贾永健：以党内法规保证党在宪法法律范围内活动释论（全文）

以党内法规保证党在宪法法律范围内活动释论

本文发表于《党内法规研究》2024年第2期党内法规基础理论专栏，现推送全文。因篇幅限制，注释省略。

[1]贾永健：《以党内法规保证党在宪法法律范围内活动释论》，《党内法规研究》2024年第2期，第21-32页。

[2]贾永健.以党内法规保证党在宪法法律范围内活动释论[J].党内法规研究,2024,3(02):21-32.

作者简介：贾永健，河南大学纪检监察学院、法学院副教授。

一、问题的提出

当代中国的法治建设历程证明，“党和法的关系是一个根本问题，处理得好，则法治兴、党兴、国家兴；处理得不好，则法治衰、党衰、国家衰”。自党深刻意识到法治在国家治理中的重要性起，“党是否应当守法”就是一个必须直面的关键问题。1982年9月6日通过的十二大党章庄严宣示，“党必须在宪法法律范围内活动”。2015年习近平总书记指出：“全党在宪法法律范围内活动，这是我们党的高度自觉。”学界对“党必须在宪法法律范围内活动”具体内涵的认识包括两个层面：一方面是指全部党组织和全体党员都应当带头遵守国家宪法法律，做全民守法的模范；另一方面，党的所有组织和成员的活动，都不能同宪法和法律相抵触。

长期以来，在许多法治论者心中，如何保证“党必须在宪法法律范围内活动”仍没有确切的答案。有学者认为，制定专门法律约束执政党以保证党在宪法法律范围内活动虽然能解决一定问题，但面临着许多无法逾越的立法障碍。“党必须在宪法法律范围内活动”缺乏具体的法治保证，用何种方式规范党的活动成了学界之“忧”。中国特色社会主义进入新时代以来，党的自我革命制度规范体系不断发展完善，党内法规也正式成为中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，也有学者提出“党规之治”亦为“法治”的观点。党内法规在中国法治实践中取得的有效成果似乎指明了实现规范党的活动的新路径——以党内法规保证党始终在宪法法律范围内活动。那么,是否“何以解‘忧’,唯有党规”呢?基于宪制史的考察表明，“党必须在宪法法律范围内活动”的宪制原则由党章率先确立，这决定了党内法规与该原则的天然密切关系和保证该原则深入实施的先天优势。从功效来说，党内法规具有特别的管党治党功能，更能胜任保证党全面守法的法治使命，以党内法规保证党在宪法法律范围内活动是最为可行的路径。

二、党内法规引领确立了“党在宪法法律范围内活动”宪制原则

党和法的关系在当代中国政治关系中极为关键。“党必须在宪法法律范围内活动”由党章率先确立后才被国家宪法吸纳和确认，这为之后国家长期发展和社会持久稳定奠定了重要基础。

（一）党章对“党在宪法法律范围内活动”的规定

党的各方面活动必须遵守宪法和法律是党经过长期实践探索并总结党法关系的历史经验教训形成的高度自觉。早在五四宪法制定过程中，刘少奇就代表党中央指出：“中国共产党的党员必须在遵守宪法和一切其他法律中起模范作用。”但这里仅仅强调守法主体是党员，并未从整体上强调执政党要全面遵守宪法法律。由于历史的原因，党法关系的探索经历了极大的反复和曲折，造成了严重的政治后果，留下了深刻的历史教训。党深刻反思、总结经验，在正确认识党法关系后确立的相应规范和准则成为了保证党长期执政的关键起点。

第一，突出法制在国家政治生活中的地位和重要性，确定一切组织和个人（包括党和国家领导人）都应严格守法。1978年12月13日，作为中国共产党第二代领导集体核心的邓小平在中共中央工作会议闭幕会上发表《解放思想，实事求是，团结一致向前看》的讲话。他提出：“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”随后，党的十一届三中全会公报以此讲话精神为基础再次强调：“为了保障人民民主，必须加强社会主义法制，使民主制度化、法律化，使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威，做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。……不允许任何人有超于法律之上的特权。”

