李尧：中央生态环境保护督察制度的生成逻辑、运行机理与发展进路

中央生态环境保护督察制度的

生成逻辑、运行机理与发展进路

[1]李尧：《中央生态环境保护督察制度的生成逻辑、运行机理与发展进路》，《党内法规研究》2024年第1期，第54-67页。

[2]李尧.中央生态环境保护督察制度的生成逻辑、运行机理与发展进路[J].党内法规研究,2024,3(01):54-67.

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作者简介：李尧，中共浙江省委党校（浙江行政学院）法学教研部讲师。

中央生态环境保护督察是习近平生态文明思想的重大原创性成果，压实了生态文明建设的政治责任，解决了一大批突出的生态环境问题。在习近平总书记亲自谋划、亲自部署、亲自推动下，自2015年底至今，中央生态环境保护督察已经完成31个省（区、市）和新疆生产建设兵团两轮督察全覆盖，第一轮督察共问责了1.8万人，第二轮中央生态环境保护督察移交问题已追责问责3035人。生态环境部党组成员、副部长翟青在党的二十大新闻中心举行的第五场记者招待会上指出，“中央生态环境保护督察是习近平总书记亲自谋划、亲自部署、亲自推动的重大体制创新和重大改革举措”，近年来“取得了良好的政治效果、经济效果、社会效果和环境效果”，下一步“将系统谋划开展第三轮督察”。中央生态环境保护督察制度被激活，成为具有中国特色的环境治理工具。与如火如荼开展的中央生态环境保护督察实践相比，环保督察的相关理论研究相对滞后，仍需要进一步回应以下问题：国家在顶层设计层面推出中央生态环境保护督察制度的逻辑是什么？在国家治理中中央生态环境保护督察制度是如何运行的？下一步中央生态环境保护督察制度的发展方向是什么？为此，本文将重点阐述中央生态环境保护督察的生成逻辑、运行机理、发展进路等内容，以期推动中央生态环境保护督察理论研究与实践探索的不断深入。

一、研究回顾与分析框架

我国环境治理正处于转型期，中央生态环境保护督察制度是生态文明体制改革的重要制度创新，在生态文明建设与生态环境保护中的作用和优势愈加凸显。学术界围绕中央生态环境保护督察制度的缘起、属性、效力因素、运行机制、实施成效等议题形成了一大批研究成果。第一，从制度缘起来看，研究者们一般认为，生态环境治理面临的制度困境及其带来的结构性问题、环境监管科层制逻辑的失效、地方政府的“偏离失控”行为等因素，构成中央生态环境保护督察制度产生的动力。第二，从制度属性来看，既有研究认为，中央生态环境保护督察是一种运动型治理机制，它的运行困境也恰恰产生于其作为“专项整治”的运动式治理方式，需通过法治化建设保证环境治理效果的持续性。第三，从效力因素来看，苑春荟与燕阳认为，“政治高压”是中央生态环境保护督察制度产生实效的关键因素，通过压力传导、责任倒逼塑造地方政府对环境治理的长期偏好。毛益民与叶梦津借助权威、资源以及话语正当性的三维分析框架，解释中央生态环境保护督察赋能地方治理的多重机制。第四，从运行机制来看，既有研究强调中央生态环境保护督察机制作为外在政治驱动力对原有环境治理机制产生的影响。例如，在央地纵向关系视角下，郁建兴与刘殷东分析中央生态环境保护督察制度通过高强度的负面约束控制地方各级政府作为代理人的行为偏差。陈贵梧指出，中央生态环境保护督察通过精神宣讲、会议动员、环保约谈、问责惩处等多种机制和方式，在党中央、国务院与地方党委、政府之间实现“引导式共识”的构建。张亚鹏认为，以政治纠偏行政是中央生态环境保护督察的核心逻辑，中央生态环境保护督察将动员和政治压力贯穿其间，有效实现权威维系与有效治理的双重目标。第五，从实施成效来看，一些学者通过构建模型、指标设计、量化分析对中央生态环境保护督察的各方面成效进行实证分析。张明等人通过构建“中央政府—地方政府—污染企业”演化博弈模型，对中央环保督察影响大气污染治理的作用机制进行研究，认为中央环保督察能够有效激励污染企业进行整改，但对地方政府监管策略的激励作用有待进一步提高。叶托与肖坤瑶运用双重差分法探究中央环保专项督察的治理效应，认为中央环保专项督察的效果较为明显，且具有持续性。

总体而言，既有研究较为全面地分析了中央生态环境保护督察制度的缘起、属性、运行、效力和成效等内容，但缺少更宏观的观察视角与系统性的理论关照。对中央生态环境保护督察进行系统分析，需要将其置于国家治理模式的宏观视野之下。

