周航：象征和标志：党旗制度的发展逻辑、实践功能与实施机制

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作者简介：周航，湘潭大学法学院讲师。

摘要：党章中关于党徽党旗的相关规定是党的根本大法的重要组成部分，具有与党章其他条款同等重要的根本规范性。从党旗及相关制度的产生和发展来看，对其理解应该结合规范文本、历史和现实等要素展开。总体来看，党旗制度的发展和完善呈现出坚持政治性、注重法治性和确保权威性等特点。作为政治选择和党内法规所确定的象征物，党旗具有显化党的光辉历史、证成革命正当性、凝聚全党和全民共识、提升党员和党组织的战斗力、激发党员先锋队意识、指引党领导国家和社会前进方向等诸多实践功能。应通过党旗和国家标志的有序互动、进一步完善规则及强化制度执行等方式，保障党旗的功能和地位。

关键词：党旗；象征和标志；理想信念；政治动员；组织认同

在远古时期，图腾及图腾崇拜就已存在，《史记》载“三人行浴，见玄鸟堕其卵，简狄取吞之，因孕，生契”,更形象的说法就是“天命玄鸟，降而生商”,玄鸟由此成为商族的图腾。图腾可谓是人类最早的文化现象，图腾意识也构成了人类最早的意识形态，这种意识对于维护特定群体内部关系的稳定和团结具有重要意义。从历史经验看，图腾对于近代部分国家和社会组织的旗帜产生具有重要影响，作为清末事实上的国旗，黄龙旗便是受到了“龙”这一中国古代帝王标志的影响。如果说“‘仪式’及‘象征’便是个人与国家结合的媒介”,那么,对于政党而言，作为其象征和标志的旗帜也是党员(包括无产阶级政党领导下的人民群众)与党结合的媒介，更是党员及人民群众直观认识无产阶级政党性质和宗旨的有效方式。中国共产党自成立之日起便十分注重旗帜的作用，党旗及相关制度经历了较长的历史发展和实践。2021年6月26日由中共中央发布的《中国共产党党徽党旗条例》(以下简称《党徽党旗条例》)开始实施，该条例明确了党徽党旗的作用以及党徽党旗所要实现的功能，并规定了党徽党旗的制作、使用、管理等重要事项。一般而言，特定组织的象征和标志的基本功能是通过象征和标志的合理使用强化组织成员对相应组织的认同，但是基于中国共产党的地位、性质和立党宗旨，其党徽党旗的实践功能不仅处在认同这一层面。此外，党旗虽然产生于政治系统，且其实践功能和方式具有极强的政治性，但它一旦进入党章、《党徽党旗条例》等特定的规范之中，就应当具有规范性质，可以且应当赋予规范的效力，只是产生规范效力的形式可能存在多样性。因此，有必要明确以下几个问题。作为中国共产党象征和标志的党旗及其所依托的规则经历了哪些发展历程?这些发展历程蕴含了何种逻辑?既然有明确的规范依据，党的象征和标志有何种规范意涵及经由特定规范要达到哪些实践目标?应当如何实现规范效力并为党旗功能的充分发挥提供规范保障?需要指出的是，按照现有规定，党徽和党旗均为党的象征，其意义也大体相同，所使用的场合有类似之处，但是党徽的使用不如党旗广泛，其功能在相当程度上也可以被党旗替代。因此，本文以党旗为讨论对象可以兼顾对党徽功能的考察。

一、党旗及相关制度的产生与发展逻辑

中国共产党成立之初，并未明确规定自己的旗帜，在革命实践中所使用的旗帜呈现出多样性。从历史经验看，党旗的产生和发展既体现了国际共产主义运动的一般特征，也彰显了中国革命的特性。随着党对自身象征和标志的重视以及整体法治建设的推进，对以党旗为代表的党的象征和标志的管理和使用也逐步迈入法治化轨道。中共中央办公厅于1996年印发的《中国共产党党旗党徽制作和使用的若干规定》(以下简称《若干规定》)规定了党旗的图案、规格、使用范围等事项，2021年发布的《党徽党旗条例》以党内基础主干法规的形式对党旗有关问题作了系统规定，标志着中国共产党在自身象征和标志的管理方面迈上了新台阶。党的象征和标志既是党的根本大法所规定的事项，又有专门的条例予以规范，具有无可争议的规范性。因此，对党旗产生和演变的认识必须与相关制度的发展历程相结合。

