定，当取得经验、条件成熟时，再制定法律。第二，当国家法律应然层面上也不调整时，党的纪律作出调整。

在行为模式的比较上，包括三种：第一，当国家法律规定公民可以为、也可以不为的地方，党的纪律可以规定党员必须为。第二，当国家法律所规定的违法行为是由某一前期行为经由量变到质变所引起之时，党的纪律可以对该前期行为进行违纪规定。第三，当国家法律所规定的违法行为存在多个构成要素时，党的纪律可以减少构成要素或者改变构成要素。

在惩戒起点的比较上，包括三种：第一，当国家法律所规定的处罚起点是“情节严重”时，党的纪律规定的惩戒起点可以是“情节较重”。第二，当国家法律所规定的处罚起点是“情节较重”时，党的纪律规定的惩戒起点可以是实施完毕的行为本身或者“情节较轻”。第三，当国家法律所规定的处罚起点是违法行为造成不良影响或者后果时，党的纪律规定的惩戒起点可以是违纪行为本身，而不考虑违纪行为是否造成不良影响或者后果。

在追责时效的比较上，国家法律中存在着诉讼时效的相关规定，而党内法规中则没有这方面的规定。这就意味着只要实施了违纪行为，无论过了多久，都可以追究违纪责任。

三、“纪严于法”的正当性

党员与普通公民层面的“纪严于法”旨在保持党的先进性、保障党员健康成长。之所以可以通过“纪严于法”对党员提出更严要求，这源于三个方面的原因：其一，纪律严明是党的优良传统。其二，党的民主集中制所蕴含的“四个服从”的组织原则。其三，公民入党时的自愿性。

党员干部与公职人员、党员领导干部与领导干部层面“纪严于法”的目的，一方面是为了实现对国家权力的有效监督和制约，另一方面是为了保障党员干部健康成长。之所以可以以“纪严于法”作为手段和方法来实现对国家权力的有效监督和制约，是由于两个方面原因：其一，党员干部和党员领导干部所具有的党员身份，是对公职人员身份中职责的加重和职权的更大约束，党员身份应当发挥确保公职人员积极承担职责和依法行使职权的作用。其二，基于党的领导核心地位，公务员和领导干部中的绝大多数是党员。可以说，党员干部构成我国公务员队伍的重要群体，党员领导干部构成我国县处级以上领导干部的重要群体。因而，可以以“纪严于法”理念为指导，对党员干部和党员领导干部提出更加严格的要求，从而实现对国家权力的有效监督和制约。

（注：因篇幅限制，注释省略。）