谭波：宪法对党内法规中民主集中制的观照和引导

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作者简介：谭波，海南大学法学院教授。

摘要：民主集中制是党内法规与国家法律中的共有原则。党内法规层面的民主集中制与宪法层面的民主集中制虽然有不同的涵义，但是在坚持依宪治国、依宪执政方面有着共通之处。党内法规中的民主集中制有明显的类型化趋势，其拓展过程明显受到宪法的观照和引导。依宪执政能力的提升对党内法规层面的民主集中制有直接的需求，这种需求可以在宪法层面的民主集中制与党内法规层面的民主集中制的互动中得到满足。宪法层面的民主集中制与党内法规层面的民主集中制之间的互动应当统合于宪法精神之中。宪法精神作为党依宪治国、依宪执政的重要引领，可以在不同的场域对完善党内法规层面的民主集中制发挥作用，而这些场域又集中体现了新时代宪法的特点和要求，具体体现在政治领域、经济领域和文化领域对党内法规层面的民主集中制的观照和引导。

党的二十大报告有两处提到了民主集中制，分别是“坚持科学执政、民主执政、依法执政，贯彻民主集中制，创新和改进领导方式，提高党把方向、谋大局、定政策、促改革能力，调动各方面积极性”和“坚持制度治党、依规治党，以党章为根本，以民主集中制为核心，完善党内法规制度体系，增强党内法规权威性和执行力，形成坚持真理、修正错误，发现问题、纠正偏差的机制”。这两处有关民主集中制的表述都出现在党的二十大报告的最后一部分，即“坚定不移全面从严治党，深入推进新时代党的建设新的伟大工程”，分别对应“坚持和加强党中央集中统一领导”和“完善党的自我革命制度规范体系”两个方面，侧面揭示民主集中制在坚定不移全面从严治党中具有重要功能。一方面，民主集中制是对“科学执政、民主执政、依法执政”的具体回应，从文义解释的角度来看，“科学执政、民主执政、依法执政”又是“科学立法、民主立法、依法立法”和“科学决策、民主决策、依法决策”在适用领域上的上位概念，由此更能说明民主集中制在维护和加强党中央集中统一领导上的功能连续性。另一方面，民主集中制还是制度治党、依规治党的核心，关系党的政治领导力的强化。党作为最高政治领导力量，不断推动对民主集中制的贯彻落实。这不仅关乎党自身的发展和壮大，也关乎党长期执政和国家长治久安；不仅关乎全面从严治党，也关乎全面依法治国。“坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。”从政党的政治属性角度来看，党要始终赢得人民拥护、巩固长期执政地位，必须将贯彻落实民主集中制与依宪执政结合起来，将宪法中的科学精神、民主价值和法治原则凸显出来，在贯彻“党必须在宪法和法律的范围内活动”的党章要求下不断细化民主集中制的国家法律与党内法规，在中国特色社会主义法治体系的整体统摄下进一步完善党内法规体系，使党内法规体系也能最大限度地体现“依宪”，从而保证“依宪治国”的全方位性，即开展党的自我革命、执政依据的依宪确定和执政规律的依宪总结。

一、民主集中制的党内法规体现与宪法观照

民主集中制在党内法规层面的发展早于宪法层面，当前民主集中制主要体现于党内法规之中。在党内法规未明确系统规定民主集中制之前，党的民主集中制主要体现于管党治党实践、党内惯例或其他党的规范性文件之中。在依规治党需求不断增强的背景下，党内法规是最集中体现党的民主集中制的制度载体。

(一)民主集中制的党内法规体现

中国共产党是根据纲领和章程，按照民主集中制组织起来的统一整体。民主集中制的表述最早出现于1927年中共中央政治局会议通过的《中国共产党第三次修正章程决案》，这也是民主集中制作为党部的指导原则最早出现于党内法规之中。六大党章对民主集中制这一组织原则的规定包括选举、作报告和决议执行三个方面的要求和内容。七大党章使用的是“民主的集中制”表述，在原有基础上增加了“四个服从”的相应内容，强调了对党内民主的正确理解与运用。八大党章强调：“按照党的民主集中制，任何党的组织都必须严格遵守集体领导和个人负责相结合的原则，任何党员和党的组织都必须受到党的自上而下的和自下而上的监督。”十一大党章在总纲及有关条款中增写了关于民主集中制的相关内容，但在其内容上仅限于“四个服从”的规定。十二大党章又对民主集中制作出比较充分而具体的规定，具体内容涵盖“四个服从”等六个方面。自党的十二大至党的二十大，党章对民主集中制逐渐形成了相对固定的表述。根据二十大党章第10条对民主集中制的相关规定，除了包括“四个服从”以外，党的上级组织与下级组织之间“互通情报、互相支持和互相监督”的关系也是民主集中制的重要体现，党的下级组织既要向上级组织请示和报告工作，也要独立负责地解决自己职责范围内的问题，实现各级党的组织的“权责统一”。独立解决问题和“权责统一”主要体现在2019年新修订的《中国共产党问责条例》第3条中关于党的问责工作的基本原则，特别是“集体决定、分清责任”原则和“权责一致、错责相当”原则，准确地诠释了民主集中制的核心内涵，同时也使管党治党政治责任的贯彻落实更具有可操作性。党的上级组织要经常听取下级组织和党员群众的意见，及时解决问题，既体现出党内民主的理念和精神，同时也发挥了党的基层组织日常监督和党员民主监督的功能。这一机制在二十大党章的第4条第1款第7项“对党的决议和政策如有不同意见，在坚决执行的前提下，可以声明保留，并且可以把自己的意见向党的上级组织直至中央提出”和第16条第2款“下级组织如果认为上级组织的决定不符合本地区、本部门的实际情况，可以请求改变；如果上级组织坚持原决定，下级组织必须执行，并不得公开发表不同意见，但有权向再上一级组织报告”也有呼应式体现。同时，二十大党章第10条第5项规定：“党的各级委员会实行集体领导和个人分工负责相结合的制度。凡属重大问题都要按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，由党的委员会集体讨论，作出决定；委员会成员要根据集体的决定和分工，切实履行自己的职责。”从这些条款可以看出，民主集中制有制度化的运行轨道，党章和其他党内法规已对民主集中制的细化和完善作出具体规定。在制度定位上，坚持民主集中制既是党的建设的六项基本要求之一，也是党的组织制度乃至党的各项工作的基本原则。伴随着党章与其他党内法规的不断发展完善，党的民主集中制日益具体化规范化，呈现出在政党治理各领域高度类型化的发展趋势，但这种高度类型化以党章对民主集中制六个方面的具体规定为前提。

随着适用空间的不断扩大，民主集中制发挥作用的形式出现相对集中的趋势，在各类党内法规之中都有体现。相较于其他党内法规，党章有关民主集中制的规定变化不大，基本集中在第10条所列举的六个方面，具有相对稳定性，而其他党内法规对党章的根本规定的贯彻落实更能显示出民主集中制的生命力。当然，现行党章中民主集中制的体现还可以表现为党员的义务与权利(第3条第5项、第4条第8项)、党的组织制度部分的其他内容(第16条)、党的中央组织与党的地方组织的决策权(第20条、第26条)、党的干部必须具备的基本条件(第36条第6项)、党的纪律检查机关(第46条、第47条)等内容，但这些内容也或多或少体现于各类党的法规和党的规范性文件之中。除党章以外，在党内法规层面较早对民主集中制作出规定的条款包括1987年《党的纪律检查机关案件审理工作条例》第7条对党员和党组织的处分工作的规定和1993年《中国共产党纪律检查机关控告申诉工作条例》第5条第3项对控告申诉工作的基本原则的规定，这些规定都包含有关民主集中制的表述。从党内法规层面来看，民主集中制的外延与表现形式呈现出多元化、多层面的特征。民主集中制的涵义本身也呈现出开放性的特征，随着时代需要而不断守正创新。具体来说，党的十八大以来，在党内法规条文中明确阐明民主集中制的规定包括以下几种情形。