在国家治理发展演进的历史进程中，逐渐形成了常规型治理与运动型治理两种治理模式。常规型治理机制以层级分明、正式稳定的科层制组织结构为基础，表现为依照科层理性和程序规则的稳定性、重复性的例行活动。运动型治理产生于常规型治理的组织失败，打断原科层制常规过程，以政治动员的方式来制定或实施政策、组织强大的资源，以完成特定任务或实现重要目标。常规型治理机制与运动型治理机制均是国家治理制度的重要组成部分，两种治理模式在国家治理体系中各有不可或缺的功能，但二者本身又具有明显的内在张力，是两个相对独立又内在统一的治理机制。两者之间的内在张力表现在：“常规机制的强化导致组织趋于结构刚化、边界高筑，从而抑制运动型机制；而运动型机制和过程又会打断常规过程，削弱官僚体制的稳定性和效率。”学术界已经开始关注这一问题，并探索建立两种治理机制的连接机制或替代机制。例如，陈家建认为，连接常规型与运动型两种治理模式、消解两者存在的张力，需要领导层驾驭科层体系。周雪光从组织学角度指出：“欲从根本上解决运动式治理带来的问题和危机，必须找出新的替代机制来应对、治理官僚体制和常规机制的组织失败。”

就中央生态环境保护督察而言，运动型治理特征仅是中央生态环境保护督察制度的部分特征，因此无法完全将其界定为运动型治理机制。基于中央生态环境保护督察制度的双重属性，本文将该制度置于“常规型治理—运动型治理”的分析框架中，揭示环境治理机制在常规型治理机制、运动型治理机制交替运行中的优化逻辑，回应中央生态环境保护督察制度的运行机理、发展方向等主要关切问题。这一分析框架的选择主要基于以下原因：一方面，中央生态环境保护督察制度是生态文明治理的制度创新，其属性界定是不可绕开的基础理论问题，需要根据常规型治理模式与运动型治理模式的区分要素进行反复比对，并在既有国家治理机制中精准定位，避免归类的任意性；另一方面，学术界对中央生态环境保护督察制度的组织规格、工作机制、督察方法等内容的研究始终与常规型治理机制、运动型治理机制相关联，将其置于“常规型治理—运动型治理”的整体性分析框架中，可以从两种机制互动共生的动态视角揭示中央生态环境保护督察制度有效运行的内在机理。

二、中央生态环境保护督察制度的生成逻辑

在“常规型治理—运动型治理”的分析框架中，国家首先通过稳定化、层级化的科层制实现环境治理力量的有效整合。但随之而来的问题是，常规化的科层体制存在的上下级政府之间的“共谋”行为等组织困境，使其难以有效实现生态环境保护领域的任务目标。针对此种情形，需要借助运动型环境治理机制矫正环境监管者的行为偏差，然而，运动型环境治理机制本身存在体制内部危机，其治理效果的可持续性无法保证。因此，必须找出一种新的治理机制，能够同时应对常规型治理机制难以实现预期治理效果和运动型治理机制难以保证治理效果的弊端。

（一）超越常规型环境治理的内生困境

常规型环境治理体制包含两个方面：一是“统一监督管理”意义上的环境监督执法，以解决单一具体的环境问题为直接目的，对行政相对人的权利义务产生直接影响，具有对外性；二是“督促检查”意义上的行政环保督查，以监督环境监管者为核心，以推动政府贯彻落实环境保护决策部署为目的，是科层体制内部自上而下的特定组织行为。在治理逻辑中，环境监管是由“国家—省—市—县（区）”四级环保部门及相应的环境监察机构组成的常规化行政科层体系，各级地方政府是包括生态环境治理在内的各项公共职能的实际履行者，中央政府一般不加以直接干预。在监督逻辑中，上级政府通过审查批准、督促检查、考核奖惩等方式对下级政府执行生态环境保护政策、生态环境保护法律法规的情况进行监督，以确保中央意志在地方得以贯彻落实。因此，常规型环境治理体制在组织结构上表现为中央与地方之间自上而下的委托代理关系，在权力监督上表现为行政系统内的层级监督关系，共同指向通过提升地方政府对生态环境保护履职尽责的动力和意愿实现区域生态环境保护的目标。

从委托代理关系来看，央地目标不一致和信息不对称的治理矛盾成为科层制难以达到预期治理效果的直接原因。我国政府是一个典型的多任务目标组织体，地方各级政府面临经济发展、城市管理、社会稳定等中央政府下达的多重目标任务。党的十八大以前，以GDP为代表的经济增长指标是地方政府绩效中最重要的考核指标，在“晋升锦标赛”中的晋升强激励与财政约束的政绩考核导向下，有的地方政府将短期经济增长指标置于其他指标之上，而环境保护目标未能真正构成影响其政府行为的因素。例如，2017年7月20日中共中央办公厅、国务院办公厅公布的《甘肃祁连山国家级自然保护区生态环境问题的通报》指出，甘肃省有关方面长期存在生态环境为经济发展让路的情况，并在立法层面为破坏生态行为“放水”，降低环境资源类考核指标，在贯彻落实党中央决策部署上作选择、搞变通、打折扣。不仅如此，基于政绩考核与财政来源的压力，有的地方政府存在环境监测数据弄虚作假，甚至干扰、操控环境监测数据的现象。例如，2018年环境保护部通报江西省新余市高新技术产业开发区管委会因考核压力大而干扰环境监测的典型案例，数据造假加剧了中央与地方在环境治理中的信息不对称状况。