第二，1981年党的十一届六中全会在继续强调任何人都要严格遵守宪法法律的基础上创造性地专门阐述了“党法关系”。会上通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》反思，“种种历史原因又使我们没有能把党内民主和国家政治社会生活的民主加以制度化，法律化，或者虽然制定了法律，却没有应有的权威”，所以必须“完善国家的宪法和法律并使之成为任何人都必须严格遵守的不可侵犯的力量”，此外，“党的各级组织同其他社会组织一样，都必须在宪法和法律的范围内活动”。这一决议以党中央的名义明确提出“党必须在宪法法律范围内活动”思想，首次在历史上明确了中国共产党和宪法法律的基本关系准则，实际上为党的十二大修订党章奠定了必要的思想基础和理论基础。

党的十二大凝聚全党意志，在新修订的党章中明确规定“党必须在宪法法律范围内活动”。这是中国共产党党史和中国宪制史上的重大事件，是党在党法关系认识上的重要突破。党章是党内根本大法，也是中国宪制的组成部分，党章规定的“党必须在宪法法律范围内活动”原则具有一定宪制意义和宪制效力，是中国的一项基本宪制原则。之后党章虽历经多次修改，但该宪制原则一直被保留延续下来，并逐渐成为党的一种“行为自觉”。

党章是最高等级的党内法规，统领整个党内法规制度体系。因此，十二大党章确立的“党必须在宪法法律范围内活动”,也是整个党内法规体系所必须贯彻和落实的根本原则。这表明，“党必须在宪法法律范围内活动”从一开始就是党内法规所确立的基本原则，二者有着天然的密切联系，党内法规也为“党必须在宪法法律范围内活动”埋下了宪制伏笔。

（二）党章引领宪法确认“党必须在宪法法律范围内活动”

在十二大党章确立“党必须在宪法法律范围内活动”原则之时，宪法也在党领导下进行全面修订。十二大党章所凝聚的党和人民意志也被吸纳入了新修订的宪法中。“1982年宪法从起草、修改到通过，始终是在中共中央领导下进行的，……党的十一届三中全会、六中全会和十二大精神得到全国人民拥护，为修改1978年宪法提供了重要依据”，最终“中共中央的意见已经充分地反映在宪法修改草案中”。

因此，1982年12月4日颁行的1982年宪法全面吸收了十二大党章精神内涵，这表现在以多条规定强调“党必须在宪法法律范围内活动”。需要注意的是，1982年宪法并未直接规定“党必须在宪法法律范围内活动”，只是将该原则精神充分融入了相关宪法条文中。这些条文包括：序言最后一自然段的最后一句“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责”；总纲第5条最后两款“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权”。这样，十二大党章在规定“党必须在宪法法律范围内活动”后，又引领1982年宪法再次确认了其精神内涵。

十二大党章引领1982年宪法共同确认“党必须在宪法法律范围内活动”后，其主体内容和核心精神保留延续，1982年由此成为一个重大宪制时刻。以1982年为转折点，作为中国宪制基石的党章和宪法同时发生深刻变革后持续稳定发展，至今已保障中国政治社会形成了长达40余年的宪制共识。它们共同主导了中国国家秩序全面走向规范有序，引领开启了一个全新的改革开放时代。而奠基这个伟大秩序的标志性事件，正是“党必须在宪法法律范围内活动”的确立。“党必须在宪法法律范围内活动”在宪制层面的明确落实，推进了中国党法关系的规范化和法治化。党法关系是当代中国最为关键的议题之一，在宪制层面上，党法关系准则明确，才会形成较为稳定的政治秩序，为社会持久稳定和发展提供基础条件。十二大党章引领确立“党必须在宪法法律范围内活动”以来的宪制实践和社会发展已经充分证明了这一逻辑，它所凝聚的宪制共识“有力保障了人民当家作主，有力促进了改革开放和社会主义现代化建设，有力推动了社会主义法治国家进程，有力促进了人权事业发展，有力维护了国家统一、民族团结、社会稳定”，最终“推动国家发展进步、保证人民创造幸福生活、保障中华民族实现伟大复兴”。