第一，作为原则表述的民主集中制。这种情形下民主集中制的相关规定一般在党内法规条文排序上相对靠前，大多属于“总则”部分的内容，有时还可能有“公正(用权)”“正确有效(集中)”等价值范畴与之相契合，如《中国共产党支部工作条例(试行)》《中国共产党党务公开条例(试行)》《党政领导干部选拔任用工作条例》《中国共产党地方组织选举工作条例》《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》《中国共产党处分违纪党员批准权限和程序规定》中涉及民主集中制的相关表述。具体而言，《中国共产党支部工作条例(试行)》第3条第4项规定：“坚持民主集中制，发扬党内民主，尊重党员主体地位，严肃党的纪律，提高解决自身问题的能力，增强生机活力。”《中国共产党党务公开条例(试行)》第10条第3项规定：“履行全面从严治党主体责任，坚持贯彻民主集中制原则。”按照《党政领导干部选拔任用工作条例》第2条第6项的规定，选拔任用党政领导干部必须坚持民主集中制原则。《党政领导干部选拔任用工作条例》第7条第6项规定：“坚持和维护党的民主集中制，有民主作风，有全局观念，善于团结同志，包括团结同自己有不同意见的同志一道工作。”《中国共产党基层组织选举工作条例》第1条将“健全党的民主集中制”作为一项重要的立规目的。2021年《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》第3条第2款规定：“高校党委实行民主集中制，健全集体领导和个人分工负责相结合的制度。凡属重大问题都应当按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，由党委集体讨论，作出决定；党委成员应当根据集体的决定和分工，切实履行职责。”《中国共产党处分违纪党员批准权限和程序规定》第4条第1款规定：“对违纪党员实施党纪处分应当坚持党纪面前一律平等、实事求是、民主集中制和惩前毖后、治病救人原则，做到事实清楚、证据确凿、定性准确、处理恰当、手续完备、程序合规。”

第二，作为制度表述的民主集中制。这种情形下民主集中制原则有时会和“集体领导和个人分工负责相结合的制度”“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则”被置于同一条款中表述，突出民主集中的程序机制和具体义务，如《县以上党和国家机关党员领导干部民主生活会若干规定》《中国共产党巡视工作条例》《中国共产党农村基层组织工作条例》《中国共产党政法工作条例》《中国共产党统一战线工作条例》《中国共产党党员权利保障条例》中涉及民主集中制的相关表述。具体而言，《县以上党和国家机关党员领导干部民主生活会若干规定》第6条第1款第2项规定，民主生活会对照检查的基本内容包括“加强领导班子自身建设，实行民主集中制，维护领导班子团结，严格党的组织生活制度，坚持正确用人导向，开展批评和自我批评的情况”。按照2024年新修订的《中国共产党巡视工作条例》第36条的相关规定，开展巡视工作的党组织的组织部门对巡视移交的“贯彻执行民主集中制”问题依规处置。《中国共产党农村基层组织工作条例》第31条规定：“党的农村基层组织领导班子应当贯彻党的民主集中制，认真执行集体领导和个人分工负责相结合的制度。凡属重要问题，必须经过集体讨论决定，不允许个人或者少数人说了算。书记应当有民主作风，善于发挥每个委员的作用，敢于负责。委员应当积极参与和维护集体领导，主动做好分工负责的工作。”《中国共产党政法工作条例》第23条第1款规定：“党委、党委政法委员会、政法单位党组(党委)应当按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，在各自职责权限范围内，及时对以下事项研究作出决定、决策部署或者指示”。《中国共产党统一战线工作条例》第53条规定：“加强党的组织建设，贯彻新时代党的组织路线，坚持民主集中制，树立和坚持正确选人用人导向，加强干部培养、交流和锻炼，打造政治坚定、业务精通、作风过硬的统战干部队伍。”2020年新修订的《中国共产党党员权利保障条例》第26条规定：“党组织讨论决定问题必须坚持民主集中制，执行少数服从多数原则，决定重要问题应当按照规定进行表决。”该条例第45条第2项还规定了党组织和领导干部的追责情形包括“违反民主集中制原则，压制、破坏党内民主，违规决定重大问题”。

第三，作为否定式列举表现的民主集中制。这种情形一般包括列举由不贯彻落实民主集中制所延伸出的禁止行为以及违反民主集中制所应当承受的否定性后果两个方面，如《干部选拔任用工作监督检查和责任追究办法》和《推进领导干部能上能下规定》中涉及民主集中制的相关表述。具体而言，《干部选拔任用工作监督检查和责任追究办法》第6条规定：“坚持党管干部原则情况。重点监督检查是否按照干部管理权限由党委(党组)履行干部选拔任用责任，是否按照民主集中制和党委(党组)议事规则、决策程序讨论决定干部任免事项。”该办法第35条第1项规定了干部选拔任用中应追究责任的情形：“民主集中制执行不到位，党委(党组)领导把关作用发挥不力，出现重大用人失察失误，产生恶劣影响的”。《推进领导干部能上能下规定》第5条第5项规定了干部不宜担任现职的情形：“违背党的民主集中制原则，独断专行或者软弱涣散、自行其是，不执行或者擅自改变组织作出的决定，在领导班子中闹无原则纠纷，或者任人唯亲、拉帮结派，破坏所在地方、单位政治生态的”。

