梅扬：党领导重大行政决策的逻辑理路与实现路径

党领导重大行政决策的逻辑理路与实现路径

[1]梅扬：《党领导重大行政决策的逻辑理路与实现路径》，《党内法规研究》2024年第1期，第41-53页。

[2]梅扬.党领导重大行政决策的逻辑理路与实现路径[J].党内法规研究,2024,3(01):41-53.

作者简介：梅扬，武汉大学法学院副教授。

党对法治政府建设的领导是中国特色社会主义法治道路的题中之义。对此，学界已经作了相当丰富且颇有见地的探讨，但焦点主要集中在行政立法、行政执法以及行政监督等领域，对重大行政决策的关注相对较少。作为行政权力运行的起点，行政决策对行政机关的后续活动有着重要影响，重大行政决策更是关系本行政区划内经济与社会发展稳定全局，涉及面广、影响深远，与重大公共利益或者社会公众切身利益密切相关。“重大行政决策权运行效果的优劣，直接影响依法行政的有效落实，关系法治政府建设的成败。”2023年4月，党中央印发的《中央党内法规制定工作规划纲要（2023—2027年）》拟制定的多项党内法规均涉及到重大政策的制定及落实，其中，研究制定《党委（党组）重大决策程序规定》更是被单独提出，这势必影响重大行政决策的作出。在此背景下，对党领导重大行政决策问题展开系统研究，深入阐释其逻辑理路，科学构建其实现路径和方式，以此推动重大行政决策科学化、民主化、法治化，实属必要。

（一）理论逻辑

众所周知，中国共产党的领导地位不是其自封的，而是中国历史和中国人民正确选择的结果。坚持党的领导，既是中国共产党领导人民进行革命、建设和改革的宝贵历史经验，也是开创中国特色社会主义新时代、实现中华民族伟大复兴的根本保证。就其内容而言，党的领导不是空洞的、抽象的政治口号，而是具体的、实践的制度形态，体现在国家治理的各个领域，贯穿于国家治理的全部过程。这一点可以说构成我国“党的领导理论”最鲜明的特色，亦是中国共产党对马克思主义“党的领导理论”所作出的新发展和新贡献。2022年10月16日，习近平总书记在党的第二十次全国代表大会上明确指出，必须“坚持和加强党的全面领导。坚决维护党中央权威和集中统一领导，把党的领导落实到党和国家事业各领域各方面各环节”。

作为行政权力运行的起点，行政决策在法治政府建设中的地位十分重要。行政决策如实现法治化，可以带动行政法治水平的整体提升；行政决策如出现问题，则会引起后续一系列行政活动的连锁反应。重大行政决策作为行政决策的下位概念，与一般行政决策相对应，是以决策事项及其影响是否重要或重大为标准对行政决策所作的一种划分。囿于各种因素，学界在重大行政决策内涵的理解上长期存在一定争议。2019年5月8日，国务院发布的《重大行政决策程序暂行条例》第3条列举了重大行政决策的四种类型：（一）制定有关公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等方面的重大公共政策和措施；（二）制定经济和社会发展等方面的重要规划；（三）制定开发利用、保护重要自然资源和文化资源的重大公共政策和措施；（四）决定在本行政区域实施的重大公共建设项目。从中可以看出，重大行政决策大都是指那些对区域范围内经济社会发展具有重大影响、涉及重大公共利益或者社会公众切身利益的决策事项，其在行政法治建设中的地位更加突出和重要。“规范行政决策行为特别是重大行政决策行为，是规范行政权力的重点，也是法治政府建设的重点。”党的领导发挥着总揽全局、协调各方的作用，自然包括对法治政府建设的领导。而领导作为其中关键环节的重大行政决策，毫无疑问应是党领导法治政府建设的首要任务。党不断加强对重大行政决策的领导，就等于牢牢牵住了法治政府建设的“牛鼻子”。同时，政策和策略是党的生命，党在实践中不断根据形势和任务调整自身的政策，而重大行政决策的政策性非常强，关乎全局和长远，亟需党的领导。也正因此，《中国共产党章程》《中国共产党中央委员会工作条例》《中国共产党地方委员会工作条例》等党内法规在规定党的职权时，均明确将“讨论和决定重大问题”单列出来。

