“五四宪法”是中华人民共和国成立后制定的第一部宪法。得益于对国家客观宪制需求的精准把握、对制宪目标的科学反映、对各方面意见建议的充分考量，以及1975年、1978年两部宪法因受困于特殊历史背景而呈现的时代局限性，“五四宪法”在相当程度上成为1982年修改宪法的直接参照蓝本。2024年适逢“五四宪法”七秩之庆，大半个世纪前的一些宪制探索迄今仍具有相当的思想镜鉴意义。充分汲取“五四宪法”的制宪智慧，从中充分提炼其现时生命力与制度延展性，无疑是对这部中国特色社会主义宪法奠基之作七十华诞的最佳纪念。笔者谨以中央与地方关系（下称“央地关系”）为视角，略表浅见。
一、中央与地方关系的宪制奠基：从《共同纲领》到“五四宪法”
新中国央地关系的宪制探索，严格说来始于1949年《中国人民政治协商会议共同纲领》（以下简称《共同纲领》）。作为建国初期的过渡性宪法文件，《共同纲领》通过对原则性条款（如第12条）、静态关系条款（如第16条）、动态关系条款（如第15条）、中央与特殊地方关系条款（如第51条）以及间接性条款（如第14条）的多元一体式规定，初步营造了我国央地关系的制度话语体系，这种类型化格局时至今日仍被现行宪法所沿袭。但受制于文本属性、阶段特点、客观基础及预设角色，《共同纲领》对央地关系的规定面临原则性有余而细节化不足、无法适应“一五”计划顺利推进的需求等问题。因此，在充分评估“以《共同纲领》替代宪法”思路的现实困境的基础上，“五四宪法”接棒《共同纲领》，以正式宪法身份来系统建构央地关系基本制度框架就成为历史的必然选择。
“五四宪法”对央地关系制度框架的建构同样经由原则性条款（如第2、53条）、静态关系条款（如关于中央权力的第21、22、27-31、40-43、47、49、51、79条，关于地方权力的第54、58、60、62、64、65条）、动态关系条款（如第66、79、81条）、中央与特殊地方关系条款（如第3、67、69、70、72条）以及间接条款（如第63、74、82条）的体系格局展开。据初步统计，“五四宪法”中涉央地关系条款计33条，占到条文总数的31.1%，在数量上与现行宪法大致相当，但在结构比例上却高于现行宪法的24.5%。在内容上，诸如民主集中制（单一制）、中央（各国家机关）职权的列举、民族自治地方自治权及其与中央的关系，以及立法、行政、司法领域的央地权力纵向配置等方面，均在具体条文中得到了明确回应。包括现行宪法在内的后续宪法文本，虽然在央地关系制度的具体内容上有所变化，但均未脱离“五四宪法”奠定的基本框架。“五四宪法”在原则、内容、结构等各方面对我国央地关系宪制的全方位奠基作用可见一斑。
二、在宪法文本中：“五四宪法”的央地关系条款
“五四宪法”对于央地关系的奠基作用，首先体现在其条文本身的直接规定。
第一，在中央层面，“五四宪法”对中央人民政府的宪制地位予以明确规定。一方面，第47条明确规定了国务院的名称、属性和地位；另一方面，第49条对国务院的职权作了清晰的类型化列举。前述条款分别是现行宪法第85条和第89条的滥觞，且在基本定性、表达范式乃至内容要旨上差异不大。事实上，在“五四宪法”起草过程中，曾就前述条款的具体表述问题产生过激烈讨论。从“政府”的广义、狭义界定与遴选的宏观之辩，到中央人民政府、中华人民共和国政府抑或国务院的中观之论，再到行政、执行抑或管理的微观之问，前述条款的生命力不仅直接体现为现行宪法文本的基本沿用立场，甚至对于当前历史时期深入反思国务院是否拥有概括性统治权、是否为全国人大的下级机关、是否系所有行政权的归属者及其在非执行领域的自主性空间等关于中央政府宪法地位的“元问题”，依然具有重要的指导价值。