同一部党内法规往往包括不止一种涉及民主集中制的表述与构成，其中原则类与制度类以及原则类与监督类所占比重较大。就原则类与制度类而言，《中国共产党地方委员会工作条例》第4条第4项规定，党的地方委员会工作必须遵循“坚持民主集中制，增强党的地方委员会领导集体活力和党的团结统一”的原则。该条例第17条第1款规定“党的地方委员会应当坚持民主集中制，实行集体领导和个人分工负责相结合的制度”；第18条第1款规定“党委书记应当带头执行民主集中制，充分发扬党内民主，善于集中正确意见”；第20条规定“党的地方委员会及其常委会议事决策应当坚持集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定，实行科学决策、民主决策、依法决策”。《中国共产党党内监督条例》第4条规定：“党内监督必须贯彻民主集中制，依规依纪进行，强化自上而下的组织监督，改进自下而上的民主监督，发挥同级相互监督作用。坚持惩前毖后、治病救人，抓早抓小、防微杜渐。”此外，该条例第5条第2款第3项还规定，党内监督的一项重要内容是“坚持民主集中制，严肃党内政治生活，贯彻党员个人服从党的组织，少数服从多数，下级组织服从上级组织，全党各个组织和全体党员服从党的全国代表大会和中央委员会原则情况”。《中国共产党工作机关条例(试行)》第4条第3项将“坚持贯彻民主集中制，增强党的团结统一和机关工作活力”规定为党的工作机关开展工作应当遵循的一项重要原则。该条例第17条还规定：“党的工作机关必须坚持民主集中制，领导班子实行集体领导和个人分工负责相结合的制度。凡属本机关重大事项，应当按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，由领导班子集体研究决定。领导班子成员应当根据集体决定和分工，勇于担当，敢于负责，切实履行职责。”《中国共产党党组工作条例》第4条第3项规定，党组工作应当遵循“坚持民主集中制，确保党组活力和坚强有力，推动形成良好政治局面”的原则。不仅如此，该条例第28条第2款还规定：“党组书记应当带头执行民主集中制，不得凌驾于组织之上，不得独断专行。党组其他成员应当对党组讨论和决定的事项积极提出意见和建议。”《中国共产党重大事项请示报告条例》第2条将“贯彻民主集中制”纳入重大事项请示报告工作的总体要求之中，同时于第38条第3项规定，领导干部应当向党组织报告“坚持民主集中制，发扬党内民主，正确行使权力，参与集体领导情况”。《中国共产党中央委员会工作条例》第 4条第5项规定，中央委员会开展工作牢牢把握的一项原则就是“坚持民主集中制，充分发扬党内民主，实行正确有效集中，维护党的团结统一”。不仅如此，该条例第23条第1款还规定：“党中央按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，对党和国家工作的重大问题作出决策。”就原则类与监督类而言，《高等学校领导人员管理暂行办法》第5条第1款第3项将“贯彻执行民主集中制”纳入高等学校领导人员应当具备的基本条件之中。除此以外，该条例第37条还规定：“加强权力运行的监督，重点监督领导班子和领导人员贯彻民主集中制，坚持集体决策，落实‘三重一大’决策制度，公道正派选人用人等情况，加大对招生录取、职务(职称)评聘、基建项目、物资采购、财务管理、科研经费使用、校办企业等重点领域和关键环节的监督力度。”《纪检监察机关派驻机构工作规则》第4条第2项和第23条第4项分别规定，派驻机构遵循“坚持民主集中制，重要事项集体研究决定”的原则开展工作；派驻机构应当把监督作为基本职责，结合驻在单位实际，重点监督检查“贯彻执行民主集中制、依规依法履职用权、廉洁自律等情况”。按照2023年《中国共产党纪律处分条例》第4条第4项的规定，党的纪律处分工作遵循民主集中制原则，“实施党纪处分，应当按照规定程序经党组织集体讨论决定，不允许任何个人或者少数人擅自决定和批准。上级党组织对违犯党纪的党组织和党员作出的处理决定，下级党组织必须执行”。该条例第77条还规定：“违反民主集中制原则，有下列行为之一的，给予警告或者严重警告处分；情节严重的，给予撤销党内职务或者留党察看处分：(一)拒不执行或者擅自改变党组织作出的重大决定；(二)违反议事规则，个人或者少数人决定重大问题；(三)故意规避集体决策，决定重大事项、重要干部任免、重要项目安排和大额资金使用；(四)借集体决策名义集体违规。”

除以上“明示”规定的民主集中制以外，还有一些“暗示”的民主集中制规定。例如，《党的纪律检查机关案件审理工作条例》第23条构建了审理部门集体审议案件的制度，即“由承办人员汇报案情和审理意见。汇报案情要言必有据，不得随意扩大或缩小事实。讨论中充分发扬民主，畅所欲言，允许为犯错误者申辩。然后根据会议决定写出审理报告。讨论中如有不同意见，同时上报”。审理部门集体审议案件的制度实际上也是从程序上推动民主集中制的贯彻落实，与前述作为制度表述的民主集中制属于同一类型。按照《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定实施细则》第25条第3项的规定，被审计领导干部对审计发现的问题应当承担直接责任的一种具体情形就是“未经民主决策、相关会议讨论或者文件传签等规定的程序，直接决定、批准、组织实施重大经济事项，并造成国家利益重大损失、公共资金或国有资产(资源)严重损失浪费、生态环境严重破坏以及严重损害公共利益等后果的”。该条款对追责情形的规定与前述否定式列举的民主集中制的追责情形属于同一类。此外，还有一些党内法规的规定兼具上述两种情形。例如，《党组讨论和决定党员处分事项工作程序规定(试行)》第3条规定：“党组对其管理的党员干部实施党纪处分，应当按照规定程序经党组集体讨论决定，不允许任何个人或者少数人擅自决定和批准。党纪处分决定以党组名义作出并自党组讨论决定之日起生效。”《中国共产党政治协商工作条例》第9条第2项规定，政协党组在人民政协政治协商工作中的一项主要职责是“坚持民主集中制，严格执行重大事项请示报告制度，重要协商活动报经党委批准，执行落实情况及时向党委报告”。该规定则属于兼具原则性表述和制度性表述特点的民主集中制规定模式。相较于“明示”的民主集中制规定，“暗示”的民主集中制规定表现更多元，在持续的制度完善中需要有相对统一的指导理念。

(二)党内法规层面的民主集中制趋于类型化背后的宪法观照

党内法规层面的民主集中制不断呈现类型化发展趋势，实际上是党“坚持依宪治国、依宪执政”的制度建设实践不断拓展的结果。进入中国特色社会主义新时代，“依宪执政”是与“依宪治国”一并被党着重强调的法治原则。依宪执政需要在依规治党、制度治党中发挥更明显的作用，党内法规作为中国共产党管党治党的重要依据和制度基础，毫无疑问应在管党治党实践中扮演重要角色。党章作为最重要的党内法规，需要在贯彻依宪执政中起引领作用；民主集中制作为党的根本组织原则和领导制度，也必须引领贯彻依宪执政、依规治党、制度治党。如前文所述，党章中规定的民主集中制是其他党内法规规定民主集中制的依据。在党领导人民制定的宪法出台以后，“党必须在宪法和法律的范围内活动”这一原则被写入党章，这一过程成为党领导人民实施宪法的重要表现，民主集中制也随之成为贯彻落实依宪执政理念和“党必须在宪法和法律的范围内活动”原则的重要表现。伴随着以宪法为核心的法律规范体系的完善以及宪法精神、宪法原则的不断成熟，不论是原则层面的民主集中制，还是制度层面的民主集中制或与之相关的追责规定，既是制度治党、依规治党的重要体现，也是民主集中制在国家法律和党内法规层面衔接协调的不断深化。依宪执政的核心是依法依规规制权力，从深层次上要求党的各级领导干部必须正确行使人民赋予的权力，党内法规制定权、决策权、执行权、监督权等政党权力必须接受宪法(含宪法精神、宪法原则、宪法规定)的规范和约束。其中，依宪立规要求党内法规在制定过程中重点关注宪法精神与宪法原则。2019年修订的《中国共产党党内法规制定条例》(以下简称《制定条例》)第27条要求对党内法规草案进行前置审核，相较于2012年的《制定条例》，2019年修订的版本在前置审核的规范化程度上有了很大提升，为规范党内法规制定权提供了制度保障。宪法精神、宪法原则作为开放的概括性表述与要求，势必会使党内法规以及党内法规层面的民主集中制更具时代特色，更契合时代要求，这也是宪法变迁在党内法规层面的重要功能彰显。在党内法规层面的民主集中制运行过程中，尤其要体现宪法精神、宪法原则。例如，从“尊重和保障人权”角度强化对党员民主权利的保障，从“宪法作为最高活动准则”的角度强化上下级党组织之间的民主关系定位以及领导主体的依宪自我治理，从“(宪法中的)法治原则”角度强调党内法规制定权的“依宪”行使，并在党内法规体系内部形成更为规范的党内法规效力位阶关系。

