秦伟、任杰：论民主集中制作为党内法规制度体系的核心

论民主集中制作为党内法规制度体系的核心

[1]秦伟、任杰：《论民主集中制作为党内法规制度体系的核心》，《党内法规研究》2024年第1期，第68-82页。

[2]秦伟,任杰.论民主集中制作为党内法规制度体系的核心[J].党内法规研究,2024,3(01):68-82.

作者简介：秦伟，山西省法学会党组成员、秘书长；任杰，山西省襄垣县纪委常委、巡察办主任。

民主集中制是党内长期坚持和遵循的重要领导制度，也是党的根本组织原则，从产生起就包含了强烈的“规矩”意蕴，“浓缩着治党之道”，是党内法规制度的“灵魂性”规则。党的二十大报告强调：“坚持制度治党、依规治党，以党章为根本，以民主集中制为核心，完善党内法规制度体系，增强党内法规权威性和执行力，形成坚持真理、修正错误，发现问题、纠正偏差的机制。”这一论述重申了民主集中制在党内法规制度体系中的核心地位。作为党内法规制度的一条核心规范，民主集中制在各类党内法规的建构和运行过程中都有所体现或贯彻，反映党内法规制度的核心价值，对推动党内法规的高效实施起到了至关重要的作用。

一、核心价值：民主集中制凝结了制度治党的根本目的

在实践中，民主集中制已经贯穿于党的组织建设、领导决策行为、制度规范设立与执行、党的内部监督体系等各个方面。民主集中制在党的形成、发展、成熟的动态过程中不断完善和充实，以科学先进的制度特性，引领管党治党的不断深入，并以规则化的发展趋势展现出新的制度刚性和治理价值。通过深入探索民主集中制的制度历史、制度目的、制度原理与党内法规制度体系之间的关系后不难发现，民主集中制随着新时代党的建设不断深入、党的制度创新理论不断发展，在深化全面从严治党、完善党的自我革命制度规范体系中已经展现出更加充分的价值张力和更加有效的制度活力。

（一）民主集中制对党内治理的推动与规范

一个科学先进的政党，始终需要用一个科学先进的组织原则来将各个层级的组织以及党的成员组织起来，而这个组织原则，应当能够同时担当制度保障和意志统一的功能。何益忠教授在《陈独秀与民主集中制的确立》一文中曾指出党的创建时期的组织原则是中央集权制而非民主集中制，并对二者的概念进行了区分。但不可否认的是，在建党初期，党的中央组织已经关注到“集中”对党的管理的重要性，并突出以制度形式强调有效的“集中”。因此，从党的二大开始，民主集中制（中央集权制）就已经成为了一种非常重要的组织原则。民主集中制不仅担负着组织各级党组织建设的制度保障职能，还在推动党员形成团结又集中的民主意识和决策行为中，发挥着统一意志的重要作用。

1.民主集中制担负起了制度保障的重要功能

马克思、恩格斯在改造、发展共产主义者同盟的历史实践过程中，从对“民主”的论述和实践的瓶颈出发，着眼于强化同盟的联系、支持、领导等系统性功能，提出了一系列虽不够直接显性但已有明确蕴含的关于民主集中的构想与框架，并在同盟的章程中确立了相对完备的制度体系与程序性规则。列宁根据马克思主义奠基者的建党理念，对民主集中制进行了发展与改进，并通过对“民主”与“集中”这两个方面的偏好与重点的交替使用，使其在建党与俄国革命两个方面得到了切实体现，进而使民主集中制成为一种原则。1920年《加入共产国际的条件》规定：“加入共产国际的党，应该是按照民主集中制的原则建立起来的。”中国共产党在第一次全国代表大会通过的纲领中就已经清楚地表明了“本党承认苏维埃管理制度”，此后，又在第二次全国代表大会的决议即《中国共产党加入第三共产国际决议案》中，对党成立的指导方针进行了进一步明确。

随着党的不断成长，民主集中制已经变成了一条贯穿于党的组织创建与发展的基本准则，其制度保障功能具体表现为以下方面。一是统领作用。民主集中制对党组织、党内各项制度机制的创建与发展，都起到了统领作用，也就是说，从党的中央组织到党的基层组织的建设、从中央到地方党内各项制度的形成，都要遵循这条准则。二是以强调党的领导为制度核心取向。在中国特色社会主义事业的建设中，中国共产党通过民主集中制更好地发挥领导作用，以确保各项事业的整体方向、发展目标和建设实践都能保持在正确的轨道上推进并取得预期目标。中国特色社会主义进入新时代以来，在民主集中制的指导下，新制定或修改的党内法规多将“维护党中央集中统一领导”作为条文规则纳入其中，突出强化党的领导。三是提供行为准则。党的十八大以来，民主集中制建设呈现出更加丰富的表现形态和准则价值。《关于新形势下党内政治生活的若干准则》第6节第1段明确了民主集中制是党内政治生活的一项基本规范，是“党内政治生活正常开展的重要制度保障”，以及“实行集体领导和个人分工负责相结合”的内容和功能，突出体现了民主集中制的制度保障功能。《关于新形势下党内政治生活的若干准则》丰富了民主集中制的实际内涵、在党内政治生活中的具体定位以及实施要求。习近平总书记多次对加强民主集中制建设作出重要论述，以健全民主集中制为抓手，对党内政治生活的制度化滞后问题提出了制度性改造措施，并提出“坚持民主集中制是强化党内监督的核心”的新论断，进一步丰富了民主集中制制度保障功能的内涵。

