熊娜：党内法规和国家法律的关系构造——以党的政策转化为视角

[1]熊娜：《党内法规和国家法律的关系构造——以党的政策转化为视角》，《党内法规研究》2024年第1期，第28-40页。

[2]熊娜.党内法规和国家法律的关系构造——以党的政策转化为视角[J].党内法规研究,2024,3(01):28-40.

作者简介：熊娜，武汉大学党内法规研究中心博士研究生。

摘要：既有关于党内法规和国家法律关系的讨论多采用二元对照的线性思维，容易导致对更为宏阔的治理场域下两套规范体系关系定位的忽视，进而弱化相关理论的现实诠释力。在我国实际政治生活中，党的政策为党内法规和国家法律的制度创建供给了实质内容。因此，观察党内法规和国家法律的关系，应将党的政策带入研究视野，形成党的政策、党内法规和国家法律的立体三维结构，这也有助于分析和理解中国共产党领导下的中国法治道路的一些关键特征。从三维结构出发，党内法规不是对党的政策的简单延续，国家法律并不必然构成党的政策转化的最终形态表现；在党的政策的转化中，党内法规、国家法律也不存在更优法治形式的比较。在中国共产党治理法治化的语境下，党的政策、党内法规和国家法律能够经由实质价值与形式价值的有机结合而呈现出内在统一性；在转化党的政策的过程中，党内法规、国家法律也会因各自功能定位的区分而具有相对独立性。

关键词：中国特色社会主义法治体系；党内法规；国家法律；党的政策；关系构造

自党的十八届四中全会提出“注重党内法规同国家法律的衔接和协调”的重要论断以来，党内法规和国家法律的关系就成为学界广泛关注的研究议题。针对这一议题，学界紧扣党内法规和国家法律形成的系列二元式关系模型，虽为认识两套规范体系的性质归属、功能结构、相互衔接或一体同构等若干问题提供了有益的理论积累，但也使对党内法规和国家法律关系的研究陷入相对偏狭的视野之中，忽视两套规范体系在更为宏阔治理场域下的关系定位，由此导致理论的现实诠释力有所弱化。囿于二元对照引发的思维局限，在上述研究进路之外，近年来学界也开始出现寻求突破二元式思维的新思路与新探讨。例如，通过建构党和国家整体性的规范结构来分别界定党内法规和国家法律，通过引入新的参照对象来进一步观察党内法规和国家法律各自的特性，等等。在这些讨论中，一种关注党政治意志的思路日渐显现，即借助党的政策主张来分析党内法规和国家法律的规范实践。中国共产党作为中国特色社会主义事业领导核心的地位，使得党内法规和国家法律的发展变动均会受到党的意志的影响。因此，在党的政策、党内法规、国家法律的框架内探讨党内法规和国家法律的相互关系，就具备了必要性。

但在既有党内法规和国家法律关系的研究中，党的政策的视角尚未获得充分重视和有效运用，即便是关注到相应视角的研究，也要么停留于附带式讨论，要么过于强调党的政策与党内法规的同质关联，对二元式思维的突破不足。鉴于此，本文尝试延续对党的政策的关注，在分析引入这一新观察对象的现实基础与意义以后，厘清存在的认知误区并进一步形成合理的分析框架，以期拓展和深化对党内法规和国家法律关系的认识。当然，需要说明的是，党的政策是一个很宽泛的概念，具有多样化的形式与内容。由于本文探讨的是党主体意志影响下党内法规和国家法律的关系构造，故本文所称党的政策，主要是指那些实际影响规范生成和内容演进的路线、方针、政策、规划、决定等，而不涉及为规范的现实运行提供政策保证或补充保障规范现实作用发挥等方面的党的政策。