除此之外，党内法规体现宪法精神和宪法原则最集中的领域还包含了包括合宪性审查在内的备案审查规定及其构成的制度体系。合宪性审查其实是一种以人民代表大会为实施主体的宪法监督方式，其功能在于人民代表大会对以宪法为核心的法律规范体系乃至中国特色社会主义法治体系的维护，完善的党内法规体系也处在中国特色社会主义法治体系之中，且不可或缺。这种“监督”与“维护”是民主集中制的体现，也是在宪法层面民主集中制的基础上对人大监督方式进行的有效拓展。2019年修订的《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》(以下简称《备案审查规定》)第11条对党内法规和规范性文件的审查标准进行了重新排列组合，“是否同宪法和法律相一致”与“是否同党章、上位党内法规和规范性文件相抵触”“是否与同位党内法规和规范性文件对同一事项的规定相冲突”都被置于“合法合规性审查”之中，这除了根据宪法规定本身的判断以外，还有基于宪法精神的中国特色社会主义法治体系构建及作为其构成要素之一的完善的党内法规体系构建的要求。在党内法规的“合理性审查”要求方面，“是否违反公平公正原则”也是对宪法精神与宪法原则的贯彻落实。因此，党内法规的合法合规性审查与合理性审查实际上是对广义的法治精神的维护，而其中最根本的就是对宪法精神的贯彻落实。在依宪治国与依宪执政的大前提下，在制定党内法规过程中对宪法精神的足够关注，就成为执政党在理念上和法规具体内容上追求合宪性的最好诠释，而紧随其后的各种党内法规备案审查措施也成为具体的“带头守(宪)法”举措。与此同时，这种审查过程本身也包含着维护党中央集中统一领导的重要“集中”功能，既是党的民主集中制中“四个服从”的重要内容，也是以宪法层面的民主集中制维护党中央集中统一领导的重要体现，还是对党的领导地位、国体和政体的有力维护。相较于《制定条例》，《备案审查规定》在包括政治性审查、合法合规性审查等在内的各类审查规定方面更为细致、具体。从制定依据角度分析，2019年《备案审查规定》是根据2019年《制定条例》制定的。《制定条例》被称为“党内立法法”，《备案审查规定》相对于《制定条例》的功能，就相当于《全国人民代表大会常务委员会关于完善和加强备案审查制度的决定》相对于《中华人民共和国立法法》(以下简称《立法法》)的功能。《全国人民代表大会常务委员会关于完善和加强备案审查制度的决定》的制定依据为宪法和法律。2023年修订后的《立法法》第5条规定：“立法应当符合宪法的规定、原则和精神，依照法定的权限和程序，从国家整体利益出发，维护社会主义法制的统一、尊严和权威。”由此来看，依宪立法的原则得以正式确立。《备案审查规定》理应和其他党的监督保障法规一起，成为党内法规体系内维护宪法精神、宪法原则、宪法规定的制度保障。2023年修订后的《立法法》的立法精神与2019年《制定条例》的立规精神具有共通性，但更重要的是要在党内法规体系内弘扬宪法精神。民主集中制涉及三个层面，同时涵盖“决策一执行”“监督一追责”两组关系，成为连接党内权力行使、权利保障的重要渠道，同时也与宪法层面的民主集中制的内容有契合之处。因此，民主集中制也就成为融合宪法精神与党内法规体系的重要抓手，这一点不管是在原则层面、制度层面还是责任层面均是如此，其背后的要求则是“科学执政、民主执政、依法执政”。在这里，宪法层面的民主集中制通过依照宪法精神对党内法规和党的规范性文件开展备案审查这条渠道，已经实现了对党内法规层面的民主集中制的进一步拓展和阐释，其本身也是对现行党章第10条所明确的党内法规层面的民主集中制的“变迁式”发展。这种“变迁”可以类比“宪法变迁”，实现了在未修改前提下的“无形修改”与“方式拓展”。现行党章第10条第4项所规定的上下级党组织之间的关系，也在宪法层面的民主集中制的影响与带动下变得更为民主，集中决策变得更为科学，而党内决策程序方面的党内法规也在此基础上呼之欲出。2023年4月中共中央印发的《中央党内法规制定工作规划纲要(2023—2027年)》(以下简称“三五规划”)提出“研究制定《党委(党组)重大决策程序规定》”，正是其明证。

二、依宪执政能力提升对党内法规层面民主集中制的需求

宪法实施在新时代最重要的宏观体现是坚持依宪治国、依宪执政，而依宪执政则是连接宪法层面与党内法规层面的民主集中制的中介桥梁，宪法层面与党内法规层面的民主集中制可以在依宪执政能力提升的需求下得到协同共进。对于党内法规层面的民主集中制而言，可以从以下两个维度来关注依宪执政能力提升对党内法规层面的民主集中制的需求。

(一)依宪执政能力提升对党内法规和民主集中制的需求

1.依宪执政能力提升对民主集中制的需求

“依宪执政”在2004年纪念现行宪法颁布实施五十周年大会上被提出，既是党对执政规律和执政方式的认识深化，又是“党必须在宪法和法律的范围内活动”这一宪法原则的具体化，同时还强化了党执政的合宪性基础。2020年11月，习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上指出：“党领导人民制定宪法法律，领导人民实施宪法法律，党自身要在宪法法律范围内活动。全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，都负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。坚持依宪治国、依宪执政，就包括坚持宪法确定的中国共产党领导地位不动摇，坚持宪法确定的人民民主专政的国体和人民代表大会制度的政体不动摇。”党通过在宪法和法律的范围内活动来完成依宪执政的前提性任务，通过维护宪法尊严、保证宪法实施来实现其作为宪法关系主体的守宪义务与行宪职责，而坚持党的领导地位以及国体和政体的不动摇，构成了依宪执政的政治保障和重要目标。这三个方面分别体现党的角色意识、职责所系与政治底色，践行这三个方面需要依托具体的机制与抓手，民主集中制就恰好成为连接党的领导地位与守宪义务、执政行为与行宪职责的“制度连通器”。

不论是宪法层面的民主集中制还是党内法规层面的民主集中制，都强调过程的民主性和领导权的集中性，都倡导党在领导立宪修宪释宪、保证行宪、带头守宪、支持护宪上要“走在前排”，保持党的意志的集中统一，在宪法实施过程中由党来精心守护宪法的“可变”与“不能变”。党既要在“可变”的领域修改、解释、落实宪法，又要妥善处理好民主范围扩大与领导权强化之间的关系，用更高水平、更新形式的民主集中制带动宪法关系主体立宪、行宪、守宪、护宪的积极性，使依宪执政与依宪治国更好地统一起来，使宪法全面实施拥有更广阔的空间，从而引导全体人民做社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者。