2.民主集中制是实现意志统一的制度保障

党的十九大报告指出：“完善和落实民主集中制的各项制度，坚持民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合，既充分发扬民主，又善于集中统一。”民主集中制在厘清“民主”与“集中”关系的基础上，更加充实了“统一意志”的功能内涵。一是奠定了“两个维护”的理论归依和逻辑源泉。进入中国特色社会主义新时代以来，“党章党规具有鲜明的政治性”被学界和政界普遍认同。“两个维护”被作为新时代党内政治的根本标志，“做到‘两个维护’”更是被视为加强党内法规制度建设的重要目标。在党内法规制度体系中，民主集中制在妥善处理“民主”与“集中”关系的基础上，为“两个维护”成为党内法规建设目标提供了理论证成，做到“两个维护”实质上就是做到“集中统一”，而“集中统一”的价值意蕴在党内法规中则以“两个维护”或者“维护党中央集中统一领导”为制度表现。二是解决了党内民主和有效集中的传统矛盾。长期以来，学界存在民主集中制偏向于“民主”还是“集中”的讨论。习近平总书记在系统总结民主集中制实践规律的基础上提出了对民主集中制的科学论断：“我们强调坚持党中央权威和集中统一领导，不是说不要民主集中制了，不要发扬党内民主，把这两者对立起来是不对的。……我们党实行的民主集中制，是又有集中又有民主、又有纪律又有自由、又有统一意志又有个人心情舒畅生动活泼的制度，是民主和集中紧密结合的制度。”民主集中制解决的是民主决议的问题，要求过程充分民主和结论正确集中的有机协调。中国共产党在进行重大决策的过程中，始终坚持广泛的党内民主，注重倾听党内党外不同单位和个人的意见，集思广益；同时，通过科学规范的程序征求意见，充分酝酿作出决策。这是民主集中制最生动的实践体现。党通过民主集中制实现了对党内意志的有效统一，将民主集中制的制度优势转化为了政治优势，解决了政党决策经常面临的“议而不决”问题。三是强调了“一把手”在贯彻执行党内制度规范中的表率作用和班子决策的科学规范性。习近平总书记曾强调：“贯彻执行民主集中制是全党的共同政治责任，首先是各级领导干部特别是中央政治局的同志的责任，大家要发挥表率作用。”同时，《中共中央关于加强对“一把手”和领导班子监督的意见》进一步强调了对“一把手”贯彻执行民主集中制的监督。以规范性文件的形式明确“一把手”和领导班子成员要认真落实民主集中制的要求，这包含了两重含义：一方面，要求“一把手”在决策和执行中要把民主集中制作为主要遵循，示范性执行民主集中制；另一方面，领导班子成员也应当正确运用民主集中制发表适当意见，为作出正确决策献计献力，实现民主决策和有效执行的良好互动。强调“一把手”贯彻民主集中制，主要是通过完善领导班子的决策机制，规范决策程序，实现科学、规范决策。

统一意志功能的主要目标是确保政党的各级组织及党员个体能够始终在科学理论的指导下形成团结协作完成既定目标的坚定决心。同时，党的二十大在系统总结伟大建党精神时，将“坚持真理”和“对党忠诚”的精神品质纳入其中，要求广大党员要有坚定的理想信念，始终忠诚于党的政治品质。这与民主集中制的价值内核和理念要求是一致的。

（二）作为党内法规的“制度种子”

在对党内法规概念进行探讨时，绕不开两个基本问题：一是“党内法规”一词发端于何时，二是在党的一大、二大形成的“纲领”或“决议”是否为最早的“党内法规”。针对上述两个问题，起码有一个结论是无争议的，即“党内法规”的语言语义发端于毛泽东的《论新阶段》一文，党的二大制定的党章是“党内法规”。在《论新阶段》的报告中，毛泽东指出：“为使党内关系走上正轨，除了上述四项最重要的纪律外，还须制定一种较详细的党内法规，以统一各级领导机关的行动。”这里的“四项纪律”主要是指“个人服从组织、少数服从多数、下级服从上级和全党服从中央”。从语义上理解，民主集中制的四个基本内涵就是最直接的“党内法规”，这四项内涵实现了从“内容”向“纪律”再向“制度”“党规”的进阶，构成了党内法规最基本的价值内核，也是对党内法规价值最直接的阐发。同时可以得出三点结论。一是“四项纪律”本身就是“党内法规”并且是“最重要”的一条。虽然能否把“纪律”等同于“法规”值得推敲，但毛泽东的这句话显然把“四项纪律”看作了一项法规。在党的扩大的六届六中全会前，“四项纪律”在党章当中就被明文规定，从“除……之外，还需”的表述也可以看出“四项纪律”本身也是一条法规规则。“四项纪律”这条规则直接贯穿于党的领导工作，并在党的斗争和建设实践中被作为管党治党和统一意志的“生命线”，所以它是“最重要”的。二是其他党内法规是对“四项纪律”的具体化阐发和衍生。宋功德教授指出：“民主集中制属于‘种子制度’，蕴藏着党内法规制度的基因、源代码，包含着认知和创制党内法规制度的核心要素。”党内法规制度建设把民主集中制的内涵作为最基本的制定依据，并以此构建具体制度。可以说，民主集中制对于党内法规制度构建具有“原生”意义。同时，认识党内法规制度建设的目的、意义、价值也要从民主集中制出发，认识到民主集中制是党内法规制度体系的核心要素和逻辑起始点。“四项纪律”作为“最重要”的“党内法规”，具备了首要性，“除……之外，还需”的表述也能体现出制定其他党内法规是对“四项纪律”的具体化衍生和发展，其他党内法规的制定要以“四项纪律”为基本出发点和基本依据。三是“四项纪律”是牵引党内法规制定的初始目的。“四项纪律”以统一全党的意志和行动为目的，而在毛泽东的报告中明确提出“以统一各级领导机关的行动”也是党内法规制定的目的。可见，“四项纪律”和其他党内法规在制定目的上具有一致性，同时，“四项纪律”以核心规则的地位引领其他党内法规的制定。

（三）民主集中制确保党内法规制度体系遵循正确政治方向

政治属性是党内法规最突出的属性，政治原则也是党内法规制定和实施需要体现和遵守的最根本原则。党内法规是中国共产党作为执政党履行执政使命、进行治国理政的制度性工具，它与国家法律共同构成了中国特色社会主义法治体系的核心内容，与国家法律“并驾齐驱”，是党治国理政的“一体两翼”。党内法规除了规范党自身的内部治理行为外，还具备“外溢效力”，约束党的执政行为和党对中国特色社会主义事业的领导行为。党内法规“以保障政治大局为己任”，“是超越一般社会组织制度的规范体系”，因此，遵循正确的政治方向是党内法规制定工作的根本前提。党的二十大报告提出“以民主集中制为核心，完善党内法规制度体系”的目的是“增强党内法规权威性和执行力，形成坚持真理、修正错误、发现问题、纠正偏差的机制”，其中就蕴含着民主集中制对于党内法规制度体系政治方向的正确引领作用。