(一)党旗及相关制度的创立与完善历程

建党伊始，基于中国共产党的性质及其与苏共的关系，各地党组织在旗帜选择方面主要是模仿苏联布尔什维克，以镰刀和斧头为党旗，但具体式样存在差异。第一次国共合作期间，由于“没有提出工人阶级应当努力争取对民主革命的领导权的问题”,在这一阶段中国共产党使用的是国民党的旗帜。甚至在南昌起义之时，为了团结国民党“左派”,中国共产党使用的依然是国民党的国民革命军陆军军旗。对于这一不合理现象，1927年8月20日，毛泽东以中共湖南省委名义致信中央，强烈建议改旗易帜：“我们不应再打国民党的旗子了。我们应高高打出共产党的旗子以与蒋唐冯阎等军阀所打的国民党旗子相对，国民党旗子已成军阀的旗子，只有共产党的旗子才是人民的旗子。”秋收起义过程中，秋收起义前敌委设计出我军历史上第一面旗帜，该旗模仿苏联红军军旗，以斧头代替锤子，是一面有五角星、斧头、镰刀的红色军旗。该旗事实上是中国共产党历史上向人民展示出的第一面旗帜，意义颇为重大。这表明在革命早期，中国共产党的领导人就已经深刻认识到党旗对于革命的重要作用。

1927年10月，中共临时中央局南方局与中共广东省委联席会议提出南昌起义的部队不应继续使用国民党的旗号，当改为工农革命军，“一律废除青天白日旗，改用红旗，以斧头、镰刀为标识，与国际旗同”。这是中国共产党历史上首次作出的有关党的旗帜的决议。由于中国国情同苏联存在较大差异，工人阶级力量较之农民阶级更为弱小，农民构成了无产阶级的绝对多数，因此党旗虽然同苏共党旗有着相似之处，但依然体现了自己的特色。当时部分党旗的图案并不是镰刀和锤头，而是镰刀和斧头，如上述秋收起义后所设计的第一面旗帜图案即为五角星内嵌镰刀和斧头，毛泽东在《西江月·秋收起义》一词中也写自“军叫工农革命，旗号镰刀斧头”。之所以会出现此般状况，是因为“中国的实际是，代表传统手工业者——木匠形象的‘斧头’,比代表产业工人——钳工、扳金工、锻工等形象的‘锤头’,更容易被理解和接受。同时，‘斧头’相比‘锤头’更具有力度，体现出对中国革命艰辛的认识”。党中央在1933年明确将党旗中的斧头改为锤头，这一图案延续至今。抗战胜利后，党中央在延安召开了七大，在这次会议上，中国共产党第一次打出了党旗。解放战争胜利前夕，中央军委总政治部发布了《关于入党仪式所用党旗尺寸的规定》,明确了入党时使用的党旗尺寸和样式。

新中国成立之际五星红旗被确定为国旗，但并无相关规定明确党旗的式样。1951年6月，党中央在《中共中央关于纪念建党三十周年时党旗式样的通知》中要求：“在党中央未正式规定出党旗的统一式样以前，在党的三十周年纪念时，各地可按旧例，一律采用红旗加镰刀锤头，不必在旗上加‘中国共产党’等字。”1952年9月，中共中央办公厅在《关于党旗问题的批复》中指出：“党旗上只有锤头镰刀，并无五星(苏联国旗上有五星),此点请注意。”1996年，中共中央办公厅印发了《若干规定》,首次以党内法规的形式较为系统地规定了党旗的作用、规格、使用范围等事项。十二大党章规定预备党员应当面向党旗进行入党宣誓，这是改革开放后的党章中首次出现党旗。十六大党章增写专章规定党徽和党旗，并明确二者是党的象征和标志。2021年发布的《党徽党旗条例》以党章为依据，用较为具体的专门性党内法规的形式更为系统完备规定了党徽党旗的有关问题，明确了党旗所表征的意涵，确定了党旗制作、使用、管理的基本遵循，力图通过稳定的规范和对规范的执行充分发挥党旗的功能。

党旗的图案虽有变化，其制作、使用和管理方式较之过往也更加完善，但其核心内涵和所要实现的功能并无本质上的区别。党旗向人民群众阐释了中国共产党始终代表的是最广大人民的根本利益，总体上来说展现了中国共产党的先进性和全心全意为人民谋福祉的本色。党旗在这种“变”与“不变”之间实现了动态平衡，既保证了党的与时俱进和先进性，又能实现不忘初心、砥砺奋进之功能。

(二)党旗及相关制度发展的逻辑理路

由党旗及相关制度的发展和完善历程可知，中国共产党对党旗功能、使用方式与场合的认知以及具体的管理举措等均逐步走向规范化和法治化，此种发展和变迁有着深刻的内在逻辑，蕴含着中国共产党对自身性质和宗旨的坚持，还包括对自身建设规律、路径和方式认识的不断深化，也表征着其对领导人民进行革命、建设、改革的目标和路线的精准把握。

1.坚持政治性

政党是基于特定政治理念，通过树立政治纲领，为实现自己的政治目标而成立的政治组织。因此，中国共产党的政策、纲领以及法规等必然体现政治性，这种政治性从根本上来说是由中国共产党作为先进的马克思主义政党的本质所决定的。从规范角度来看，政治性奠基于政治要求对相关规则的指引和决定，是政治要求对政党标志及其规则的引领。党旗及相关制度的政治性，首先体现在坚持正确的政治方向。党旗及相关制度的产生、发展和完善，取决于中国共产党的政治决断，与中国共产党的发展密切相关。在此过程中，始终坚持正确的政治方向是关键。其次，是要为政治目标服务。按照《党徽党旗条例》第1条的规定，党旗要充分发挥自身的政治功能，“增强党的凝聚力、战斗力，激发党员党的意识，激励全党不忘初心、牢记使命，坚定理想信念，团结带领全国各族人民在党的旗帜下奋勇前进”。