从权力监督关系来看，监督权威自上而下逐层消减是生态环境保护政策、生态环境保护法律法规执行不力的一个重要原因。在科层制组织结构中，中央政府作为全国管理性机关，通过行使间接管理权实现对地方环境的监管，不同层级的监督范围自上而下逐级缩小，存在政策效益层层递减的情况。一方面，在长期实践中，对生态环境保护政策、生态环境保护法律法规执行情况的监督过度强调企业的守法责任，而忽视了对“监管者”自身主体责任的监督，因此被有的学者称为以“督企”“查事”为核心的环境监管体系。另一方面，生态环境目标责任制和考核评价是推动地方各级人民政府对本行政区域范围内环境质量负责的重要监督制度，重点监督地方政府及领导干部的环境执法行为。但受考核指标设计不合理、地方各级党委和政府的责任缺失等制度设计因素，以及考核结果运用等制度运行因素的影响，上级监督压力无法直接、精准向下传递，导致监督权力分散、监督成效偏低。常态监督方式的弱化，在本质上是科层制组织形式的伴随性效应。

（二）弥补运动型环境治理长效机制的缺失

2015年1月，时任环境保护部部长周生贤在全国环境保护工作会议上指出，“环境保护管理体制的权威性和有效性不够”。环境监管科层制治理模式的失效，为环保综合督查的开展提供了契机。自2014年以来，环境保护部及环境保护部办公厅相继发布《环境保护部约谈暂行办法》《环境保护部综合督查工作暂行办法》以及《2015年全国环境监察工作要点》等文件。其中，《环境保护部综合督查工作暂行办法》指出，在全国全面开展以“督政”为核心的环保综合督查，实现了环境监管执法从“督企”到“督企”“督政”并重的转变。环保综合督查突破传统科层化环境监管体系的压力层层传导模式，以自上而下的政治动员方式，集中和调动行政体制内的政策资源，以上级权威强化生态环境保护政策、生态环境保护法律法规的执行成效，提高地方政府对生态环境保护工作的重视程度。环保综合督查的特征如下：一是在实施方式上，环保综合督查具有典型的“运动型”特征，由生态环境部（原环境保护部）直接对地市级政府及有关部门履行环境保护职责情况进行监督检查；二是在实施重点上，环保综合督查的核心是“监管环境监管者”，通过约谈、区域环评限批、挂牌督办等手段增加地方政府的实质压力，推动地方政府增强对生态环境保护的重视程度，而非仅仅解决治理过程中的具体难题；三是在实施效果上，依靠行政权威能够在短期内取得显著效果，但存在督查结束后指标反弹的现象，有学者将产生此现象的原因归纳为“运动式应对”。

作为一种运动型治理或动员模式的政府运作机制，环保综合督查在一定程度上克服了常规型环境治理的政治压力逐级消解、责任追究逐级软化等组织困境。然而，运动型治理自身也存在固有矛盾。有学者将这类治理归结为一种适应性治理方式，运动型治理的间歇性和临时性将对常态化稳定产生冲击。环保综合督查是一种机动式、个案式的监督机制，需要投入较高的控制成本，以维持制度运作的持久性，但运动型治理一旦呈现制度化、结构化趋势，其治理效果则相应递减。环保综合督查需要在常规科层治理机制以外，调配部署额外的政策资源投入临时性督查工作，制度化程度越低则控制成本越高。在资源总量有限的情况下，运动型治理的体制机制运行逐渐向常规化、可重复化发展，有效治理的因素受到科层体制的同化和约束，运动型治理的效果逐渐衰减。此外，环保综合督查以既有的科层体系为基础开展具体工作，属于行政系统内部的政治动员，在统筹国家力量、调配国家资源等方面存在局限性。

（三）回应环境治理现代化的制度创新

党的十八大以前，环境保护工作仅强调政府的统一监督管理职责，党对环境保护工作的领导主要集中在把握方向与制定政策等顶层设计方面，并没有进入到微观治理与共同治理层面。例如，党和国家领导人出席全国环境保护会议，并就环境保护工作作出重要指示。再如，在党中央文件中明确环境保护工作的重要性，对环境保护提出建章立制的要求等。党的十八大以来，生态文明建设被提升至“五位一体”总体布局之一的高度。习近平总书记强调：“只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障。”党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》首次提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”的重大命题，要求加快建立生态环境保护的体制机制，突出党在环境治理中的领导与监督作用。在国家治理现代化的时代背景下，中国共产党通过加强党政协同、推进政党治理、强化政治责任等方式深度介入环境治理，为党在环境治理中的积极作为提供最基本的战略与理念依据。执政党的因素被纳入环境治理视野之后，亟需一个可以贯通党政协同治理的制度载体，而中央生态环境保护督察制度正是一个关键的突破口。