（四）民主集中制是贯穿于党内法规制度体系的核心规范

通过系统查询和梳理党内法规中有关民主集中制的条文和规范，可以发现相关条文和规范广泛存在于七类不同名称的党内法规和“1+4”的党内法规体系中，这些内容以党章为基础，形成了规范主体、规范行为和规范监督的规范体系。

一是体现在党的组织法规的总则或具体规定中。在党的组织法规中，明确有“民主集中制”相关内容的共有十几项规范。从形式上看，分别以条例、规定等规范形式出现，且大多位于总则部分；从内容来看，主要是对党章中原则性规定的具体贯彻和执行，是特定规范的体现。第一，部分组织法规在总则部分予以规定。例如《中国共产党地方委员会工作条例》总则部分要求党的地方委员会工作必须坚持民主集中制。第二，部分党的组织法规在具体规定中予以规定。例如《中国共产党党和国家机关基层组织工作条例》第23条要求机关基层党组织必须坚持民主集中制，《中国共产党机构编制工作条例》第3条第1项规定机构编制工作必须坚持民主集中制。

二是在党的自身建设法规中对不同主体的适用。第一，对一般主体和行为进行规定。《关于新形势下党内政治生活的若干准则》对民主集中制的实施方式和要求进行了具体规定。《党政领导干部选拔任用工作条例》第2条第5项规定选拔任用党政领导干部必须坚持民主集中制。第二，对特定主体进行了规定。《中管金融企业领导人员管理暂行规定》第8条第1项规定中管金融企业领导人员应当严格执行民主集中制。《推进领导干部能上能下规定》第5条第5项规定对违背党的民主集中制原则、不适宜担任现职的干部应当进行调整。

三是在党的监督保障法规中创新运用。首先，明确了遵守、执行民主集中制的义务。《中国共产党党内监督条例》（以下简称《党内监督条例》）第5条第3项将坚持民主集中制情况规定为党内监督的主要内容之一；《中国共产党巡视工作条例》第28条第2项规定对执行民主集中制等方面存在的相关问题，要移交有关组织部门。其次，例举了违反民主集中制的情形，明确了相应的惩戒性规定。2018年《中国共产党纪律处分条例》第70条列出了对违反民主集中制行为的专门性处分，《中国共产党问责条例》第7条第4项也作出了对严重违反民主集中制原则的行为进行问责的规定。

从党内法规的各种具体规范来看，民主集中制正经历着从部分党内法规到广泛辐射各类党内法规、从原则规定到具体规范的发展历程。也就是说，在党内法规体系之中，民主集中制已被视为原则性或特定性的法规规范，在制度上的表现形式更加丰富，功能更加复杂。

二、核心原则：民主集中制与党内法规体系的内涵相契合

党内法规“具有强烈政治属性、鲜明价值导向、科学治理逻辑、统一规范功能”。形成、发展和完善党内法规制度体系要坚持以依规治党、提高党的执政能力和领导水平为价值追求，把做到“两个维护”、保障党的长期执政和国家长治久安作为定规之本，“发挥依规治党对党和国家事业发展的政治保障作用”。作为“本中之本、制中之制”，民主集中制的原则性内容分别从不同维度契合了党内法规制度的内在价值，为“两个维护”的法定化提供了理论依据和制度保障。

（一）民主集中制是党内法规中党员权利保障理念的基本来源

民主集中制来源于党内民主，落脚于意志集中。虽然党内法规被认为是党的纪律的规范化形式，突出强调党员义务的一面，但保障党员权利仍是党内法规制度建设的目标之一。重视党员权利保障，也是民主集中制贯穿于党内法规制度体系的重要原因。党员权利不是普通公民权利或一般性社会组织的成员权利。明确党员权利的来源是明确党员权利性质的出发点。从《中国共产党党员权利保障条例》来看，党员权利主要集中于“意见表达”，各类权利保障措施也主要是保障党员充分表达自己的意见。正如邓小平在党的八大上所作的《关于修改党的章程的报告》中指出，“我们主张改进各级代表大会的制度，是为了使各级党的委员会更便于集中广大群众的意见，工作作得更正确有效”。从这一表述不难看出，党员权利集中体现在为党中央的正确集中和决策提供意见。虽然意见表达权、选举权等权利与公民权利或一般社会组织的成员权利有类似的部分，但党员权利的性质与公民权利或一般组织成员权利的性质是有本质不同的。民主集中制在保障党员权利的设定方面有两层含义：一是通过保障党内民主从而保障党员权利；二是通过民主集中制为党员权利划定有效的边界范围，因为党员权利既不能像公民权利那样广泛或被有意无意地扩大，也不能仅有投票选举之类的基本权利，而是应当在政党发展的不同历史时期形成合理的底线和正确的方向。在党员权利保障的视域下坚持民主集中制，是成熟的马克思主义政党在充分理解和把握民主与集中相互关系基础上形成的认识。

