花勇、佟炳仪：党内责任清单的内容构造、实践功能及机制优化

[1]花勇、佟炳仪：《党内责任清单的内容构造、实践功能及机制优化》，《党内法规研究》2023年第4期，第63-76页。

[2]花勇、佟炳仪.党内责任清单的内容构造、实践功能及机制优化[J].党内法规研究,2023,2(04):63-76.

作者简介：花勇，华东政法大学马克思主义学院副教授，高校伟大建党精神研究中心华东政法大学分中心研究员；佟炳仪，华东政法大学马克思主义学院研究助理。

责任政治是现代政治的一种典型表现形态，清单作为一种治理技术，被广泛运用于现代公共治理的各个领域之中，成为实现“负责任的治理”目标的一个重要抓手。既有研究对政府清单的技术优势、类型结构和创新逻辑等进行了充分的阐释，但较少关注党内责任清单，特别是依据党内法规规范要求制定的党内责任清单。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央以前所未有的力度推进责任型政党建设，将责任清单作为贯彻落实责任政治理念的重要载体，党内责任清单在实践中被广泛运用于全面从严治党各方面各环节之中。中央纪委要求各地各部门制定实施责任清单，并将建立健全责任清单制度作为重点工作任务来加以推进。从现有的制度探索看，各地各部门制定的党内责任清单制度形态多样，实践效果显著。目前，实践中比较常见的党内责任清单包括：党风廉政建设主体责任清单、党风廉政建设监督责任清单和落实全面从严治党主体责任清单。与各地各部门丰富的制度实践相比，针对此类责任清单的相关理论研究还相对较少，对实践的理论助益尚不充分。既有研究主要关注责任制的法理基础、责任分类和落实路径等，尽管部分研究注意到责任制制定实施过程中存在责任清单化的倾向，但并没有做专门的研究。因此，本文在搜集整理党内责任清单的基础上，尝试对党内责任清单的内涵特征、运行过程和制度功能等要素进行初步的探究分析，以期学术界更多关注这个依规治党的鲜活制度成果，更全面地理解新时代全面从严治党的伟大变革和伟大成就，更科学地推动健全全面从严治党体系。

一、党内责任清单的规范内涵

社会大众对责任清单的了解和认知主要来自政府治理领域的责任清单。然而，就中国的治理实践来说，执政党进行自我革命是其制度优势转化为治理效能的重要保障。在新时代制度治党、依规治党的具体实践中，各地各部门党委（党组）也广泛运用党内责任清单以落实管党治党的主体责任，确保党中央决策部署落地，充分发挥依规治党的政治保障功能。党内责任清单也具有政府责任清单的特点，一般以条目或表格的形式，列明党组织及其领导干部（特定情形下也包括政府部门和政府领导干部）承担的责任事项，并通过一定方式在党内或社会上公开。

党内责任清单多以条目的形式，明确不同主体的具体责任。2015年，海南省党风廉政建设责任制领导小组率先出台《党委（党组）履行党风廉政建设主体责任和纪委（纪检组）履行监督责任清单》，将党风廉政建设主体责任细化为党委（党组）领导班子、主要负责人、其他班子成员的共31项责任；将监督责任细化为纪委（纪检组）领导班子、主要负责人、其他班子成员及其他纪检监察干部的共26项责任。各地以条目的形式明确责任主体的具体责任，厘清履责过程中“做什么”“谁来做”“怎么做”等问题，配发履责手册，明确履责时限和履责要求，建设数据平台，对履责进行全程考核。此外，各地各部门出台的党内责任清单根据党中央要求和上级党组织要求，结合本地区本部门工作实际，对清单内容实施动态更新，确保清单责任时限既符合党中央要求，又符合地方实际工作需要。