在中国的党政体制中，地方政府的工作均是在党的领导下开展的，中国共产党的注意力分配倾向对生态环境保护政策与生态文明建设方向具有决定性影响，通过各类强激励与硬约束手段对地方政府产生强大控制力，以引导其将更多的资源与注意力向生态环境保护倾斜。习近平总书记高度重视生态环境保护，多次就严重损害生态环境事件作出重要批示，提出“生态文明建设就是突出短板”的重要论断，强调“要建立责任追究制度，我这里说的主要是对领导干部的责任追究制度”。在生态环境保护党政同责的地方实践探索以及环境保护部“要着力推动‘党政同责’、‘一岗双责’”的政策部署的基础上，2015年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》（以下简称《责任追究办法（试行）》），将“县级以上地方各级党委和政府及其有关工作部门的领导成员，中央和国家机关有关工作部门领导成员；上列工作部门的有关机构领导人员”纳入追责范围，“党政同责”成为生态环境保护的重要理念与制度创新，对形成以地方各级党委和政府为监督对象的环境保护领导和监管体制提出了新要求。顾名思义，“党政同责”涉及“党”和“政”两大领域，但现有的行政督察体制与规则体系难以实现对党委责任的追究。“块块”与“条条”的常规型环境治理机制与“运动型”的环保综合督查均属于行政体制内部的监督，这就需要构建能够贯通党委与政府的环境监管制度。因此，在《责任追究办法（试行）》通过的同时，2015年8月中共中央办公厅、国务院办公厅印发《环境保护督察方案（试行）》，正式建立中央生态环境保护督察制度。至此，“环保督查”进一步发展为“环保督察”，以党中央、国务院的名义赋予环保督察最高权威性，是贯彻落实“党政同责、一岗双责”理念的具体制度设计，连接了原本属于党的体系与行政体系的两套内部督查督办体制，是在党政体制内的整体性制度安排。

三、中央生态环境保护督察制度的运行机理

为弥补现有环境治理体系的制度困境，推动生态环境保护政策、生态环境保护法律法规的有效实施，党中央、国务院在顶层设计层面建立中央生态环境保护督察制度，以监督地方各级党委和政府在生态环境保护中的履职尽责情况与生态环境保护目标的实现情况。以制度运行过程为逻辑主线，中央生态环境保护督察制度可以划分为启动、实施、整改、追责四个运行阶段，每个运行阶段的制度设计均围绕实现环境治理的有效性与持续性展开，兼具常规型治理机制与运动型治理机制的双重特征。

（一）启动：以政治动员传导环境治理压力

政治动员在中国共产党历史上具有重要意义。中华人民共和国成立之前，中国共产党通过政治动员组织民众推动社会革命。中华人民共和国成立之后，组织民众参与社会主义建设成为政治动员的主要内容。改革开放以来，政治动员成为党和国家提升管理绩效、促进体制机制改革的辅助手段。“环保风暴”、环境执法大检查等均属于环境保护部通过政治动员促进生态环境保护政策、生态环境保护法律法规执行的环境治理方式。自上而下的政治动员被认为是中央生态环境保护督察取得显著效果的一个关键要素，而“制度化”则是保持环境治理成效并使其在法治轨道上运行的保障。

从调动和集中资源的主体来看，中央生态环境保护督察依托于政治体制内的最高权威——党中央，通过召开动员大会的形式进驻各省、自治区、直辖市，在党政体制内实施政治动员。党中央这一政治权威的强力介入，避免了以往在既有科层体制内借助行政权威开展环保督查的内在局限。以党中央、国务院的名义对地方各级党委和政府在生态环境保护中的履职尽责情况进行督察，对党政领导干部形成了前所未有的政治压力。为做好中央生态环境保护督察迎检工作，被进驻各省、自治区、直辖市召开专题会议，组建高规格迎检工作领导小组，制定迎检工作方案，并在督察组进驻前完成自查自纠等各项准备工作。中央生态环境保护督察组作为中央派出组织，由党中央、国务院批准，在党中央集中统一领导下开展督察工作，是环境治理最高政治权威的象征性表达。例如，2016年1月，首个中央环境保护督察组进驻河北，首次启动环保督察试点工作，共约谈包括中共河北省委书记、河北省人民政府省长在内的26名省级领导干部。中央环保督察通过“高位推动”的跨层级监督，对地方各级党委和政府施加压力，发挥督察利剑作用。中央生态环境保护督察由习近平总书记亲自谋划、亲自部署、亲自推动，打破了科层制行政组织结构的边界和壁垒，动员、集中党和国家的力量和资源，在短期内将党中央、国务院关于生态环境保护的重大决策部署贯彻落实到各个领域，以实现特定的环境治理目标。