1.党内民主保障党员权利并服务于公共利益

党内民主是民主集中制的内涵之一，能为政党激发党员参与党内事务、充分表达意见营造良好的环境，党内民主越发展、越成熟，党员参与党内活动、落实上级要求的积极性就越高。党章中设定了党员的教育培训权、建议讨论权、批评检举权、选举表决权、申辩申诉和控告权等权利内容，《中国共产党党员权利保障条例》第3条第１项要求“坚持民主和集中相结合”的原则以“激发党员参与党内事务的热情”，就是为了以制度形式保障党员权利。知情权是意见表达权的基础，党员只有真正了解和掌握党的决策目的，才能正确表达意见建议。保障党员的知情权，能够使党员真正了解党的决策目的，便于党员在理解的基础上良好地贯彻执行党的决策。党中央或上级党组织也能通过党员意见的表达掌握自身决策决定在执行中是否正确可行、有无改进空间的真实情况，为进一步优化决策决定提供基础，这是发展党内民主的关键点。保障党员的批评检举权，是以权利实施途径提高党内自我监督质效的关键举措，党内监督很大程度上要依靠党员监督，通过党员行使监督权，能够降低党内监督的成本、增强党内监督的精准性。保障党员的申诉请求权，既畅通了党员权利的救济性保护渠道，又通过设定党员有权请求党组织帮助协调或解决重要问题的权利保障机制，充分体现了组织对党员的关心，为激发党员参与党内治理提供了有效的制度性保障。

2.明晰党员权利保障的两重目的

保障党员权利在激发党员参与党内事务热情的同时能实现更加正确的集中，二者是协调配合、辩证发展的。一方面，通过激发党员参与党内事务的热情，能够更加广泛地凝聚党内智慧，激励党员贡献个体力量，主动参加党的决策活动，实现党员个体对组织决策的思想认同和自觉参与，既尊重了党员个体，又产生了组织的有效领导与焕发党组织生机活力的双重效果。另一方面，党的任务是凝聚党员合力共同推进中国式现代化，这就要求党员行使权利时要遵守必要的原则底线，坚决统一执行党中央的决策，在行使个体权利的同时形成权利边界意识，不能侵害集体权利。党员在执行决策或行使权利过程中遇到问题可以按规定程序反映，但对妄议党中央决策或公开发表与党中央决定不一致意见的行为应予以禁止，这也是设定党员权利和规范党员权利行使的基本原则。

（二）“四个服从”为党的组织法规制度提供了原则性依据

政党组织制度鲜明体现政党政治目标。要想更好地促进党内团结和意志统一，政党必须用制度规范的方式来对各种类型和层次的组织进行规范性系统化设置，对组织功能作出更明确的规划，以此在党内构建起完整有序的组织架构。在组织制度形成过程中，需要以一种政治原则作为贯穿组织的制度规范，使建构起的各级组织能够满足政党的执政需求。中国共产党拥有庞大而健全的组织结构，为了保证党中央对各级党组织的集中统一领导，必须将一个简单而明确的组织原理纳入组织结构的构建之中。党的组织法规制度的根本职能是对党的各个层级的组织形式、责任和义务的具体规定，主要职能是促进党中央的集中统一领导，这就需要党的组织法规制度在建设过程中坚持民主集中制的“四个服从”原则。

一是“阶梯式服从模式”实现了一条组织原则对系统组织制度的牵引。“四个服从”原则用详细的罗列方式，将各个层次的党组织（党员和各级党组织）在党建工作中应该遵守的一些基本准则都囊括进去。党员个体对组织的服从实现了组织对党员个体的领导，是服从性规则的基础；少数对多数的服从是党内民主的基本共识和认知习惯，形成少数正确逐渐向多数正确的归源和集中；按照层级管理的基本模式要求，下级党组织对上级组织的服从，使不同层级党组织在组织管理中的等级性管理得以有序进行；全党每个组织和全体党员对党的全国代表大会和中央委员会的服从，实现党中央对各级组织和全体党员个人的纵向和全面领导。党中央既可以领导各层级党组织也可以领导党员个体，形成了党中央集中统一领导的权威性理论基础。党的组织法规制度以法规形式将“四个服从”融入其中，就能以一项原则贯穿起各类党的组织法规，确保各类党的组织法规始终保持“坚决维护党中央权威和集中统一领导”这条主线，实现组织原则对组织制度的牵引。

二是服从性原则实现了“思想认可”到“行动统一”的理论确认。党的组织法规制度建设既要求实现党中央对各级各类党组织和党员个体的制度性领导，还要求实现思想性领导。在党的组织法规中，包含服从性原则的规范比较常见并贯穿于整个体系当中，这实质上是一个由理解到认同再到服从的动态过程，而“理解”和“认同”就是“服从”的认知准备。例如，《县以上党和国家机关党员领导干部民主生活会若干规定》第3条第1款、第4条要求领导班子召开民主生活会要坚持“维护党的团结和集中统一”和“充分发扬民主”，第6条第2项还将“实行民主集中制”纳入民主生活会批判与自我批判的内容。在反复锻炼和实践过程中，各级党组织和党员已经充分认识到党只有团结统一才能不断取得胜利，而这一系列的胜利都是在党中央集中统一领导下取得的。这样的认识为党的各级各类组织和党员个体的自觉服从奠定了心理基础，使其在认同的基础上实现对党中央思想上的服从，形成思想上认同和行动上自觉的统一。

（三）民主集中制中的领导内涵成为党的领导法规制度建设的基础

党的十八大以来，党的领导法规制度体系建设快速发展，党领导经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设等领域的一大批党内法规纷纷出台。党的领导法规制度建设以加强和改进党对各项工作的全面领导，提升党的领导能力，充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用为目标。要实现这些目标，就需要有更为明确、统一的规范制定原则作为指导。民主集中制的领导内涵以明确党的领导机关、明确集体领导和个人分工负责相结合的领导制度及明确决策程序为主要内容，与党的领导法规制度的制定目标准确地契合。

1.区分党的领导机关是制定党的领导法规制度的前提

党章第10条第３项明确规定，党的领导机关有党的最高领导机关（党的全国代表大会和它所产生的中央委员会）和地方各级领导机关（即党的地方各级代表大会和它们所产生的委员会）。一方面，这条规定以党的根本大法的形式区分了党的领导法规制度的不同领导主体和中国特色社会主义建设各项工作的领导主体，从而为党的领导法规制度体系建设划定了前提，即党的领导法规制度是党中央和党的地方委员会领导中国特色社会主义建设各项工作形成的党内法规制度。另一方面，党的领导法规细化和区分了党的最高领导机关和党的地方各级领导机关的相关职权，优化了领导权力和层级关系。例如，《中国共产党中央委员会工作条例》和《中国共产党地方委员会工作条例》分别对不同组织的工作原则、所处地位、工作职责、决策方式等方面内容进行了比较明显的区分，有利于进一步理顺党的中央组织和地方组织的权力范围和相互关系，明确党中央的领导地位和地方各级党委的领导职能。