一、党的政策的引入：从中国共产党的政治地位谈起

现代国家的法治发展，往往离不开政党的驱动。尤其是对于中国来说，居于整个政治系统核心地位的中国共产党，深刻形塑了中国法治道路的基本形态与内在价值。此种塑造不仅包括从社会主义法制到中国特色社会主义法治体系的图景设计，还体现在为具体规范内容的设定提供理念指引。正是在党领导的法治建构路径下，党内法规和国家法律才成为当代中国并行的法治话语，共同发挥着对国家治理体系和治理能力现代化建设的保障作用。由此观之，思考党内法规和国家法律之间存在着何种逻辑上的关联或差异，其中的关键点，首先就是如何认识党这一特定主体。从本质上看，党是一个实体性的政治组织，其与规范之间的互动有赖于主体性的意志表达。这主要是因为任何主体都只有在自主的实践活动中进行价值实现活动，才能使客观世界不断向自身的发展要求推进。从这一点出发，党的政策作为中国共产党立足最广大人民群众的根本利益、服务党和国家工作大局提出的系列措施要求，会对政党、国家和社会各方面的运行活动产生重要影响，是党代表人民改造现实世界的重要手段和方式。因此，关注党在治国理政中的制度建设和规范话语，就绕不开“党的政策”这一重要范畴。

更为关键的是，结合党内法规、国家法律的制度建设实践看，党的政策也担负着为两套规范体系的制度创建提供前瞻性实质内容的功能，三者之间有着密切且直接的联系。就党内法规而言，基于制定主体的同一性，党围绕党的领导和党的建设活动提出的总体规划、工作要点，通常是党内法规制定的重要推进方向和内容来源。一是党的政策中有关中国共产党管党治党、治国理政活动的顶层设计，能够转化为党内法规的基本原则、核心要求等内容。如为做好新时期的统一战线工作，在“发展社会主义协商民主，巩固和发展最广泛的爱国统一战线”等理念的指引下，党中央、国务院《关于加强和改进新形势下民族工作的意见》《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》等规范性文件分别就某一群体的工作进行专门性部署，相关价值理念也在之后制定修订的《中国共产党统一战线工作条例》《中国共产党政治协商工作条例》等党内法规中得到鲜明体现。二是党的政策针对特定对象提出的规范性要求，会进入党内法规的规范文本。如为推动全党形成从严从实的教育培训态势，《中共中央关于在全党深入开展党的群众路线教育实践活动的意见》、中共中央办公厅《关于在县处级以上领导干部中开展“三严三实”专题教育方案》等党的规范性文件分别对党员、领导干部具体的培训教育工作提出系列要求，这部分要求经过抽象总结，进一步反映在《中国共产党党员教育管理工作条例》《干部教育培训工作条例》等党内法规的条文中。

就国家法律而言，习近平总书记曾指出：“党的政策是国家法律的先导和指引，是立法的依据和执法司法的重要指导。”党针对国家发展设计的立法任务、大政方针、工作要求，也会对国家法律的结构布局、文本内容、条文表述等方面产生实质性影响。一是党的政策提出的战略布局影响法律规范的思路框架。如为加快构建生态环境损害赔偿制度，中共中央办公厅、国务院办公厅先后印发《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》《生态环境损害赔偿制度改革方案》，在生态环境损害赔偿领域展开制度建设的现实探索，这些规范性文件提供的基本制度结构、主要内容就多由《生态环境损害赔偿管理规定》这一部门规章加以继承和延续。二是党的政策承载的价值理念、重要表述经过调整转化为法律文本内容。如为保障社会主义精神文明建设，党的十八大报告明确要“积极培育和践行社会主义核心价值观”，党随之又发布《中共中央办公厅关于培育和践行社会主义核心价值观的意见》等政策文件，之后2018年宪法在第24条第2款将“国家倡导社会主义核心价值观”作为国家思想文化教育的重要任务，《民法典》等新制定修订的法律也相继将弘扬社会主义核心价值观作为立法目的写进规范文本之中。三是党的政策提出的具体立法要求落实到特定法律条文之中。如为巩固和加强党的领导地位，《中共中央关于加强党的政治建设的意见》提出要“将坚持党的全面领导的要求载入人大、政府、法院、检察院的组织法”。以此为指导，《全国人民代表大会组织法》《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等法律在修订中，均用专门条款对党的领导加以体现。

尽管这两条规范转化路径看起来彼此独立，但党的政策具有全面性、复杂性、综合性等特征，其发展变动不仅会引起党内法规、国家法律各自的调整，甚至可能影响到二者的承接转向。因此，在中国共产党的引领和推动下，党内法规和国家法律的关系并不简单体现为二者之间的关系，而是至少存在一个党的政策、党内法规和国家法律的关系维度。