三、党内法规保证党在宪法法律范围内活动具有天然优势

经过深入实践，中国逐渐自主探索出了符合中国实际的“法”观念。党的十八届四中全会将党内 法规纳入中国特色社会主义法治体系，意味着党内法规已成为社会主义法治之“法”,国家法中心主义 和国家法一元论已经告别中国的法治实践。党内法规是实现“把权力关进制度笼子”的重要制度规范， 其作为党自身制定的规范，相较于国家法律而言更适宜直接规范党的活动。在党内法规被纳入社会主 义法治体系之后，我国实现“政党法治”的自主之路也逐渐清晰，即通过党内法规保证党在宪法法律范 围内活动。前文的宪制史考察已经表明，“党必须在宪法法律范围内活动”原则本就是党章率先规定和 明确的党的活动原则，与党内法规具有天然的内在联系。除此之外，在保证党在宪法法律范围内活动 方面，党内法规还具有以下内在优势。

（一）以党内法规规范党的活动符合党自我监督的要求

当代中国，党是最高的政治领导力量。对党的活动的监督具有鲜明的“自我主导”特性，虽然外部监督不可或缺，但主要还是依靠其自身的党内监督。“党的执政地位，决定了党内监督在党和国家各种监督形式中是最基本的、第一位的。”“对我们党来说，外部监督是必要的，但从根本上讲，还在于强化自身监督。”而党内法规是党自主制定的法治规范。“我们党通过自我制定和实施党内规章，主要依据党内法规而非国家法律实行党内治理。”以党内法规规范党的活动，符合党的自我监督的要求，可以使得法治规范和规范对象之间具有更高的耦合度，能明显减少二者因监督与被监督关系产生的张力与抵悟。

（二）党内法规的“义务优先”特性契合党全党守法的义务要求

党内法规的义务优先性使其更适宜落实“党必须在宪法法律范围内活动”的宪制义务。党的性质和宗旨不仅决定了党内法规必然注重党员思想观念的塑造，同时还要求党内法规必须是一种义务优先的行为规范。也就是说，党内法规往往将抽象的党性要求具体化为明确的党员义务，从而实现思想建党与制度治党的统一。这造就了党内法规的“义务优先”特征。党内法规价值取向的义务优先性，使党内法规可以为“党在宪法法律范围内活动”提供义务保障。从法理层面来说，“党在宪法法律范围内活动”本质上是一种宪制义务。这种宪制义务必须转化为党内法规和国家法律中更为具体的义务才能落实。党内法规比国家法律更适宜规定党组织和党员义务，所以将“党必须在宪法法律范围内活动”之宪制义务具体化的任务应由党内法规承担。党内法规恰好是一种具有义务优先性特征的制度规范，与此宪制义务的落实目标和逻辑完全契合。就具体落实方式而言，将一种抽象的原则或理念转化分解为可操作的具体义务准则，在党内法规制度中也较为普遍。因此，在对“党必须在宪法法律范围内活动”进行规范分析的基础上，可以将其分解为若干具体义务后规定在不同的党内法规之中，从而形成一个全面保证“党必须在宪法法律范围内活动”的党内法规义务体系。在全面覆盖党组织和党员行为的党内法规义务体系下，违反国家法律的行为必然承担具体党内责任。

（三）党内法规在保证党全面守法方面具有制度优势

“党必须在宪法法律范围内活动”原则和党内法规的主要规范对象都是各级党组织和党员。同时“党必须在宪法法律范围内活动”也是党章规定的党管党治党的重要原则和目标，党内法规的严格约束力可以直接转化为对“党必须在宪法法律范围内活动”原则的强大保障力。

从法的一般类型来说，党内法规以党组织和党员为主要规范对象，可谓是专注治党管党的“身份法”。但这种“身份法”不是一种“特权法”，而是一种“特责法”（特别责任法）。换言之，这种所谓“特殊身份”之法理意义和法律效力，不是“特权”（特殊权力）,而是“特责”（特别的责任）。党内法规是专门针对党组织和党员苛加更重义务和责任的现代“礼法”。“党必须在宪法法律范围内活动”既是一种法律原则，更是党要管党、从严治党的基本要求。这根本上是由党的性质和宗旨所决定的，党内法规就是一种专司管党治党且专门规范党组织和党员行为的“身份法”。依规从严管党治党，牢牢盯住各级党组织和广大党员依规行事，才能保证党在宪法法律范围内活动。2019年修订的《党政领导干部选拔任用工作条例》就契合了“把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部重要内容，在相同条件下，优先提拔使用法治素养好、依法办事能力强的干部”的要求。“用人导向最重要、最根本、也最管用”，严格执行党内法规，才能充分发挥党对干部工作的领导和导向作用，引导和规范各级党员领导干部自觉遵守宪法法律。党内法规的这种制度优势，使其能够在监管“党在宪法法律范围内活动”中发挥重要作用，在保证“党在宪法法律范围内活动”方面比一般的法治规范更高效。