党内责任清单的编制主要以党内法规作为依据，依循责任清单制定的一般逻辑。正如政府责任清单的制定依据法律法规规章，以明确国家权力行使者承担与职权相对应的职责义务，党内责任清单的编制依据党内法规，以明晰责任划分为重要内容。如2010年修订的《关于实行党风廉政建设责任制的规定》第6条第1、2款规定：“领导班子对职责范围内的党风廉政建设负全面领导责任。领导班子主要负责人是职责范围内的党风廉政建设的第一责任人，应当重要工作亲自部署、重大问题亲自过问、重点环节亲自协调、重要案件亲自督办。”新时代制定的多部党内法规都要求制定相应的责任清单，将责任之事落实到责任之人（见表1）。党内法规不仅在规范内容上要求各地区各部门制定相应的责任清单，而且以自身在党的制度体系中的脊梁地位和中坚作用赋予责任清单更高的位阶，从而使责任清单获得更多的注意力和执行资源。

党规党纪作为“带电的‘高压线’”，发挥纪律惩治的威慑效应，赋予责任清单非常鲜明的自我革命意义。相较于政府责任清单，依据党内法规规范要求制定的党内责任清单对责任主体的要求更严格。这是因为，党内法规作为中国共产党管党治党的重要依据，本身就比国家法律更严。相较于政府责任清单，依据党内法规规范要求制定的党内责任清单更加突出和强调政治责任。这是因为，中国共产党把讲政治作为党内法规制度体系建设的基本准则，并将其贯彻落实到党内法规的具体条文和实施过程中，讲政治自然也就体现在党内责任清单的具体职责中，政治建设也成为了党内责任清单考核评价的首要指标。相较于政府责任清单，依据党内法规制定的党内责任清单问责追责力度更大。这是因为，基于党对自我革命的深刻理解，党内责任清单没有设置时效期限，依据党内法规要求终身问责。

党内责任清单的规范对象，主要是党组织和党的领导干部，在特定情形下还包括政府部门和政府领导干部。当党内法规规范党的建设活动时，调整对象是党组织和党员；当党内法规规范党的领导活动时，调整对象主要是党组织和其他组织的关系。当党内法规规范对象涉及“党的工作”，责任清单的规范对象自然就不仅仅是党组织和党的领导干部，也会规范政府主要领导人员。云南省德宏州制定的《德宏州党政领导干部食品安全责任清单》明确指出，其制定依据是中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《地方党政领导干部食品安全责任制规定》。《德宏州党政领导干部食品安全责任清单》明确了党委负责人8项职责、政府主要负责人8项职责、党委常委会其他成员职责、政府分管食品安全负责人8项职责、政府领导班子其他成员职责、政府食安办主要负责人9项职责、食品安全监管有关部门主要负责人6项职责。党内责任清单的规范对象主要是党组织和党的领导干部，有的还包括非党组织和党外人士。这是党内责任清单与政府责任清单的显著区别之一。

党内责任清单的责任类型，依据责任清单规范的内容可以划分为党的领导责任清单和党的建设责任清单。党的领导责任清单，在具体实践中主要有脱贫攻坚责任清单、信访责任清单、社会治安综合治理责任清单、推进法治建设责任清单、食品安全责任清单、安全生产责任清单、意识形态责任清单、乡村振兴责任清单等。党的领导责任清单将党的领导具体化，一般规范党组织和政府的领导责任，明确各级党组织、党员领导干部、政府、政府领导人员的具体责任。党的领导责任清单主要解决的是党政组织和党政领导干部的具体职责问题，通过责任清单明责确责，明确了责任落实之事和责任落实之人，防范和克服了官僚主义，为党中央决策部署贯彻落实提供了制度保障，保证党中央集中统一领导“纵向到底、横向到边”。党的建设责任清单在具体实践中表现为全面从严治党主体责任清单、党风廉政建设主体责任清单、党风廉政建设监督责任清单等形式。党的建设责任清单主要是压实管党治党的政治责任，明确各级党组织和党的领导干部管党治党的具体责任。党的建设责任清单主要解决的是管党治党宽松软的问题，尤其是部分党组织软弱涣散、管党治党不力的问题。党的建设责任清单规范的对象是党组织和党员领导干部，不包括非党组织和党外人士。当然，归根结底，党的建设责任清单的根本目的是坚持和加强党的领导。