再次，是通过党旗向人民展示中国共产党的先锋队性质及其全心全意为人民服务的本色，彰显中国共产党是具有远大理想和全心全意为人民服务的马克思主义政党，这种政治文化的传播可以为政治体系的确立和维系提供合法性支撑，而且在相当程度上影响着政治体系的实际运转。党旗的使用场合和方式也体现了较强的政治性，如在新党员入党宣誓仪式、重温入党誓词等场合中使用党旗，能够表现加入政党这一特定的政治组织。党旗知识应当作为党史学习教育、党员教育培训、入党积极分子培训等的重要内容，党旗知识教育可以提升党组织和党员的政治觉悟，从而实现思想引领。党旗尊严的维护是各级党组织的一项政治任务，各级党委应当切实担负起维护党徽党旗尊严的政治责任。凡此种种，均表明党旗及相关制度的产生、发展和所欲实现的功能具有高度的政治性，政治性是其首要特性。

当然，这种突出的政治性和政治决定性并不是单向的，因为通过设定明确的规则并依据明确的规则使用党旗，可以在相当程度上使政治建设和政治功能的实现有章可循。规范政党对党旗的使用和管理，能确保政治目标的实现，并使这一特定领域中的政治关系得到维护从而形成所欲达到的秩序，同时也能促进政治发展。

2.注重法治性

正如习近平总书记所指出的：“法律法规要树立鲜明道德导向，弘扬美德义行，立法、执法、司法都要体现社会主义道德要求，都要把社会主义核心价值观贯穿其中，使社会主义法治成为良法善治。要把实践中广泛认同、较为成熟、操作性强的道德要求及时上升为法律规范，引导全社会崇德向善。”较之国法的规定，党对党员提出了更高更多的要求，即作为党员应有的觉悟、操守、境界和人格魅力高于普通群众，是对党员的德性要求。之所以有这些要求，是因为中国共产党是由先进分子组成的，这种先进性首先表现在党员的觉悟方面，即全心全意为人民服务，不惜牺牲个人的一切，不谋求任何私利和特权，唯有如此，党员才能发挥模范带头作用。这些要求从其来源上来说可以归入道德伦理方面，这也是中国共产党证明自己先进性的必要路径之一。具体到党旗所欲实现的功能和《党徽党旗条例》的规定上，道德伦理的影响包括通过党旗激发党员的先进意识，激励全党不忘初心、牢记使命，坚定实现共产主义理想信念，在党旗的指引下带领全国人民奋勇前进。这种道德伦理性要求进入到具体的规范之中，能使相关法规更具价值上的合理性，有助于实现形式法治和实质法治的统一。

以党内法规的形式规定党旗的制作、使用、管理等事项，能够确保党旗的制作、使用和管理有更加明确的依据。《党徽党旗条例》规定了党旗所代表的意涵、应当使用党旗的场合及不得使用的情形、非经有权党组织批准不得制作党旗、维护党旗尊严的政治责任等事项，这其实就划定了有关党组织和党员在党旗制作、使用和管理等方面的责任，也确立了相关主体的权责边界，即对于党旗的管理、使用等事项必须依规进行，否则可能构成越权。以符合法治要求的较为具体、清晰、明确的方式确立有关主体的职权，确保相关权力依规行使，有助于把相关权力关进制度的笼子里，彰显了法治的关键是“治权”。

3.确保权威性

党章是党的根本大法，是全党最根本、最重要的行为规范，在党内法规制度体系中具有最高的地位和权威性，以党的根本大法规定党旗的地位和内涵可以提升和确保党旗的权威性。《党徽党旗条例》依据党章制定，以党内基础主干法规的形式细化党章相关规定，以更为完善具体的专门性党内法规的形式强化党章相关规定，并依靠对规范的执行来强化制度的权威性，具体而言表现在以下几个层面。一是规定党旗的功能。《党徽党旗条例》从所要实现的功能和象征意义两个层面强化了党旗规定的规范性，确定了党旗的功能不仅在于提升党员的意识和坚定党员的理想信念，还在于对全体人民群众有必要的指引，这也使党旗的功能和实践指向更为合理和完整。二是规定党旗的使用场合。《党徽党旗条例》规定了应当、可以和不得使用党旗的具体情形，以及在规定情形外使用党徽党旗及其图案的相关要求。这些规定使党旗使用的场合更加明确具体，更有助于彰显党旗使用场合的严肃性。三是规定禁止使用不符合规定的党旗。《党徽党旗条例》规定了若干对使用不符合规定党旗的禁止性事项和党员去世后遗体或者骨灰盒覆盖党旗的具体要求。四是规定党旗使用的执行制度。《党徽党旗条例》在确保实施方面着力甚多，规定了各级党组织维护党徽党旗尊严这一政治任务，并明确了各级各类党组织在使用党徽党旗过程中的相关职责。