（二）实践逻辑

改革开放以来，重大公共政策的出台、重大公共项目的批准等各类重大行政决策日益增多。与此同时，各种不规范的决策现象，如“三拍式”决策、“独断式”决策、“封闭式”决策等，也开始大量涌现，给国家造成较大损失。据有关人士估算，自新中国成立以来至1999年前后，在大约2万多亿元的财政总投资中，由于政府决策违法或失误所造成的浪费至少有1万亿元。世界银行也曾作过评估，在“七五”至“九五”期间，我国政府投资决策失误率在30%左右，资金浪费及经济损失大约在4000亿元至5000亿元之间。重大行政决策违法或失误的原因有很多，党的领导作用没有得到有效发挥是一个重要因素。诸如2004年的江苏违规钢铁项目事件、2007年的厦门PX项目事件、2011年的长沙市古玩市场搬迁事件，党的领导均存在淡化、弱化甚至边缘化的问题。此外，2012年前我国的地方重大行政决策程序立法中，很少有明确规定“党的领导”的条款。当时的数部地方行政程序统一立法中，仅有《湖南省行政程序规定》（2008年）在附带规定重大行政决策程序时简单提及了“党的领导”问题，即第30条“行政决策必须坚持中国共产党的领导”之规定；此外的十余部地方重大行政决策程序专门立法中，竟然没有一部提及“党的领导”问题，几乎都将重大行政决策视为政府部门的“专属领地”。虽然根据《中国共产党章程》《中国共产党地方委员会工作条例》等党内法规以及政治惯例，对本地区重大问题作出决策是党的地方组织的一项重要职权，政府部门在作出一些重大行政决策时也须报经同级党委的认可或批准，“但是由于这种报经党委批准的程序是内部的、隐性的、幕后的，事项范围是模糊的，制度依据是非法律文本的”，这种程序缺乏强制约束力，其实效有待进一步提高。

对此，党中央采取一系列系统性、针对性的优化举措，将党的领导深度嵌入中国特色社会主义事业的各个方面，呈现出全方位覆盖、全过程影响的特征。“自中共十八大以来，为避免党的领导可能弱化的风险、回应国家发展对党的领导的强烈需求，加强党的全面领导日渐成为我国政治生活的核心命题。”在重大行政决策领域，近些年党中央在一些新制定或修改的党内法规和政策性文件中进一步深化了有关“重大问题决策必须坚持党的领导”之表述。更关键的是，有关机关也开始有意识地将这一精神和要求融入到各类重大行政决策程序立法之中，“党的领导”逐步走向显性化、实效化。尤其是在2017年之后颁布的诸多重大行政决策程序专门立法中，有关“党的领导”的条款和内容明显增加。例如，2017年《徐州市人民政府重大行政决策程序规定》第25条在设立重大行政决策集体讨论决定制度时，明确规定“重大行政决策方案经市政府集体讨论通过后，需要报请市委决定的，报请市委研究决定”。作为当前唯一一部重大行政决策领域的全国性立法，2019年《重大行政决策程序暂行条例》首次在法律层面将“党的领导”制度化、体系化，在第4条确立了“重大行政决策必须坚持和加强党的全面领导”的原则，要求“全面贯彻党的路线方针政策和决策部署，发挥党的领导核心作用，把党的领导贯彻到重大行政决策全过程”。也正因此，这些年我国重大行政决策违法或失误的比率逐步降低，重大行政决策的质量得到了较大程度的改善和提升。这一现象和趋势在涉及生态环境保护的重大行政决策领域表现得尤为明显。