党内责任清单，从个体意义上来说，是对党组织和党的领导干部自身责任的规定；从整体意义上来说，是党的自我革命机制。党内责任清单通过建立严密的责任链，把党的领导的责任和党的建设的责任具体化，使各级党组织和党的领导干部不仅知责，还要尽责，更要担责。

二、党内责任清单的内容构造

习近平总书记指出：“不明确责任，不落实责任，不追究责任，从严治党是做不到的。”依据党内法规规范要求制定的党内责任清单，其运行实施的核心是责任。明确责任是前端，责任主体和责任要求越具体越明晰，越有利于责任的落实和监督。落实责任是中端，责任清单若只是写在纸上、挂在墙上、说在嘴上，就会成为“稻草人”“纸老虎”。追究责任是终端，严肃问责追责，责任清单才能生威发力。基于此，本部分以各地各部门党风廉政建设责任清单的制定实施为例，以责任为核心来剖析党内责任清单的内容构造，明晰内蕴在责任清单中完整的责任链条，即“明确责任—落实责任—追究责任”。

（一）责任链前端：明确责任

明确责任的首要工作是明确责任主体。在党风廉政建设责任制实施运行的过程中，党委（党组）承担主体责任，纪委承担监督责任。各地各部门在制定党风廉政建设责任清单的过程中，一般将责任主体细分为领导班子、领导班子主要负责人、领导班子其他成员。此外，部分地区还将监督责任主体细分为纪委（纪检组）责任和纪委书记（纪检组组长）责任。责任主体的明确，既有助于责任落实到人，便于后期的责任监督和责任追究，也为责任分解提供了前提条件。

明确责任的工作就是责任分解。在细分了责任主体之后，就要进行责任分解，使不同主体承担不同的责任。在这个过程中，一般要做到“三个分清”：一是分清集体责任和个人责任；二是分清第一责任人职责与“一岗双责”；三是分清直接责任与“一岗双责”。例如，《贵州省环境保护厅党组党风廉政建设主体责任清单和监督责任清单（试行）》规定了厅党组领导班子9项集体责任，分别是加强组织领导、选好用好干部、加强纪律和作风建设、维护人民群众利益、强化对权力运行的制约和监督、支持驻厅纪检组开展纪律审查工作和查处违纪违法问题、加强和改进巡查工作、加强党风廉政建设宣传教育、主动接受监督并报告工作；规定了厅党组书记5项第一责任人责任，分别是组织落实、严抓班子、严管队伍、当好表率和督促整改；规定了厅党组领导班子其他成员4项责任，分别是协助落实厅党组主体责任、组织落实分管任务、履行管理监督职责、落实以上率下责任；规定了厅纪检组8项责任，分别是加强组织协调、强化监督问责、深化作风监督、严格纪律审查、推进巡查覆盖、强化专项监督、协助推进党风廉政建设制度建设和落实、加强自我监督；规定了厅纪检组长5项责任，分别是协助厅党组书记落实党风廉政建设主体责任、推动落实驻厅纪检组监督责任、推动纪律检查体制改革、强化对党员干部的监督、以上率下抓班子带队伍。贵州省环境保护厅党风廉政建设责任清单对主体责任和监督责任进行了具体规定：前者区分了领导班子集体责任、党组书记第一责任人职责、领导班子其他成员责任；后者区分了纪检组集体责任和纪检组组长个人责任。

责任明确的程度影响责任的落实。各地各部门依据党内法规制定的党内责任清单明确了不同主体的具体责任内容，将集体责任和个人责任区别开来，对个人责任进一步区分，突出党委（党组）书记的第一责任人职责，把“书记抓，抓书记”的责任制要求落在实处，明确领导班子其他成员的“一岗双责”。这种责任细分化解了集体责任和个人责任边界模糊的问题，有效解决了责任主体责任不清的问题。

（二）责任链中端：落实责任

落实责任主要解决责任履行走样、跑偏、打折等问题，确保责任之人完成责任之事。各地党组织一般采取签字背书、廉政谈话、报告评议、检查考核、约谈督查和巡视巡察等措施确保责任落实。