总体来看，党旗由政治标识和政治宣传的标志变为具体规范和标志的有机结合，这使静态的旗帜所表征的意涵、所欲实现的功能及功能的实现途径等更为规范，也为保障党旗及相关制度的权威提供了必要条件。上述规定使党旗使用和管理规则更具确定性和严密性，有助于规范的正确执行和保障立规目的的顺利实现。

二、党旗象征功能的规范意涵与实践指向

被选择作为政党象征的旗帜往往蕴含着深刻的政治考量和较强的实践指向，对于以改造现实世界为己任的无产阶级政党而言更是如此。申言之，旗帜并不仅仅是一块布上的图案，更是特定组织的具象化之物。政党选择能体现自身特质的政治象征的目的是为了使其政治行为合理化、权力合法化及正当化并能够长久维持。党旗的选择和相关规范的制定，蕴含着中国共产党在自我管理、保持自身先进性以及领导人民实现国家富强、民族振兴等方面的期许。这些考量规定在党章和《党徽党旗条例》中后，通过与其它规则对照适用并加以保障，就将体现出必要的规范性，继而通过调整行为，为实践提供必要的准则。因此，党旗所蕴含的功能和实践指向以及实践方式依然具有相当程度的规范性。

(一)强化中国共产党的凝聚力

习近平总书记指出：“党面临的形势越复杂、肩负的任务越艰巨，就越要加强纪律建设，越要维护党的团结统一”。强大的凝聚力对于激发党的战斗力和保持党的先锋队作用至为重要，在中国语境之下，提升党的凝聚力之关键是有效加强党中央的集中统一领导。要实现党中央集中统一领导，实现全体党员和人民群众对党中央的信任和拥护，以必要的政治符号为媒介是不可或缺的手段。

中国共产党以全心全意为人民服务为宗旨，致力于实现民族复兴和人民幸福，这些理想、宗旨和目标必须以一定的方式为其所奋斗的对象所感知，党的象征物在相当程度上可以实现这一功能。中国革命、建设、改革的各个历史时期乃至中国特色社会主义新时代所取得的一系列成就，就是因为有党的正确领导。有党旗飘扬的地方就代表有党的存在、有党中央政策的延伸，就能唤起人们对中国共产党百余年光辉历程的记忆，实现对党中央集中统一领导的整合及强化。通过特定的象征和标志来调动广大党员和人民群众的积极性，有利于实现党的远大理想，使人民团结在党中央周围，为实现这些远大目标不懈奋斗。这一路径的关键在于象征符号能够唤起成员对共同的历史遗产和文化血缘的情感，对某个特定共同体身份的认同和归属感会使他们感觉变得强大和高尚，这也会使中国共产党及其领导下的人民成为一个“获取信仰”的群体，最终能够有效克服障碍和困苦。总之，党旗能够向党员和群众生动地展示“打什么旗”“为谁打旗”“旗帜将指引我们走向何方”等根本性问题，这些鲜明指向能够相对淡化党员身上的个人色彩，彰显党员的政治和组织身份，进而整合全党的意识形态信仰、奋斗目标、行为模式，使全体党员和人民群众能清晰地知道党要实现的宏伟目标，从而提升党的凝聚力。

(二)提升党员和人民对党的认同度

对于政党来说，若要发展壮大并能引领人民，必须有自己的政治象征符号，且这些符号是被大多数人所接受的，当这些象征符号指导下的情感趋向一致之时，就具有强大的号召力。于中国共产党而言，这种象征和符号就包括党旗。党员和人民群众对特定政党的认同在相当程度上决定了政党的发展乃至命运，同时也反映了特定政党能否真正代表民意，即可以决定相关政党所掌握的公权力是否具有正当性和可持续性。因此，持续性的认同建构对于保持中国共产党的先进性和长期执政地位不动摇意义非凡。党旗表明了党所代表的力量和为谁而奋斗的前进目标，是党的路线、方针、政策和先进理念的外化形式。

在革命战争年代，党旗升起就表明党组织和人民军队来了，也表明实现解放为期不远，人民即将获得新生。在新的历史时期，党旗这种“看得见、摸得着”的形式可以向全体党员和全国人民表明，虽世事沧桑、时势更易，但中国共产党的初心和使命从未改变。正如习近平总书记所指出的：“让党旗在防控疫情斗争、决胜全面建成小康社会、决战脱贫攻坚中高高飘扬，广大人民群众深切感受到，风雨袭来时，党的坚强领导、党中央的权威是最坚实的靠山。”在日常政治生活中，党旗在党的全国代表大会、代表会议和地方各级代表大会、代表会议，以及党员教育基地、党群服务中心等场合中使用，以特定仪式锻造党员和人民群众对中国共产党的认同。同时，鲜明的党旗可以将党对自身建设的目标、国家和社会发展的蓝图传达给全社会，使党员的自豪感得以提升，让人民群众能够更直观地体会到党的先进性，从而增强党员和人民群众对党的信心，提升对中国共产党的认同度，并将党的政策和理念转化为内心的信念。