那么，将党的政策带进党内法规和国家法律关系的研究视野，究竟指向什么？具体而言，这一意义性的追问蕴含着一组一体两面的关联问题：一是党的政策在党内法规和国家法律的关系中应当居于何种结构性位置；二是在党的政策的此种结构性位置下，又应秉持何种立场或出发点来探讨党内法规和国家法律的关系。对于第一个问题，前文的分析已初步展现出一种关系框架，也就是以党的政策为原点，以党内法规、国家法律为两个方向端，实现从线性二元向立体三维的结构调整（如图1所示）。此种结构设定并不意味着党的政策居于优越地位，也不代表对党内法规和国家法律于其他场域中诸多重要差别的忽视，而是将水平层面的规范二元划分调整为同一目标范畴中的两种具体规范表现形式，使原先不同规范之间的对照关系转化为党实现自身政治意志语境下的内部关系。这同时构成对第二个问题的回答，即在引入党的政策后，党内法规和国家法律关系的展开主要来自党主张并推进法治化治理的道路塑造，不再简单限于一套规范与另一套规范在形式上的相互区分或内容上的衔接协调。

图1  初步的三维式规范结构

在坚持依法治国和依规治党有机统一的当下，用以党的政策为逻辑起点的三维结构来分析党内法规和国家法律的关系，是一种新的思考路径的体现。除能够丰富党内法规和国家法律关系的观察维度外，三维结构也与传统法治发展模式下政党制定的规范和国家法律之间的二元区分结构存在根本不同，作为对党领导下法治建设独特性、多样化的描述和肯认，三维结构有助于分析和理解中国特色社会主义法治道路的一些关键特征。

二、引入党的政策探讨党内法规和国家法律关系需厘清的几个问题

不同于仅由党内法规和国家法律组成的二元式关系，由党的政策、党内法规、国家法律构成的三维框架涵盖三个层面的关系，即党的政策和党内法规的关系、党的政策和国家法律的关系，以及党的政策辐射下的党内法规和国家法律的关系。这三个层面的充分融合，构成在党治理语境下探讨党内法规和国家法律关系的基础。但需要注意的是，由于受西方政党政治、国家法律中心主义等理论的潜在影响，加上党内法规制度建设的发展历程也具有一定的特殊性，一些误解党的政策、党内法规和国家法律各自基本定位和彼此之间互动关系的认识仍然客观存在，如泛化党内法规与党的政策之间的同构性、突出国家法律的优越性等。对于这些既存的误解，有必要事先加以厘清，从而形成认真对待党内法规和国家法律真实法治地位的应有态度。唯有如此，才能将有关党内法规和国家法律关系的探讨带入更有意义的结构语境之中。

（一）党内法规是不是对党的政策的简单延续

与国家法律相比，党的政策、党内法规同属于党制定的、体现党的统一意志的载体。将这一点作为基本依据，并结合党内法规的内容设置、语言表达等要件，学界逐渐形成“党内法规具有鲜明政策属性”“党内法规‘姓党’”等代表性观点。尽管这类观点意在强调党内法规所具有的强烈政治色彩，但经过传播和转化运用，党内法规与党的政策的相似之处一度被放大。一些研究不仅将党内法规和党的政策文件予以混同，甚至在一些情境下将党的政策和国家法律的互动关系映射到党内法规和国家法律的关系之中。然而，结合规范体系的生成与演进历程来看，较之于党的政策，党内法规更多代表着一种制度化、成熟化的规范形式，具有自身的独立价值。

一般认为，党内法规作为一个规范概念进入中国共产党的话语体系，源自1938年党的扩大的六届六中全会，毛泽东在强调党的纪律的基础上，进一步指出：“为使党内关系走上正轨，除了上述四项最重要的纪律外，还须制定一种较详细的党内法规，以统一各级领导机关的行动。”这段论述虽然没有具体界定党内法规，但已经开始体现出中国共产党对于党内法规制度设计的自主性意识，也就是要将党内法规定位为一种有别于党纪等形式的规范。在1955年党的全国代表会议上，毛泽东再次提出“各种正确的政策，正确的党内法规，这样一些言论、行动，当然要积极支持，打成一片”的论断，这便进一步将政策和党内法规两种形态加以区分。不过在很长的一段历史时期，由于党对文件治理方式较为依赖等原因，党内法规还没有形成逻辑严密、体系完整、系统完备的制度形态，在实践中常常同其他党的政策文件混为一体。这种情况在1990年《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》出台后有所好转，却也没有获得根本性解决。受此种制度环境的影响，将党内法规简单看作对党的政策的形式延续，就成为一种常见认知。但随着党内法规体系的提出与形成，这一思维方式的经验支撑在很大程度上也被解构了。