（三）价值逻辑

美国著名管理学家赫伯特·西蒙认为，任何一项决策都必然包含着价值取向和事实依据两个因素，其中价值取向是决策所要追求的目标，构成决策的灵魂所在，指引着决策制度和规则的建构。现代社会利益结构错综复杂、科学技术日新月异，法治的价值和意义愈发重要，政府统筹兼顾各方面利益、凝聚共识的难度剧增。作为一项高度综合又极为复杂的政府行为，重大行政决策的价值取向无疑是实现科学化、民主化和法治化的辩证统一。这在诸多党内法规、政策性文件以及重大行政决策程序立法中皆有体现。科学化是指重大行政决策不仅要在内容上符合客观实际和科学规律，切实可行，而且要充分考虑对政治、经济、社会等各方面可能带来的负面影响，消除各种潜在的风险因子。因为现代社会的生产力突飞猛进，公共决策所处理的事项愈来愈呈现出综合化、高速化、超前化的趋势。相应地，公共决策所可能面临的风险类型更加多样和复杂，且呈现出主观性、易生性、冲突性等特点。民主化是指重大行政决策要以维护和实现民众的根本利益为目标，对不同个体的利益和集体利益进行合理吸收、均衡与整合，尽可能代表和体现绝大多数社会公众的意愿和要求。重大行政决策的民主化不仅是现代民主政治的基本要求，而且是重大行政决策得到人民支持和拥护并顺利有效执行的重要保证。法治化是指重大行政决策要契合立法目的和精神，在主体、权限、内容、程序、形式等多个方面符合相关法律的规定，决策机关不能滥用职权或超越职权，更不能以权谋私。这是依法行政原则在重大行政决策领域的具体体现。

中国共产党的性质、宗旨以及路线方针政策等与重大行政决策的上述价值目标高度契合。坚持和加强党对重大行政决策的领导，可以发挥党在理论创新、民意汇集、法治建设等方面的优势和经验，助力和推动重大行政决策的科学化、民主化和法治化。首先，中国共产党始终坚持把马克思主义基本原理同中国具体实际相结合、同中华优秀传统文化相结合，产生了一大批理论创新成果。这不仅是中国共产党不断深化对党的执政规律、社会主义建设规律、人类社会发展规律科学认识的体现，而且是中国共产党能够永葆先进性和纯洁性的关键。这使党能够在纷繁复杂的形势下推动重大行政决策始终坚持正确前进方向，作出符合科学规律的判断。其次，中国共产党在领导革命、建设和改革事业的进程中创造性地提出了“一切为了群众、一切依靠群众，从群众中来、到群众中去”的群众路线，并将此作为党的根本工作路线。这使党可以将来自不同阶层、秉持不同观念、怀有不同诉求的社会力量充分整合起来，推动重大行政决策的民主化。“党的群众路线要求决策者要有群众观点，制定的政策能够正确反映群众的意见，能够为群众所接受，能够动员群众。”最后，中国共产党历来重视法治，特别是改革开放以来，党不断加强法治建设，2014年9月5日，习近平总书记在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上更是将法治上升到中国共产党“治国理政的基本方式”之高度。中国共产党将法治贯穿于党领导社会建设和发展的各个领域，其中必然包括重大行政决策领域。

二、党领导重大行政决策的具体场域

2019年国务院公布的《重大行政决策程序暂行条例》不仅确立了“重大行政决策必须坚持和加强党的全面领导”之原则，而且首次在行政法规层面提出“把党的领导贯彻到重大行政决策全过程”之要求。重大行政决策过程是一个复杂的程序链条，在整体上可以划分为决策事项的确定、决策草案的拟定、决策方案的出台三个环节，它们构成了党领导重大行政决策的具体场域。