(三)表征中国共产党领导和执政的正当性

中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，党的领导在我国政治和社会生活中以各类方式发挥影响，但人们对于党的感觉往往是抽象的，党需要通过特定的方式和行为被人们感知。具体的象征使原本抽象的组织和社会具象化，让人们能够更为清晰地感知和理解权力的具体内涵和实践意义。从党旗产生和发展的历史可以看出，中国共产党确定党旗的一大目的就是为了彰显党的先进性，也就是通过具体可感知的象征和标志来表明党的立党之本和独特之处。从党旗的使用场合看，其使用情形大到党的全国代表大会、地方各级代表大会，小至党的基层委员会召开党员大会或者党员代表大会以及举行新党员入党宣誓仪式、组织党员重温入党誓词等。通过使用党旗，党在国家政治生活和社会生活中的领导作用和领导权更为直观、清晰地展示在人民群众面前。与此同时，《党徽党旗条例》第11条还明确规定：“特殊情形需要同时悬挂党旗和其他旗帜的，应当把党旗置于首要位置。”这就是以党旗的首要位置来凸显中国共产党在中国的首要位置和对国家与社会的全面领导。

当然，仅仅表明党的领导权的存在尚不够完整，还需要以合理的方式证明这种权力具有正当性和合法性。人类历史的诸多事实均可以表明，浓缩于政治象征之中的情感、意义和价值等要素是极为强烈和富于敏感性的，象征符号是建构组织和群体认同以及政治合法性的重要手段。在中国，党的领导的正当性与合法性源自于历史，是人民的选择。历史必须以一定的方式被人们感知，“任何历史事实，无论看起来多么简单，都只能先通过对符号进行分析才能被确定和理解。……只有经过这些符号材料的调节和介入，我们才能了解真正的史料——过去的事和人”。党旗来源于中国共产党的性质和立党宗旨，以及党领导人民进行革命、建设、改革和开创中国特色社会主义新时代的伟大实践，在历史的长河中代表着中国共产党领导人民艰苦奋斗的光辉历程，用文学修辞来说就是党旗是“无数革命先烈的鲜血所染红的”。党旗表征着历史事实和实践效果，通过共同的经历铸就全体党员和人民群众的共同记忆。人们在看到党旗之时就能想到，正是在中国共产党的正确领导之下中国才得以摆脱近代的屈辱历史，党旗可以从历史事实中证成革命的正当性，从而塑造并不断强化人们对中国共产党领导和执政的认同。

(四)实现有效的政治动员

政治目标的顺利实现不仅需要民众的广泛认同，更需要社会成员的广泛参与。诚如马克思所言，“理论一经掌握群众，也会变成物质力量。理论只要说服人，就能掌握群众”。理论要说服群众，就要使理论变得容易理解。一如我们若想理解国家这一最为严密和复杂的组织系统，就必须理解国家的象征系统和围绕象征系统展开斗争的行动者的系统，也就是要明白其象征性功能。政治符号的一大功能就是使政治组织、政治行为以及政治目标变得更加直观、更容易为一般人所理解。在民主革命阶段，标语、图像等标识对于动员群众起到了极大的作用，毛泽东在《湖南农民运动考察报告》中指出：“很简单的一些标语、图画和讲演，使得农民如同每个都进过一下子政治学校一样，收效非常之广而速。”政治动员的过程从一定意义上而言就是政治决策的权威不断强化的过程，权威不仅仅来源于强力，还包含了自愿服从的因素，这种服从需要有合法、合理和正当的依据。就像我们可以通过国家机关工作人员的制服和徽章来判断相关人员是否有相应的权力，人们也可以通过政治象征和标志来明晰政治权力和权威的归属及大小。政治动员就是国家或者其他政治组织为了实现特定的目标，通过各种方式激发人们的积极性，以完成政治任务的活动。政治动员有助于阐明党和国家的政策，使人们认识到政策的指向和要实现的目标，进而有助于增强人民群众对党和国家政策的认同感。如果一项政策或者政治目标能够获得党员和人民群众的充分认同，就可以将党员和人民群众的巨大能量转移到国家目标的实现当中，进而以最快的速度和最优方式实现这些目标。