党的十八大以来，面对执政环境和执政条件的深刻变化，以习近平同志为核心的党中央将建设中国特色社会主义法治体系作为重点抓手，积极“对一些分散交叉的党内法规和规范性文件进行整合提升”，加快形成了覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规体系。在相关战略布局的推动下，党内法规作为“管党治党、执政治国成熟经验的总结提升”，日益从党的政策文件中分化出来，最终发展成为具有明确调整范围、特定制度功能、严格表现形式等要素的专门规范体系。这就意味着，党内法规是党的政策经过系列规范技术处理后的制度化呈现，蕴含政治性、规范性、普适性、稳定性等特点，能够在党和国家的政治生活中自主发挥法治的效用，同党的政策形成一定的性质界分。在这个问题上，国家法律从政策中分离的历程也可提供一定的参考。具体来看，历史上的法律也曾被视为广义政策文件中的一种类型，直到改革开放后才通过实质与形式两个维度的综合发展形成一套完整的规范体系。在这个过程中，国家法律正是以“是实践证明正确的政策的法律化、条文化”的特性，逐渐取得相对于政策的独立地位。从这一点出发，与其过于强调党内法规和党的政策之间的类似特征，不如更多关注党内法规和国家法律共同由政策演进为中国特色社会主义法治体系构成要件的内在逻辑关联。

（二）国家法律是不是必然构成党的政策转化的最终表现形态

相较于党的政策和党内法规，党的政策和国家法律是一对在理论界存在时间更长、影响更为深远的关系范畴。根据现代法治国家的一般要求，结合“党的政策逐渐从规范的地位退出，法律在治国理政中的规范性地位得以凸显”的历史趋势，主流认知一般主张要尽可能地将党的政策转化为国家法律以实现合法性建构。受此种理论偏好的支配，有关党内法规和国家法律关系的探讨，不免会在一定程度上定向于由国家法律为党内法规进行最终合法性确认的特定目标。针对这一点，需要注意的是，即便不论及党内法规和国家法律在其他层面的互动关系，仅就二者对党的政策的规范转化实践来看，国家法律对党的政策的转化，并不意味着党内法规就不能对同类党的政策进行内容上的承接与规范形式上的替代。对此，植根党的群众路线、兼具社会动员和权利表达等不同层面特质的信访工作就是一个典型例证。

最初，信访工作是由中国共产党通过系列政策文件发动群众开展政治运动而展开的。在之后将信访作为一项制度确立下来的过程中，较早尝试对信访工作进行系统规范的也是1963年由国务院秘书厅起草完成的《国家机关处理人民来信和接待来访工作条例（草案）》。不过，由于“文革”动乱等原因，这部草案最后只下发部分地方试行，未能顺利转化为正式的制度安排。直到“文革”结束后，以实现机构履职专业化、推动信访工作转向保障公民权利等目标为指引，经过《党政机关信访工作暂行条例（草案）》等制度探索，1995年作为行政法规的《信访条例》得以出台，标志着信访的制度化取得重大突破。仅就这段历史而言，“信访制度最终定于国家法律”的趋势是非常明显的，《信访条例》未来的发展方向也更应当是上升为全国人大及其常委会的立法。然而，制度的演进往往会受到多种因素的影响，随之衍生出不同的样态。党的十八大以来，信访工作领域不断出现纠纷频发、个人主义张扬、政治共识难以达成等新问题，给社会治安带来新挑战。为应对相关挑战，党因循“增强社会治安防控的整体性、协同性、精准性”的战略思维，适时制定发布《信访工作条例》以取代《信访条例》，进而构建统一高效、协同联动的防控机制。相关事实表明，在究竟是以党内法规还是国家法律为主导规定信访工作的问题上，党和国家总体上处于一种辗转探索的状态，《信访条例》的出现其实并没有产生排除其他规范形式对同一类事务进行规定的效果。这主要是因为不同时期的信访工作有不同的侧重点，需要有不同功能定位的规范形式与特定的政治目标相匹配。当更加强调信访工作的权利保障效用时，一般更倾向通过国家法律的形式进行规范；当更加强调信访工作的政治维稳与社会整合效用时，则更倾向通过党内法规作出统筹规定。

