蒋凌申、林敦金：论监察体制改革中容错纠错机制的纪法衔接运用

论监察体制改革中容错纠错机制的纪法衔接运用

[1]蒋凌申、林敦金：《论监察体制改革中容错纠错机制的纪法衔接运用》，《党内法规研究》2024年第2期，第86-102页。

[2]蒋凌申、林敦金.论监察体制改革中容错纠错机制的纪法衔接运用[J].党内法规研究,2024,3(02):86-102.

一、问题的提出

容错纠错机制在纪检监察语境中须被重释。2016年1月习近平总书记提出“三个区分开来”重要论断，在党规党纪层面，容错纠错机制已较为成熟完备，但司法容错的欠缺则带来容错纠错机制纪法衔接不畅问题。随着监察法律体系的逐步健全，尤其是政务处分法律制度的建构，容错纠错思想应当通过纪法贯通路径，形成相贯通的监察违法阻却或从宽机制，再通过纪法衔接和法法衔接的路径，形成以容错为主兼具纠错功能，并能够有效衔接党纪处分和政务处分的刑事违法性阻却或从宽事由。

容错纠错在纪法层面的侧重不同。党规党纪坚持容错与纠错并重，刑法则更侧重于容错。因为刑法更倾向于惩戒，党员干部一旦被处以刑罚，在大多数情况下将失去纠错机会。刑法不宜以直接的方式介入纠错领域，而更适合通过提供容错机会，为后续党的政策、行政手段介入纠错提供适当的条件，从而实现间接纠错。容错纠错在刑法语境中有更丰富的内涵：一方面，容错的外延在刑法语境中可以得到实质性扩展，除可在定罪环节通过阻断行为的违法性来出罪免责以外，还可在量刑环节实现从轻、减轻或免除处罚；另一方面，刑法可以通过发挥容错从宽的量刑要素的激励作用，激发行为人的赎罪心理及悔过自新的态度，促进纠错机能的发挥。

实践中，基层党员干部出于公共利益的考量，遵照上级指令执行公务，却因符合某些犯罪构成的形式要件而面临着党纪处分、刑事处罚的情形并不少见。如何使法律层面的从宽与党规党纪层面的容错形成顺畅衔接，是科学理解和应用容错纠错机制的重要课题。目前的纪法协同理论尚未对容错纠错思想进行系统化阐述，对容错纠错的认知易停留于违法（纪）性阻却层面，未形成“出罪→免责→减轻→从轻”这一层级丰富、梯度鲜明、过渡顺畅的从宽体系。

二、监察体制改革视域下容错纠错机制的法治化变革

运作机理的法治化变革。监察体制改革酝酿之前，纪法关系被“纪法分离”“纪法混同”两种相矛盾的思维所笼罩，纪法之间的隔阂甚重，作为治党理念的容错纠错思想并未向法治领域延伸。若遇到国法并无明文规定但又符合容错纠错适用情形的情况，司法人员因缺少明确性的规范指引，也只能机械化地执行法律规定，刑事司法结论与党的政策理念相矛盾的情况就可能发生。监察体制改革之后，“纪法贯通”“纪法衔接”理念已成为了当前社会对于纪法关系的主流认知，以此为基础构建起来的容错纠错机制，在某种程度上可减少司法容错纠错缺失现象的产生。在此种情况下，司法人员是可以通过“纪法贯通”“纪法衔接”的理念路径，将党的政策理念与刑事司法规律融会贯通，审慎并努力达成司法容错纠错结论的逻辑自洽。

运行方式的法治化变革。监察体制改革之前，我国的权力监督体系呈现分散化格局，因执纪执法思维的细微差异，容错纠错机制在各个党政机关中的适用条件、适用标准等实难完全统一。监察体制改革之后，新设立的监察委员会吸纳、整合了原先分散于检察机关、行政机关中的容错纠错权，合署办公的组织形式改进了容错纠错权的配置模式，容错纠错机制跨体系运用连贯性、一致性所需的组织基础已然成型。“纪在法前，纪严于法”的规范逻辑在于，党纪标准严于法律标准，法律所容许的行为，党纪标准未必容许；反之，法律所不容许的行为，党纪绝不容许——党纪容许（可容错纠错）的行为，法律不能认定构成犯罪，否则不仅将导致容错纠错的虚化，还导致刑法处罚不当罚的行为，从而减损刑法的公信力与权威性。

三、容错纠错机制纪法衔接的法理基础

容错纠错理念与刑事谦抑相契合。健全刑事容错纠错机制，既是“纪法贯通、法法衔接”路径的延伸，亦是纪法衔接背景下对刑事谦抑理念的实践运用。容错纠错与谦抑虽无逻辑上的因果关联，但处于同一维度的法治谱系之内，二者实则拥有着相似的精神内核：谦抑遏制了刑罚权肆意扩张的趋势，而容错同样遏制了刑罚权的不当使用倾向。构建刑事容错纠错机制，在立法层面制定纪法贯通、法法衔接的制度规范，在司法层面对相关人员视情节轻重予以从轻或减轻处罚，实质上也是谦抑理念驱动刑事法域所进行的自我完善、自我革新。

构建刑事容错纠错机制是“法秩序统一”的实质要求。法秩序统一要求党纪与国法在规范制定、规范适用时，保持价值取向的一致性，避免逻辑相互抵牾。从实现政治效果、纪法效果和社会效果相统一的角度看，犯罪行为的边界划定需考察党内法规所规定的处罚范畴。若某行为若为党规党纪所明确鼓励或不禁止，并被排除在纪律处分范围之外，应当极其审慎考量其刑事违法性。