第二，在地方层面，“五四宪法”对地方国家机关的权力予以原则性规定。典型体现有二：一方面，虽然第58条简要列举了地方各级人大的数项职权，但更多地是一种立法技术上“举偶”或“提喻”（synecdoche），尚不足以充分界定地方人大职权范畴的外延；另一方面，第64条对地方各级人民委员会的职权亦仅以“依照法律规定的权限管理本行政区域的行政工作”的表述笼统带过。在1954年6月11日下午举行的宪法起草委员会第七次全体会议上，毛泽东、陈书通、李维汉、邓小平等人曾围绕该问题进行了深入探讨，涉及列举技术的复杂性、节省篇幅的考量、与相关单行法配合实施的制度期待，以及成文简化处理的主要原因。这种对地方事权宏观、提要性规定的特征，在一定程度上为现行宪法所承继——“关于中央和地方的国家机构职权的划分，原来打算写得更具体一些，比如参照外国一些宪法，明确规定哪些权力由中央行使，哪些由地方行使，哪些由中央和地方共同行使。后来觉得具体划分很不容易，经验还不够，体制改革还在进行，写不很具体，如果硬要写，就会流于一般化”。这种条文处理思路既充分确保了宪法在回应复杂、多元地方事权问题时的权威性与灵活性，亦为《地方组织法》等宪法相关法预设了充分的规制创建与协同实施空间。
第三，在中央与特殊地方的关系层面，“五四宪法”对民族问题基本原则及民族自治地方自治权的规定基本为现行宪法所承袭。一方面，除平等团结互助的社会主义民族关系内容外，现行宪法第4条的核心内容要旨与“五四宪法”第3条几无二致；另一方面，就民族自治地方的自治机关板块来说，现行宪法第三章第六节与“五四宪法”第二章第五节同样一脉相承。虽然“这次修改宪法（指八二宪法修改，笔者注），关于民族区域自治的规定，不但恢复了一九五四年宪法中一些重要的原则，而且根据国家情况的变化增加了新的内容”，但在自治权类型结构上其实并未明显溢出“五四宪法”的基本框架（见表1）。
三、在宪法文本外：“五四宪法”的央地关系实践
“五四宪法”不仅通过静态的条文体系奠定了央地关系的基本规范结构，更在动态实施的过程中为中国特色的央地关系实践探索了初步的制度路径。试以两方面为例。
第一，对“前宪法时期”央地关系实践中的制度经验、教训适时反思。如在中华人民共和国成立初期，实权性的大行政区曾短暂位于我国地方层级的顶端，1949年12月政务院第11次政务会议通过的《大行政区人民政府委员会组织通则》即明确规定了大区的七类职权。有学者分析认为：“由于缺乏经验的政府机构刚刚立稳，只有初步的计划和统计能力，大部分事情必须交给大区去做。此外，由于地区间的情况和问题大不相同，中央的领导人对需要多么大的大区权力心中无数，于是容许相当程度的地方试验。总的格局是，中央以相当全面的形式制定政策，而把贯彻政策的步伐和方式的问题交给大区。”其后，出于过渡性体制的预设、经济恢复和土改、镇反民主改革任务的初步完成，以及其他复杂历史因素的综合影响，中央人民政府委员会于1954年6月作出了撤销大行政区的决定。对此，“五四宪法”通过第53条行政区划条款予以明确，在反思前期央地关系实践经验和教训的基础上及时统一认识，为央地关系的良性发展夯实基础。
第二，为后续实践改革中可能出现的新情况新问题预留弹性空间。例如，“五四宪法”对地方立法权采取了非常审慎的立场，民族自治地方的自治法规系唯一被明确规定的地方立法类型。一方面，这是当时中央集权历史趋势的必然要求——事实上，早在1953年初，毛泽东就指出政府工作中存在分散主义现象，并采取了一系列加强中央集中统一领导的措施。另一方面，这也与当时对央地的职责功能配置的基本认知有关。如毛泽东在1954年3月23日举行的宪法起草委员会第一次全体会上讨论中央统一领导和各地方、各民族的积极性可以相结合时即提出“中央议事，地方办事”。基于前述原因，在宪法起草委员会第七次全体会议上，毛泽东就地方立法权问题明确表态道：“我们是中央集权，不是地方分权。一切法律都要由中央来制定，地方不能制定法律。”但同时，“五四宪法”实际上又预留了一定的发展弹性，这是基于其过渡性宪法身份的稳便之举。在规范层面，如第2条第2款规定的民主集中制“反映在国家体制方面，什么时候中央和上级应该集中更多的权力，什么时候应该扩大地方或者下级的权力，都要根据客观形势的需要而定”。而在实践层面，相关反思在“五四宪法”实施不久后其实就已展开。如1956年4月，毛泽东在由省市区党委书记参加的中共中央政治局扩大会议上发表的《论十大关系》讲话中指出：“我们的宪法规定，立法权集中在中央。但是在不违背中央方针的条件下按照情况和工作需要，地方可以搞章程、条例、办法，宪法并没有约束。”1956年9月，邓小平在《关于修改党的章程的报告》提出，“在目前，……不适当的过分的中央集权，不但表现在经济工作、文化工作和其他国家行政工作中，也表现在党的工作中”，亦从另一个侧面为这种针对宪法文本的灵活性解释策略提供了说明。时至今日，这种在尊重宪法文本的前提下充分兼顾地方立法权发展实践灵活性需求的务实思路，在解释诸如经济特区立法权的宪法基础、2015年至2018年间设区的市立法权的合宪性、地方政府规章的宪法依据等地方立法权力配置重要议题上，仍具有鲜明的启示意义。
