张泽：论公务员制度中党规国法的规范构造及其路径优化

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作者简介：张泽，西北政法大学行政法学院（纪检监察学院）讲师。

摘要：追溯公务员制度发展的历史，党规和国法是公务员制度的两根支柱。在规范构造方面，党内法规引领了国家法律的政治性，赋予了国家法律可操作性，激活了国家法律的内容。在理论价值方面，公务员制度中党内法规对党的领导方式的创新，并非“溢出效力”的体现，而是“软法”和“硬法”之外第三种制度形态功能的体现。公务员管理体制经历了从“两部”到“两部一局”再到“一部一局”的转变，配套措施的规范类型也从部门规章转变为党政联合发文，进而转变为党内法规。当前，公务员制度存在党规国法定位有待明晰、授权性立法有待完善、重复和不一致规定有待解决、地方党内法规有待完善等现实问题，应通过扩展依法管理原则、确定公务员管理类党内法规的“特别法”地位、党内法规的备案审查和转化等措施，保持地方党内法规的审慎克制，寻求党内法规作用于公务员管理的优化路径。

关键词：公务员；党管干部；党内法规；规范构造

一、问题的提出

党的二十大报告将“加强和改进公务员工作”作为“坚定不移全面从严治党，深入推进新时代党的建设新的伟大工程”的具体要求。“全面从严治党，要坚持思想建党和制度治党紧密结合，全方位扎紧制度笼子，更多用制度治党、管权、治吏。”我国公务员制度继承和发扬了党和国家干部人事工作的优良传统，吸收了干部管理法治化的经验，呈现出党规与国法两套规范体系共存的状态。这两套规范体系在不同时期的侧重点有所差异，在2018年深化党和国家机构改革以后，公务员“进、管、出”各环节的管理主要是由中共中央组织部（以下简称中组部）制定具体规定。

在公务员制度的研究中，有必要从理论上对党内法规和国家法律的规范构造进行充分论证，对现实中存在的问题进行认真分析和回应。比如，以党内法规直接管理公务员对现有理论有哪些突破？党规国法在公务员制度中的定位与分工是什么？当前公务员制度中的党内法规是否存在内部不能自洽，或外部与国家法律相抵触之处？正确认识这些问题对于把握公务员制度的现实结构与未来走向具有重要意义，亟待从理论上提出解决思路。当前，学界注意到了公务员制度中国家法律与党内法规的协同效应不足的问题，认识到在公务员的退出、回避等机制中，国家法律与党内法规存在深层次的冲突和难以调和的矛盾。有学者认为，党内法规与公务员制度之间的关系尚不明确，应该分别明确党内法规与法律法规在公务员调整事项中的分工。还有学者认为，《中华人民共和国公务员法》（以下简称《公务员法》）已经赋予有关公务员人事制度的党内法规与国家法律相同的效力。

总体来看，国内学界对这一问题的研究呈现出以下特点。第一，起步较晚，侧重于宏观层面。党的十八大以来，理论界围绕党中央关于加强党内法规制度建设的一系列决策部署，特别是2018年《公务员法》的修订，进行了一些专门研究，但聚焦公务员制度这一具体问题的研究并不多，且没有就党内法规作用于公务员的机理和内涵达成共识。第二，具备问题意识，但理论滞后于实践。现有研究注意到党内法规和国家法律共同型塑公务员制度的现实，但未能就党内法规和国家法律的功能定位进行深层动因的充分挖掘、实践问题的深入剖析。第三，学科之间融合度不足，视角相对单一。公务员制度产生于干部人事改革并随着改革而调整，当前党史党建学将公务员制度纳入干部人事制度改革的背景去研究，而公法学对这一问题多以法治主义的视角开展研究。“尽管法学对于党内法规学贡献卓著，但仍然存在自身无法避免的学科局限性。”学科门户之分使得不同学科对于党规国法共同构造的公务员制度之擘画各有侧重，难以描绘全貌。

有鉴于此，本文将通过分析党规和国法作用于公务员的现状以及存在的问题，追溯公务员制度生成与变革过程中党规国法的规范构造，以期在中国特色社会主义法治体系的框架下探求公务员管理的规范基础，为相关问题的研究提供助益。

二、党规和国法塑造公务员制度的历史考察

我国公务员制度继承和发扬了党和国家干部人事制度的优良传统，坚持从我国国情出发总结和吸收了干部人事制度改革的成果，借鉴了其他国家的有益经验和做法，在不同阶段呈现出差异的面相。

（一）1978年—1993年：公务员制度的雏形

1978年，党的十一届三中全会作出把全党的工作重点转移到社会主义现代化建设上来的历史性决定，邓小平提出要勇于改革不合时宜的组织制度、人事制度，废除领导干部终身制，确立干部“四化”的方针。党的十二届六中全会以后，中共中央政治体制改革研讨小组下设干部人事制度改革专题组。专题组根据党中央指示精神，将《国家行政机关工作人员条例》改名为《国家公务员暂行条例》，提出建立国家公务员制度。

党的十三大报告指出，“‘国家干部’这个概念过于笼统，缺乏科学分类；……进行干部人事制度的改革，就是要对‘国家干部’进行合理分解，改变集中统一管理的现状，建立科学的分类管理体制；改变用党政干部的单一模式管理所有人员的现状，形成各具特色的管理制度”。鉴于当时干部的范围过广，界限不清，“甚至连寺庙的和尚、道人也要以相当于科级或县团级干部的官阶来区分”，公务员制度的构想是将政府中行使国家行政权力、执行国家公务的人员进行分类科学管理，加强和改善党对人事工作的领导。经过了8年的反复论证和征求意见以及4年的试点实践以后，国务院于1993年8月14日颁布《国家公务员暂行条例》，公务员制度至此初具雏形。

（二）1994年—2006年：公务员制度的形成

2000年国务院颁布的《深化干部人事制度改革纲要》提出：“抓紧研究制定《国家公务员法》、《国家机构和编制法》等法律法规，逐步健全党政机关干部人事管理的法规体系。”党的十六大报告提出：“改革和完善干部人事制度，健全公务员制度。”2005年，第十届全国人大常委会第十五次会议审议通过了《中华人民共和国公务员法》，该法自2006年1月1日起生效，标志着我国公务员制度正式形成。