2.依宪执政能力提升对党内法规的需求

党的十六届四中全会明确提出，“依法执政是新的历史条件下党执政的一个基本方式”，并将“依法执政”确立为加强党的执政能力建设的总体目标之一。在“依法执政首先是依宪执政”的理念引导下，2022年12月，习近平总书记在《谱写新时代中国宪法实践新篇章——纪念现行宪法公布施行40周年》中不止一次提到“提高党依宪治国、依宪执政能力”，要求“把宪法实施贯彻到统筹推进‘五位一体’总体布局、协调推进‘四个全面’战略布局的全部实践中，贯彻到改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军各领域各方面”。依宪执政与依宪治国密切相关，它是在包括政治、经济、文化、社会、生态文明在内的全面“依宪”前提下的“执政”，也是全面治国理政的重要要求。在国家治理体系现代化的背景下，提升依宪执政能力的需求，可以从政治、经济、文化、社会、生态文明和党的自我治理六个部分展开系统阐述。这六个方面恰好可以将依宪执政能力类型化。就重要性程度而言，经济、政治、文化对依宪执政的要求是直接而紧要的，也是解决其他两类问题(社会、生态文明)的重要基础与必要前提。就产生时序而言，也有物质文明、政治文明、精神文明等在先的考量。

以经济领域依宪执政能力的提升要求为例，结合党的二十大对党章相关表述的修改，党领导经济建设已然成为党章关注的重点内容和经济民主在党内法规中的重要体现。“社会主义市场经济体制等基本经济制度”等与宪法经济制度有关的内容被写入二十大党章，“把握新发展阶段，贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，推动高质量发展”等表述同样也被写入二十大党章，成为二十大党章中经济领域内容的重要体现。以二十大党章为基础，依宪执政能力的提升逐渐呈现其日益清晰的党内法规轮廓。以民主集中制为抓手，有些依宪执政方面的提升要求往往形成“业务领域+党的自我治理+政治责任”的局面。2023年4月，中共中央发布的“三五规划”在第二部分“坚持以完善党的领导法规制度有力保证党总揽全局、协调各方”的第十个方面“健全提高党的执政能力和领导水平的制度”中专门提到“坚持民主集中制，完善发展党内民主和实行正确集中的相关制度”。“研究制定《党委(党组)重大决策程序规定》”成为“健全提高党的执政能力和领导水平的制度”的重要任务，也为切实贯彻新发展理念、构建新发展格局、推动高质量发展和不断提高科学决策、民主决策、依规依法决策水平提供重要抓手。

依宪执政能力在经济方面的要求主要体现为党的领导法规需要进一步涵盖经济领域。目前，从现行有效的党内法规来看，党的领导入规的工作还有进一步强化的空间。涉及经济领域的党内法规体现在诸多方面，诸如《中国共产党农村工作条例》《中央文化企业国有资产监督管理暂行办法》等，但相较于党领导社会治理方面的党内法规，例如《健全落实社会治安综合治理领导责任制规定》《信访工作责任制实施办法》《地方党政领导干部安全生产责任制规定》《地方党政领导干部食品安全责任制规定》等，党领导经济建设方面的党内法规还有进一步提升的空间。一方面，在领导方式和领导事项上，应就党在新时代如何领导好经济工作作出具体规定，善于通过各种制度渠道促进党员领导干部实现好对经济工作的领导。对党委来说，则是要在重大事项请示报告的制度渠道中实现党对经济工作的领导，通过党委设置的一些工作委员会改善党对经济工作的领导方式。对党组来说，则是要发挥党组把方向、管大局、保落实的领导作用，履行好领导责任，尤其是要做好贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念方面的制度设计，采取推动高质量发展的有效举措。另一方面，在领导责任上，不能仅仅局限于“党政同责”“一岗双责”等方面的规定，还需要对其予以进一步细化，以期实现相应领域的制度民主与决策集中的有机统一，便于同党的监督保障法规有效衔接。

依宪执政能力在政治方面的体现主要在于党内民主的进一步强化之上。《中国共产党党组工作条例》对党组决策的民主集中程序、相应责任的惩处和“应当免除或减轻责任”的情形等方面作出了规定。与此具有同样机理的是2019年国务院发布的《重大行政决策程序暂行条例》，但行政决策程序中体现出的民主集中与党组决策的民主集中略有不同，根据《重大行政决策程序暂行条例》第30条规定，行政决策中的民主集中需要结合行政机关首长负责制的特点。然而，从责任主体来看，因违反《重大行政决策程序暂行条例》而担责的主体不仅包括行政机关的行政首长，而且包括负有责任的其他领导人员和直接责任人员；在集体讨论决策草案时对严重失误的决策表示不同意见的有关人员，则可以按照规定减免责任。这些又都与党内法规层面的民主集中制的适用有着诸多相似之处。但党的民主集中制又有着更为具体的程序要求，例如对到会人数和投赞成票人数的半数(以上)要求。与之相对应，《中国共产党中央委员会工作条例》》与《中国共产党地方委员会工作条例》也都从不同侧面规定了“重大问题”决定的实体权限，而要在“三五规划”实施过程中研究制定《党委(党组)重大决策程序规定》恰恰是对以上三部党内法规中“重大问题”决定的实体权限的回应，同时也是对以上三部党内法规中的程序规定的进一步整合。对应《重大行政决策程序暂行条例》，《党委(党组)重大决策程序规定》可以说在民主集中制的程序性规定方面又迈进了一大步，同时也势必会在责任层面对民主集中制进行细化。在“三五规划”中，除了前文提及的较为典型的《党委(党组)重大决策程序规定》以外，在程序方面能够体现民主集中制深度落实的还有《党组讨论和决定党员处分事项工作程序规定(试行)》与《被巡视党组织配合中央巡视工作规定》的修订。另外，还有其他体现民主需求的中央党内法规制定工作，例如要制定事关党内民主方面的《中国共产党中央组织选举工作条例》《民主评议党员办法》，要修订保障地方党委履行“把方向、管大局、作决策、保落实”职责的《中国共产党地方委员会工作条例》，制定与之相配套的《贯彻落实党中央重大决策部署条例》。《党委(党组)落实统战工作责任制规定》的制定则与协商民主有关，这也进一步回应了宪法确认的中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的完善，是依宪执政在党的领导法规方面的重要体现。上述党内法规既是对民主价值的进一步体现，也在维护和加强党中央集中统一领导等方面体现“集中”的原则及其背后的价值，如制定《贯彻落实党中央重大决策部署条例》既是对党内重大决策制度的完善，也是对该制度背后的程序民主和涉及的各种层面“集中”的维护。

除经济、政治等领域以外，依宪执政能力在文化领域则进一步体现为对党的宣传工作和意识形态工作的要求，在具体执政目标上体现为建设社会主义文化强国及维护文化安全。在国家法律方面，国家已相继出台《电影产业促进法》《公共文化服务保障法》《公共图书馆法》《英雄烈士保护法》，在其中形成了对中华优秀传统文化、革命文化、社会主义先进文化的维护机制，而在党内法规方面，除了有2019年出台的《中国共产党宣传工作条例》以外，还需从党领导文化工作、维护意识形态安全等领域来实现匹配式提升，其中就涉及以民主集中制为具体抓手的机制建构，以强化党领导宣传思想文化工作的能力，如此一来，既有文化上的民主，又不乏思想上的统一与集中。这种领导的依据在于宪法，既需要党贯彻落实“百花齐放、百家争鸣”的文化方针，又需要在总体国家安全观的指导下把握好文化安全的核心要义和习近平文化思想的精髓要义，打通意识形态、宣传思想文化等各领域的安全制度设计，强化党的领导在文化领域入法的同时，做好党的领导入规部署，在宪法精神的引导下提升宪法文化与党内法规文化的契合程度。