2.“集体领导和个人分工负责相结合”是压实领导责任制度性规定的来源

党的领导方式是集体领导，既强调党的领导组织的集体领导和集体决策，也鼓励党的领导组织中的领导人员充分履行个人分工的职能。以法规形式对领导权和领导责任进行分工和细化，能够在认可领导班子对重大事项集体决策权的同时，激励党员领导干部个人充分依规履职，这主要表现在以下三个方面。一是党内法规确认了集体领导制度。《关于新形势下党内政治生活的若干准则》明确强调了坚持集体领导的制度和要求；党的委员会制度法规和其他领导法规，例如《党委（党组）意识形态工作责任制实施办法》和《地方党政领导干部安全生产责任制规定》当中，均对集体领导作出了明确要求。二是党的领导法规更加关注领导班子成员特别是“一把手”的履职要求。“习近平总书记指出，党的委员会是党执政兴国的指挥部，‘一把手’是党的事业发展的领头雁。”党内法规越来越关注班子成员的分工负责，特别是“一把手”在工作履职中是否能否发挥表率作用。《党委（党组）落实全面从严治党主体责任规定》、《中国共产党党内法规执行责任制规定（试行）》（以下简称《党内法规执行责任制规定》）、《党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定》等党内法规把制度执行的着力点放在领导班子主体责任和“一把手”第一责任人的责任落实上，更加完善了工作落实机制、强化了党领导的有效性。三是集体领导的决策程序体现在党的领导法规中。党章的第10条第５项规定，“凡属重大问题都要按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，由党的委员会集体讨论，作出决定”，这是党委议事决策程序的源头性规则。党的领导法规沿用了这一规则，并在党内落实“三重一大”事项决策中直接予以体现，党的中央、地方委员会工作相关条例也都作出对应规定，从不同角度呈现了党的领导法规与民主集中制的领导内涵在领导责任制度上的耦合。

（四）请示报告、听取意见和党务公开在党的自身建设法规制度中的重要地位

政党与一般的利益集团、民间组织或社会团体都有显著的区别，相较于利益集团，政党往往能够形成自己肌体的内部控制机制，使自身更加健康。党的自身建设法规制度为规范自身运行建立起系统性制度机制，在不同方面制定的规范也有不同的取向。党的自身建设法规体系具有政治性、群众性、思想引领性、运行规范性和内部监督性等特点，具体法规涵盖面广、涉及具体事项多。党章中民主集中制原则所包含的请示报告、听取下级和群众意见、党务公开等制度，引领了党的自身建设法规的制定。可以说，党的自身建设法规制度以上述制度为基本依据来构建工作。

1.请示报告是党的自身建设法规制度中一项重要的政治原则

作为民主集中制的一项主要内容，请示报告经过了长期发展，已经成为一种严格的政治纪律。首先，请示报告集中体现了党的自身建设法规浓厚的政治属性。请示报告起源于“权威”或“领导”，当上级无法在日常工作中全然地了解下级的情况时，就需要下级以对上级“领导”的负责为依据，向上级报告工作。这种以“领导”为制度基础的行为，本身就包含了强烈的政治色彩。下级的主动报告显然是一种以双向互联形式完成上下级之间消息互通的有效方式，通过着重保障上级对下级重要情况的知情权，使上级党组织能够及时准确地规范下级党组织的行为。其次，请示报告是确保党中央有效领导、规范党的组织层级建设的关键。《中国共产党重大事项请示报告条例》第3条第2款规定请示报告的内容限于超出自身职责范围或关乎全局、影响广泛的“重大事项”，上级不必对下级所有事项全然知晓。党中央获得地方和基层情况、确保领导有效的重要途径之一就是下级党组织的请示汇报，而党中央的领导层级决定了下级党组织汇报的应当是“重大事项”而非一般或简单事项，这既实现了党中央对重大事项的集中统一领导，也保障了下级党组织对职权范围内一般事项领导职能的行使。

2.听取下级党组织和群众意见被部分党的自身建设法规制度移植采纳

群众观是党的根本政治观点之一，要求党要密切联系群众，多听取群众的意见。近年来制定的党的自身建设法规制度尤其注重听取下级党组织和党员意见及相关成果的运用。例如，在党内法规的起草阶段，要求法规起草者经常性深入调研，听取各级党组织和党员的意见；在干部考核评价、选拔任用等相关法规制度中，要求广泛听取干部群众意见、了解群众口碑；在强化领导干部思想理论武装方面，要求领导干部在理论学习中开展专题调研，深入基层向群众主动了解情况；在党员发展工作中，要求党组织广泛听取党员和群众的意见，了解发展对象的真实情况。另外，党的自身建设法规体系以外的党内法规对听取意见和建议也提出过许多要求。例如，《关于新形势下党内政治生活的若干准则》将密切联系群众作为党的重要政治生活之一，并对密切联系群众的认识和方法进行明确规定。党的统一战线和政治协商相关工作条例也明确要求党就重要方针政策、经济社会发展主要问题等进行广泛协商，听取各方面意见。听取意见是党科学民主执政的保证，也是党内法规制度制定和执行过程中应当坚持的重要原则。