虽然不同时期政治动员的主题内容、表现形式、地位作用等存在差异，但是在诸多论述中制度化一直与政治动员相对出现。例如，有学者指出，运动型治理“在运作方式上具有明显的非制度化、非常规化和非专业化特征”。区别于使民众无条件认可和服从的超凡魅力，中央生态环境保护督察以党内法规与国家法律作为行为准则，并不断推进环保督察的法治化、规范化建设，与以往开展的“环保风暴”“攻坚行动”形成鲜明的对比。习近平总书记强调，“凡属重大改革都要于法有据”，中央生态环境保护督察作为推动生态文明建设和生态环境保护的重大改革举措，需要在党中央的集中统一领导下按照法治规范有序进行。2015年8月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《环境保护督察方案（试行）》，以规范性文件的形式对中央生态环境保护督察制度作出顶层设计。经过一轮中央生态环境保护督察试点与实践总结，根据《中共中央 国务院关于全面加强生态环境保护 坚决打好污染防治攻坚战的意见》《中华人民共和国环境保护法》等要求，2019年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《中央生态环境保护督察工作规定》，以党内法规的形式规定了督察主体、督察对象和内容、督察程序和权限、督察纪律和责任等内容，为督察组织机构和人员、被督察对象树立了严格的政治纪律和政治规矩，为中央生态环境保护督察相关权力的规范行使提供了制度依据。

（二）实施：以党政协同整合环境治理资源

中国的党政体制存在双重层级组织，从中央到地方，不同层级的党组织与政府组织相互对应，并通过特定的方式嵌入政府组织结构。常规型治理机制与运动型治理机制均建立在稳定的组织基础之上，区别在于常规型治理机制以行政系统官僚制为制度框架，运动型治理机制以政治系统向上负责制为制度框架。中央生态环境保护督察的组织基础来源于党中央、国务院的崇高权威，强调发挥中国共产党在科层治理结构中的引领性和主导性作用，实现了政治动员与科层治理的互动，兼顾行政与政治两个方面。申言之，中央生态环境保护督察制度的确立与发展，实现了由单一的行政体制内部督查向党政体制综合督察的转变，在将地方各级党委和政府纳入监督范围的同时，有效整合地方各级党委与政府的环境治理综合力量，形成党政环境治理行动共同体。

从实施主体来看，中央生态环境保护督察是以中国共产党为核心和中轴的环境治理体制，通过党政合署的组织架构实现政治意志与专业行动的统一。按照《中央生态环境保护督察工作规定》第7条的规定，我国成立了中央生态环境保护督察工作领导小组，负责组织协调推动中央生态环境保护督察工作。中央生态环境保护督察工作领导小组的组成部门既包含党的机构又包含政府机构，其办公室以嵌入式方式设在生态环境部，负责中央生态环境保护督察工作领导小组的日常工作，承担中央生态环境保护督察的具体组织实施工作。各省、自治区、直辖市成立生态环境保护督察工作领导小组作为专职环保督察机构，向中央生态环境保护督察工作领导小组汇报工作。各省、自治区、直辖市生态环境保护督察，作为中央生态环境保护督察的延伸和补充，形成督察合力。地方党政一把手作为地方生态环境保护督察领导小组组长，将行政系统相关职能部门纳入新的领导系统内，形成一个在省域层面统筹推动生态环境治理主体责任落实的最高规格议事协调机构。中央生态环境保护督察由中央生态环境保护督察组承担具体生态环境保护督察任务。建立中央生态环境保护督察组组长人选库，由中央组织部商生态环境部管理，组长、副组长人选由中央组织部履行审核程序，组长、副组长根据每次中央生态环境保护督察任务确定并授权，非正式关系的运作空间被最大程度压缩。同时，中央生态环境保护督察组组成人员长期从事环境治理工作，能够及时、精准、全面地发现被隐藏、被截留的环境信息，改善了央地之间的信息不对称状况。

从实施过程来看，中央生态环境保护督察使机动灵活的方式与程序化、可预期性较高的常规治理相衔接，充分调动发展改革、工业和信息化、财政、自然资源、生态环境、农业农村等环保相关部门参与环境治理的积极性，使碎片化的行政资源得以有效整合。一方面，中央生态环境保护督察传递出中央“高度重视”的信号，促使地方各级党委和政府在注意力分配中将环境治理目标置于优先地位，解决央地目标不一致问题。在常规科层体制内，很多地方政府环保压力的传导遭遇“层层递减”的窘境，环境治理目标在从中央到地方再到基层下达的过程中容易出现偏差。而在中央生态环境保护督察的高规格配置和权威性传达的推动下，生态环境问题成为各省、自治区、直辖市的重点工作和核心议题，各省、自治区、直辖市均在政策资源、财政投入、人才投入等方面给予生态环境保护充分保障。例如，在2021年至2022年安徽省委常委会会议、省政府常务会议共研究部署生态文明建设、生态环境保护和突出生态环境问题整改等工作57次，辽宁省建立生态环境财政投入保障长效机制。另一方面，中央生态环境保护督察通过开展下沉督察、接收群众举报、随机走访等方式拓宽发现问题的渠道，减少层级传递中的信息损失，获取客观真实的环境治理信息，有效化解信息不对称问题。《中央生态环境保护督察工作规定》第4条规定，中央生态环境保护督察“坚持群众路线，信息公开，注重综合效能”。在进驻期间，各中央生态环境保护督察组分别设立专门值班电话和邮政信箱，受理被督察对象生态环境保护方面的来信来电举报，在第二轮共六批督察工作中共受理群众有效举报案件总计109730件，确保群众举报问题能够查处到位、整改到位、公开到位。