党章和《党徽党旗条例》等党内法规规定了面对党旗入党宣誓、召开重大会议悬挂党旗、党内举行重大庆祝或纪念活动时使用党旗等制度。在这些政治活动中，党旗成为重要政治行为的标志，指明了党在决定党和国家重大事务时代表的是全体无产阶级和中华民族的根本意志和利益，决策者的政治决断无论从形式还是实质上看均具有代表人民根本意志和维护人民根本利益的必要内涵。这不仅是因为党旗表征着党的领导权，能够使党的先进性和领导权具象化，而且也是因为党旗的在场，赋予党的决策和政治动员以正当性，更赋予了政治动员以情感力量，从而增强人民的认同度。

三、保障党旗功能和地位的规范路径

党旗虽然是中国共产党政治决断的产物，但作为党的根本规范和基础主干性党内法规中的规定，党旗的使用和保障应当以法治的方式进行。具体来说，应当确保党旗和国家象征的功能发挥在法治轨道上协同推进，进一步完善党旗的相关规则，强化制度执行力度，从而使党的象征和标志能够更好发挥其功能。

(一)促进党旗与国家标志协同发挥功能

一般来说，政党的象征和标志同国家的象征和标志的具体指向及期望实现的功能存在差异。但是，政党与一般的社会组织不同，其存在是为了代表特定群体的利益并实现有效的利益聚合与表达，这决定了政党与国家权力密切相关。这一点在无产阶级政党中表现得尤为明显，中国共产党除具有上述政党的一般功能和使命外，还肩负着领导民族独立、促进国家发展和社会进步、创造民族认同感、唤醒对政治体系的参与意识、提供政治训练和教育等使命。党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，也是为历史和实践所检验的中国革命、建设和改革取得胜利的根本保证，党的政策和主张决定了国家的发展方向和具体路径。于此层面而言，党和国家具有相同的使命。从规范内涵和指向来看，“党内法规中所蕴含的党的政治方向，同人民的意愿和要求，以及国家的发展目标和方向是一致的”,这也决定了产生于政治领域并由规范所确认和调整的党的象征和国家象征具有类似的价值指向。

《党徽党旗条例》的立规目的包括充分发挥党旗的特定功能，增强党的凝聚力、战斗力，坚定全党的理想信念，以带领全国各族人民在党旗的指引下奋勇前进。在国家法律中，现行宪法序言回顾了近代以来我国的革命史。“如此规定不仅在于表明历史事实，彰显民族记忆和精神财富，还具有法规范之功能，即中国人民具有光荣的革命传统这一事实不容否认，不得诋毁。”从历史角度来看，中国近代以来的国家建构要求不仅包括增强民众对于国家的认同，还包括有效实现国家富强，这也是社会主义核心价值观置于首位的要求。所以，两种象征和标志在相当程度上具有一致的价值指向，这也就决定了二者必须协同发挥作用。

首先，应当在观念上进一步明确党领导人民建立各项制度的最终目的是为了实现好、维护好、发展好广大人民的根本利益，由此就可以产生一种情感利益上的关联，形成对制度的认同。人民福祉是中国共产党奋斗的起点和归宿，对于党员领导干部的工作情况，人民最有发言权。习近平总书记指出：“一个政党，一个政权，其前途和命运最终取决于人心向背。如果我们脱离群众、失去人民拥护和支持，最终也会走向失败。”“镰刀锤头”旗之所以能够成为中国共产党的标志，不仅在于其寓意之丰富、内涵之深刻，更在于党旗所在即是人民利益能够实现之处。所以，在新的历史时期，我们更应当坚持以人民为中心，不断完善以人民为中心的制度规范体系和体制机制，确保党能始终扎根于人民、服务于人民，同人民群众心连心、同呼吸、共命运。

其次，基于党的领导核心地位，应当发挥党旗的引领作用。在党章和《党徽党旗条例》的指引下，党旗的使用、管理均有明确的规则可循，在党内形成维护党旗和党的形象的良好氛围，将会对人民群众产生良好的示范效应。同时，应当在全社会形成尊崇党旗、维护党的形象的风尚，实现“建设在党内，效应在全局”,带动对国家象征和标志的维护与尊崇，实现党旗和国旗所欲达成的目标。这不仅是党的领导地位所决定的，也是党内法规和国家法律对中国共产党所课予的义务以及党自身的庄严承诺。党章总纲第30自然段规定：“党在自己的政治生活中正确地开展批评和自我批评，在原则问题上进行思想斗争，坚持真理，修正错误。”宪法序言也有类似的规定，这其实也从一定程度上说明了旗帜和其它象征物的含义是由人所赋予的，旗帜含义的变迁也是由人所造就的。国民党所定的青天白日满地红旗，其寓意不可谓不先进，但随着国民党的腐化堕落，青天白日满地红旗已经成为人们心中腐朽、落后和反动的代表。所以，看似是旗帜的问题，归根结底还是人和组织的问题，是党员和党组织如何能够有力地贯彻“不忘初心”,进而将自己的形象投映到党旗上的问题。因此，要以法治方式保证党的先进性和纯洁性，确保中国共产党能始终引领中国社会发展。