（一）重大行政决策事项的确定

重大行政决策事项的确定是重大行政决策过程开启的前置性要素，类似“看门神”的角色，直接决定一个政府所管辖的区域内哪些决策行为应纳入《重大行政决策程序暂行条例》的调整范围，遵循条例设置的一些程序制度和规则要求。鉴于“行政决策”本身的特殊性，再加上“重大”这一不确定性概念，使得重大行政决策的外延范围具有一定的动态性，并非一成不变，而是会随着各方面情况的发展而不断变化。即便是在同一个地方，有的事项在某一时间段可能属于重大行政决策事项，但随着社会的发展可能就变成了一般行政决策事项。此外，重大行政决策的外延范围还具有一定的区域性，不同区域基于不同的政治、经济、文化、社会等因素，均会对“重大”产生不一样的理解和判断。例如，涉及上百万经济利益的行政决策，对于上海市的某些区政府来说，可能算不上重大行政决策，但对于西部某些地区的市政府来说，就得“另眼相看”了。为解决重大行政决策外延范围上的这种“变动不居”之弊端，实践中摸索出来的做法主要是形成一种被称为“重大行政决策事项目录制度”的配套方案，即各地方政府根据中央立法中关于“重大行政决策”的概念界定，结合本地实际，将本区域内的重大行政决策事项尽可能地以“清单”这种较为直观的方式明确列举出来，典型的如《深圳市人民政府2017年度重大行政决策事项目录》《2017年度邢台市重大行政决策事项目录》等。这种方式虽然看似有些粗糙，但不失为一种比较稳妥的选择，对于科学划定重大行政决策的外延范围，精准开启重大行政决策过程，继而有效规制重大行政决策行为颇有助益，因此必须坚持和加强党对这一重要环节的领导。

至于党领导“重大行政决策事项的确定”这一环节的具体方式，可以参照党领导立法的模式，这主要是由重大行政决策事项目录的性质所决定的。《重大行政决策程序暂行条例》将重大行政决策事项目录的制定权赋予了县级以上人民政府，行政机关在制定重大行政决策事项目录时亦并非按照《行政法规制定程序条例》《规章制定程序条例》所设定的立法程序。无论是从制定主体来看，还是从制定程序来看，重大行政决策事项目录均不属于立法范畴，而是属于行政机关制定的行政规范性文件。以法律效果为标准，行政规范性文件可以划分为创制性行政规范性文件、解释性行政规范性文件、指导性行政规范性文件三类。其中，创制性行政规范性文件是指行政机关未启动行政立法程序而制定的为不特定相对人创设权利义务的行政规范性文件，其产生事实上的法律效力。依据权限来源的不同，创制性行政规范性文件又可以划分为依职权的创制性行政规范性文件和依授权的创制性行政规范性文件两类。依授权的行政规范性文件是指行政机关为了补充行政法规范，依据宪法和组织法以外的法律、法规或规章的专门授权而制定的行政规范性文件。行政机关制定的重大行政决策事项目录即属于此类，其权限来源于《重大行政决策程序暂行条例》第3条第3款的法条授予。这类重大行政决策事项目录虽不是立法，但会产生“创设相对人权利义务”之效果，“具有类似‘准据法’的作用”。一旦某个决策事项被列入此目录，实际上便是赋予了相对人在该决策事项中的各项知情权和参与权。

根据《中国共产党章程》《中国共产党中央委员会工作条例》《中国共产党地方委员会工作条例》等党内法规，以及《中共中央关于加强党领导立法工作的意见》等党的规范性文件中关于党领导立法之规定，党领导“重大行政决策事项的确定”的具体路径和方式主要包括：同级党委审定决策机关提交的制定重大行政决策事项目录的规划，或者同级党委直接向决策机关提出制定重大行政决策事项目录的建议；同级党委审查和决议决策机关制定重大行政决策事项目录过程中遇到的一些重大、疑难问题；同级党委审议重大行政决策事项目录草案，经其批准后决策机关方可向社会公布等。党委通过这些路径和方式支持与保障决策机关制定权的行使，确保重大行政决策事项目录科学、合理，符合当地实际。

（二）重大行政决策草案的拟定

重大行政决策草案的拟定是重大行政决策过程的主体部分，构成重大行政决策整个程序链条中的核心环节。根据《重大行政决策程序暂行条例》的规定，重大行政决策草案的拟定须先后经过公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查四项程序制度。这四项程序制度在重大行政决策草案的拟定中分别扮演着不同角色，发挥着不同作用功能，缺一不可。具体而言，公众参与制度主要发生在重大行政决策草案的前期起草阶段，是指决策承办单位在起草决策草案的过程中同步通过互联网、实地走访、问卷调查或者组织召开座谈会、听证会等各种便捷路径和方式，充分听取社会公众的意见，并将合理意见融入决策草案之中。专家论证制度、风险评估制度、合法性审查制度主要发生在重大行政决策草案的后续审查阶段。决策承办单位借助各相关领域的专业力量和智识，从不同角度对已经初步拟定好的决策草案展开全方位审查。其中，专家论证制度是一种正向审查，是从决策草案内容的可行性视角展开；风险评估制度则是一种反向审查，是从决策草案内容的不可行视角展开。因为在现代风险社会，有些决策草案即使在内容上科学，也可能会潜藏各种风险因子。从内容方面对决策草案进行科学性审查通过后才需要从法律视角对决策草案展开合法性审查，最终形成一个体现民意、内容科学、过程合法的正式决策方案。由此可见，重大行政决策草案的拟定环节直接关系和决定着重大行政决策的质量。坚持和加强党对这一重大行政决策的主体工程与核心环节的领导，对于确保重大行政决策的科学化、民主化和法治化至关重要。