党内法规文化也需要从内容与价值上进一步体现宪法文化。从“三五规划”所列举的上述党内法规制定、修订任务来看，“三五规划”已很好地回应了党的二十大报告对各领域提出的最新要求，二十大报告中的“民主”“改革”“新发展”“高质量”等高频词汇无疑体现出党内法规修改的动力来源，而这些词汇的背后是社会主义核心价值观所体现的“富强、民主、文明、和谐”等国家层面的价值和“自由、平等、公正、法治”等社会层面的价值。党在社会建设和生态文明建设中的责任机制虽逐渐得到强化，但仍需将散见于各类党内法规中的制度规定通过宪法价值的指引而逐渐形成制度统合。民主集中制相对于这些价值的实现来说，既是一套制度抓手，也是一条原则主线。但这条主线不能脱离作为国家政治和社会生活的最高法律规范的宪法，无论是对党的民主集中制还是其他国家机关实行的民主集中制，均是如此。

(二)党内法规层面的民主集中制受依宪执政要求和宪法层面的民主集中制的带动

2020年11月，习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上提出：“坚持依宪治国、依宪执政，就包括坚持宪法确定的中国共产党领导地位不动摇，坚持宪法确定的人民民主专政的国体和人民代表大会制度的政体不动摇。”如何坚持党的领导地位和国体、政体不动摇，归根结底还是要从宪法本身寻找答案。在现行宪法中，与第1条第1款确立的工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家的国体、第2款确立的中国共产党的领导地位和第2条确立的人民代表大会制度的政体紧密联系的，就是第3条规定的民主集中制原则。在一切政党都以宪法为最高活动准则的前提下，党内法规和国家法律的制定、修改、解释一样，都须同时考虑现行宪法第3条确立的民主集中制原则，在党政机关合署合设和维护党中央集中统一领导的要求日益严格的背景下尤其如此。虽然党内法规层面的民主集中制与宪法层面的民主集中制在内涵外延和具体表现上并不完全一致，但民主集中制在国家法律、党内法规层面共同成为了支撑坚持党的领导地位和国体、政体不动摇的重要抓手。宪法层面民主集中制的规定确立了“人民一人大”“人大—一府一委两院”“中央国家机构—地方国家机构”等几组关系的权力来源、权力配置、权力行使以及权力受监督的原则，确立了国家权力关系的宪法格局。除宪法层面的民主集中制以外，民主集中制在现行有效的法律中还有其他10处明文表述，分布于《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》《中华人民共和国全国人民代表大会议事规则》《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《各级人民代表大会常务委员会监督法》《中华人民共和国人民法院组织法》《中华人民共和国人民检察院组织法》《中华人民共和国民族区域自治法》《中华人民共和国工会法》《中华人民共和国公职人员政务处分法》和《中华人民共和国监察官法》之中。从中可以看出，我国宪法层面的民主集中制的体现是全面的，其他10部法律也在贯彻落实宪法层面的民主集中制的规定和精神，人大机关、人民法院、人民检察院等国家机关在此方面体现得更为明显。宪法层面民主集中制的体现取决于国家机关种类，党内法规层面的民主集中制不强调具体的党内机关种类，其体现相对更为丰富。在党内法规层面的民主集中制的视阈内，“党内权力配置”“党内决策与执行”“党内监督”几组关系也十分重要。从宪法层面的民主集中制强调“对人民代表大会负责”“受人民代表大会监督”以及“充分发挥地方的主动性、积极性”的表述中可以看出，“监督”和“责任”在维护民主、体现民意和保证人民意志实现中的独特功能。而地方国家机构在面对中央国家机构时，在维护和加强党中央集中统一领导的前提下发挥主动性和积极性的做法，又很好地映衬了“民主”和“集中”关系的纵向层面表达。

在民主方面，宪法层面的民主集中制随着民主的发展不断完善，全过程人民民主、协商民主、基层民主都在其中不断彰显新的功能。全过程人民民主是社会主义民主政治的本质属性，属于全链条、全方位、全覆盖的民主，具体表现为民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督，这些都在二十大党章中有相应的体现。换言之，党的民主集中制也可表现在党内选举(地方组织选举和基层组织选举已有党内法规，而中央组织选举党内法规待制定)、政治协商(政治协商工作和统战工作已有党内法规，而统战工作责任制党内法规待制定)、“决策—执行—监督”环节(各类事关党内决策和党内决议执行的党内法规较多，涉及党内监督的一般立规以及其他党内法规中涉及监督内容的规定也较多)。“三五规划”更是提出：“把党内民主贯彻到民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督全过程，切实落实党员知情权、参与权、选举权、监督权等民主权利。”

在集中和责任机制方面，宪法层面的民主集中制也要求在已有党内法规中构建相应的工作责任制。如前文所述，民主集中制暗含监督与追责的涵义，权责一致是“集中”的应有之义。党内法规作为党内的制度规范，应具备法规后果或政党责任等规范要素，在党领导农村工作、编制工作、思想文化工作、统战工作等领域也应尽快建构专门的责任类党内法规，配合《中国共产党问责条例》的具体施行，推动领导权力与领导责任的均衡设置。将党内决策与党内执行和行政决策与行政执行的权责一致适用规则通过民主集中制的渠道尽可能统一起来，保证政治责任、法律责任在宪法精神下的统一性，这也是宪法全面实施的典型体现。与此同时，结合前述依宪执政能力提升的要求，须结合民主与集中在改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各方面的具体特点，形成各具特色的“民主—集中”模式。

三、宪法精神对党内法规层面民主集中制的引导

相较于宪法规定与宪法原则，宪法精神与中华优秀传统文化、革命文化、社会主义先进文化的联系更为紧密，更能体现宪法规范中蕴含的价值理念，而对宪法精神的规范含义的把握，离不开对历史的考察。从某种意义上来讲，宪法精神的延续也是宪法文化及一国政治史的延续与写照。依宪执政的判断标准应是最能体现国家宪法历史与宪法文化的宪法精神。宪法原则与宪法规定随着时间的推移不断更新与补充，宪法精神则更易超越时代跨度，对依宪执政的稳定性与适应性有着更为直接的作用。从宪法监督角度来看，宪法精神于2019年被写入《法规、司法解释备案审查工作办法》，于2023年被写入《全国人民代表大会常务委员会关于完善和加强备案审查制度的决定》之中，成为与宪法规定和宪法原则相并列的审查依据。有学者指出：“规定在宪法文本中的宪法规定和宪法原则是对既往宪法应然价值的肯定和确认，而没有规定在宪法文本中的宪法精神则意味着有待被‘发现’的宪法价值。”2022年12月，习近平总书记在纪念现行宪法公布施行40周年的讲话中四次提到“宪法精神”，分别是“强化宪法意识，弘扬宪法精神，推动宪法实施，更好发挥宪法在治国理政中的重要作用”“坚决把宪法规定、宪法原则、宪法精神贯彻到立法中”“努力使每一项立法都符合宪法精神、体现宪法权威、保证宪法实施”“健全保证宪法全面实施的制度体系，必须坚持宪法规定、宪法原则、宪法精神全面贯彻”。宪法精神不仅成为合宪性审查的重要抽象标准，也成为依宪立法和保障宪法全面实施的重要参照。宪法不仅仅是宪法条文与规定的汇总，也是价值的聚合，宪法精神在中国当下系统体现于社会主义核心价值观之中。“宪法精神是宪法秩序生成的必然要求。宪法秩序是一种人人服从宪法治理而达成的社会秩序，权力得到了人民的根本制约，人民权利得到了根本的保障。宪法秩序的形成需要全体社会成员共同塑造以宪法精神为核心的社会价值，并使其成为主流。”在此基础上，有学者进一步指出：“社会主义核心价值观，不仅全面体现宪法精神的价值追求，而且在思想的指引和行为的规范上，更加柔和平缓，能够为宪法精神的弘扬凝聚道德上的共识。”这既说明宪法精神须建基于已有宪法价值之上，践行“守正”，也说明宪法精神本身属于开放的价值体系，能够实现宪法变迁基础上的“创新”。例如，在社会主义核心价值观的法治价值方面，宪法精神在中国特色社会主义法治体系的统合或全面实施上涵盖了科学、民主与法治三大精神。以宪法为核心的中国特色社会主义法治体系，其实质就是将科学、民主、法治精神融入中国特色社会主义法治体系的各方面全过程。“这种精神是社会发展规律的最高体现，其背后追求的目标也必然是社会发展的高质量。”实际上，宪法精神不仅仅是简单的条文运用与价值体现，更体现于某一领域价值(观)的不断全面升级、不同价值之间的融贯与价值出现冲突时的价值倾向选择。