最后，应当妥善处理党旗和国旗同时使用时的关系。《党徽党旗条例》第11条规定：“特殊情形需要同时悬挂党旗和其他旗帜的，应当把党旗置于首要位置。”《中华人民共和国国旗法》(以下简称《国旗法》)第17条规定：“升挂国旗，应当将国旗置于显著的位置。列队举持国旗和其他旗帜行进时，国旗应当在其他旗帜之前。国旗与其他旗帜同时升挂时，应当将国旗置于中心、较高或者突出的位置。”两种规范都意在突出各自象征和标志的重要地位，但在实践中可能会产生一定的问题，如在两种旗帜同时出现时，什么情形下为首要位置，何种情况下可以被认定为中心、较高或者突出的位置并不明确，尤其是《国旗法》规定列队行进时，应当将国旗置于其他旗帜之前，更有可能产生疑问。因此，有必要进一步明确党旗和国旗同时使用时的有关规则，避免产生两种规则存在冲突的可能。

(二)进一步完善相关规则，强化制度执行

在党旗的使用、管理和维护方面，更为重要的工作是进一步落实《党徽党旗条例》的规定。总体来看，《党徽党旗条例》所规定的事项较为系统全面，包括了禁止性规定和相当一部分倡导性规定，这种刚柔并济的推进方式，有助于立足刚性制度充分发挥党旗的功能。从可操作性角度来说，这些规定具有可执行性，因此，应当基于依规治党的基本要求，以党章为统领，结合《中国共产党党内法规执行责任制规定(试行)》等全面落实《党徽党旗条例》的规定。但是，既有的规定也存在进一步完善的空间。

第一，在宏观的监督和管理制度设计方面尚存精细化的空间。《党徽党旗条例》第3条第2款规定“党的各级组织和每一个党员都要维护党徽党旗的尊严”,第18条规定由省级党委组织部确定具有党旗生产资质的企业，第20条第1款规定各级党组织承担维护党旗尊严的主体责任、县级以上的组织部门承担监督管理责任，总体来说确定了不同主体的责任类型。但是，这些规定仍有进一步精细化的空间。如，党委组织部门承担的主要是监督管理责任，更强调的是监督层面，党旗的管理、权威性的维护等需要制度的不断完善和更加精细化的管理。因此，可以进一步明确组织部门在党旗管理和维护方面的职责，如同其他国家部门协调维护党旗和国旗等重要标志的权威，推进精细化的市场监管，及时提供进一步完善相关制度的第一手信息，提升党旗监管的水平和权威性维护能力等，使党旗监管更具全面性和针对性。

第二，在误用、滥用以及损毁党旗等行为的具体处理上有待进一步明确。《党徽党旗条例》第18条规定禁止擅自制作党旗，第20条第2款规定不得非法生产、销售党旗制品，还规定对有关的行为应当“进行批评教育、及时纠正，情节严重或者拒不改正的，按照有关规定处置”。《党徽党旗条例》第14条规定不得在党旗上添加图案、文字等，不得以有损党旗尊严的方式使用党旗，还不得随意丢弃党旗。但是从党内法规体系看，针对上述恶劣行为并无具体的处理措施。需要明确的是，实践中可能会发生故意损毁、涂改、玷污、亵渎、丑化、践踏乃至撕毁或焚烧旗帜的行为，这些行为一旦发生应如何处理，在《党徽党旗条例》《中国共产党纪律处分条例》等相关党内法规中并无规定。即便是党内法规中有相关规定，基于党内法规和国家法律的功能区分，如果是一般公民实施这种行为是否应该进行处理以及该如何处理、相关党内法规是否可以对上述行为规定处罚措施等均有待明确。当然，已经有部分国家法律对特定领域的问题作了规定，尤其是在互联网领域。例如，《互联网用户账号信息管理规定》第10条规定了对包含党旗等党的象征和标志的账号信息的从严核验标准，《网络信息内容生态治理规定》第25条和第38条规定了对利用党旗等代表党和国家形象的标识及内容开展网络商业营销活动的禁止性规定以及对相关行为的处罚措施，等等。但是，这些规定位阶较低，所规定的具体情形较为有限，无法涵盖所有可能出现的情形。与此同时，《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国治安管理处罚法》《中华人民共和国广告法》(以下简称《广告法》)等法律对这些问题均未明确规定，即便适用类似于“违反行政管理秩序”“扰乱社会秩序”“其他寻衅滋事行为”“有害于社会主义道德风尚或者有其他不良影响的”等兜底性规定，可能仍难以区分合理使用与不当使用，也可能会造成执法机关裁量权过大的弊端，一线执法人员在执法过程中对于概括性条款的适用如果说理论证不充分更会增加疑虑。如在云南省云龙县市场监督管理局行政处罚决定书中，被处罚人云龙县功果桥镇新世纪购物广场(个体工商户)经营标有中国共产党党徽图案的不锈钢酒壶等物品，云龙县市场监督管理局依据《中华人民共和国商标法》第10条“下列标志不得作为商标使用：……(八)有害于社会主义道德风尚或者有其他不良影响的”等规定对其作出行政处罚。又如2021年8月，湖北省仙桃市市场监督管理局通过网络交易监测分发系统发现当事人在其公众号上擅自使用党旗、党徽标志，并利用“建党百年”“建党100周年”名义开展商业性活动。依据《广告法》的规定，2021年9月仙桃市市场监督管理局对当事人作出罚款20000元的行政处罚。但《广告法》并未明确规定使用党徽、党旗做广告的情形。较之党内法规，《国旗法》第23条明确规定了侮辱国旗的刑事和行政法律后果。综合上述分析，本文认为，基于党的领导地位和维护党的象征和标志的权威性的现实需要，可以依照《中国共产党党内法规制定条例》第13条的规定，由党政机关联合制定党内法规，规定对党和国家象征和标志的保护方式和应当处罚的事项及情形，这可以一体规定党员和普通公民如果存在故意损毁、涂改、玷污、亵渎、丑化、践踏乃至撕毁或焚烧旗帜等行为的处分措施，能有效节省立法(立规)资源，明确如何对党员损毁党旗的行为进行纪律处分，如何对普通公民的不当行为进行处罚，实现党内法规和国家法律在此领域的有效衔接协调。当然，联合立规应当遵循法律保留原则，对于应当由法律规定的事项不得作出规定。