（四）党内法规在保证党全面守法方面具有效力优势

党内法规以专门的、严格的党纪及其执行机制为保障，能够保证“党在宪法法律范围内活动”的落实更加有效。这在党的十八大以来的“打虎”“拍蝇”“猎狐”从严治党实践中得以突出体现。党的领导地位和从严治党的要求，形成了党规党纪的“刚硬性”。它让党内法规更能有力保证“党在宪法法律范围内活动”。

党内法规是党的主张和党内规章制度的高级形态。它相对于一般党的规范性文件，在语言上更精准和规范，制定程序更清晰明确，具有更强的可执行性与可操作性，是一种刚性、稳定的行为规范。与一般社会规则相比，党内法规依靠党的纪律保障实施，还具有较为广泛的惩戒权。党纪处分虽然不会直接限制或剥夺一个党员作为公民所享有的基本权利，但实质上必然会影响其名誉权、财产权、就业权、担任公职等基本权利，具有较强的惩戒性和刚硬的执行力。党内法规的刚硬性还表现为基于党内法规作出的党纪处分具有终局性。由于党内监督的程序效率更为显著，在程序设计与证据要求方面在兼顾公平的前提下，更加突出效率。党内法规的强大效力和影响力，还表现为有些党内法规直接调整国家事务而具有直接治国的“溢出效力”。比如《党政机关厉行节约反对浪费条例》第2条规定：“本条例不仅适用于党的机关，也适用于人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关以及工青妇等人民团体和参照公务员法管理的事业单位。”《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》第2条也明确规定适用于党政机关所有领导成员，包括非中共党员的领导成员。这些具有“溢出效力”的党内法规，多属于针对公权力的约束性规范。该类党内法规治理问题的领域不仅涉及党的权力，也涉及国家甚至社会公权力，效力“溢出”党外，全面覆盖权力运行的实际范围。党内法规的“溢出效力”更加凸显了其规范党的活动和约束公权力的优势，契合“党必须在宪法法律范围内活动”原则的规范逻辑。

四、以党内法规保证党在宪法法律范围内活动的基本路径

如前所述，党内法规天然具有保证党全面守法的独特优势。《中国共产党党内法规制定条例》第3条第1款将党内法规规范的党的活动分为党的领导活动和党的建设活动。《中共中央关于加强党内法规制度建设的意见》进一步将党内法规体系的框架概括为“1+4”结构，即党章统帅之下的党的组织法规、党的领导法规、党的自身建设法规、党的监督保障法规。根据这一体系，党内法规形成了以下保证党在宪法法律范围内活动的基本路径。

（一）党章以党内根本法的形式确立“党必须在宪法法律范围内活动”

“党必须在宪法法律范围内活动”的首次出场是在十二大党章中，此后党章经多次修改，该原则都未曾变动。现行党章在总纲中明确规定“党必须在宪法法律范围内活动”，又在第3条“党员义务”中规定“模范遵守国家的法律法规”的守法义务和学习“法律和业务知识”的学法义务；在第4条第4项“党员权利”中规定“向党负责地揭发、检举党的任何组织和任何党员违法乱纪的事实，要求处分违法乱纪的党员”的监督权利；在第32条规定党的基层组织“监督党员干部和其他任何工作人员严格遵守国家法律法规”和“坚决同各种违纪违法行为作斗争”的基本任务；第40条第3款规定了执纪活动的禁止违法准则即“党内严格禁止用违反党章和国家法律的手段对待党员，……违反这些规定的组织或个人必须受到党的纪律和国家法律的追究”。党章的这些规定形成了保证党在宪法法律范围内活动的党内根本法规范体系。党章在党内法规制度体系中效力位阶最高，其关于“党必须在宪法法律范围内活动”的明确规定，不仅是全党活动的最高准则，也是整个党内法规制度体系的价值引领，是整个党内法规体系必须贯彻落实的“高级法”。