3.党务公开是党的自身建设法规体系内容的来源之一

党务公开是规范党的自身建设的一项重要制度，《中国共产党党务公开条例（试行）》作为一项专门性法规，已成为党的自身建设法规体系中的重要组成部分。党内民主以党员权利为基础，虽然不能像公民民主那样具备完整的利益链条，但也遵循了民主运行的基本价值、原则、方式和一些具体规则。一个团体内部事务的公开程度与接受批评、质疑和评价程度是衡量这个团体是否具有民主基因的指标之一，同时，通过公开事务使得团体权力行使者成为被监督的对象，有助于团体的健康发展。党务公开制度是党自成立起就一直坚持的一项具体制度，它将党进行自我管理的运行过程在特定范围内公开，接受组织和党员的监督，是党作为先进政党组织开放自信的主要体现。同时，既然政党权力的行使以发展公共利益为目标，那么行使权力的过程和结果也应以适当的形式公开。作为党章规定的原则性制度，党务公开制度承载了党的自身建设在党内民主领域的深刻内涵。一方面，形成了党内民主制度化的有效载体。2017年党中央制定了《中国共产党党务公开条例（试行）》，首次以专门性党内法规明确党务公开的内容、方式和相关程序，以制度形式保证党内民主发展，是政党民主现代化的重要标志。另一方面，实现了党内自下而上的党内民主监督。党内监督始终鼓励和发展自下而上式的监督模式，来自基层的监督更加细致、具体，将党务工作置于基层党组织和党员的监督之下，既能促进党务工作更加科学规范，也能使上级党务工作对下级党务工作作出示范表率。

（五）民主集中制是党的监督保障法规制度的核心原则

习近平总书记指出：“强化党内监督，必须坚持、完善、落实民主集中制，把民主基础上的集中和集中指导下的民主有机结合起来，把上级对下级、同级之间以及下级对上级的监督充分调动起来，确保党内监督落到实处、见到实效。”组织内的监督，是一种有效的监督方式，它将横向和纵向主体间的相互作用作为着力点，实现对组织内部活动的约束，为制定党的监督保障法规制度，处理好监督与奖惩、保障的关系奠定了原则性制度基础。

1.民主集中制是强化党内监督的核心

随着监督制度的发展，党内监督构建起了上对下、同级间、下对上的三重监督制度体系。党的十八大以来，党中央着力完善纪检、巡察和纪检具体监督业务的党内法规制度，强化对党员领导干部个人事项报告、述职述廉和经济责任审计等事项的监管。这一系列法规制度的制定和修改都是以组织内部监督为出发点，突出党的“自我革命”和“刀刃向内”，注重发挥民主集中制的优势，强调上级党组织对下级党组织的监督责任，同时鼓励同级之间和下级对上级的监督，形成了“三维式”立体监督网络。在监督过程中，还注重贯彻民主集中制的工作方法，上级对下级党组织监督实行集体决策，监督时主动听取下级汇报和意见，作出处分决定前充分听取被处分对象的意见，使党内监督更加严肃客观、有力有效。

2.民主集中制是指导党的监督保障法规制度制定的原则

制度制定的目的在于规范行为，“从严治党根本上要靠制度治党”。党内监督有效的前提和基础是完善的党的监督保障法规制度，而党的监督保障法规制度的制定和完善则应当坚持民主集中制的要求。一是上对下的组织监督成为常态。党内巡视巡察制度就是坚持上对下的组织监督的典型范式。由上级党委派出巡视巡察组对下级党委或党组织开展巡视巡察，并实现“一届内全覆盖”的监督任务，使党内监督成为常态。二是纪律检查机关的监督充分运用了民主集中制。2018年《中国共产党纪律处分条例》第4条第４项要求党的纪律检查工作要严格遵循民主集中制的原则，对违反党纪作出处分决定要经过党组织的集体讨论；《中国共产党纪律检查委员会工作条例》第4条第３项规定党的中央纪律检查委员会和党的地方各级纪律检查委员会以民主集中制为工作原则，实行集体领导和个人分工负责相结合的制度。三是民主集中制的精神贯穿于党内奖惩和保障制度。党内功勋表彰的推荐与考察、关怀帮扶的内容与方法均要求广泛听取意见，体现上级党组织对下级党组织、党员的关怀；党内问责调查强调集体讨论、问责决定由组织作出；把违反民主集中制原则作为组织处理的重要情形，组织处理决定也由党组织集体研究作出。保障党员权利，要求坚持民主与集中相结合，充分发扬党内民主；落实党内法规执行责任制，要求明确主体责任，集体负责与个人分工负责相结合。

三、核心作用：以民主集中制推动党内法规的有效执行

民主集中制的特殊性在于，它既是一项党内工作原则，具有深刻的理论价值，也是一项党内工作制度，具有工作推动价值。习近平总书记曾指出：“贯彻执行法规制度没有绝招，关键在真抓，靠的是严管。”贯彻落实，是党内法规功能发挥的有效路径。在充分说明民主集中制在党内法规中的制度定位和价值功能的基础上，应强调民主集中制的制度保障作用，以促进党内法规制度的高效贯彻实施。

（一）以民主集中制保障党内法规执行的正确方向

党内法规天然包含政治基因，政治因素是考量党内法规执行的基本前提，保障党的有效执政才是党内法规的真正意义所在。党内法规执行要确保正确的方向，就要在民主集中制的话语背景下，围绕“维护党的领导核心地位、提高党的执政能力和领导水平”这一根本前提展开。一要确保党对党内法规执行工作的集中统一领导。党的一元化领导决定了党内法规应当通过正确的执行领导与执行监督确保执行有效。要实现“有效”，领导与监督密不可分，其中执行领导具有决定性意义。虽然不能否定执行自觉对执行有效性的贡献，但作为执政党的内部规则，执行领导更有意义。《党内法规执行责任制规定》明确规定，党内法规执行是在党中央集中统一领导下开展的，这就明确了党内法规执行的最高领导主体是党中央，也只有党中央有权对全党的党内法规执行工作进行领导，这种“领导—监督—意识自觉”的党内法规执行模式显然更加强调领导的重要性，突出了政党一贯式的领导集成效应。二要明确党对党内法规执行的领导是政治领导。执行党内法规应当首先加强对党内法规性质的认识，党内法规是党内政治实践规则化、制度化、法治化的产物，其产生基础是党内政治实践，执行党内法规的手段是政治手段，对党内法规执行的领导也应强调政治领导。以党内法规的强制力为例，党内法规的执行主要依靠党内机构通过政治领导行为保障实施。党内法规执行的政治领导表现为：党内法规为作为党内法规执行主体的各级党组织履行政治责任提供了法规依据；党内法规执行中政治领导的基本方式为民主集中制，通过党内法规的执行使得上级党组织对下级党组织的政治领导更加规范有效，也使得民主集中制的制度优势能够转化为上级党组织对下级党组织制度执行的领导优势，使党内法规执行形成强大的政治优势。三要把握党内法规执行的政治方向和政治效果。党内法规是因党而生、为党的执政行为服务的。执行党内法规，要在执行行为前加入政治方向的考量，从是否有利于巩固党的长期执政地位、推进中国式现代化，是否有利于维护党的权威和良好政治形象，是否有利于管党治党的角度出发进行方向性把握。同时，要保持政治理性，从健全和落实民主集中制的各项具体要求入手，在集体决策前既要严格遵守党内法规制度的各项规定，又要充分考量党内法规执行的整体效果，使党内法规执行能够严格按照民主集中制的要求落实，民主集中制的各项原则能够成为党内法规制度执行的基本遵循。