此外，《党徽党旗条例》第20条第2款还规定对涉嫌违法犯罪的依法处理，但《中华人民共和国刑法》(以下简称《刑法》)第299条只规定了对侮辱国旗、国徽和国歌的处罚，并无关于党旗的规定。党旗能表明中国共产党是为坚持和发展中国特色社会主义而不懈奋斗的马克思主义政党，且宪法第1条第2款规定中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，禁止任何组织或者个人破坏社会主义制度。《刑法》分则第一章规定的颠覆国家政权罪和煽动颠覆国家政权罪中客观上就包括推翻社会主义制度的行为，但这一规定所针对的是颠覆国家政权的行为，且适用逻辑链条过长，并无适用的空间。基于罪刑法定原则所要求的禁止类推和刑罚明确性要求，应当进一步明确《刑法》的有关规定，使人权保障和维护党旗权威之间能实现平衡。从法治体系来看，我们可以借鉴《中华人民共和国英雄烈士保护法》的模式，在规定相关处罚措施的同时，通过转介条款与《刑法》相关条款形成衔接，从而形成较为完整的法律框架。

四、结   语

从实践中提炼出规范、再以规范来支撑实践是我国法治发展的成功经验，《党徽党旗条例》的出台正是遵循了这一路径。该条例的颁布实施有利于充分发挥党的象征和标志的功能、保持党的先进性和提升人民群众对党的认同感。必须深刻认识到，党旗不仅是党章和相关规范上存在之物，更是在长期实践中逐渐形成的具有特定实践功能的象征和标志，其承载着中国共产党的政治决断、价值判断、路径选择和对未来生活的期许，从一定程度上来说是先于规范且超越于相关规范而存在的。所以，党旗功能的充分发挥也必然是一个立足于规范同时又随实践发展而不断变化的过程。此外，党旗虽然是中国共产党的象征和标志，但也能对人民群众产生影响，必须立足于人民群众的认同。于此层面而言，党旗之所以可以代表中国共产党的良好形象，在人民群众心中具有崇高的地位，根本上是因为中国共产党能通过依规治党和全面从严治党保持先进性并真正代表人民利益。因此，党旗功能的发挥机制应当不断优化，相关制度也必须在总结实践经验，立足我国法治传统和政治文化以及综合考虑我国党内法规与国家法律有效衔接协调的基础上不断完善。具体而言，应当借助必要的政治仪式和场合培育党员和人民群众对党旗的尊崇，促使不同象征和标志的功能形成合力，并对违规使用党旗的行为依法依规予以追究，在具体制度实践上做到“绵绵用力，久久为功”。未来，应当继续坚持党的作风建设，坚持以人民为中心，不断补齐短板和完善各项制度，促进相关党内法规和国家法律协同发力，使人民群众有更强的获得感和幸福感。只有这样，对党旗的尊崇感才能够铭刻于党员和人民群众心中，党员和人民群众才能建立起对中国共产党及其象征和标志的恒久认同。

当然，学界对党的象征和标志及其相关制度的规范属性和功能发挥机制等问题的研究还有待深化，本文对党旗功能和实践指向的论述也需要经受实践的进一步检验。对于契合我国法治实践的理论探求，必须结合《党徽党旗条例》的实践和人们对相关制度的认识来开展。党内法规学界应当结合依规治党的深入推进以及党的全面领导机制的完善进行更为充分和系统的学术话语建构，以党的象征和标志的实践功能以及规范实施为切入口展开更加深入的研究，推动党内法规学的进一步发展。