党内法规制定工作规划实施中的地方主体及其责任问题研究
本文发表于《党内法规研究》2024年第2期党内法规制度建设专栏,现推送文章长摘要。
[1]周悦丽、郭丹尼:《党内法规制定工作规划实施中的地方主体及其责任问题研究》,《党内法规研究》2024年第2期,第58-71页。
[2]周悦丽、郭丹尼.党内法规制定工作规划实施中的地方主体及其责任问题研究[J].党内法规研究,2024,3(02):58-71.
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作者简介:周悦丽,中共北京市委党校法学教研部教授,北京市政府法治研究中心研究员;郭丹尼,中共北京市委党校研究助理。
内容长摘要:
党内法规制度建设是全面从严治党的根本之策、长远之策,完成了《中央党内法规制定工作五年规划纲要(2013—2017年)》(以下简称第一个《规划纲要》)、《中央党内法规制定工作第二个五年规划(2018—2022年)》(以下简称第二个《五年规划》),制定发布了《中央党内法规制定工作规划纲要(2023—2027年)》(以下简称第三个《规划纲要》),为新时代进一步推进党内治理现代化、深化依规治党持续供给着顶层设计和思想理论指引。全面从严治党是系统工程,既需要顶层设计、通盘考虑、全面规划、以上率下,也需要因地制宜、因时因势制宜,发挥地方特长与积极性。因此,在第三个《规划纲要》付诸实施之际,有必要立足于地方实践,思考如何进一步加强地方党内法规制度建设,夯实依规治党的地方根基。
一、中央党内法规制定工作规划中的地方主体及其责任
地方是落实规划纲要的重要主体,承担了不同于其他主体的特定责任。一方面,党内法规制定工作规划既是中央对党内法规建设的统筹谋划,也是对各级党组织贯彻落实中央要求的统一部署;另一方面,地方作为党的组织体系中的重要组成,在贯彻落实中央规划的同时,还负有立足地方实际、推进党内法规建设的主体责任。
(一)地方是党的组织体系中的“法定”单位
在党内法规制度建设的视域内,“地方”限于有党内法规制定权的地方党委。2019年《中国共产党党内法规制定条例》(以下简称为《制定条例》)确定了党内法规的概念,在党内法规前面附加“地方”限制,也就构成了党内法规的子概念。因此,要推进全面从严治党、全面依法治国战略,必须关注地方党内法规建设这个理论和实践问题。
(二)地方在党内法规制度建设中履行“法定”职责
根据《制定条例》的规定,地方党委可以在其职权范围内制定党内法规。相对于中央的统一规划和计划,地方作为法定主体,可在法定权限和程序内进行党内法规制度制定、实施等活动。具体而言,一方面,地方党委要根据中央党内法规的要求,配套制定规则、规定、办法、细则,或者根据中央授权、结合地方实际,先行先试进行制度创新建设活动。另一方面,地方党委要贯彻落实党内法规执行责任制、推动党内法规实施。由此可见,地方具有明确的内涵和外延指向,具备形式逻辑所要求的概念基本要素,作为党内法规制度建设法定责任主体的法理依据充分且正当。
根据当前的制度实践来看,地方不但供给了近90%的现行有效的党内法规,而且制定实施了相当数量的规范性文件,为依规治党提供了重要的制度遵循。在实际的制度建设中,地方党委普遍通过发布包含“通知”“意见”等名称的规范性文件,针对党的领导和党的建设活动作出明确规范性要求,以实现规范党组织的工作活动和党员行为的目的。一方面,一些地方往往选择以规范性文件的形式对不要求制定配套规定的中央党内法规提出实施意见,或者对中央以通知、意见等形式发布的规范性文件进一步在地方层面就相应的党务关系作出调整,针对党组织的活动或者党员提出要求、作出部署等。另一方面,在深化党的建设制度改革、推动全面从严治党的过程中,一些地方党委往往会结合本地实际进行一些制度性探索,在总结经验的基础上将其上升为地方党内法规,为中央党内法规的制定积累经验。