通过上述追溯可见，信访制度的生成和演进有其自主的内在逻辑牵引，并不存在一个服从于某种先验理论的规范选择模式、一条可事先加以明确的规范演化路径。诚如苏力教授所言：“政治家基本上都是实用主义者，其决策当然会受理论的影响，甚至自觉追求理论的指导，但最终追求的从来也不是某种既有理论的自洽，尽管后来者有可能赋予其实践以某种理论的自洽。”在主张并推动法治化治理的过程中，党当然会参考借鉴现代法治国家的一般原理，但更重要的是结合发展目标、权力结构、社会风尚、重大事件等现实性因素，适时对具体规范进行内容上的调整或形式上的变更。从这一点来看，尽管国家法律是现代法治的经典模式，却也不宜过度强调其对国家和社会生活的决定性作用，进而忽视其他规范应有的法治地位。

（三）党内法规、国家法律在党的政策的转化中是不是存在更优法治形式的比较

上述围绕党的政策和党内法规、党的政策和国家法律两组关系范畴展开的阐释，虽然来自不同维度，却都指向一个共同的趋势：在中国共产党的领导下，中国正在以党内法规为重要标志建构一条不同于西方国家的独特法治道路，一些立基于西方国家发展经验的法治评价标准，已不能完全用于诠释当下中国的法治特征。面对党内法规和国家法律并立的法治叙事，既不能在效力位阶上直接推导出“国家法律高于党内法规”的结论，也不宜在类型选择上简单将国家法律视作比党内法规更理想、更标准的规范形式。关于这一点，可结合中国共产党通过党内法规、国家法律实现相关治理主张的历程进行观察。不难发现，两套规范体系之间更多存在的是被强调程度的差异，而非何者更优的比较。

出于中国共产党的习惯传统与路径偏好，党的政策一直以来都作为关键角色贯穿于中国的现代化进程，这是一个基本的历史事实和政治现实。但在通过政策进行革命斗争和国家建设的过程中，中国共产党也未忽视对法治的追求。尤其是改革开放以后，中国共产党形成“对于党和国家肌体中确实存在的某些阴暗面，当然需要作出恰当的估计并运用符合宪法、法律和党章的正确措施加以解决”的统一认识，通过加快推进法治建设来积极转变工作的方式方法。按照相关的理念要求，中国共产党不但在程序上坚持以对待法律的严肃要求对待政策，而且在样态上重点关注党的政策的法治化呈现。此种法治样态的塑造不仅包括将党的政策向国家法律转化，还体现为依靠党内法规达成管党治党、治国理政的特定战略要求。只是在现实推进中，为首先解决社会上法治资源不足、法治意识淡薄等迫切问题，中国共产党一度主要强调的是依法治国、依法执政、依法行政、法治政府等概念，也就使得“法”的规范面向、形式表现等要素都同“国家”紧密相联。党内法规则直到中国特色社会主义法律体系已经形成、党已积累相对充分的治国理政经验后，才得到更加明显的重视。但客观来看，党内法规一直都处于不断发展的状态之中，其长期通过承载党的统一意志的方式实现对党的政策主张的规范转化，塑造和影响着党和国家的权力运行体系以及相应的治理活动。正是在这样的情境下，习近平总书记在庆祝中国共产党成立100周年大会上庄严宣告：“我们坚持和加强党的全面领导，统筹推进‘五位一体’总体布局、协调推进‘四个全面’战略布局，坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，坚持依规治党、形成比较完善的党内法规体系。”系列历史性成就的并列表达，充分彰显出党内法规作为中国共产党自主创建的规范体系对传统国家治理模式的超越。

当然，强调党内法规、国家法律不存在更优法治形式的比较，不是要将二者等量齐观，更不是要将党内法规当作脱离国家法律的规范存在。事实上，不论怎样突出中国特色社会主义法治体系中党内法规和国家法律的二元“法”结构，党内法规都需要遵循“党必须在宪法和法律的范围内活动”的基本原则，与国家法律保持一致，国家法律在关涉国家根本的重要问题上也始终发挥着不可替代的重要作用。这种强调更多是在明确，要以一种多元开放的态度看待党治理语境下两套规范之间的互动关系，不对规范形式的选择与建构设定过多的理想概念标准，而是将党内法规和国家法律都视为治理过程中的一种具体方式，重点关注如何在“坚持服务党和国家工作大局”中加强党内法规制度建设与“及时把党的路线方针政策通过法定程序转化为国家法律”之间达成平衡状态。