就管理体制而言，这一时期公务员的管理工作由中组部和原人事部共同承担。中组部履行党管干部职责，负责领导班子和包括公务员在内的干部队伍建设的宏观管理，包括管理体制、政策法规、干部人事制度改革等方面的规划、研究、指导。原人事部负责完善国家公务员制度，拟定国家公务员职位分类、录用、考核、职务升降、职务任免、轮岗、竞争上岗、培训、回避、纪律、奖励、惩戒、申诉控告、辞职辞退等方面的政策法规，指导协调各地方、各部门实施国家公务员制度工作，具体职责由内设的公务员管理司承担。这一时期，中组部与原人事部既职能互补，又各有分工。

就制度规范而言，党规和国法始终作为公务员制度的两根支柱，在这一时期继续完善发展。国法的规范类型经历了从行政法规《国家公务员暂行条例》到《公务员法》的升格，原人事部还就公务员考核、奖励、回避和申诉等配套措施制定了部门规章。与此同时，涉及公务员管理的主要党内法规也逐步完善。1995年中共中央印发《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》，对干部选拔任用工作的重要原则和基本程序作出明确规定。2000年，中共中央办公厅印发《深化干部人事制度改革纲要》，提出要“健全干部人事管理法规体系，努力实现干部人事工作的依法管理”。时任中组部部长曾庆红指出，“必须以制度建设为根本，走规范化、法制化的路子。依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。国家要健全法制，党也要健全党规党法”。在此期间，《关于党内政治生活的若干准则》《中共中央、国务院关于高级干部生活待遇的若干规定》《中共中央关于建立老干部退休制度的决定》《中共中央关于任免国家机关领导人员必须严格依照法律程序办理的通知》《中共中央关于严格按照党的原则选拔任用干部的通知》《中共中央、国务院关于严禁党政机关和党政干部经商、办企业的决定》等党内法规制度作用于公务员，指引公务员的行为，调整公务员的义务和权利，形成了党规与国法共同塑造国家公务员制度的格局。

（三）2007年至今：公务员制度的深化发展

从文本上看，2006年的《公务员法》自实施后历经两次修改，2017年第十二届全国人大常委会第二十九次会议对《公务员法》的2个条文作出了修订，2018年第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议对《公务员法》作出了多达49条的实质性修订。例如，把习近平新时代中国特色社会主义思想作为公务员制度必须长期坚持的指导思想；把坚持和加强党的领导、坚持中国特色社会主义制度等一系列政治要求，体现到立法目的、管理原则、条件义务等规定中；把落实好干部标准贯穿公务员管理的全过程和主要环节；将第九章章名“惩戒”调整为“监督与惩戒”，增加了加强公务员监督和公务员应当遵守的纪律等规定。

制度不仅体现在静态的文本中，还与动态的管理机构改革密切相关。2006年《公务员法》颁布以后，公务员主管机关经历了两次改革。2008年，国务院实行机构改革，将当时的人事部、劳动和社会保障部的职责整合划入新组建的人力资源和社会保障部（以下简称人社部）。同时，国务院决定组建由人社部管理的国家公务员局，国家公务员局一方面承担原人事部管理公务员事务的有关职责和政府奖励具体工作的职责，另一方面将公务员培训的事务性工作和公务员信息统计的具体工作交给事业单位。这一阶段，公务员管理形成了中组部、人社部和国家公务员局“两部一局”齐抓共管的格局。这种多头管理的体制在当时对筑牢公务员制度的组织基础起到了积极作用，但也面临党管干部原则与公务员依法管理之间衔接不充分的问题，制约了公务员制度的进一步发展。

2018年，为了全面推进党和国家机构改革，习近平总书记指出，要“对一些领域设置过细、职能交叉重叠的党政机构进行整合，……打破所谓的党政界限，同一件事情弄到一块去干，增强党的领导力，提高政府执行力，理顺党政机构关系”。根据2018年《深化党和国家机构改革方案》，国家公务员局并入中组部，调整后不再保留单设的国家公务员局，中组部对外保留国家公务员局牌子，负责统一管理公务员录用调配、考核奖惩、培训和工资福利等事务。中组部与国家公务员局合署合设有助于加强党对公务员队伍的集中统一领导，建立统一规范高效的公务员管理体制。

在公务员管理体制从“两部”到“两部一局”再到“一部一局”转变的过程中，党管干部始终是公务员制度演进一以贯之的原则。党管干部是发挥党的组织体系优势的根本要求，也是坚持和加强党的全面领导、巩固党的执政地位、履行党的执政使命的根本保证。党的十八大以来，加强党对公务员队伍的集中统一领导是实现党管干部原则的重要方式。2018年，修订后的《公务员法》第2条第2款规定“公务员是干部队伍的重要组成部分”，厘清了公务员与干部的种属逻辑关系。在依法治国与依规治党有机统一的时代背景下，党内法规将在公务员制度中扮演更为重要的角色。

三、公务员制度的规范构造和理论价值

公务员制度由党规和国法共同塑造，但党内法规和国家法律在制定与实施主体、效力来源、适用对象和规范逻辑方面毕竟不同，发挥着不同的作用。尤其是在公务员制度中，党规与国法既是“双轨并行”，又是“你中有我，我中有你”的多向度互动、相辅相成关系。剖析公务员制度的规范构造，对于当前的党内法规理论研究将有所贡献。

（一）公务员制度中党规与国法的规范构造

1.党内法规引领国家法律的政治性

作为中国特色社会主义政治制度的重要组成部分，充分体现党的领导原则，是我国公务员制度区别于西方国家公务员制度的根本特征所在。这表明，涉及公务员管理的各项制度必须要体现党的路线、方针、政策，要求公务员对党保持高度的忠诚。党内法规是中国共产党管党治吏、执政治国的重要制度形式，政治性是党内法规的首要特征。党内法规为涉及公务员管理的国家法律提供政治引领，为全面加强公务员队伍的政治建设、思想建设、能力建设、作风建设和纪律建设提供了重要依据。