与直接参与“重大行政决策事项的确定”不同，党领导“重大行政决策草案的拟定”这一环节应通过一种间接方式进行，具体表现在“参与主体”的遴选和推荐上。因为重大行政决策草案的拟定主要是各种民意、专业知识之间相互“协商和说服”的舞台，其中的关键是“谁来参与”的问题。社会公众和专业力量才是这个舞台的“主角”，其他主体不可替代，亦不能越俎代庖。例如，对于重大行政决策公众参与制度而言，不是区域范围内所有的社会公众都需要参与，也并非所有的社会公众参与都是有效的，这是一个基本常识。选择合适的群体参与重大行政决策草案的拟定并真正代表社会公众建言献策，是保证公众参与制度顺利、有序运行的首要前提。重大行政决策专家论证制度、风险评估制度以及合法性审查制度同样如此，它们对“谁来参与”这一问题的要求更高、更严格，不仅需要遴选出重大行政决策所涉及专业知识领域的权威专家，而且这些权威专家的知识背景应多元均衡，具有较高的职业道德素养和较强的公益意识，以降低他们被利益主体“俘获”的可能性。以“是否在A市某河段兴建大型水电站”这一重大行政决策为例，参与决策草案论证的专家应涵盖水利、电力、环保、法学等多个知识领域，在数量上还要保持一定比例均衡。这些专家在各自领域应具有一定的权威性，并具有社会公认的职业道德素养。

上述对“参与主体”的要求归根结底是组织能力的问题，这正好是中国共产党的优势所在。中国共产党具有组织使命崇高、组织体系严密、组织纪律严明的高度组织化特点，集中了数量众多的先进分子和优秀人才，同时也一直致力于推动和实现重大行政决策的科学化、民主化和法治化。在重大行政决策草案的拟定过程中，中国共产党可以发挥其在群众基础、人才汇聚等方面的优势以及由此延伸出来的强大号召力和动员力，通过各种党内外的渠道与方式来收集、提炼社会公众的真实意见并向决策承办单位反馈，组织、遴选符合要求的专业人才并向决策机关推荐，继而使重大行政决策公众参与制度、专家论证制度、风险评估制度、合法性审查制度能够真正发挥实效。

（三）重大行政决策方案的出台

重大行政决策方案的出台是重大行政决策过程的最后一道关卡，是将已经起草和审查完毕的初步决策方案交给决策机关常务会议或者全体会议讨论并作出决定。根据《重大行政决策程序暂行条例》的规定，决策承办单位在广泛听取和吸收社会公众意见并通过专家学者群体的科学性与合法性审查后，应当向决策机关提交初步决策方案，并报送相关材料，包括决策草案、社会公众意见的研究采纳情况、专家论证意见的研究采纳情况、风险评估意见的研究采纳情况、合法性审查意见的研究采纳情况等。决策机关会议组成人员围绕这些材料展开自由讨论并充分发表各自意见，最终作出同意、不同意、修改、暂缓或者再次讨论的决定。可以看出，重大行政决策方案的出台这一环节实际上监督和控制着整个重大行政决策过程的运作，至关重要。它不仅是对决策承办单位前期工作成效的检验，同时也决定着重大行政决策方案的最终命运——执行、修改或废止，因此必须坚持和加强党对这一环节的领导。