（三）整改：以“回头看”保障环境治理成效

运动型治理通过行使一系列特定权力有效提升治理效率，在短期内取得治理成效。但由于权力失控的危险与高昂的运行成本，运动型治理的效果在持续性、稳定性上存在局限性，甚至会对常态化治理机制产生冲击，有学者将此种现象称之为“兴奋剂效应”。中央生态环境保护督察试图纠正运动型治理的弊端，通过“回头看”的形式实现治理效果的有效性与制度运作的持久性。根据《中央生态环境保护督察工作规定》第19条的规定，中央生态环境保护督察形成了包括督察准备、督察进驻、督察报告、督察反馈、移交移送、整改落实和立卷归档等程序环节在内的完整工作机制。中央生态环境保护督察“回头看”是在例行督察进驻结束以后，采取正式进驻方式，对例行督察整改工作开展情况、重点整改任务完成情况和生态环境保护长效机制建设情况等，特别是整改过程中的形式主义、官僚主义问题进行督察。

环保督察不是个案式、一次性的运动，而是一种持续发现问题、持续整改解决问题的长效机制。中央生态环境保护督察组进驻结束后，督察整改落实情况仍受到中央的持续关注。2022年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《中央生态环境保护督察整改工作办法》，明确在省级层面省级党委和政府是督察整改责任主体，省级党委和政府要建立督察整改领导机制，研究部署、统筹协调、督促推动督察整改工作。这提升了督察整改落实工作的重要性，推动整改工作见真招、出实效。生态环境部部长黄润秋在2023年全国生态环境保护工作会议上强调，要“持续推动做好督察整改‘后半篇文章’”，“回头看”向地方各级党委和政府释放出明确的环境治理常态化信号，对地方各级党委和政府的督察整改与长效机制建设施加了压力，确保环境治理工作长期成为地方治理的优先议题。此外，中央生态环境保护督察还充分利用“中央在地方人事权与惩戒权上的总体性保留及基于‘党管干部’的一整套权力机制”，将督察结果以及整改落实情况作为党政领导干部考核评价、奖惩任免的重要依据，以推动党政领导干部降低失职失责情况的发生概率，确保按期限、高质量完成督察整改任务。

（四）追责：以刚性问责提升环境治理自觉

中央生态环境保护督察之所以能够引起各地重视，一个重要原因在于追责问责体现出超乎常规的刚性，对地方各级党委和政府形成了倒逼机制。经党中央、国务院批准后，中央生态环境保护督察组将在督察中发现的生态环境突出问题向被督察的地方党委、政府反馈督察意见，并将制作的生态环境责任追究问题清单一并移交。被督察对象成立生态环境保护督察问题整改领导小组，下设调查处理组，对损害生态环境行为及生态环境问题整改不力的责任单位和责任人依规依纪依法追责问责。第二轮督察共曝光137个生态环境领域形式主义、官僚主义的典型案例，共移交158个责任追究问题，通过政治责任的刚性约束来塑造地方各级党委和政府对环境治理的长期偏好，引导地方各级党委和政府聚焦生态环境保护议题，提升环境治理的政治自觉性。

在柔性激励与刚性约束之间，生态环境保护面临的压力和迫切需求，需要更为有效的反向惩治手段倒逼地方各级党委和政府集中更多的资源与注意力于环境治理。习近平总书记强调：“一旦发现需要追责的情形，必须追责到底，决不能让制度规定成为没有牙齿的老虎。”一方面，中央生态环境保护督察重构环境治理责任体系，实现问责对象的全覆盖。中央生态环境保护督察遵循“党政同责”原则，并将生态环境保护党政同责、一岗双责推进落实情况作为例行督察的重要内容，对地方党委、地方政府、国务院有关部门等在环境治理中的履职尽责情况与对生态环境保护政策、生态环境保护法律法规的落实情况进行全面督察。另一方面，中央生态环境保护督察是以追责问责为主要手段的刚性约束机制。早在1990年《国务院关于进一步加强环境保护工作的决定》即要求“建立环境保护责任制度和考核制度”，但实践证明以干部考核为主体的治理工具对激励地方干部执行中央生态环境保护政策还不够。《责任追究办法（试行）》将督察中发现的重要生态环境问题及地方党政领导干部的失职失责情况、整改不力情况作为党政领导干部考核评价、奖励惩罚的重要依据，是对督察所发现问题的结果运用。