2013年，习近平总书记在全国组织工作会议上提出了“信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁”的新时期好干部标准。2014年修订后的《党政领导干部选拔任用条例》鲜明地将好干部标准写进总则第1条，围绕有利于选准用好党和人民需要的好干部提出了新要求。2018年，新修订的《公务员法》也将“建设信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁的高素质专业化公务员队伍”作为第1条规定。2022年修改后的《中国共产党章程》在“党的干部”一章开宗明义地指出，“党的干部是人民的公仆”。2018年修订后的《公务员法》第2条第2款规定：“公务员是干部队伍的重要组成部分，是社会主义事业的中坚力量，是人民的公仆。”这是在法律中首次明确公务员和党的干部队伍之间的关系，实现了公务员工作与党的干部工作的贯通，要求各级党政机关把公务员工作放在干部工作大局中来谋划和推动。

“党执政治国、执政兴国必须重视党规之治，充分彰显党内法规在保障党和国家事业发展上的独特制度优势和政治效能。”党内法规通过引领国家法律的制定，明确公务员的政治属性和定位，突出公务员的政治性、先进性、示范性要求，强调公务员的理想信念、历史使命、家国情怀和社会责任，把《公务员法》等国家法律对公务员的规定与党内法规对党的干部的规定统一起来。

2.党内法规补强国家法律的可操作性

现行宪法第2条第1、2款规定：“一切国家机关实行精简的原则，实行工作责任制，实行工作人员的培训和考核制度，不断提高工作质量和工作效率，反对官僚主义。一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”这既是《公务员法》的制定依据，也是公务员法律制度的重要组成部分。

在公务员制度的规范构造中，宪法和《公务员法》居于核心地位，不少公务员管理类的党内法规作为配套措施，是对宪法和《公务员法》的具体化，大多在第1条载明“根据《中华人民共和国公务员法》等有关法律法规，制定本规定”的类似表述。这些制度规范提升了国家法律的可操作性，实现了对公务员的精准管理。例如，《公务员范围规定》是《公务员法》第2条关于公务员范围的具体化，《公务员职级职位规定》是《公务员法》第三章“职务、职级与级别”的具体化，为公务员的职务职级改革提供了具体依据。《公务员录用违规违纪行为处理办法》和《公务员申诉规定》分别在附件部分规定了《公务员录用违规违纪行为处理决定书》和《公务员申诉案件受理通知书》《公务员申诉案件不予受理通知书》《公务员申诉案件应诉通知书》的格式范本，为各级公务员主管部门的实务操作提供了直接依据。

除作为《公务员法》的配套措施外，一些党内法规还能够作为转介规范，使国家法律更具有可操作性。例如，《公务员法》对于惩戒的规定较为笼统，尤其是对于谈话提醒、批评教育、责令检查、诫勉、组织调整、处分等惩戒措施缺乏界定，在国家法律的范畴内也缺少更为细致的、可以参照的做法。但这些惩戒的设置源于中国共产党在革命、建设、改革的探索和实践中积累的历史经验，是管党治党和治国理政相统一的成果，党内法规可以为国家法律提供行之有效的参考经验。具体就谈话提醒措施而言，在国家法律范畴中谈话提醒由于缺乏法律解释和实施指导而意义模糊，而如果将这种惩戒措施置于党务工作中则不难把握其内涵。例如，《中国共产党党内监督条例》第31条规定了纪委谈话提醒的程序：“接到对干部一般性违纪问题的反映，应当及时找本人核实，谈话提醒、约谈函询，让干部把问题讲清楚。……谈话记录和函询回复应当认真核实，存档备查。没有发现问题的应当了结澄清，对不如实说明情况的给予严肃处理。”又如，批评教育可以诉诸《关于新形势下党内政治生活的若干准则》等党内法规，责令检查则可以在《中国共产党问责条例》第13条等条款中找到切实可行的做法。

3.党内法规激活国家法律的内容

公务员制度兼具稳定性与生动性。涉及公务员管理的法律关系的内容和性质都具有相对的稳定性，在一定的社会关系内容和性质发生变化之前，不能随意修改或废止相应的国家法律，否则，国家法律就难以切实发挥调整相应社会关系的功能。涉及公务员管理的国家法律作为明确、普遍的行为规范，应当保持行为指导作用，不应频繁变化而使人无所适从。埃利希认为，真正的法律不是由国家制定的成文法，而是由包括政党在内的公社、社团、经济联合体等联合体自发产生和为人们自觉遵守的实际起作用的法律，被称为“活法”（living law）。“人类联合体的内部秩序不但在最初是法律的基本形式，而且到目前为止也是如此。”纸上的法律与实际生活中的法律是两回事，“活法”来自社会联合体的内生秩序。新时代对干部工作提出了新的要求，党内法规激活了国家法律的内容，在复杂生动的社会实践中调整公务员行为，获得公务员的遵守，党内法规就是公务员制度中的“活法”。

首先，党内法规的阶段性规定补充了国家法律的部分规定。比如，国家法律对于公务员的作风问题只有监督与奖励等方面的规定，但对于如何加强作风建设、改进作风问题则付之阙如。《十八届中央政治局关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定》从调查研究、会议活动、勤俭节约等8个方面对加强领导干部的作风建设立规矩。以习近平同志为核心的党中央从制定和实施中央八项规定开局破题，驰而不息改进作风，深刻改变了中国公务员制度的实际运行。此后，《党政机关厉行节约反对浪费条例》等一批党内法规和党的规范性文件出台，逐步形成包含经费管理、国内差旅、住房用车等多个方面的党内法规制度体系，中央纪委建立并实施党的作风建设典型问题通报、违反中央八项规定精神问题查处情况月报等制度，使“公款吃喝”“文山会海”等公务员管理中的难题得到明显改善。