三、引入党的政策后的党内法规和国家法律关系分析

沿着党的政策和党内法规、党的政策和国家法律、党内法规和国家法律三组关系范畴进行的初步分析，为明确三个观察对象的基本定位提供了重要前提。完成这一分析后，便需要深入至三维结构内部，展现党内法规和国家法律在实现党的治理主张制度化、法治化场域中的关系面貌。总体来看，在“党的政策—党内法规—国家法律”的三维关系中，可从整体和部分两个层面出发，按照“党的政策—党内法规和国家法律”和“党的政策—党内法规”“党的政策—国家法律”的逻辑分别展开讨论。

（一）中国共产党治理法治化语境下党的政策、党内法规和国家法律呈现内在统一性

作为现代国家的政治理想之一，法治意味着基于规则的治理，是一个国家治理理性化的重要表征。这表明，法治的首要条件在于有一套系统完整的制度规范，能够使人的行为服从于规则治理的相关要求。同时，形式上的规范体例也离不开内在正当价值的支撑，否则“法治一旦被剥离实质价值就会蜕变为纯粹的形式合法性要求，丧失其魅力，难以维持人们追求法治的激情与动力”。在中国，“具备代表与表达、整合与分配、服务与引领的复合角色与功能”的中国共产党，是最为重要的价值凝练者和传输者。党提出的政策主张，属于关系党和国家重要问题的原初表达，是其先进理念的深刻体现。推动党的政策向党内法规或国家法律转化，其实就是对党提供的实质价值进行理性表达处理的过程，最终是要以规范的形式促使“组织和程序获取价值观和稳定性”。就这个过程来看，三维结构下的党的政策主要代表实质价值传导一端，党内法规和国家法律则分别构成中国共产党对现代法治要求的形式回应。

随之而来的问题即在于：党何以同时领导构建两套规范体系，尤其是“在我国，法是党的主张和人民意愿的统一体现，党领导人民制定宪法法律，党领导人民实施宪法法律”的政治背景下，何不仅由国家法律这一世界普遍公认的规范形式达成相应的治理目标？要回答这个问题，需看到党在现代法治国家一般原理的基础上，结合中国特殊治理要求展开法治建设的探索。中国是一个具有内在多样性的后发型国家，“若要实现社会转型，一个重要条件是要有一个现代化取向的动员型政党，以及由该政党控制的国家权力，使之对各种社会力量和社会关系进行有力和有效的干预调节”。在领导规则之治的建构时，党需要重点考虑的是如何以一贯的理念和逻辑要求进行适应性的规范体系设计，以实现对各方力量的凝聚和整合。其中，国家法律作为广泛调整国家和社会生活的一般性规范，能够在多数情境下契合党转化自身政策主张、展开具体治理活动的需要。然而，党的政策除综合体现党和国家发展的战略要求外，还蕴含着党鲜明的政治理想和伦理要求。这一特质使得党的政策难以完全被国家法律转化，因为国家法律具有中立性、多元性、明确性、底线性等基本特质。完全由国家法律转化党的政策，则可能引发以下两个方面的问题。

一方面，过多依赖于国家法律承载党的政策，可能会削减党作为先锋队政党的特质。在传统的政党政治中，政党是将国家机构与公民社会联系起来的媒介，需要与公权力保持一定的距离以避免成为官僚载体。根据相应目的，若是完全按照国家法律的价值取向要求、规范设计原理等要素对待政党，首先将会导致政党被公权力的程式要求同化，进而使得政党功能萎缩。正因如此，即便世界上普遍出现政党和国家相互渗透日益加深的趋势，大多数国家也只是在规定政党作为民众参与民主政治载体的法律地位以及相应义务的同时，对其获取和利用政治资金的方式、财政管理活动等关系国家民主生活的重要事务加以规范，其余方面仍充分尊重政党的自治空间。保持政党特性这一点对于中国共产党而言具有更加重要的意义，其原因主要在于“社会主义政党政治主体价值的实然呈现与应然要求的统一，对马克思主义政党的管党治党提出了更高要求”。与传统意义上主要代表部分主体利益的政治组织不同，党始终坚持人民至上的价值立场，并将加强党的先进性和纯洁性建设作为全心全意为人民服务的坚强保障。为实现崇高的政治理想，由从严治党到全面从严治党，党一直坚持以高标准、严要求防止自身性质发生改变。对此，党的政策必然会以严密组织、纯洁思想、严格作风等基本标准为导向，在政治信仰、党性修养、家庭管理、经济活动、群众工作等众多领域对党组织、党员施以更多的义务要求和行为指引。国家法律无法完全容纳相关内容，党内法规则能够“体现党规党纪严于国家法律的要求，突出党纪特色”。