（二）党的组织法规保证党组织设定活动符合法治精神

党组织是代表党进行活动的基本主体，对其产生组成和职权设定活动进行规制，是从源头起点上保证党在宪法法律范围内活动的基本路径。

第一，党的组织法规以宪法基本原则和精神规范指导党组织结构的确立活动。比如民主集中制是宪法规定的国家机构活动准则，也是党章明确规定的根本组织原则。党的组织法规始终将民主集中制作为构建党的组织结构体系的基本原则，保证党的组织构成整体符合宪法精神。《中国共产党支部工作条例（试行）》第6条第1款规定：“党支部的成立，一般由基层单位提出申请，所在乡镇（街道）或者单位基层党委召开会议研究决定并批复，批复时间一般不超过1个月。”第2款规定：“基层党委审批同意后，基层单位召开党员大会选举产生党支部委员会或者不设委员会的党支部书记、副书记。批复和选举结果由基层党委报上级党委组织部门备案。”这些规定全面贯彻民主集中制这一宪法原则，保证了党支部的成立活动完全符合宪法精神。

第二，党的组织法规以宪法规定为基础确立党的工作机关组织原则。宪法第27条第1款规定“一切国家机关实行精简的原则”，党的组织法规就以精简、统一、效能原则设立党组织和党的机关，保证该活动符合宪法要求的精简原则。比如《中国共产党工作机关条例（试行）》第5条就要求设立党的工作机关“遵循精简、统一、效能原则，实行总量控制和限额管理”，并“可以与职责相近的国家机关等合并设立或合署办公”，保证了执政党设立工作机关始终遵循宪法精神和要求。

第三，党的组织法规以正当法治程序理念全面规范党的各种组织活动。比如《中国共产党地方组织选举工作条例》第4条第1款、《关于党的地方各级代表大会若干具体问题的暂行规定》等组织法规和规范性文件就规定了党的代表大会代表和地方委员会委员的差额选举原则，《中国共产党基层组织选举工作条例》第13条甚至明确规定基层组织设立的委员会委员候选人的差额不应少于应选人数的20%，充分保证了选举的民主性。此外，党的组织法规对选举产生的党组织和设立产生的党组织都规定了正当合理的程序规则。根据《中国共产党党组工作条例》第12条，党组的设立一般由党中央或者地方党委根据需要直接决定设立，或者由需要设立党组的单位或者其上级主管部门党组织提出设立申请，经党中央或者地方党委批准后设立。《中国共产党工作机关条例（试行）》第6条规定，党的工作机关的设立，一般由编制管理部门提出方案，按程序报党中央或者同级地方党委审批决定后设立。这些程序性规定，是党组和党的机关设立活动必须遵循的法治程序。只有遵循了这些法治程序，党组织的设立活动才是合法合规的。

第四，党的组织法规还将党组织职权职责的设定活动纳入法治轨道，从源头上保证党组织依规用权、在宪法法律范围内行使权力。党章和《中国共产党中央委员会工作条例》《中国共产党地方委员会工作条例》《中国共产党党组工作条例》《中国共产党工作机关条例（试行）》《中国共产党支部工作条例（试行）》等组织法规，对各级各类党组织分层分类配置相应职权，明确法定职责，也划出了各自权力运行的法治界限。

综上所述，党的组织法规为党在宪法法律范围内进行组织活动提供了法治保证。

（三）党的领导法规严格保证党在宪法和法律框架下进行领导活动

“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。”这就决定了党的领导活动必然涵盖治国理政各个领域、经济政治社会发展各个方面，是党的活动中最具法治意义的活动类型。党的领导活动是否严格在宪法法律范围内进行，是党是否全面守法的衡量基准。因而，党的领导法规建设是确保党始终在宪法法律范围内活动的主体性工程和中心内容。