如前文所述，《立法法》已经将“立法应当符合宪法的规定、原则和精神”写进总则第5条之中，将其作为立法应当坚持的一项基本原则。作为“党内立法法”的《制定条例》第7条第5项规定：“坚持党必须在宪法和法律的范围内活动，注重党内法规同国家法律衔接和协调。”“党必须在宪法和法律的范围内活动”的原则表述落实到党内法规的制定过程中，则具体化为党内法规制定要依宪法进行，而“党内法规同国家法律衔接和协调”的规范性要求，也体现为党内法规与作为国家法律制定依据的宪法规定、宪法原则和宪法精神的衔接与协调。中国特色社会主义法治体系将完善的党内法规体系囊括其中，又必然呼唤完善的党内法规体系须与以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系有同等要求。如果对“坚持依宪治国、依宪执政”作出统一理解，那么在坚持“依宪立法”的同时也能推出“依宪立规”的结论，在保证宪法全面实施的层面，也少不了宪法精神在党内法规体系中的贯彻。“坚持依宪治国、依宪执政”既包括立宪意义上的“坚持依宪治国、依宪执政”，又包括行宪意义上的“坚持依宪治国、依宪执政”，“通过党规间接行宪”属于行宪意义上的“坚持依宪治国、依宪执政”的方式之一，对宪法精神的贯彻落实也就成为需要坚持的行宪主旨。民主集中制作为“坚持制度治党、依规治党”的核心原则与根本制度，势必会在宪法精神的指引下变得日益具体。在宪法规定和宪法原则的共同作用下，宪法精神对民主集中制的塑造更偏重于一种价值塑造与指向，更倾向于将宪法文化融入依宪执政的实践之中，从而使执政党的宪法观念扎根于中国宪法实施、宪法解释和宪法监督之中，甚至生成符合中国实际的宪法惯例。如前文所述，宪法精神在中国当下系统体现于社会主义核心价值观之中，同时需结合有关法律原则予以适用。如2016年全国人大常委会就曾根据宪法精神和有关法律原则采取创制性安排，妥善处理拉票贿选案，这是对新问题的及时解决，也是对“民主”价值的维护。对于民主集中制这种兼具宪法原则、党内法规原则属性的制度存在，宪法精神当然也能够发挥相应的制度统合与改良功能。从“五位一体”总体布局来看，政治、经济、文化等领域的价值维系更为关键和典型。政治属性是政党的首要属性，“政治”一词在现行党章中出现48次。从党章对经济和文化工作关注的情况与频次来看，“经济”在现行党章总共出现33次(含序言28次和正文5次)，“文化”则在其中出现26次。这从一个侧面说明，不论是在党的领导发展演进的历史过程中还是在当下，经济工作和文化工作都是党的领导事项必不可少的组成部分。尤其需要指出的是，对经济工作与文化工作的领导也随着时间和实践的推移不断拓展，并得以最终纳入党的领导工作。而民主集中制作为群众路线在党的政治生活中的运用，要通过政治、经济、文化领域的全方位拓展来贴近群众，不管是政治方面的全过程人民民主，还是新发展理念中暗含的“经济民主”观念以及跳出历史周期率的“两个答案”之间的关系，都说明民主集中制应该是全方位的民主集中，而不仅仅存在于政治领域或单一层面。从党的十六大报告提出“发展社会主义市场经济、社会主义民主政治和社会主义先进文化”，到党的十七大报告提出“建设社会主义市场经济、社会主义民主政治、社会主义先进文化、社会主义和谐社会”，再到党的十八大报告提出“建设社会主义市场经济、社会主义民主政治、社会主义先进文化、社会主义和谐社会、社会主义生态文明”，从中可以看出，关于政治、经济、文化领域的表述在持续深入。从党的十七大的“四位一体”到党的十八大的“五位一体”，增加了生态文明建设领域，但从过程上对民主集中制体现最为典型的仍然是经济、政治与文化三个方面的政策表述。考虑到民主集中制在党的二十大报告里呈现的发展趋势，同时结合我国党内法规体系发展的现状，可从政治、经济、文化三个方面的最新宪法政策领域入手，展开分析宪法精神对党内法规层面的民主集中制的引领。

第一，以政治领域的全过程人民民主为视角，进一步强化党内法规制定、修改、废止、解释和编纂中的民主。全过程人民民主作为新时代体现宪法精神的重要表征，不仅涉及人大制度的运行领域，也应引导党内民主的关键领域；不仅要贯穿于党内决策的作出过程，也应作用于党内法规的“立改废释纂”各环节。全过程人民民主是社会主义民主政治的本质属性，以全过程人民民主背后蕴含的宪法精神来影响最关键的党内法规层面的民主集中制，从而构建更为科学严谨的党内民主制度体系，是党内民主建设的关键驱动力。《制定条例》目前仍主要着眼于党内法规制定过程的民主，缺少对修改、废止、解释、编纂中的“过程性民主”的规定。将过程性民主体现于党内法规的立改废释纂各环节，是民主立法和民主执政在党内的回应与体现。对党内法规和规范性文件的备案审查也要体现民主，可仿效《立法法》中有关主体提出审查建议和审查要求的二元式规定，对《备案审查规定》第12条第2款的备案审查规定予以拓展。从民主集中制所要维系的“正确有效”“公正”等既有价值范畴出发，结合“科学执政、民主执政、依法执政”的要求，考量党内法规层面的民主集中制中“民主”与“集中”的结合点。2023年新修正的《立法法》第6条新增“立法应当坚持和发展全过程人民民主”的表述，并将其与“尊重和保障人权”“保障和促进社会公平正义”置于同一条款之中。就党内法规而言，全过程人民民主主要涉及党员权利保障、党内权责一致的相关党内法规及其条文的调整，尤其是党的监督保障类法规的修改。结合前文提及的现行党章第4条的规定，应将2020年修订的《中国共产党党员权利保障条例》第11条第1款涉及党员监督权的相关规定，由“有权向党组织反映对本人所在党组织、领导干部、其他党员的意见”修改为“有权向党的上级组织直至中央反映对本人所在党组织、领导干部、其他党员的意见”，以保持与党章表述的一致，同时体现党员监督权的基础性与可及性。要用宪法精神中的平等、法治理念进一步促进党的组织法规建设，促进各类党组织之间互通情报、互相支持和互相监督，构建法治化的党组织关系，以宪法精神促进党内民主发展。