另一方面，不加分析地将党的政策纳入国家法律的规范轨道，还容易降低中国共产党作为领导党和执政党整合和引领整个国家和社会的政治功能。在实现从传统向现代转型的过程中，西方资本主义国家创造出一套固化的民主方法，即“为作出政治决定而实行的制度安排，在这种安排中，某些人通过争取人民选票取得作决定的权力”。受民主政治生活被化约为选举竞争的环境影响，围绕西方国家发展经验设立起来、以表达特定阶级利益为主旨的政党、利益集团等组织，为在政治竞争中赢得公职选举，往往“只关心与稳定需要和推销战略计划一致的政策”，难以成为领导整个国家和社会的核心力量。这一特质决定了相关组织通常只需要针对与自身运作有关的内部事务制定自治性规范，以实现自主意志的理性表达。但党“代表着一种政治成熟状态下的人民主权者”，成为主导性政治力量、领导全国人民实现民族解放和民族复兴是其长期以来的应有定位和价值追求。对此，党领导核心作用的达成，不仅有赖于始终保持自身的先进性，还需要“充分发挥党的领导和我国社会主义制度能够集中力量办大事的政治优势”，通过诸多整合性措施将各方力量凝聚起来，共同致力于发展目标的实现。从这一点看，围绕多元利益主体展开的国家法律很难完全体现执政党的治理价值，党内法规却可以通过主要保障中国共产党组织力的提升，确保“有效治理”从政党延伸到国家和社会治理的领域。

综合上述，不论是基于政党本身的性质，还是领导党与执政党的地位，由一套党主导制定的、系统彰显执政党统一意志与治理能力的党内法规体系，去专门承接那些不宜由国家法律加以体现的政策内容，并通过政治引领进一步确保不同政治力量在治理目标、理念要求、行动逻辑等方面的一致性，都是可行且十分必要的。因此，党的政策、党内法规和国家法律虽然有着差异化的外在表现形态，但能够经由实质价值与形式价值的良性互动，内在地统一于党依托法治进行现代化治理的总体方略之中，进而达成一种结构性平衡的状态。正是在党领导的价值驱动下，党内法规和国家法律实际上遵循着整体一致的规范生成逻辑，通过理性的制度表达共同服务于管党治党、治国理政的战略需要，这也是二者被一起纳入中国特色社会主义法治体系的重要基础。

（二）党内法规、国家法律作为转化党的政策的途径选择具有相对独立性

按照三维结构来理解不同规范类型之间的关系，并不局限于对其中内在统一价值秩序的关注，还可用以分析党内法规和国家法律各自功能定位这一学界长期关注的问题。具体而言，在转化党的政策的过程中，党内法规、国家法律也会因各自特征、优势的差别而呈现出不同的规范定位，相对独立地为党和国家的治理活动提供制度保障。

从政党和国家相互区分的常规逻辑出发，政党制定的规范和国家法律会以相关对象是否具有党组织或党员身份、相关事务是否主要及于党内等要素为标准，分别辐射不同的空间范畴。正是在这样的逻辑下，学界一度以“党内”“党外”为界分，认为必须要明确党内法规和国家法律在规范党内事务和国家事务上的分野。如果党内法规进入国家事务领域，那么相关党内法规也应当向国家法律转化，这样才能获得更为充分的正当性与合理性。应当说，此种认知有自身的理论与实践考量。即便是结合党的政策进行观察，也需要承认多数情况下党的政策是分别针对政党建设、国家建设、社会发展等方面的问题设计相应的路线方针、措施方法，再通过党内法规或国家法律进行规范转化的。结合这一点来看，当然可首先将党内法规和国家法律分属于治党与治国的不同作用场域。但同样不可忽视的是，基于中国共产党管党治党、治国理政的双重政治功能，党的政策具有独特的建构理念，这会使得党内法规和国家法律的分工逻辑呈现出复杂性的特征。因此，上述区分只能提供一个认知党内法规和国家法律关系的大致思路，不能揭示出相应的关系全貌。