根据领导对象的不同，党的领导法规吸纳融合宪法和法律的基本精神、针对不同类别领导活动形成了逻辑完整的制度体系。从表现形式来看，党的领导法规除了部分是专门性法规，更多规范分布于综合性法规之中。就专门性法规来说，《中国共产党政法工作条例》是党领导政法工作的领导规范；《中国共产党政治协商工作条例》是党对中国共产党领导下多党合作和政治协商制度的基本精神的具体化，为党领导政协活动提供基本法治遵循。由于长期以来党领导政法工作中存在党的政法机构与国家司法机关权力边界不清的问题，党中央依据党章和宪法法律的相关要求，融合法治精神，专门制定《中国共产党政法工作条例》，一举廓清了党领导政法工作的基本准则，使党法关系的规范化得到了里程碑式的发展。它将宪法法律关于党的领导地位的规定进一步细化为党对政府工作的具体领导职责，其中第4条要求党领导政法工作必须“维护宪法法律权威，支持政法单位依法履行职责，保证司法机关依法独立公正行使职权，确保政法队伍全面正确履行中国特色社会主义事业建设者、捍卫者的使命”，确立了党对政法工作的基本内容是“管方向、管政策、管原则、管干部，不是包办具体事务，不要越俎代庖”，是党始终在宪法法律范围内领导政法工作的基本法治保证。

《中国共产党宣传工作条例》明确了党领导宣传工作的行为准则，促进了相关党组织和领导机构与文化宣传单位、文化宣传行业等被领导对象关系的规范化、法治化。《中国共产党领导国家安全工作条例》将宪法和《中华人民共和国国家安全法》的精神和要求融于党内法规之中，重点规定了国家安全工作“谁来领导”“领导什么”“怎么领导”等重大问题，保证了法律规定的职责不落空、法律规定的职权不空转、法律要求的原则得落实。《中国共产党机构编制工作条例》《机构编制统计工作规定（试行）》《机构编制事项备案办法》等党内法规规定了党对机构编制工作的领导职责、领导方式等内容，将党对编制工作的领导活动全面纳入法治轨道。《中国共产党农村工作条例》使党对农村工作的领导有了专门的党内法规依据和约束。如果相关主体在党内法规规定的职权外违规干预农村群众自治活动，就是突破法律界限走向违法。该条例是保证相关党组织领导农村工作的相关活动始终合法基本遵循。还有《信访工作条例》《地方党政领导干部安全生产责任制规定》《党委（党组）网络安全工作责任制实施办法》等党的领导法规，分别为各领域中党的领导活动提供了专门准则，以其突出的规范性和针对性，为保证党在宪法法律范围内全面领导国家和社会各项工作提供基本法治根据。

（四）党的自身建设法规夯实“保证党在宪法法律范围内活动”的内在基础

“思想上松一寸，行动上就会散一尺。”表面上看，党在宪法法律范围内活动是一种外在行为状态，但深入行为背后会发现，行为主体的思想动机等内部因素对外在行为表现而言更具决定意义。所以，为了实现保证党始终在宪法法律范围内活动的目标，必须注重从行为主体的内部发力，以全面守法为目标引领和强化党的自身建设。以党章为根本遵循，建设一个全面守法的执政党是当前党的自身建设的基本目标。党的自身建设法规就是要以党内法规统领党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设，从多方面协同发力，以党的内部为切入口保证党始终在宪法法律范围内活动。

党的政治建设法规，例如《关于党内政治生活的若干准则》《关于新形势下党内政治生活的若干准则》等，通过强化党组织和党员的政治属性、政治立场和政治信仰，培育严格守法的政治动力，构建保证党始终在宪法法律范围内活动的坚强政治保障。

党的思想建设法规对保证党全面守法尤为重要。作为突出中国共产党“思想建党”的独特传统和法宝，党的思想建设能够统一全党“严格守法”的思想认识，坚定党员“模范守法”的法治信念和党性修养，从思想源头上消除党组织和党员违规违法的动机。“从思想道德抓起具有基础性作用，思想纯洁是马克思主义政党保持纯洁性的根本，道德高尚是领导干部做到清正廉洁的基础，……以理论上的坚定保证行动上的坚定，以思想上的清醒保证用权上的清醒”，要坚持“不断让思想自觉引导行动自觉、让行动自觉深化思想自觉”。党规党纪既注重制度治党、更注重思想建党，全面突破并超越了西方法治的思想与行为二分框架的局限。通过党的思想建设法规，党对党员的思想与行为实现了一体规范和约束。

党的组织建设法规紧紧抓住“人”这个中心要素，通过强化组织人才质量建设来保证党组织和党员始终尊法守法。领导干部作为关键少数，对全党守法起到突出的引领导向作用。保证执政党全面守法，选拔遵纪守法的党员领导干部是关键。因此，党的组织建设法规涵盖了一系列与干部管理有关的党内法规，如《党政领导干部选拔任用工作条例》《党政领导干部任职回避暂行规定》《推进领导干部能上能下若干规定（试行）》《干部教育培训工作条例》等。