2020年3月中共中央办公厅、国务院办公厅印发《中央和国家机关有关部门生态环境保护责任清单》，以此为依据，各省、自治区、直辖市纷纷出台生态环境保护责任清单或生态环境保护责任规定，进一步细化了各省、自治区、直辖市的党委、政府及其相关职能部门的具体责任。例如，中共江苏省委、江苏省人民政府印发的《江苏省生态环境保护工作责任规定（试行）》明确省委的4项生态环境保护工作职责，省政府的10项生态环境保护工作职责，以及省发展改革委员会等42个省政府相关职能部门（机构）的生态环境保护具体责任。天津市生态环境保护委员会办公室出台的《天津市生态环境保护责任清单》明确9类50个主体的责任，涉及责任事项247条。中央生态环境保护督察向地方各级党委和政府发出明确的注意力配置信号，推动地方各级党委和政府在可能冲突的各项治理目标中寻求新的平衡，增加对生态环境保护政策资源的配置比重。

四、中央生态环境保护督察制度的发展进路

从生成过程和运作逻辑来看，中央生态环境保护督察虽以政治动员形式发起，但在组织架构、实施方式、责任形式等制度设计层面兼具常规型治理机制的特征，以此克服运动型治理目标的单一性和治理效果的短期性等弊端，实现环境治理有效性和持续性的双重目标任务。习近平总书记在全国生态环境保护大会上强调：“中央环境保护督察要强化权威，加强力量配备，向纵深发展。”随着常态化机制的构建，中央生态环境保护督察制度应实现从“赋能”到“融合”、从“元素”到“系统”的转化。

（一）制度定位：从外在赋能到内部融合

外在赋能是指中央生态环境保护督察通过中央权威的强力介入，对地方释放明确、强烈的政治信号，倒逼地方环境治理能力的提升。内部融合是指中央生态环境保护督察是嵌入环境治理体系的常态化治理机制，而非传统环境监管意义上以行政系统科层机构为基础的常规型治理机制。

中央生态环境保护督察制度自实施以来，在实践中呈现这样一幅治理图景：中央生态环境保护督察能够弥补常规型环境治理的组织困境，通过政治权威、刚性问责塑造地方各级党委和政府对环境治理的长期偏好，对完善常规型环境治理机制产生深刻影响。以浙江省为例，与第一轮中央生态环境保护督察相比，第二轮中央生态环境保护督察更加强调后续整改和机制建设，以推动督察整改为契机驱动地方各级党委和政府开展积极组织调适，建立健全了省委生态环境保护督察领导小组机制，并结合本地实际创新性地实施了环境污染问题发现机制。中央生态环境保护督察不仅基于最高政治权威破解了委托—代理关系下的执行异化难题，而且成为修正和完善常规型环境治理的“纵向干预机制”，抑或是纠偏机制。由此来看，中央生态环境保护督察是作用于环境监管系统的外在因素，中央寻求环境治理的长效目标，需要中央生态环境保护督察成为基于政治权威的常态化治理工具，正式嵌入环境治理体系。

目前中央生态环境保护督察制度通过设立组织实施机构、完善法治规范体系、创新环境治理方式等途径，形成一整套规范化、常态化的工作机制，呈现出“科层治理”特征。有学者指出，运动式治理的“常规化”不能也无意使治理效果达到帕累托最优，它寻求稳定高效的组织基础的科层化倾向，最终将会逐步走向“内卷化”困境。中央生态环境保护督察实现有效治理的关键因素在于党中央的高位推动与政治压力传导，若被官僚体系所消解吸收，发展为科层体制内的常规机制，其发挥作用的效力因素随之丧失，则中央生态环境保护督察制度可能失去存在意义。然而，制度建设与组织机构建设等方面在一定程度上的“科层化”，是中央生态环境保护督察制度实现持续性治理的设计要素之一，无意在“动员—常规—动员”的制度循环中来回更替。同时，为避免常态化的中央生态环境保护督察陷入“内卷化”困境，需要维持“政治动员”与“科层化”两个核心要素之间的平衡，不断通过体制机制创新实现治理工具的自我更新。

（二）制度衔接：党委领导与政府主导

在中央生态环境保护督察从“赋能”到“融合”的制度定位下，需要重点解决中央生态环境保护督察与既有治理机制的分工与衔接问题。如上文所述，中央生态环境保护督察制度以党内法规和国家法律为制度依据，以最高政治权威为权力来源，通过专门督察机构对各省、自治区、直辖市、国务院有关部门以及有关中央企业等组织开展生态环境保护督察，在组织结构与工作方式上具有科层化特征，因此制度衔接的核心在于处理党政两套科层体系的分工问题，进而实现党内法规同国家法律的衔接和协调。

在当前环境治理机制中，存在党政两套科层体系：一是行政系统内的科层体系，根据2014年4月修订的《中华人民共和国环境保护法》第6条、第26条、第67条以及中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》第三部分“调整地方环境保护管理体制”的相关规定，在“中央—省—市—县（区）”四级科层结构基础上，市级环保机构实行以垂直管理为主的双重管理，环境监察工作则代之以“中央—省”的科层结构。二是党的系统内的科层体系，根据《中央生态环境保护督察工作规定》《中央生态环境保护督察整改工作办法》等党内法规和规范性文件设立的中央生态环境保护督察组，处在中央生态环境保护督察工作领导小组的领导之下。在双层科层制结构下，同一对象可能同时受到督察组的督察、地方政府的考核、环境监察机构的监察等，多措并举共同推动生态环境保护政策、生态环境保护法律法规的实施，而中国共产党在中央生态环境保护督察工作的组织框架与运行逻辑中占据核心地位，“政府组织已经成为党的组织实现环境治理目标的工具”。