（二）以民主集中制推动党内法规高质量发展

质量是制度的生命，强化制度执行关键要提高制度质量。应把提高党内法规制度的科学性、规范性和可执行性作为重要前提，着眼于高质量，以民主集中的精神内涵推动党的组织和党员积极参与立规工作，确保立规工作听到更多基层声音和党员意见。一是以“广泛听取意见”促进规则条文的科学完善。要以党章修改程序为表率，吸收和借鉴党章修改的严谨程序，以“精”为标准，力求通过“上”与“下”的来回考量和充分吸纳基层意见，提高立规程序的规范性和立规内容的可操作性。要广泛听取各单位各部门、各级党组织、党员、党内法规专家和专职党务工作者的意见，注重条文语言表述的精准规范，区分部分词句的内涵外延在不同时代背景下的不同意蕴。要及时掌握法规执行中产生的具体问题和疑惑，及时建立党内法规执行的阶段性评估机制，特别要注重党内法规在基层党组织中的实施效果，结合党内法规的“废、改、立”工作，定期优化完善具体规则，进一步提高党内法规质量。二是以“集中统一”规范地方党内法规制定程序。党内法规制定要符合党内工作的规范性要求和事项，严格规范的决策程序是确保党内法规高质量发展的重要保障。为了进一步提升省级党委党内法规制定程序的科学性和专业性，省级党委在制定党内法规规划和计划时，应当进行深入的前期调研，坚持党内法规的必要性和实用性；在起草地方性党内法规时，要建立专业化党内法规起草队伍，规范语言表述，避免规则冲突，防止随意扩大或缩小中央党内法规条文的内涵或要求，此外，还要注重党内法规制定的时效性，确保与本省制定的其他法律法规或相关政策相衔接；在审批发布时，要严格进行前置审核，提高审核质量，把好政治关，防止与中央党内法规和部委党内法规产生冲突，避免借立规谋取个别部门利益。

（三）以民主集中制明确党内法规执行责任

民主集中制蕴含着制度执行的责任要求，制度执行与制度责任往往互为表里、互相促进。责任是执行的依据和动力，以制度性责任机制推动制度落实往往比执行意识培养具有更好的刚性效果。执行党内法规除了强调执行制度外，还要区分执行责任，培养执行责任的习惯和自觉。党内法规的执行主体非常特殊，一方面，党组织和党员是遵守和执行党内法规的一般主体，要强调遵守和执行党内法规的自觉性；另一方面，各级党委（党组）和党员领导干部是执行责任的落实主体，同时还对下级遵守和执行党内法规负有领导或指导责任。一要明确执行主体责任的内涵和要求。《党内法规执行责任制规定》第4条、第7条、第8条分别对“各级地方党委”“党组（党委）”“街道、乡镇党的基层委员会和村、社区党组织，国有企业党委，实行党委领导下的行政领导人负责制的事业单位党组织”三类主体在不同执行领域的主体责任进行了划分，形成了阶梯式网格化的执行主体责任体系。在这样的责任体系下，应对规定中“领导”“组织”“推进”的内涵、要求和方式进行进一步明确。例如，“领导”应以哪些方式实现，三类主体的“领导”内涵是否相同；“组织”的具体方式和途径是否有规范表达，是否包含“协助”“支持”等方式与内涵；“推进”的手段和办法是否周延，持续性推进党内法规的有效执行应当细化的措施和责任，以及推进过程中能否形成具有针对性的现实指导措施和相关制度等等。二要更加关注和细分班子成员的“分管”和“指导”的执行责任。《党内法规执行责任制规定》第9条第2款规定了党委（党组）书记的执行责任，并以“第一责任人”的角色定位赋予了执行领导权、管理权和督促权，同时强调了执行不力产生的领导责任后果，但并未过多关注班子成员在党内法规执行中如何发挥自己的分管责任和对下级的指导责任，责任内容缺失。通过对规定内容和条文前后的体系化理解，可以对班子成员职责内容进行初步梳理，对班子成员在分管领导与对下级指导中的党内法规执行责任进一步细化。建议各级党委（党组）建立党内法规执行责任清单，以正面和细致的清单形式明确班子和班子成员党内法规执行责任，在强调书记第一责任人职责的基础上，更加明确直接分管党内法规执行的班子成员和其他班子成员履行党内法规的具体职责，促进整个班子形成党内法规执行的合力。三要促进党内法规执行与决策行为规范的双向发力。民主集中制既是指导党内法规执行的基本原则，也是指导党组织领导班子决策行为的根本制度。一方面，党组织领导班子的决策行为，要通过严格执行党内法规的具体规定保障决策行为的科学性和合法性，做到依法依规决策；另一方面，党组织领导班子也要通过科学规范的决策行为保障党内法规制度的有力有效执行，增强党员干部的遵规意识和能力，提高执规效果，实现以党内法规规范决策行为、以规范的决策保障党内法规执行的双向发力。