官僚主义、形式主义、享乐主义、奢靡之风等作风问题是违纪违法行为的“温床”，党的作风建设法规聚焦落实中央八项规定精神、整治“四风”问题，就是以“治未病”的大智慧消除党组织和党员可能违纪违法的条件和基础。

党的纪律建设法规是保证党在宪法法律范围内活动最核心的规范。它坚持党规严于国法的标准，形成“守护国法”第一防线。“党规党纪严于国法”是习近平法治思想的重要观点，对于党纪处分条例的修订工作，习近平总书记强调：“修订党纪处分条例，要体现党规党纪严于国家法律的要求。”他还指出：“在我们国家，法律是对全体公民的要求，党内法规制度是对全体党员的要求，而且很多地方比法律的要求更严格。我们党是先锋队，对党员的要求应该更严。”比如《中国共产党纪律处分条例》因具有突出的规范性和法属性，可以说是最为典型的党的纪律建设法规。它对党员行为的要求明显要高于国家法律对一般社会成员甚至公职人员的要求，从而起到预防党员违法的作用。例如《中国共产党纪律处分条例》第94条对“违反有关规定从事营利活动”的情形之一“经商办企业”予以明确禁止，但在国家法律中没有相应禁止条款。这种严于国家法律的党内法规为防止滥用职权、谋取私利的违法腐败行为设定了行为红线。党的纪律建设法规挺在国家法律前面，为规范和治理党的活动作出表率，有力保证了党执政行为的合规合法性。

综上所述，党的自身建设法规涵盖了党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设和纪律建设的方方面面，从强化内在建设的角度有力保证了党自觉恪守法律红线，始终在宪法法律范围内活动。

（五）党的监督保障法规保证党组织和党员始终在宪法法律范围内活动

制约和激励是党的监督保障法规保证党严格守法的两大路径。

一方面，党的监督保障法规通过强化对党组织和党员干部的监督制约来防范其违法行为的发生。以《中国共产党党内监督条例》为主体的党内监督法规体系一体贯通了组织监督、纪委监督、同级监督、民主监督和外部监督，构建了请示报告、巡视巡察、述廉述职、信访举报、党务公开等监督制度，严密监控权力运行，保证党的活动始终不逾越法律红线。《党政领导干部考核工作条例》等考察考核法规，充分发挥考核考察对党组织和党员干部的约束激励功能，将全面守法作为重要考核考察内容。“把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部重要内容”的要求内化于党的考察考核法规之中，能够培养和强化党员干部的守法意识并产生良好的规范化管理效果。另外，以《中国共产党问责条例》为主体的党的监督法规体系，以强有力的问责彰显党内法规的震慑力，大大激发了党内法规保证党组织和党员严格守法的内生动力。比如该条例第7条第10项规定对“在教育医疗、生态环境保护、食品药品安全、扶贫脱贫、社会保障等涉及人民群众最关心最直接最现实的利益问题上不作为、乱作为、慢作为、假作为”问题的及时追责问责，将使该行为在触犯法律之前得到全面纠正，将党组织或党员干部存在的“失职渎职、滥用职权”等违法倾向扭转到国家法律设定的轨道上来，有力保证了相关主体之法定职责的全面切实履行。

另一方面，党的监督保障法规除了强化对违规行为的负向监督制约来防止违法行为外，还加强对守规行为的正向激励以促进执政党全面守法。党坚持严管与厚爱结合、激励与约束并重的原则，制定了对模范守法守规的党组织和党员的表彰奖励、关怀帮扶、容错纠错等一系列具体制度，树立起党组织和党员干部全面守法的正向行为激励。《中国共产党党内功勋荣誉表彰条例》《“七一勋章”授予办法》等党内法规，通过对模范履行法定职责并作出突出贡献的党组织和党员授予勋章、荣誉称号、表彰以及颁发纪念章等方式，激发全党积极主动依法履职。《党政领导干部选拔任用工作条例》《党政领导干部考核工作条例》《中央企业领导人员管理规定》等党内法规，则将模范守法、依法办事作为提拔任用和职务晋升的重要条件，对依法履职并取得突出成绩的党组织和党员予以物质奖励，包括享受年度考核奖金、晋升工资级别等。《中国共产党党内关怀帮扶办法》对严格按照法律法规办事、遵纪守法的干部予以政治上激励、工作上支持、待遇上保障、心理上关怀，同时也对犯过错误但并未违法的党员主动关心、加强教育，及时将其引导到守法守规的轨道上来，避免其滑向违法境地。《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》建立的容错纠错机制则是以党内规范的形式，明确“三个区分开来”，避免责任泛化给党组织和党员干部带来不作为的负面影响。此外，《推进领导干部能上能下规定》通过规范干部“下”的六种渠道、十五种情形，从反面为领导干部严守法律立场和法律规定提供了正确行为指引。