其次，公务员的法定职权的边界需要结合实践予以划定。公务员的法定职权的依据是国家法律和“三定”方案等规范性文件，但公务员作为行动中的个体不可能脱离其社会关系行事。实践中个别领导干部出于个人私利或地方利益、部门利益干预有关工作，这不仅妨碍了相关工作的正常开展，而且很多情况下涉嫌利益输送。然而，这些问题在萌发之初又难以直接界定。例如，个别干部以“听取汇报、开协调会、发文件等形式，超越职权对案件处理提出倾向性意见”这种在实践中存在，国家法律却未能直接予以规范的现象，如果没有《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》对超越职权的具体表现形式进行提炼归纳，这些活动就仍然处于影响公务执行但游走于法律边缘的状态。

最后，党内法规可以有效落实国家法律中一些倡导性的条款。例如，根据《公共场所卫生管理条例实施细则》的规定，我国室内公共场所禁止吸烟，但这一规定在实践中很难得到落实。在公众的观念里，公共场所吸烟大多被认为是不文明而非违法的行为，国家法律的控烟效果仍然有限。而中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于领导干部带头在公共场所禁烟有关事项的通知》要求领导干部需带头在公共场所禁烟，在公务活动中不得吸烟，明确了对违反规定在公共场所吸烟的领导干部要进行批评教育，对造成恶劣影响的要依纪依法严肃处理。这在一定程度上激活了法律中的禁烟条款，提升了禁烟效果。党内法规以“关键少数”的行动引领社会风尚的转变，为公务员制度注入了生动鲜活的实践表达。

（二）公务员制度中党内法规的理论价值

党内法规研究不仅需要宏大叙事的视角，也需要个体事件的深描。在研究中最大程度地累积共识以形成通说，是一门学科走向成熟的必经之路。党内法规学作为一门新兴学科，就其研究对象、性质、内容等问题，有些观点正在逐步获得学界的一致赞同，有些事项则尚处于争论之中，还有一些看法先前获得了较多认同，但随着纷繁复杂的实践进展又有进一步修正的必要。理论的价值之一就是具备普遍适用性，易言之，如果当前学界的一个观点无法在与公务员制度有关的党内法规中获得证成，则很难将该观点视为党内法规学的通行理论。公务员制度中的党内法规与党内法规学基础理论的互相印证，对于当前存在争议或模糊不清的一些观点还能够提供实践样本，以澄清认识、丰富理论。

1.创新了党的领导方式研究的理论内涵

中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，体现了中国特色社会主义政治制度的优越性。在国家治理体系中，党中央是坐镇中军帐的“帅”，是总揽全局、协调各方的领导核心。党的二十大报告指出：“创新和改进领导方式，提高党把方向、谋大局、定政策、促改革能力，调动各方面积极性。”要注意的是，党领导一切并不是说党要包揽包办一切，并不是事无巨细都抓在手上。“党的领导行为既有审批、命令等强制性行为，也有指导、动员、号召、建议等非强制性行为。”

从公务员制度中党内法规的调整内容来看，党对公务员工作的领导，不仅是全面的，还是重点的，不仅是整体的，还是具体的。2018年党和国家机构改革打破了所谓的党政界限，在公务员管理领域党的领导行为方式是直接管理，这是最强有力的领导方式之一。建设高素质专业化公务员队伍事关党的执政能力、执政基础和执政地位，党必须牢牢把握对公务员工作的领导权。不同于归口管理、指导督查、提出建议、号召提倡等在一般党务关系中的领导行为，公务员管理类党内法规（或名称中含有公务员的党内法规）不仅表现出政治性、规范性和全面性的特征，还以追求细节的事务性为特征，成为了党内法规体系中较为特殊的组成部分，给党的领导方式提供了全新样本。

2.否定性回应了党内法规的“溢出效力”理论

党内法规的“溢出效力”是指党内法规本应作用于党组织和党员，但可能会对非党组织和党外群众产生影响甚至是约束力。2019年《中国共产党党内法规制定条例》修订以后，党内法规的调整事项由“党组织的工作、活动和党员行为”修改为“党的领导和党的建设活动”。这在很大程度上否认了党内法规的“溢出效力”这一理论概念。党内法规姓党，政治属性是其根本属性，政治实践需求是党内法规制度发展的根本所在，决定着党内法规调整范围。

公务员制度中党内法规的制定与实施表明，一部分党内法规直接作用于公务员，而不是仅限于其中的党员。尽管公务员和党员这两种身份会存在较高程度的重合，但这并不是“溢出效力”的体现。所谓“溢出”以承认党内法规只能作用于党员和党组织为前提。而“溢出效力”暗含“先党内后党外”的次序，即调整党内关系不能实现党内法规的目的时方才向党外产生效力。正如有学者将党内法规调整党员干部近亲属的行为理解为“对象效力溢出”。党内法规作用于公务员的逻辑是：（1）党管干部原则；（2）一切干部都是党的干部；（3）公务员是干部的组成部分。由此，公务员制度中的党内法规并不以党员身份为前提条件，而是直接地无差别地适用于公务员，亦不存在先后次序，直接否定了“溢出效力”之说。

3.为提出超越“软法说”的学理观点提供了样本

“软法”是相对于“硬法”而言的，一般认为，“硬法”是指以国家强制力保障实施的规则或规范。“软法”则是“作为一种事实上存在的可以有效约束人们行动的行为规则，而这些行为规则的实施总体上不直接依赖于国家强制力的保障”。有学者因党内法规有别于国家法律，不以国家强制力保障实施而主张将其归入“软法”，或“坚硬的软法”的范围。也有学者因党内法规的强制性和严厉性而否认“软法说”，主张党内法规实际上是一种“硬法”。然而，从实践出发，在以国家强制力为标准划分软硬法的情况下，从立足中国共产党视角的内源性立场出发，党内法规发挥着不能被既有规范类型所涵盖的功能，并非一种从属于其他规范类型的子类型。本文并无意讨论党内法规作为一个整体是否构成“软法”，而是聚焦公务员管理类的党内法规，试图说明这类党内法规已经具备了“国家强制力”这一属性，或可以作为“软法”与“硬法”之外的第三种制度形态。