党对“重大行政决策方案的出台”这一环节的领导路径和方式比较具体和直接，即决策机关在重大行政决策方案的出台前应向党组织请示报告。《重大行政决策程序暂行条例》第31条也明确规定了重大行政决策请示报告制度，这主要是由该环节的特殊运作规则所决定的。行政机关采取行政首长负责制，比较契合行政组织和管理的特点，对于确保行政职权的顺利、有效履行大有裨益，但也容易滋生“官僚主义”“家长制”“一言堂”等不良风气，这在重大行政决策领域表现得尤为明显。为此，《重大行政决策程序暂行条例》在重大行政决策方案的出台环节专门确立了集体讨论决定制度。在此制度的要求下，重大行政决策方案须交由决策机关常务会议或者全体会议进行讨论。与会人员不仅可以围绕决策方案及相关材料自由、充分地发表意见，而且为了避免行政首长的意见对其他与会人员造成潜在心理压力，程序上要求行政首长应最后发表意见。由此可以看出，重大行政决策集体讨论决定制度广泛融入了合议制的一些因素，体现了民主集中制的精神，这有利于防范行政首长的独断专权。但是，“集体讨论”只是集众人智慧对决策方案的科学化、民主化、法治化等进行充分讨论的过程，而非“集体决定”。“决定”仍然是由行政首长在听取与会人员的意见后作出的，制度上依旧允许行政首长作出同会议多数意见不一致的决定。集体决定不是站在首长负责制的对立面，而是起到一个“双重保险”的作用。在行政首长作出决策的过程中，众人的讨论可以对其起到警示作用。对于这种有所“进化”的行政首长负责制，依旧需要党组织加以领导和监督，防止出现独断专权。

2019年1月31日，中共中央施行《中国共产党重大事项请示报告条例》，对请示报告的主体、范围、对象、答复等问题予以明确，为开展党内请示报告工作提供了基本遵循。对于重大行政决策而言，其请示报告的对象是决策机关的同级党委，因为党委是本地区的领导核心，各级政府及其部门必须接受同级党委的领导；请示报告的具体流程，是决策机关在按照集体讨论决定制度形成初步的重大行政决策意志后，在正式出台公布前将其向同级党委请示报告。同级党委须按照民主集中制原则进行审议，将党的意志和决策机关意志有机整合起来，形成统一的重大行政决策意志。这样“既能保障把党中央各项决策部署落到实处，又能保障行政机关依法独立行使职权”。

三、党领导重大行政决策的制度保障

除具体的作用场域和实现方式外，党领导重大行政决策还需要一系列的制度予以保障，其中最关键的是厘清党委、党组、决策机关在重大行政决策过程中的职责权限划分。这涉及如下两项制度：一是党组工作制度，即通过加强决策机关党组建设，明晰党委和党组的各自角色，确保党领导重大行政决策的工作更加有序；二是责任追究制度，即通过健全决策责任追究规则，明晰重大行政决策失误后党组织和决策机关的各自责任，确保党严格在法治轨道上领导重大行政决策。

（一）加强决策机关党组建设

从制度渊源来看，党组生成发展的逻辑与目的除了是要加强党对中央和地方国家机关、人民团体以及其他非党组织的领导，实现党的领导全覆盖外，还有一个很重要的功能便是扮演连接党与国家、社会等非党组织之间的桥梁、纽带或关节点这一“中介者”角色，使党的领导走向制度化、规范化和法治化，实现党的领导与非党组织依法依章程运行的有机统一。党组不是对非党组织领导机构的重构或再造，而是与非党组织领导机构的有效融合，党组的组成人员与非党组织领导机构的组成人员具有高度的“同构性”。在此种模式下，党组织很好地嵌入了非党组织之中，既实现了党对非党组织的坚强领导，也推动了党与国家、社会的适度分离，从而规避了传统党政不分、以党代政、党政一体等弊端，保障非党组织业务工作的相对独立性。具体而言，一方面，党组可以借助其成员的“党员”身份赋予党的领导以正当性，在非党组织中贯彻落实党的意志和路线方针；另一方面，党组也可以借助其成员的“非党组织领导机构的组成人员”身份兼顾非党组织之实际，反映非党组织之意见。总而言之，政治精英和技术精英角色的“二元重合”，使他们可以相互汲取资源，扬长补短，实现优势整合，发挥合力。“党组既完成了党委交办的事务，又避免于自身直接陷入机关矛盾争议中，超然于冲突之外。”