党内法规和国家法律分工的复杂性主要源于中国权力结构和治理要求的特殊性。习近平总书记指出：“国家治理体系是由众多子系统构成的复杂系统。这个系统的核心是中国共产党，党是领导一切的，人大、政府、政协、法院、检察院、军队，各民主党派和无党派人士，各企事业单位，工会、共青团、妇联等群团组织，既各负其责，又相互配合，一个都不能少。”在这一体系中，“执政党的理想目标和战略方略，对国家治理体系和治理能力提出了高度要求，使其必须突破常规治理的轨道，通过特定的制度设施，激发和释放治理动能”。因此，党的政策并不总是会对政党建设和国家建设进行区分处理，反而会在一些情形下将党和国家或党和国家的公权力体系作为一个整体，对其提出基本一致的要求。与国家法律相比，党内法规可依托规范党的领导活动的基本定位，党和国家之间权力属性的相似性、目标宗旨的一致性等基础性要素，按照党政一体规定的方式，更为直接地将党的价值理念和治理要求传导至其他公权力主体，进而整合国家的治理体系。从这个层面上看，党内法规所实际能够承接的党的政策，就还可能涉及那些需要党通过政治引领实现党和国家公权力体系协同联动的部分。这当中既包括直接关系公权力体系结构设置、职责履行、责任追究等方面的要求，也涵盖与公权力体系功能实现密切相关的日常运行、职能保障等方面的事务。

也正是由于党和国家公权力体系运行场域的存在，党内法规和国家法律“有时并非泾渭分明，事实上常常是相互塑造，甚至有所融合”。此种塑造或融合不但体现为静态意义上的定位区分，而且表现为动态意义上的类型选择。关于前者，出于更好达成治理目标的衡量，党内法规重在规范那些需要中国共产党作为主体力量参与政治生活的事务，党的组织或成员在相关事务中通常具有实质参与或模范引领的身份特征；国家法律则更多规范那些不必然需要中国共产党全方位主导参与，但仍能够有效达成国家和社会稳定运行目标的部分。此时党内法规、国家法律在转化党的政策的过程中，重点是要关照另一套规范体系下的特定内容，以形成统一的规范秩序。关于后者，党内法规、国家法律分别作为理性表达党政策主张的方式，各自的规范辐射范围也不会一成不变，原先由某一规范承接的相关内容，可能会因主客观条件发生变化而出现类型调整。可以说，如何选择具体的规范形式去达成党的政策中的特定要求，是一个具有一定开放性的问题，其主要取决于形式与目标之间的匹配程度。

就此而言，党内法规、国家法律虽然都是落实党的政策的独立规范形式，但这种独立性亦有其相对性，两套规范体系会在特定情况下相互影响、相互转化。因此，三维结构中的两个底端同样存在相应的联结（如图2所示），只不过这种联结不单单是一类规范为另一类规范进行内容输送或制度确认的固定模式，而是会基于党战略思维的调整以及党和国家治理要求的发展变化等因素，进一步呈现出一定的交互性与动态调适性。

图2　三维结构下的规范互动关系

四、结　论

本文通过引入党的政策作为观察对象进行分析发现，党内法规这一由党的政策文件分化出来的规范形式，与国家法律一样具有在党和国家治理中理性表达党政治主张的功能，是党立足中国特色社会主义核心要求作出的法治道路选择。以承接党的政策中的实质价值为导向，党内法规和国家法律均属于党通过规则达成管党治党、治国理政相关要求的方式构成，二者既因形式价值的共通性而内在统一于党的治理活动之中，也会按照各自不同的功能定位形成不同的角色划分与多样的互动形态。这也进一步说明，有关党内法规和国家法律关系的探讨，不宜过多依赖二元对照乃至对立的比较思维，而应转入更为宽广的规范生成或运行语境，关注当代中国规范结构中的党内法规和国家法律的战略位置。只有在这种宏阔的制度建构视野下，我们才能够更好地发现与诠释党内法规、国家法律各自的内在逻辑，深入理解中国特色社会主义法治体系的伟大创造。

（责任编辑：伍华军）