二、地方依规治党责任的履行与规划纲要的实施
(一)地方履行依规治党责任包含对规划纲要的贯彻实施
地方党委的职责定位是随着地方党委制度的发展成熟而逐步明确的。中国共产党是领导党,也是长期执政党,各级党组织的首要任务就是维护党中央的集中统一领导,保障党的领导、党的建设的有序发展,保证党的路线方针政策的落实。任何具体制度、政策的落实工作都要在讲政治的基础上开展。同样,地方党委推动依规治党逐步深化拓展的过程包含对规划纲要的贯彻落实。对上,地方党委必须向党中央看齐;对下,地方党委负有全面领导的政治职责,对各类机关组织发挥领导作用,对地方党的建设承担主体责任和监督责任。这些职责履行与省委领导制度、工作制度等也具有直接关联。
(二)地方在前两个《规划纲要》实施中发挥了不可或缺的作用
回顾前两次五年规划中的制度实践可知,地方通过及时制定配套规定,有效推动了中央党内法规的落实落地。本文用文本分析的方法,虽然受制于地方党内法规的公开情况,但也能在一定程度上探知地方作为党内法规制度建设主体,在制定、公布的党内法规在数量上的相对突出优势(见图1、图2),以及由此反映的地方作为党内法规建设主体的作用发挥状况。
随着党内法规制定工作的突飞猛进,第二个《五年规划》的目标任务与时俱进地作出了调整,相比第一个《规划纲要》时期,党的领导法规实现了数量上的明显增长。与之相适应,地方党内法规建设成就也突出表现在党的领导法规制度建设上。(见图3)
地方制定配套规定的具体实践,一定程度体现着其对第一个《规划纲要》和第二个《五年规划》的实施态度。地方严格按照中央要求,承担“法定”主体责任,推动中央部署落实于地方。同时,地方在制定配套规定上也体现出了对中央要求的严格遵循:原则上,中央党内法规明确要求地方配套的,地方应当结合实际,及时以配套规定的形式贯彻落实中央党内法规;中央党内法规不要求地方配套的,地方按照精简文件的要求,原则上不进行配套立规。
(三)地方是党内法规制定工作规划的基础问题库和重要资料库
以地方在国家法治进程中的地位为镜鉴,依规治党在地方的实践是党的领导和国家治理现代化的重要交汇点,这也是全面从严治党、依规治党规律的重要体现。依规治党精神落实于地方党的建设,地方的首要做法是在现代化的目标要求下,在贯彻执行党中央总体部署和顶层设计的进程中,依据自身职责权限、以及中央为各地预留的制度空间内,对深化依规治党的具体实践进行系统明确的规划设计和调整。为此,地方依规治党也需要遵循中央规划、因地制宜加强规划和计划。各地需要应对和解决的具体问题既有中央要求的共同之处,又因地域的差别而有地方特点。这个过程本身也是地方坚持问题导向、履行管党治党的责任、累积地方经验,以更好地服从和服务于依规治党,进而达到全面从严治党目的的理性实践的过程。中央每一项顶层设计和决策部署的作出,都应当把地方作为重要的资料库。
三、履行地方责任高质量推进党内法规制定工作规划实施
习近平总书记强调:“要增强政治自觉、思想自觉、行动自觉,学懂弄通做实新时代中国特色社会主义思想,坚持好、运用好贯穿其中的立场观点方法,把这一思想贯彻落实到党和国家工作各方面全过程。”要想高质量推进党内法规制定工作规划,地方应当坚持问题导向、实事求是、守正创新,将依规治党要求与地方实际相结合。
(一)提高学习宣传第三个《规划纲要》的自觉性主动性