决策机关党组即扮演着这样的角色，它不仅可以为党领导重大行政决策提供直接的组织载体，加强党对重大行政决策的领导，而且还具有连接决策机关与党委的重要功能，使党领导重大行政决策的工作能够更加合法、有序地展开。因为党委和决策机关分属两套完全不同的系统，两者在工作重心、业务专长以及运行模式和规则上均存在较大差异。例如，根据《中国共产党章程》第10条、《中国共产党地方委员会工作条例》第20条等规定，党委要坚持集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，集体讨论决定工作中的重大问题。而根据宪法、组织法等法律的规定，决策机关主要采取行政首长负责制，尽管其中也融入了一些民主集中制的因素，但行政首长仍然享有最终决定权。这些差异将导致由党委直接领导决策机关的重大行政决策工作面临诸多体制机制上的掣肘和障碍。在实践中，很多事宜待决策机关的行政程序全部走完后党委再行介入，可能为时晚矣，此时党组的作用就显现出来。在重大行政决策事项目录的制定以及重大行政决策草案的拟定过程中，党组可以实现同步、全程参与，尽早将党的意志和路线方针政策融入其中，并做好党委与决策机关或决策承办单位之间的沟通反馈工作，尽可能地将各种问题和争议化解于萌芽状态；在重大行政决策事项的确定环节、重大行政决策方案的出台环节，也可以由决策机关党组将决策事项目录、决策正式方案提交同级党委予以审批。

党的十八大以来，党中央高度重视党组制度的建设，出台了一系列相关党内法规和政策性文件。2015年6月，中共中央印发的《中国共产党党组工作条例（试行）》，在总结以往经验的基础上，结合新情况、新任务，对党组的设立、职责、组织原则、议事决策以及责任追究等作了规定。这是党组制度领域的第一部专门党内法规，也是一部基础性、主干性的党内法规。紧接着，党中央又陆续出台《党委（党组）意识形态工作责任制实施办法》《中国共产党党委（党组）理论学习中心组学习规则》等党内法规，对党组履行意识形态领导责任、加强党组领导班子和领导干部的理论学习提出了新任务、新要求。2019年4月，针对《中国共产党党组工作条例（试行）》在实施过程中出现的一些问题，中共中央印发了修订后的《中国共产党党组工作条例》，对党组的设立范围、职责任务、组织原则等作了修改，意义重大。需要指出的是，尽管经过这些年的建设，党组制度日益体系化和规范化，但从实践中暴露出的问题来看，一些制度内容和规则仍然有待进一步细化和完善。例如，党组与党委、非党组织领导机构的组成人员之间的职权边界还不够明确；党组的运行流程和议事规则等事项缺乏配套规定，不够清晰。对于重大行政决策而言，其决策机关一般都是县级以上人民政府及其组成部门，有必要加强党组建设，以助力和保障党领导重大行政决策工作的合法、有序开展。例如，各决策机关党组可以在不违背《中国共产党党组工作条例》的精神和内容的前提下，以问题为导向，结合自身实际特色和情况，制定党组会议工作规则。该工作规则的主要任务和内容是对《中国共产党党组工作条例》的原则性规定进行细化，重点从明确党组的具体职责范围、规范党组会议的议题设置、严肃党组会议召开形式、落实党组议事表决要求、做好党组会议过程记录等几个方面着手，使党组制度相关规定更具有针对性与操作性。