四、“五四宪法”筑基效应在当代央地关系中的赓续与发展
中国特色的央地关系是一个常议常新的话题，虽然不同的历史阶段宪法文本对央地关系的形塑细节必然存在差异，但70年前“五四宪法”对我国央地关系的创始性宪制安排，无论在制度思路抑或规制细节上，今时今日仍具有参考价值。究其原因，首先源于现行宪法对“五四宪法”相关制度的一定程度的赓续，以及对“五四宪法”在指导央地关系实践时体现出的一系列科学思维模式的传承。
例如，“五四宪法”在其有限的实施历程中，在央地关系发展、改革议题设置等方面兼顾了根本法确认、宏观保障与适当引领等多维度的功能角色。在“重大改革于宪法有据”的新时代要求下，纵观现行宪法的历次修改，从党的领导条款写入宪法正文到对基层人大任期的改革，从通过宪法与法律委员会的设立强化中央的备案审查权能到顺应地方立法改革趋势追认设区的市立法权，无一不通过对央地关系改革议题的及时确认、应时保障与适时引领充分体现出对“五四宪法”改革精神的致敬。
又如，现行宪法第3条第4款通过在国家机构职权纵向配置的层面上对“五四宪法”所构建的相对抽象的民主集中制原则进行科学化与规范化，为央地关系的新时代发展营造了兼具规范性、灵活性与开放性的宪制空间。除了对“中央的统一领导”和“充分发挥地方的主动性、积极性”的原则阐释，将“党的领导”纳入总纲第1条在央地关系改革层面的价值亦不容小觑——2016年《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》（国发〔2016〕49号）以来陆续公布的一系列各具体领域的“中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案”对此提供了生动的实践注脚。
再如，对央地关系原则性条款、序言中台湾问题段落、特别行政区条款、地方立法制度条款的逐渐增补，对地方政府职权举要、民族自治地方自治权内容的不断优化，尤其是对宪法实施保障机制的大力充实，都在一定程度上体现了对“五四宪法”自身历史局限的反省与超越的持续性努力。随着《立法法》《地方组织法》《民族区域自治法》和港澳基本法等配套宪法相关法的深入实施，宪法在对央地关系的具体调整过程中的角色也变得更加丰富、立体、多元。在系统实施的视角下，“五四宪法”中一些“不明确”“不具体”的问题也不再成为问题，这是中国特色社会主义法治建设的伟大成就所带来的新质飞跃。
还如，“五四宪法”的一些条款甚至体现出超越时空的稳定性与适用性。若以纵览历史维度的“上帝视角”审视“五四宪法”最后一条关于首都问题的规定，其不仅是对1949年《关于中华人民共和国国都、纪年、国歌、国旗的决议》的简单宪法化，更重要的在于其将“国都”改为“首都”、确立以“首都是北京”作为核心表达逻辑等创举沿用至今，进而在细节上为非首都功能疏解、京津冀协同发展、雄安新区建设等新时代重大改革及与之相应的首都法治体系的探索，提供了全面、深入、坚实的宪法支撑，焕发出源源不断的规范新活力。
五、代结语
传承是最好的纪念，反思是最佳的传承。“五四宪法”是中国特色央地关系宪制的定鼎之作，但其深邃的历史意义并未因短暂的实施周期而局限于奠基本身。除了基本制度的当代赓续，“五四宪法”在形塑央地关系基本格局的过程中对时代背景的深刻把握、对重大议题的充分观照、对未来改革的开放包容、对条款细节的字斟句酌，今朝回首，仍令人耸然动容、肃然起敬。而这，又未尝不是新时代央地关系依宪调整、依宪改革、依宪发展的题中之义呢？
（注：因篇幅限制，注释省略。）
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