（四）以民主集中制促进党内法规执行实现党内民主

保障、鼓励和发扬党内民主是党内法规制度执行的重要目标，也是以民主集中制的贯彻来促进党内法规执行的基本要求。要执行好党内法规，发挥党内法规对党内民主的保障作用，就要让党内法规在党员权利保障、规范基层决策等方面成为基本遵循，使党内法规“活”起来。一要在厘清认识的前提下注重党内法规执行中的党员权利保障。前文已对党员权利的性质进行了基本探讨，要保障好党员权利，就要认识清楚党员权利的属性和内涵，而不是简单套用公民权利。目前，在整个党内法规制度体系中，除了党章对党员权利的明确规定和一部党员权利保障的专门性党内法规外，其余的党员权利保障规定均散见于不同的党内法规制度规范中。在义务导向型的党内管理模式下，党员权利能否被重视和保障显得尤为重要。应当进一步细化党员权利确认和保护的规范性条文，畅通并拓展党员发表意见建议或反映情况的制度性渠道，完善党员的权利救济途径，强化对侵害党员权利典型案例的通报，明确党员申诉受理部门，赋予党员更多申诉、申辩的权利。另外，在党内法规执行中，要形成尊重党员权利的习惯，地方党委应当更加注重对党员权利保障的制度建设，从细节保护党员权利特别是党员的意见表达权，完善地方党委重大决策征求基层党组织和党员意见、保障党员参与决策等制度，在党内形成尊重、保护、支持党员行使权利的良好氛围。二要关注党内法规执行对推动基层科学民主决策的有效性。基层党组织执行党内法规要有所侧重，在强调党内法规的政治保障作用基础上，也要注重党内法规对基层决策的规范作用。建议以地方党内法规的形式健全完善基层党组织开展决策的专门性制度规范，对基层党组织运用民主集中制进行决策的内容、程序、监督、保障作出系统性专门化规定。要积极探索在本地区所辖的基层党组织中建立民主议事规则，建构更加简便易行的党员参与基层党组织事务讨论的法规制度，细化纪检和巡察对基层党组织监督的方式和重点，使基层民主决策成为发扬党内民主的重要着力点。

（五）以民主集中制提升党内法规执行监督效能

民主集中制之所以成为党内监督的根本原则，是因为民主集中制本身蕴含着监督意蕴。《党内监督条例》第4条规定：“党内监督必须贯彻民主集中制，依规依纪进行，强化自上而下的组织监督，改进自下而上的民主监督。”习近平总书记也曾指出：“坚持民主集中制是强化党内监督的核心。”可见，党内监督是依靠民主集中制的原则开展的，党内监督中上级对下级的监督和下级对上级的监督都是民主集中制内涵的具体体现。监督的有效性往往决定执行的有效性，执行监督虽然比执行自觉成本更高，但在特定的社会环境和成员素养条件下，监督往往能够产生更为直接的效果。目前，党内法规执行监督的体系框架已经构建且趋于完善，领导式监督、专责监督和层级监督的监督体系使得党内法规执行监督自然嵌套于党的监督管理体制当中。但是，党内法规执行的监督在实践中往往有一种“附属感”，似乎只是党内治理的某个环节，远远没有形成独立效应。强化党内法规的执行监督还应当参照民主集中制的执行监督方式，通过贯彻民主集中制来强化党内法规执行监督的独立性。一是坚持上级党组织对下级党组织执行党内法规情况的监督。要实现上级党组织对下级党组织党内法规执行情况的监督，关键是看上级党委特别是地方党委的重视程度。地方党委既是一个地区内各级党组织执行党内法规的领导者，也是本地区各级党组织执行党内法规的监督者，监督下级执行党内法规也是地方党委履行党内法规执行主体责任的重要内容。建议地方党委特别是省级党委要建立明确的自上而下的党内法规执行情况监督机制，对本地区党内法规实施情况进行定期性专门监督检查和评估，将检查评估结果纳入对下级党委或党组织年度考核当中，使党委监督有抓手、有力度。二是以民主集中制决策方式追究党内法规执行不力责任。党的纪律检查机关是党内法规执行情况的专门监督机关，对党内法规执行不力行为有追责问责的专门机制。按照《党内监督条例》第4条和《中国共产党纪律检查委员会工作条例》第4条第３项规定，党内监督和纪律检查工作应当坚持民主集中制原则。纪检机关对党内法规执行不力情况作出追责问责决定也应当坚持民主集中制原则，强化决策的科学性和有效性。同时，纪律检查机关应当积极探索，将已经纳入政治监督体系中的党内法规执行监督模块化，形成专门性监督板块，细化监督内容和标准；加大对党规执行不力问题的问责和典型案例的通报力度；进一步分解专责监督责任，明确下级纪委、监督检查室、派驻纪检监察组的监督重点和具体要求，使专责监督更管用、有质量。三是用好巡视巡察监督“利剑”。巡视巡察是上级党组织监督的制度性手段，党内法规执行情况是巡视巡察监督的重点，上级党组织要运用好巡视巡察工作制度，支持巡视巡察对下级党组织党内法规执行情况的深入监督。对发现的执行方面的问题，要督促下级党组织建立科学的执行机制和执行情况汇报机制，帮助下级党组织养成自觉学规用规的工作习惯，使巡视巡察成为推动本地区本领域党内法规执行的有力方式。

四、结   语

本文以党内法规的理论视角探讨新时代民主集中制的价值内涵和制度作用，再次分析论证了民主集中制在党内法规制度体系中的“核心”地位。站在党的第二个百年奋斗目标、拓展和深化中国式现代化的伟大新起点上，党内法规必将以民主集中制为引领，以更加科学管用、权威有效的姿态为党提高执政能力、把握政治大局提供坚实的制度保障。新时代推动党内法规制度建设，必须毫不动摇地坚持民主集中制的核心地位，深入贯彻民主集中制的各项原则要求，以民主集中制的贯彻推动党内法规的有效执行。另外，随着对新时代民主集中制制度价值的不断深挖，民主集中制的规则化或将成为党内法规制度体系发展的新趋势，民主集中制在推进全面从严治党不断深入过程中的制度核心作用也将愈加明显。