“合目的性解释”为容错纠错思维的司法运用提供实践路径。在个案层面，通过合目的性解释规则的运用，将相关党员干部涉嫌罪名的立法目的与容错纠错理念相比较，将可容错情形排除在规范适用范围外，避免对履责担当的党员干部的合法权益造成不当侵害；在制度层面，回应刑事司法容错需求，制定专门性的法律容错条款，以形成相关规范间的纪法衔接，健全容错纠错体系。

宽严相济政策为容错纠错机制的司法运用提供政策支撑。作为党领导下的国家治理方略，容错纠错机制与宽严相济刑事政策具有共通性，二者均以区别对待为基本前提，均强调刑罚适用的宽宥处理是有相应边界的，并且刑事司法容错与宽严相济中从宽政策的落实路径相通。

四、容错纠错机制纪法衔接的基本要件

容错机制法律化具备如下五个法律要件：

其一，客观上存在重大损害后果。刑事容错语境中的“重大损害”，是指给国家或社会公众利益造成重大损害，涵盖公民生命健康、公私财产和公共机构信誉等多方面，并非静态意义上的损害累加，而应当是对实践改革的紧迫性、履责手段与强度的必要性以及所维护社会利益等多重因素综合考量后得出的结论。

其二，损害后果因改革而产生。党员干部受改革需求的现实驱动而实施的履责行为，符合容错机制创设的初衷，故该行为所造成的损害后果有被公众接纳、谅解的可能。改革应当是涵摄范围更广的广义概念，改革的实施主体不应当仅指向改革政策的制定者，也应当囊括改革政策的执行者。

其三，无主观上的犯罪故意。严格区分失误、过失与违纪、违法，刑事容错机制的启动与否，需有主观意识这一“标尺”，严防假借改革之名，行故意犯罪之实。再进一步判断相关人员是否具有改革意识，最大限度避免纵错的发生。

其四，未明显超过必要限度。对必要限度加以明显的限制，其意义在于不苛求改革创新的进步与收益必须不低于失误错误所导致的损害，通过综合考量，只将收益与损害相差悬殊的情形认定为明显超过必要限度。

其五，对明显超出必要限度的过错行为可以从轻、减轻或免除处罚。综合考量其促进改革的动机、合乎常理的履责手段以及改革政策制定、执行时的紧张心理等因素，准确判断其是否满足酌情予以从宽的基本要件；将事后消除错误履责行为的负面影响、挽回经济损失、补偿受影响人员所遭受的损失等情形，结合所涉犯罪性质、过错程度、悔改表现、配合挽救损失行为对损害结果所能弥补的程度以及是否取得受损害人员的谅解等系列因素，加以全局性考量，进而通过对刑事从宽幅度的控制，在事后减轻履责失误行为的危害性，达到间接纠错目的。

五、容错纠错机制纪法衔接的实践路径

以超法规违法性阻却事由实现纪法衔接。“超法规的违法阻却事由”是刑法的既定术语，而之所以被称为“超法规”的原因在于刑法没有明确规定，而非党规党纪没有规定。当前刑事容错规范处于待健全状态，以超法规的违法性阻却事由作为司法容错的路径选择，可满足纪法衔接之需求，并有着更高的理论合理性与实践可行性。相较于正当防卫、紧急避险等与公民日常行为密切相关的情形，履责容错则是党员干部参与改革创新过程中的偶发情形，并非实践中的常见现象，其以超法规违法性阻却事由形式出现，符合刑事立法和理论研究之规律。“纪在法前”的违纪违法处置程序，强化了党员干部乃至普通民众对于“纪严于法”的内心确信，在一定程度上也赋予了“符合党规党纪的行为应当不会涉嫌刑事犯罪”这一认知的正当性。

通过当然解释和体系解释两种法律解释路径完善纪法衔接。在当然解释层面，刑事司法实践须将“纪严于法、纪在法前”的理念与刑法解释规则相结合——党规党纪对党组织和党员干部行为要求的标准更高、尺度更紧，党规党纪所容许的一定不违法；对于党员干部在履责过程中产生的违法犯罪行为，未经过纪检监察机关开展的容错纠错的甄别而直接进入司法程序的，司法机关可以先行组织相关听证，对是否符合容错纠错情形进行前置性甄别，然后再综合甄别的结论和具体案情进行司法处置。在体系解释层面，应注重整体法秩序体系的协调，不同部门法律法规之间用语的统一性与相对性应得到细致考量，不能机械解释。党规党纪中的“无意过失”“失误和错误”，既不能够被简单理解成刑事语境中的“过失”或“意外事件”，也不能简单排斥其对刑事语境中“故意”的包容，如滥用职权罪的轻微故意。同时，应注重刑法部门内体系的协调，区分符合容错纠错条件的情形与普通情形之间的差异，以此阐明对法律面前人人平等原则的遵守——具备容错纠错条件的可宽容情形，与不具备该条件的普通犯罪情形不能同等对待；真诚认错、及时纠错并弥补损失的，不能与不认错、未纠错和无法挽回损失的普通犯罪行为同等对待；具备容错事由的刑事和解和不具备容错事由的刑事和解，也应当区别对待。