首先，从党内法规的名称来看，绝大多数的党内法规的全称包含了“中国共产党”，如《中国共产党章程》《中国共产党纪律处分条例》，即便未包含“中国共产党”全称，如《党政领导干部选拔任用条例》等党内法规也显示出鲜明的党性。公务员管理类党内法规的名称则是采取“公务员××规定”“公务员××办法”的形式，这类党内法规建立在党的领导和党的建设这一广义的党务之上，调整的是国家与公务员之间的关系，从而兼具国家法律的要素。

其次，从保障方式来看，公务员管理类党内法规由国家强制力保障实施。国家强制力并不等同于武装暴力，其行使机关也不限于司法机关。“根据党对军队的绝对领导、党管干部、党管意识形态等原则的要求，中国共产党直接行使部分国家公权力。”例如，《公务员申诉规定》第40条规定，“公务员在复核、申诉中捏造事实，诬告、陷害他人的，根据情节轻重，给予批评教育或者处分”。该处分并非党纪处分，而是行政处分，由国家强制力保障公务员的申诉权。又如，《公务员录用违规违纪行为处理办法》第16条第1项规定，“不按照规定的编制限额和职位要求进行录用的”，将“依规依纪依法追究负有责任的领导人员和直接责任人员责任；涉嫌违法犯罪的，移送有关国家机关依法处理”。这既赋予党政合署合设的公务员主管部门处理公务员录用中违纪行为的权力，又赋予其处理公务员录用中违法行为的权力，当违法行为已经达到犯罪的程度方才移送给司法机关。

最后，公务员管理类党内法规尽管较为特殊，但仍不属于国家法律。国家法律的制定有起草、征求意见、审查、发布等法定程序，遵循严格的技术规范。公务员管理类党内法规尽管多为“规定”“办法”，但以发文机关、制定程序、是否以“令”发布等技术标准判断，这些规范仍属于党内法规而非国家法律。如果将“硬法”等同于国家法，则公务员管理类党内法规不属于“硬法”的范畴，而是“软法”与“硬法”中间独立的第三种制度形态。党内法规作用于公务员的基础来源于党的领导这一内生权威，具体而言是中国共产党在领导中国革命、建设和改革历程中形成并逐渐完善的党管干部原则。公务员管理是管党治党的重要组成部分，体现了依法治国与依规治党的有机统一，党的领导在法治领域表现为党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法，对公务员管理类党内法规的理论定位，应当在“软法”与“硬法”之间找到一条中间道路。

四、党内法规在公务员制度中角色定位的转变与偏离

党内法规的角色定位随着公务员制度的演进而发生变化。在2018年党和国家机构改革之前，党内法规在政治、思想、组织、作风、纪律等方面落实党管干部原则，间接地作用于公务员体制，发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用。在2018年党和国家机构改革之后，党内法规直接管理公务员，调整其具体的权利义务。党内法规与国家法律应当是相辅相成、相互促进、相互保障的关系。党内法规自始至终参与构造公务员制度，并随着全面从严治党向纵深发展。然而，在实践中出现了党内法规与国家法律的协同效应不足等一系列问题，导致党内法规与国家法律的现实关系在一定程度上偏离了原先的功能定位。

（一）党内法规在公务员制度中角色定位的转变

“两部”时期，原人事部以部门规章的规范形式制定配套措施，中组部则不直接制定公务员管理的配套措施，而是在党管干部原则下以干部管理的名义出台党内法规。“两部一局”时期，中组部和人社部主要采用党政联合发文的方式管理公务员。“一部一局”时期，公务员管理的配套措施由中组部单独制定党内法规。笔者选取了几个相同事项，规范类型的变化如表1所示。

由上可见，同样是公务员的考核、奖励、回避和申诉等事项，近30年来的规范类型经历了由部门规章到党政联合发文再到党内法规的两次转变。当然，这只是一种粗略的概括，公务员配套措施的演进绝不是规范制定主体简单的改头换面。以公务员申诉为例，2008年《公务员申诉规定（试行）》增加了申诉的管辖、举证等内容，保障正当程序；2022年在此基础上增加“稳慎及时、注重沟通”的申诉原则，体现对干部的严管与厚爱。从数量上看，当今公务员制度的配套措施相较于20多年前也有了大幅增长，《公务员登记办法》《公务员范围规定》《公务员公开遴选办法》《公务员平时考核办法》《公务员初任培训办法》等党内法规与先前的规范并没有形式上的赓续关系，而是在2018年党和国家机构改革以后全新制定的。

党内法规成为配套措施的深层原因是党和国家在构建中国特色公务员制度中的探索和调适。按照制度设计之初的构想，《国家公务员暂行条例》所指的公务员范围限定于行政机关工作人员，这与美国、法国、日本的公务员范围高度类似。但随着这一条例付诸实施，公务员范围过窄带来了一系列问题。包含立法、司法在内的党政机关是我国政治制度中不可缺少的主体，各自发挥着特定的作用。考虑到我国政治制度等基本国情以及我国干部人事管理的现实需要，2006年《公务员法》将公务员的范围扩大到“依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员”。

根据我国现行宪法第89条第17项对国务院的职权的界定，国务院有权“审定行政机构的编制，依照法律规定任免、培训、考核和奖惩行政人员”。这一规定是国务院制定公务员管理行政法规、部门规章的依据。然而，“行政人员”的范围窄于“公务员”，在国务院和原人事部缺乏授权的情况下，其行政立法的效力仅限于行政机关的公务员，难以对全体公务员进行管理。此外，对于实践中公务员队伍中出现“庸”“懒”“散”“慢”“推”“拖”等顽疾，国家法律能够施展的制度空间有限，党内法规等规范形式可发挥出更大的优势。由此，党政联合发文取代了行政立法，在行政立法管不好、管不了的情况下，党政联合发文可以管住全体公务员，克服盲目照搬他国法制的缺陷。这是公务员配套制度由行政立法转为党政联合发文的原因。2007年以后，公务员管理的配套措施大多以中组部和原人事部、人社部联合制定党内法规的方式完成。