（二）健全决策责任追究机制

建立责任追究机制是为了确保公权力能够被合法、合理地行使。实现这一目的之关键在于“权责一致”，既不能权大责小，更不能权小责大，否则将难以发挥该机制的预设功能，致使公权力的运行生态遭到破坏。对于一般行政决策而言，其过程通常比较简单，主体也较为单一，各主体之间的权力边界基本清晰。对其展开责任追究，查明权力主体并找准责任对象的难度并不大。重大行政决策则不同，它是一个复杂的过程，需要经过决策事项的确定、决策草案的拟定、决策方案的出台等多个环节，每个环节又包含若干个不同的子环节。在此过程中，参与主体众多，包括但不限于党组织、决策机关、决策承办单位、论证专家、风险评估组织、合法性审查主体等。在现行的规则框架内，这些主体或权力存在交叉，或权力边界不够清晰，问责起来较为困难，稍有不慎即会出现对象错位，无法形成问责链条的闭环，这使重大行政决策责任追究机制的倒逼和预防作用容易遭到虚置。其中，党和决策机关的关系既是一种最重要、最具影响力的关系，同时也是一种最复杂、最难处理的关系。厘清两者之间的权责边界，对于保障党在法治轨道上领导重大行政决策工作大有裨益。

首先是党委与决策机关之间的责任划分。如前所述，鉴于其重要性，党的领导贯穿于重大行政决策作出的全过程，并由同级党委掌握最后的决定权。这不仅是《重大行政决策程序暂行条例》所确定的一项法律原则，也是其所确立的一项政治纪律。对此，《中国共产党章程》第26条，《中国共产党地方委员会工作条例》第5条、第9条、第10条等在列举党的地方委员会及其常委会的职权时，均将讨论和决定本地区重大问题置于重要位置。此处的“重大问题”主要包括“党内建设领域的重大问题”和“行政管理领域的重大问题”两类，后者即是指重大行政决策。这意味着在重大行政决策领域，决策机关经过集体讨论决定后作出的决策只是一种阶段性决策，还须提交同级党委通过民主集中制的形式讨论决定通过。决策机关决策只是重大行政决策的一种前期程序，后期的党内决策才是真正确定最终结果的关卡，这实则形成了“决策机关决策—党委决策”贯通的二元机制。在此权力架构下，一旦重大行政决策在作出后出现失误等情形，应按照下列规则展开责任追究：先按照《中国共产党章程》《中国共产党问责条例》《中国共产党纪律处分条例》等党内法规追究同级党委的政治责任和党纪责任，涉嫌违法的，还应追究相应的法律责任；而后再根据决策机关在前期决策程序中的违法实际和情况，按照《政务处分法》《重大行政决策程序暂行条例》等法律法规追究其法律责任。责任追究既不能以政府决策规避党委责任，也不能以党委决策掩盖政府责任。至于党委成员内部以及决策机关领导班子成员内部的具体责任划分，则应按照民主集中制和重大行政决策集体讨论决定制度的运行规则来确定，尤其是对那些在会议上持不同意见或反对意见的成员，应适当减责或免责。

最后需要强调的是，2014年10月，党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，首次提出“建立重大决策终身责任追究制度”。《重大行政决策程序暂行条例》第38条第2款正式将该项制度以法律形式确立下来。“终身”，即指一辈子、永久，不受时间限制，当然不是用来形容具有鲜明时效属性的法律责任，而主要是指政治责任和党纪责任。在“重大行政决策责任追究”之中加上“终身”二字就意味着，不论重大行政决策已经作出多久，也不论负责人员是否已经调任、离职或退休，一旦重大行政决策出现违法或失误，只要当时重大行政决策是其作出的，都应启动问责程序，追究相应的政治责任和党纪责任。这实际上是从制度层面极大地强化了党在重大行政决策领域的责任，倒逼其必须严格在法治轨道内领导重大行政决策，同决策机关一起确保重大行政决策的科学化、民主化和法治化。

四、余　论

2017年10月，党的十九大报告明确提出“在省市县对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公”。党政机构合设合署是我国深化党和国家机构改革的一项重要举措，目的在于实现党纪与国法在法治体系内的融合发展，对坚持和加强党的全面领导大有裨益。但也须注意到，党政机构合设合署会对行政法学研究与行政法治实践产生重要影响，带来诸多新的课题，其中就包括党政合设合署后党如何领导重大行政决策的问题，如重大行政决策过程中党委和决策机关的权限如何划分？重大行政决策应以谁的名义对外作出？重大行政决策出现失误等情形后又该如何精准追究各自责任？这些问题都迫切需要从理论上予以回应。