在“党委领导、政府主导”的治理格局下，环境治理需要真正实现政府主导地位的回归。第一轮、第二轮中央生态环境保护督察的实践表明，中央生态环境保护督察不仅保证了党中央、国务院关于生态环境保护的决策部署在地方得到不折不扣的执行，而且通过自上而下的干预、纠正执行偏差、降低信息不对称性等方式驱动治理机制更新、倒逼治理能力提升。在组织和制度调适完成以后，中央生态环境保护督察应在保留高强度、间歇式启动权的基础上，将更多自主权赋予地方各级党委和政府。党委重在政策与制度供给，通过抓住“关键少数”把生态文明建设的价值、理念输入环境治理的全过程；而政府则重在通过环境执法聚焦具体环境案件全面落实中央决策部署，这也是以党的自我革命引领社会革命在环境治理领域的具体表现。在具体制度衔接上，首先是中央生态环境保护督察与政绩考核、生态环境损害责任追究的衔接，其均是贯彻落实党政同责理念的具体制度设计，合力对地方各级党委、政府及其领导成员在生态环境保护中的履职尽责情况开展监督。生态环境保护督察与政绩考核在监督内容上具有重叠性，都关注贯彻落实党中央、国务院关于生态文明建设和生态环境保护的决策部署情况等内容，而生态环境保护督察和政绩考核的结果都是责任追究的依据，需要在协同取证、证据认定、案件移交与督办等环节实现程序衔接。其次是中央生态环境保护督察与区域环保督查、环境监测监察执法等体制机制的衔接。为避免重复督查、多头监管，中央生态环境保护督察应通过“刀刃向内”重点对生态环境领域的综合性、突出性问题进行督察，避免压缩区域环保督查中心、环境监察机构的治理空间。

（三）制度完善：资源整合与信息互动

自中央生态环境保护督察实施以来，其权威性、长效性、全面性的督察工作机制推动地方各级党委和政府提升环保意识、转变环保理念、完善环保机制，大大提升了环境治理成效，但同时也存在制度运作成本较高、法治依据不足、公众参与缺失等问题，需要从中央生态环境保护督察的组织体系、制度配套、参与主体等方面进行完善。

中央生态环境保护督察自上而下高权威、高强度的“运动型”特征，势必产生巨大的治理成本，可通过整合监督资源，形成生态环境多元监督、协同高效的工作体系来改善。根据监督主体不同，对地方政府及其环保部门的监督包括人大对生态环境保护法律法规执行情况的执法检查、上级政府目标考核评价、上级环保部门垂直监管等多元工作机制。2018年中共中央办公厅印发的《关于统筹规范督查检查考核工作的通知》提出“严格控制总量”“切实减轻基层负担”等要求，在此背景下各项工作机制应与中央生态环境保护督察机制进行整合，充分发挥中央生态环境保护督察工作领导小组作为议事协调机构的统筹协调职能，实现对地方党委和政府在生态环境保护中履职尽责情况的一体化监督。在制度依据上，可考虑在《中华人民共和国环境保护法》中概括规定国家实施中央生态环境保护督察制度，并采用指引性立法技术在责任认定和责任追究上实现《中华人民共和国环境保护法》与《责任追究办法（试行）》的衔接。

目前，在生态环境领域自上而下的压力传导机制已经形成，但自下而上的反馈渠道仍不够畅通。在由中央生态环境保护督察组、地方各级党委和政府、企业（公众）等多元主体共同参与的环境治理体系中，中央生态环境保护督察通过监督地方各级党委和政府，督促其形成对企业（公众）执行环境保护法律法规的行为的有效监管，是监督监管者的制度设计。然而，在实践中，有的地方政府却是环境治理的被动参与者，基于督察压力形成了“一律关停”“先停再说”等一刀切式执法，企业因此成为利益直接损失者。由于自下而上信息交流的任务仅仅依赖于通过信访举报提供环境违法线索，在督察实施、整改、问责过程中社会力量的参与度较低。鉴于此，完善中央生态环境保护督察制度应实现“中央生态环境保护督察组—地方党委和政府—企业（公众）”多元互动，注重提升企业的自我规制能力，充分发挥公众的环境治理主体作用，而非简单地查处环境违法行为。虽然中央生态环境保护督察制度的组织权威的合法性基础来源于党中央，但社会力量的支持是其真正嵌入环境治理体系的基础所在。因此，应强化公众在环境保护中的参与意识，通过对督察的启动、实施、整改、问责全流程信息公开，实现社会公众对生态环境保护督察工作的实时监督与及时反馈。