然而，党政联合发文也引发了新的问题。在规范要求方面，党内法规在党的十八届四中全会以前还没有被正式确定为中国特色社会主义法治体系的组成部分，党政联合发文大量存在导致人们对其认识不一。在机构分工方面，人社部可以制定部门规章，但并不直接管理公务员事务，国家公务员局是国家设立的统一管理全国国家公务员及相关事务的国家机构，但其机构的定位属于“部委管理的国家局”，并不具有部门规章的制定权。人社部“有名无权”，而国家公务员局则是“有权无名”，人社部参与党政联合发文将导致权责脱节。在地方立法方面，中央党政联合发文与部门规章的更替关系并没有完全传导到地方，各地制定的涉及公务员管理的地方性法规和地方政府规章在很长一段时间内仍然有效，难以保障公务员管理法制的统一性。

针对公务员管理中党政机构重叠、职责交叉、权责脱节的问题，2018年《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》提出，“坚持一类事项原则上由一个部门统筹、一件事情原则上由一个部门负责，加强相关机构配合联动，避免政出多门、责任不明、推诿扯皮”。在党的领导实践中，党组织对于一些事关全局的重大事项往往直接进行具体管理，改革后中组部负责公务员管理。根据《中国共产党党内法规制定条例》和《中国共产党组织工作条例》的相关规定，中组部有拟订公务员管理政策和党内法规草案并组织实施的职权。尽管国家公务员局名义上还是公务员管理的国家机构，但2018年党和国家机构改革以后不再保留单设的国家公务员局，公务员管理的配套制度由中组部和国家公务员局联合发文已无必要。从可行性的角度看，国家公务员局是隶属于国务院的行政机关，由国家公务员局制定行政立法的缺陷与原人事部制定公务员管理的部门规章的弊端如出一辙，均与我国公务员的范围不相适应。至此，公务员制度的制定采用党政联合发文既无必要也不可行，公务员管理的配套措施转变为中组部单独制定的党内法规。

（二）公务员制度中党内法规定位的现实偏离

1.党规国法的定位有待明晰

尽管公务员管理类党内法规已经广泛存在并且在调整公务员管理关系时发挥作用，但党内法规的定位仍然不够清晰，学界就这些规定的性质究竟是党内法规还是行政法规还存在争议。另外，公务员管理依照法定的权限、条件、标准和程序进行。公务员非因法定事由、非经法定程序，不被免职、降职、辞退或者处分。目前，公务员的管理、任职、辞退等均由中组部以公务员管理类党内法规作出规定。这些党内法规的规定是否构成“法定事由”或“法定程序”？《公务员法》中还存在大量的兜底性条款，如“法律规定的其他条件/义务/权利”“有法律规定不得录用为公务员的其他情形的”，这些兜底性条款所指的法律是狭义的，即全国人大及其常委会制定的法律还是广义上包含党内法规在内的中国特色社会主义法治体系中的各类规范，有待进一步明确。

2.授权性立法主体有待完善

《公务员法》中存在若干授权性立法的条文，对于立法条件尚不成熟或不宜规定过细的内容，授权其他主体另行规定，这是一种常见的立法技术。例如，我国公务员分为综合管理类、专业技术类和行政执法类等类别。根据《公务员法》第16条第2款规定：“各职位类别的适用范围由国家另行规定。”《公务员法》第19条第3款规定：“综合管理类以外其他职位类别公务员的职级序列，根据本法由国家另行规定。”一般来说，“国家规定”是以法律、法规或国家机关制定的规范性文件等形式作出规定，属于广义国家法律的范畴。例如，根据《刑法》第96条“违反全国人民代表大会及其常务委员会制定的法律和决定，国务院制定的行政法规、规定的行政措施、发布的决定和命令”的规定可见，有权代表国家作出规定的主体为全国人民代表大会及其常务委员会和国务院。2016年7月，中央办公厅和国务院办公厅联合印发了《专业技术类公务员管理规定（试行）》《行政执法类公务员管理规定（试行）》。如果说这些规范性文件尚属于“国家规定”，那么2019年中组部印发的《专业技术类公务员职级设置管理办法（试行）》《行政执法类公务员职级设置管理办法（试行）》能否构成“国家规定”？

定位到《公务员法》中，同样是设置与职级相对应的衔级，授权“国家根据人民警察、消防救援人员以及海关、驻外外交机构等公务员的工作特点，设置与其领导职务、职级相对应的衔级”，授权性立法为《人民警察警衔条例》《消防救援衔条例》《海关关衔条例》《驻外外交人员法》，立法主体为全国人大及其常委会。为何“国家规定”存在不同的授权性立法主体，是否需要将《专业技术类公务员职级设置管理办法（试行）》等党内法规转化为国家法律等问题同样值得思考。

3.党内法规与国家法律存在重复或不一致的规定

2018年党和国家机构改革以前，公务员的多头管理体制导致干部管理类党内法规与公务员管理类党内法规之间存在重复，如《党政领导干部任职回避暂行规定》和《公务员回避规定》在应予回避情形、程序等方面的规定几乎相同，《党政领导干部辞职暂行规定》和《公务员辞职规定》中规定的不得辞职的情形相同，《干部教育培训工作条例》与《公务员培训规定》中培训内容与方式，《党政领导干部交流工作规定》与《公务员转任规定》《公务员调任规定》的方式、具体实施等内容亦存在不少重复的情形。重复性规定是对有限的党内法规制定资源的浪费，并且可能产生规范竞合，使得党内法规的实施者无所适从。