第二，以经济领域的新发展理念促进党的领导法规中民主集中制的全面深入。新发展理念既是宪法中倡导的经济发展理念和精神，也是推动宪法和党章在经济领域共同发挥功能的重要指针。为了使党内的经济决策更好地贯彻执行党的民主集中制，有必要在党内法规层面首先推动党对各项经济工作领导的民主化。为回应党的二十大报告提出的“创新和改进领导方式”的重要课题，2023年7月中共中央、国务院发布的《关于促进民营经济发展壮大的意见》对强化民营经济发展法治保障作出重要部署，这种党内法规保障主要体现于党的领导法规方面。一方面，党对经济工作的领导要求党员领导干部不断强化职责意识、提高领导能力，具备创新、协调、绿色、开放、共享的发展观念。上述五大发展体系旨在解决发展动力不足、发展不平衡、人与自然不够和谐相处、发展内外联动不足以及社会公平正义缺失的问题，这些不仅是国家机关在决策制定与决策执行过程中应该重点考虑的问题，也是党内法规在规范党内决策时应重点考虑的问题。“三五规划”在“坚持以完善党的领导法规制度有力保证党总揽全局、协调各方”部分对“健全提高党的执政能力和领导水平的制度”作出具体部署，要求“研究制定《党委(党组)重大决策程序规定》，切实贯彻新发展理念、构建新发展格局、推动高质量发展，问政于民、问需于民、问计于民，加强调查研究、科学论证、风险评估、督促落实，不断提高科学决策、民主决策、依规依法决策水平”。另一方面，新发展理念主要体现于经济领域，但不应仅仅局限于经济领域，其中蕴含的理念(如开放、共享等)又可能成为推动中国共产党在其他领域坚持民主执政、科学执政的重要因素。目的在于健全党领导经济社会发展各方面重要工作的制度，把党的领导贯彻落实到统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局的各领域各方面各环节，在增强推动高质量发展本领的同时，兼顾新发展理念中各项具体理念的协同实现，确立系统思维、创新思维、法治思维，同时也体现出唯物辩证法在解决我国发展问题上的方法论意义。

第三，以自我革命文化等为衡量标准来推进党的自身建设法规中民主集中制的完善，对于维护党的领导地位以及国体、政体的不动摇大有裨益，在党的思想建设、作风建设、纪律建设方面体现得更为明显。《中国共产党党内监督条例》第2条规定：“增强党在长期执政条件下自我净化、自我完善、自我革新、自我提高能力。”党的二十大报告将“自我革命”定位为“跳出治乱兴衰历史周期率的第二个答案”，这既是对党内监督文化与党内监督制度定位的进一步回应，也是对作为跳出治乱兴衰周期率的第一个答案的发展，还是对党建文化的守正创新。在2022年8月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《“十四五”文化发展规划》中，首要的目标任务就是“全党全社会的思想自觉和理论自信进一步增强，习近平新时代中国特色社会主义思想绽放出更加绚丽的真理光芒，人民在精神上更加主动，新时代中国发展进步的精神动力更加充沛”。伴随着社会主义核心价值观写入宪法和《立法法》、进一步融入党内法规，构建文化强国愈发要求把文化强党作为前提条件。文化强党既要求加强党对宣传思想文化工作的领导，也要求以此为基础打造更为系统的文化“决策—执行—监督—问责”机制。2019年中共中央印发的《中国共产党宣传工作条例》对党委承担的“贯彻落实党中央和上级党委关于宣传工作的决策部署以及指示精神，指导和督促检查下级党组织做好宣传工作”等职责作出规定，并在此基础上塑造更加民主、科学的文化“决策—执行—监督—问责”机制，推动新时代廉洁文化建设，对于深入开展党的自我革命不可或缺，同时有助于在党内监督的意识层面强化党和国家监督体系理念的契合和统一。

从目前党的自身建设法规的立规情况来看，党的自身建设法规主要包括综合类法规、党的政治建设类法规、党的思想建设类法规、党的组织建设类法规、党的作风建设类法规和党的纪律建设类法规等类型。其中，综合类法规、党的思想建设类法规、党的作风建设类法规和党的纪律建设类法规都蕴含自我革命方面的要素。诸如《关于实行党风廉政建设责任制的规定》《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》《农村基层干部廉洁履行职责若干规定(试行)》《中国共产党党务公开条例(试行)》《中央和国家机关干部职工思想动态分析报告办法》《干部教育培训工作条例》等党内法规，都可以成为下一步塑造自我革命文化的重要抓手。修订《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》《农村基层干部廉洁履行职责若干规定(试行)》，已经被列入“三五规划”之中。此外，“三五规划”还专门对“坚持以完善党的自身建设法规制度坚定推进党的自我革命”作出具体部署，提出制定《中国共产党思想道德准则》《中国共产党思想政治工作条例》《党史学习教育工作条例》等立规任务，从完善党的宣传教育制度角度入手，要求“完善中国共产党人精神谱系研究宣传阐释机制，持之以恒推进党史总结、学习、教育、宣传”。此外，“三五规划”还提出：“推进党的自我革命，必须坚持以党内监督为主导，实现党的自我监督和人民监督有机统一、良性互动。”这就要求将跳出历史周期率的“两个答案”结合起来，将实行更有效的“民主”和进行更科学的“集中”结合起来，以保障权力监督与制约机制的有效运行，而“权力监督与制约”恰是宪法精神与宪法原则的永恒主题之一。

四、结　语

虽然党内法规层面的民主集中制与宪法层面的民主集中制在适用中有较大区别，但在宪法精神的层面上两者还是可以找到一定的共通之处。这不仅关系到“坚持依宪治国、依宪执政”的一体性，也使维护和加强党中央的集中统一领导更具制度上的可操作性和贯通性，同时对于坚持全面依法治国和坚持全面从严治党并行也有极大的现实意义。“只有坚持依宪治国、依宪执政，把党总揽全局、协调各方同人大、政府、政协、监察机关、审判机关、检察机关依法依章程履行职能、开展工作统一起来，把党领导人民制定和实施宪法法律同党坚持在宪法法律范围内活动统一起来，才能保证党领导人民依法有效治理国家。”而这种有效治理的过程，恰恰应是党内法规层面的民主集中制与宪法层面的民主集中制在宪法精神指导下的有机结合。

如前文所述，除宪法对民主集中制作出的规定以外，现行有效的其他299部法律明确包含“民主集中制”的10处规定还不足以系统保障宪法层面的民主集中制之充分落实，也不能与全面从严治党战略布局对党内法规层面的民主集中制之高度强调形成较为系统的制度呼应。现行有效法律中有关民主集中制的规定的总体布局，主要涉及对各级人大及其常设机构、“一府一委两院”的组织活动和群团组织活动的原则规定，尚需进一步强化国家机关在具体的组织活动或职权行使过程中对民主集中制的细节落实，在制度细节中反映价值取向，体现宪法精神与宪法原则。同时，为适应党的组织法规、党的领导法规、党的自身建设法规和党的监督保障法规对民主集中制不断细化的趋势，需促成《中华人民共和国公职人员政务处分法》对公职人员违反民主集中制情形的更具体列举和相应政治责任的明确规定，这是实现党内法规层面的民主集中制向宪法层面的民主集中制趋近的前提。宪法层面的民主集中制需要国家法律和党内法规“两条腿”支撑才能行稳致远。

（责任编辑：吕永祥）