总的来说，党内法规之所以能够全面保证党在宪法法律范围内活动，其内在机理是党规与国法价值同向且党规严于国法。详言之，党规国法价值同向是指国家法律的精神理念和基本要求都已经内化于党内法规之中，被党内法规所吸纳包含。主要表现为：其一，国法倡导的，也是党规所鼓励的；其二，国法所禁止的，也是党规所严禁的。例如《中华人民共和国宪法》第14条第2款规定“国家厉行节约，反对浪费”，为贯彻落实这一规定，中国共产党专门制定了《党政机关厉行节约反对浪费条例》，以更为具体化的场景规制在价值导向上与宪法强烈呼应，具体体现为第4条的“六个坚持”。另一个党规国法价值同向的典型体现就是，《中国共产党纪律处分条例》作为党内法规的禁止性规定与《中华人民共和国公职人员政务处分法》《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国刑法》等国家法律的禁止性规定高度契合。违反国家法律禁止性规定的行为，首先就违反了党内法规的禁止性规定。所以，尽管党内法规与国家法律对人的行为约束标准有高低差异，但约束的方向是完全一致的。它们都是从人民利益出发，共同服务于中国特色社会主义的伟大事业。也正因为党内法规与国家法律价值同向，严格遵守党内法规就是遵循与党内法规同向的国家法律的价值指引。从这个意义上来说，守规就是守法。党内法规通过对党的活动进行价值引导从而保证党全面遵守国家法律，保证党始终在宪法法律范围内活动。在价值同向基础上，党内法规对党组织和党员的要求又严于国家法律。这就意味着在守护共同价值的道路上，党规在国法之前，以其强大的规范效力首先约束党组织和党员行为，及时治理可能导向违法的苗头性问题。党内法规因此就具有了保证党在宪法法律范围内活动的法治功能。

五、结   语

党内法规通过确立和保证“党必须在宪法法律范围内活动”原则，规范党的活动，凝聚宪制共识。在推动中华民族迈向伟大复兴的历史进程中，逐渐显现的“党规之治”也将使党内法规成为中国特色社会主义法治体系中最具原创性的制度规范。中国共产党依规治党、制度治党的历史实践和经验表明，党内法规一直作为一种重要的社会主义法治规范，发挥着“法”的作用，它在实现“党必须在宪法法律范围内活动”原则方面表现出国家法律所不具有的许多独特价值和功能优势。党内法规过去是、现在是乃至将来都必然是落实“党必须在宪法法律范围内活动”原则的主要法治规范。充分证成并明确“党规亦法”命题，将是新时代中国法治研究和中国法理学的历史性任务。

实践表明，国家法律并非唯一能实现“把权力关进制度笼子里”的法治规范，党内法规也长期担负着同样的的法治使命。同时，相较于国家法律，党内法规在规范党的活动上更有制度优势。赋予党内法规以“法”的定位，不仅具有充分的实践根据，也具有法理正当性。以党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》为标志，习近平法治思想创造性地将党内法规体系作为社会主义法治体系的组成部分。“国家法中心主义”的思想桎梏被打破，中国法治理论由此迈出了自主创新解释中国实践、解答中国问题的重大一步。以党内法规保证党在宪法法律范围内活动的法治实践要求我们的法治理论必须在学理上给予党内法规和“党规之治”所应得的“法”与“法治”身份，如此才能体现法治理论的中国特色。展望未来，随着党内法规之法治功能的持续发挥，党内法规和“党规之治”作为中国“法”和“法治”的独特标识将更加凸显，中国法理学的主体性困惑也将在深入回应党规之问中获得答案。