除重复规定者之外，党内法规和国家法律还存在着可能的不一致情形。《公务员法》第15条第4项规定，参加培训是公务员的权利，而《公务员培训规定》第6条则规定：“公务员有接受培训的权利和义务。”如何理解二者的不一致？有两种不同思路，一是参照《立法法》关于增加公民义务的禁止性规定，即没有上位法的依据，党内法规不得设定增加公民义务，认为《公务员培训规定》与《公务员法》存在不一致。二是将培训理解为《公务员法》中关于“具有符合职位要求的文化程度和工作能力”的条件，以及“努力提高工作质量和效率”的义务派生、细化而来的一项义务。后一种思路似乎更接近规范制定者原意，公务员具备公民与国家公仆双重身份，作为公民享有宪法法律赋予的基本权利和自由，作为国家公仆要以义务为本位。概言之，公务员虽然享有权利，但享有权利归根结底是为了履行义务。如果党内法规对公务员义务的增加没有违反法律强制性规定，涉及法律保留事项，就可以有限度地认可党内法规对国家法律的补充作用。

4.地方党内法规有待规范

近30年公务员管理体制的改革使得中央层面《公务员法》的配套措施由部门规章转为党政联合发文，进而转变为党内法规，但地方层面的公务员制度因系执行性立法而有所滞后。2008年以后，中央以党政联合发文建构公务员配套制度，一些公务员管理的地方性法规和地方政府规章方才开始制定。当前，中央层面党内法规和国家法律共同塑造的公务员制度业已成型，而公务员制度在地方层面却呈现出地方性法规、地方政府规章、党政联合发文、地方党内法规、其他规范性文件并存的混乱局面，影响了公务员制度的法秩序。

公务员制度地方立法的整体趋势是：在属于国家法律范畴的地方立法在近年来大多已被废止的背景下，与公务员管理相关的地方党内法规尚未制定。这就引发了一个疑问，当前是否需要就公务员管理制定地方党内法规？如果这一问题的答案是肯定的，那么各地应就公务员管理的哪些事项制定地方党内法规仍然值得追问。

五、党规国法构造的公务员制度的路径优化

虽然党内法规作用于公务员对于推进党政合署合设体制下的国家治理具有重要作用，但相关规范的运行与适用依然存在不少值得优化之处。对此，应当加强党中央对公务员的集中统一领导，促进依法治国、依法执政、依法行政共同推进，提升党规国法构造公务员制度的法治化、规范化水平。

（一）弥补裂罅：依法管理原则之扩展

有别于坚持政务官与事务官分类、事务官保持政治中立等原则的西方国家公务员管理制度，我国实行的是在执政党全面领导下依法依规管理公务员的制度安排。目前，我国已形成了以《宪法》和《公务员法》为中心、以公务员管理类党内法规为配套的具有中国特色的公务员制度。党内法规是中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，与国家法律共同发挥管党治吏的作用。党内法规和国家法律作用于公务员应当形成有效衔接。

依法管理体现了公务员制度中的法治原则，公务员制度中的法治原则不应局限于国家法律，而应当扩展至中国特色社会主义法治体系的另一个子体系——党内法规体系。例如，2018年修订后的《公务员法》第3条第2款规定：“法律对公务员中领导成员的产生、任免、监督以及监察官、法官、检察官等的义务、权利和管理另有规定的，从其规定。”在国家法律的范围内检索，难以发现对公务员中领导成员的产生、任免的其他规定，最终还是要定位到《党政领导干部选拔任用条例》等党内法规。

除了中组部制定的公务员管理的配套措施适用于公务员以外，党内法规作为一个整体应对公务员产生政治引领、行为引导、责任界定的实施效果。2018年修订后的《公务员法》第60条赋予公务员在执行上级明显违法的决定或命令时的抵抗权，其实早在10多年前就被2005年《公务员法》第54条所规定，学界也不乏对这一条文的研究，但这一规定因长期缺乏实践案例而只停留在理论探索层面。直到2017年方才出现“公务员行使抵抗权第一案”，追究公务员不抵抗违法命令的司法责任。在该案中，河南省永城市城乡规划服务中心党组书记、主任夏某因执行上级作出的违法会议纪要，为某公司越权办理了建设工程规划许可，被判滥用职权罪。该案的处理与新时代依规治党的新形势新任务密不可分，《关于新形势下党内政治生活的若干准则》第8部分第5自然段规定，“领导干部特别是高级干部不能搞家长制，要求别人唯命是从，特别是不能要求下级办违反党纪国法的事情”。党内法规补强了公务员的行动准则，党内法规和国家法律对民主集中制中的“下级服从上级”要求增加法治主义的注脚。因此，有必要重新阐释国家法律中的依法管理原则，将狭义的法律延伸扩充为“法律法规”或“有关规定”或“其他规定”，以弥补《公务员法》文本与现实的裂罅。

（二）制定与清理：党内法规“特别法”地位之确定

从公务员科学管理的角度来说，有些规范竞合是不可避免的，有些规范竞合则是应当消除或减少的，关键在于确定党内法规作为公务员的“特别法”地位。

公务员是干部队伍的重要组成部分，在党的干部制度建设方面，《中央党内法规制定工作规划纲要（2023—2027年）》继续强调“坚持党管干部原则，坚持新时代好干部标准”，提出未来五年将会修订《干部教育培训工作条例》《中管金融企业领导人员管理暂行规定》《聘任制公务员管理规定（试行）》等相关制度，并强调加强《公务员法》配套制度建设。这些均是为了更好地发挥教育培训在干部队伍建设中的先导性、基础性、战略性作用，完善从严管理监督干部制度，让干部习惯在受监督和约束的环境中工作生活。因此，笔者认为公务员管理类党内法规可以作为党内法规关于干部管理的“特别法”，公务员管理的未尽之处，可以直接适用公务员管理类党内法规。例如，国家法律并未专门规定公务员档案管理制度，即可适用《干部人事档案工作条例》。出于规范制定效率的考虑，干部管理类党内法规如果能够实现管理公务员的功能，则无须制定单独作用于公务员的党内法规。只有当公务员管理呈现出有别于干部的普遍管理的特征时，方才制定此类特别党内法规。为了减少规范竞合，还应及时清理相关法规和规范性文件。由于先前的多头管理模式，公务员制度内容庞杂，既有党内法规，又有党政联合发文，还有行政法规和其他规范性文件，其中一些被废止，还有许多仍然产生效力。应当对这些法规和规范性文件进行专项清理，在将党内法规视为一种“特别法”的观念指引下，明确规制对象为干部的党内法规效力当然及于公务员，应当在清理后撤销、修改或废止重复性规定，整合提炼特别性规定，改变叠床架屋的法规体系，为将来制定公务员管理类党内法规打下坚实基础。