第三个《规划纲要》关于新时代依规治党首要任务的确定更加突出了党内法规制度建设的政治功能,地方党委学习宣传第三个《规划纲要》是对以习近平新时代中国特色社会主义思想武装全党、教育人民的制度之学习贯彻,是坚持不懈用习近平新时代中国特色社会主义思想武装头脑、凝心铸魂的自觉实践。一方面,地方党委应当提高政治自觉,强化学习宣传,主动把第三个《规划纲要》的学习宣传和党委(党组)理论中心组学习、“八五普法”规划相结合,加大学习宣传力度;另一方面,地方党委还要拓展学习宣传途径,丰富学习宣传方式,把第三个《规划纲要》和学思想、强党性有机结合,引导各级党组织、全体党员特别是领导干部知晓党中央的部署和要求,加强其对党内法规制度建设的认同。
(二)厘清第三个《规划纲要》实施中的地方责任
地方党委必须服从和服务于依规治党的新要求和新部署,主动贯彻执行党中央的战略部署和重大决策,推动党中央政策在本地区的落实。同时,在党中央领导下的地方党委在领导本地方工作中获得的经验和信息,又可为中央决策和发展规划贡献地方智慧。一是要明确地方党内法规制度的定位,无论是配套党内法规,还是结合地方实际进行创制性立规,都应当符合中央党内法规的精神与要求,为中央党内法规提供有益的、必要的补充,防止出现偏离中央精神和要求的制度建构。二是要立足于党内法规制度建设质量要求,积极提升地方立规能力,结合配套法规、创制性立规的基本要求,按照“良规”的标准加强制度建设。三是要强化党内法规的公开性,遵循法治的一般要求,适当加大地方党内法规的公开力度,在地方层面更好地推进依规治党和依法治国的有机统一。四是要在体制机制上强化和中央的协同互动,既要积极主动贯彻落实中央要求,巩固依规治党成效,提升治理效能,又要结合地方实际积极作为,关注依规治党的“缝隙”和“死角”,不断拓展依规治党新任务。
(三)实事求是编制地方党内法规制定工作规划计划
一方面,中央明确的重点任务,地方需要高度关注、紧跟中央步伐,按要求落实落地,因而地方可以依照精简文件、改进文风会风等要求,不制定规划贯彻落实;另一方面,地方党内法规建设起步相对较晚,立规经验不足,在加强研究、完善机构、培养专门人才、队伍建设等工作基础上,逐步跟进规划制定工作,更符合党内法规建设的基本要求。从已经公布的地方党内法规建设的规划看,地方做法不能简单地紧跟中央,且地方规划的指导性和完成率与中央规划及其落实还有明显差距。因此,在理念层面,应当强化地方党委的规划意识,把制定和实施规划作为加强党的领导、推动全面从严治党制度化规范化、充分发挥地方党委总揽全局协调各方领导作用的重要抓手之一。在技术层面,必须强调遵循党内法规制定的基本规范,遵循着眼全局、问题导向、重点突出等基本原则,其中尤其重要的是必须重视规划编制的程序性要求,比如调查研究、意见建议收集、合理性论证、审核、报批等。在制度层面,地方党委可以通过制定党内法规制定规则(或细则、实施办法等),明确党内法规制定工作五年规划及年度计划的制定方法及检查监督制度等。
(四)扎实推进第三个《规划纲要》实施
一是把贯彻实施第三个《规划纲要》和增强各级党组织的依规治党责任结合在一起,落实执行责任制。二是把贯彻实施第三个《规划纲要》和提升党性修养结合起来,强化“关键少数”的示范引领作用。三是地方党委要把理论研究与实践推动结合起来,积极支持和推动党内法规理论研究,厘清党内政治、组织、权利与义务、权力与责任等重要关系,研究和阐释好第三个《规划纲要》关于未来一个时期党内法规建设的部署和要求。四是把贯彻实施第三个《规划纲要》和加强监督检查、完善监督检查制度等保障措施结合起来,发挥党的纪律检查机关对其他党组织和党员领导干部贯彻落实第三个《规划纲要》责任监督检查的作用,发挥上级党组织对下级党组织贯彻实施第三个《规划纲要》任务部署情况监督检查的作用,形成监督合力。