（三）审查与转化：促进党规与国法联动协调

党始终寻求在宪法法律框架内推进党内法规建设，保证党内法规同国家法律的衔接和协调。党内法规备案审查制度提供了一整套促进党内法规建设法治化，更好推动党内法规与国家法律互联互通、衔接协调的法治方案。近年来，公务员管理类党内法规相继出台，为了避免其与《公务员法》等国家法律不一致，应当及时对这些公务员管理类党内法规进行备案审查，并且在时机成熟后转化为国家法律。

首先，根据《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》第3条的规定，公务员管理类党内法规和规范性文件应接受中共中央办公厅的合法性审查，做到有件必备、有备必审、有错必纠。审查内容包括是否同宪法和法律相一致，是否同党章、上位党内法规和规范性文件相抵触，是否与同位党内法规和规范性文件对同一事项的规定相冲突，是否符合制定权限和程序，是否落实精简文件、改进文风要求等。

其次，由于公务员制度横跨国家法律与党内法规两个体系，还应确立党内法规和国家法律备案审查衔接联动机制，中共中央办公厅可以就党内法规作用于公务员在合法性审查过程中遇到的复杂性、专业性法律问题及其处理方案，向全国人大常委会法工委或司法部征求意见。通过沟通协调、会商研究与信息共享等方式，统筹协调好作用于公务员的中央党内法规制定工作，研究解决作用于公务员的中央党内法规实施中的相关问题。

最后，党内法规包含党的优良传统和工作惯例，为公务员制度供给了经过实践检验行之有效的做法。《公务员法》的监督与惩戒制度较为笼统，相较于精准严密、规范有效的《中国共产党党内监督条例》等党内法规尚存在一定优化空间。对于已经运行一段时间并取得管党治党显著效果的党内法规可以考虑整体或部分转化为国家法律范畴的公务员制度，在转化时机成熟后应当对转化的必要性、可能性进行评估，形成国家法律立法建议草案，严格按照立法程序进行转化，并对转化后的公务员制度的实施效果进行评估，检验转化效果。

（四）审慎克制：公务员管理类地方党内法规的出路

及时废止与国家公务员制度不适应的地方性法规和地方政府规章，是近年来地方人大及其常委会和地方政府的普遍做法。因此，在公务员管理规范方面，各地方尚处于旧制度大多已经失效、新制度尚未完全建立的阶段。按照依法治国的一般思路，似乎应当首先解决有法可依的问题，因此，有条件、有权限的地方党委应启动公务员管理类党内法规制定工作。然而，“制度不在多，而在于精，在于务实管用”，是否应当制定地方党内法规取决于公务员管理的事权归属以及当前中央党内法规、部委党内法规的具体化程度。

首先，公务员管理的事权应当在中央而非地方。各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权是法律保留事项，地方党政机关对于作为国家机关组成人员的公务员没有创设性立法权。我国地方行政编制总额、机构限额和职能配置的重要调整的审定权在党中央，地方机构设置和职能配置应当保证有效实施党中央方针政策和国家法律法规。即便是在民族区域自治制度下任用少数民族干部的特殊规定也是执行《宪法》和《中国共产党章程》的要求，而非创设性立法。

其次，当前中央党内法规、部委党内法规已趋精细完备，执行性立法立规的空间较小。自2018年开始，中组部加大了公务员管理类党内法规制定力度，至今已出台了近30部涉及公务员“进、管、出”的专门党内法规，还有涉及干部管理、组织建设的党内法规。这些法规精细化程度较高，不少党内法规甚至具体到附办理事项的格式文本，以实现全国公务员的统一管理。在此情况下，地方党内法规为了执行公务员管理类中央党内法规、部委党内法规而作出配套规定的空间十分狭小。

最后，各地方可以就公务员管理结合地方实际，以国家法律和中央党内法规、部委党内法规为依据，制定地方党内法规。例如，广西、江西、甘肃、四川、青海等地为了出台《公务员及时奖励办法》等地方党内法规，对于党中央安排下各省对口支援突发公共卫生事件表现突出的公务员给予及时奖励，能够激励地方公务员在推进落实重大专项工作、处置突发事件中履职尽责、积极主动担当作为。

综上，地方党内法规的制定不宜“上下一般粗”，应审慎克制，避免出现大量的重复性规定，先行先试的党内法规制定严格遵循授权要求，及时向党中央请示报告，党中央批准后再对外发布。

六、结　语

“政治路线确定之后，干部就是决定的因素。”改革开放以来，党和国家废除领导干部终身制，实行干部科学分类管理制度。公务员制度源于对“干部”概念的合理分解，在以依法管理为特征的干部人事改革中逐步成型。在党内法规作为中国特色社会主义法治体系的有机组成部分、发挥全面从严治党提高国家治理水平和治理能力作用的趋势下，需要遵循新时代党的组织路线，筑牢公务员制度基础，使党规与国法综合发挥管党治吏“1+1＞2”的制度合力。

党规与国法共同塑造公务员制度不仅符合中国特色社会主义法治体系的新要求，在实践中也有必要性。公务员制度中的党规与国法应当能够立得住、行得通、管得了，需要在学理上加以凝练，用符合新时代的新观点、新思路、新办法适应全面从严治党的新形势和新要求。应以更加严密的党内法规体系找到公务员管理在横向到边、纵向到底的党和国家监督体系中的功能定位和改革方向，搭建更为精准和可操作的公务员管理制度体系，找到公务员制度有效的行动方案，推动“党规治吏”走向制度化、规范化，符合全面从严治党以及依法执政、依法行政、依法治国共同推进的需求。