签字背书，层层压实责任。在党风廉政建设领域，一般是每年年初，上级党组织和下级党组织签订党风廉政建设主体责任书和党风廉政建设监督责任书。各地还会举办现场签字活动，通过庄重严肃的签字仪式，不仅让各责任对象了解自己要履行的责任，更使责任对象在思想上更加深刻地了解履责尽责的重要性和必要性，增强自觉履责的政治意识。签字背书制度要求党委主要负责人和纪委主要负责人对本地区本单位本部门党风廉政建设总结报告、自查报告等材料进行审阅，提出意见并签名，对报告的内容负责，承担相应的责任。签字背书的材料不仅是履责评价的重要依据，也是责任追究的重要依据。签字背书制度的实施，能够使各级党组织和党的领导干部更清楚自身担负的责任，落实责任的紧迫感和对照清单要求履责的积极性得到提升。

廉政谈话，提高履责思想意识。为进一步提升领导干部的履责意识，提升履责的自觉性，使领导干部充分深刻地认识到全面从严治党的重要意义和紧迫性，各级党委、纪委主要负责人与领导班子成员要与下级党委（党组）主要负责人、下级党委（党组）领导班子成员与分管联系部门主要负责人，每年进行不少于一次廉政谈话，听取谈话对象履行党风廉政建设职责、作风建设、廉洁自律等方面的情况汇报，提醒督促落实党风廉政建设责任，对存在的问题责令限期整改。廉政谈话主要是通过思想教育，以面对面的谈话方式，从思想上解决部分领导干部履责尽责意识不强的问题，提升领导干部的党性修养，督促领导干部自觉对照党章党规和责任清单，寻找差距和不足，自觉履行责任要求，扎实推进党风廉政建设。

报告评议，加强履责尽责评价。责任的落实需要监督和评价，否则容易跑偏打折。每年年底，各级党委一般会要求下级党委按要求提交党风廉政建设主体责任履行情况报告。各级纪委均要求下级纪委按要求提交党风廉政建设监督责任履行情况报告，且提交的责任履行报告必须由相关负责领导签字。提交的责任履行报告，由上级党组织组织相关人员（一般包括纪委、组织、审计等部门），对责任履行情况进行现场评议，评议结果当场反馈，部分单位还要求现场报告人对评委的提问进行现场回复。报告评议将自下而上的报告与自上而下的评议结合起来，不仅要求下级党组织报告履责情况，而且要求上级党组织评议并加大评议力度。报告评议制度将自我监督和上级监督结合起来。其中，报告制度有助于下级党组织对自身的问题和不足进行自我省视；评议制度既有助于下级党组织了解自身与其他单位的差距，也有助于上级党组织了解下级各单位的履责情况，对下级各单位的履责情况进行整体评估并提出针对性意见。此外，部分地区在评议过程中引入了包括第三方评价和社会评价在内的多方力量，使整个评议更立体化。

检查考核，时时绷紧落实之弦。为保障责任的落实，上级党组织不仅要评议下级党组织提交的责任报告，更要亲自检查，实地了解责任落实情况。各省级党委出台的党风廉政建设责任制实施意见要求党委（党组）领导班子成员既“挂帅”又“出征”，带队对下级党组织的责任履行情况进行检查，这也能够赋予责任清单强大的政治势能。对检查中发现的问题，上级检查组要求限期整改，纠正责任履行不力、责任履行跑偏等问题。值得注意的是，各地出台的党风廉政建设责任制实施意见对检查考核的结果非常重视，均明确规定将检查考核的结果作为领导班子和领导干部选拔任用、表彰奖励和实施问责的重要依据，这能够从制度激励和制度惩罚两个方面对各级党组织和党的领导干部产生直接影响，使得领导班子和领导干部将更多注意力分配到责任的落实上，更主动地抓责任落实。

约谈督促，加压驱动整改落实。为进一步压实责任，解决责任落实过程中的执行不力问题，党风廉政建设责任清单在实施过程中要求上级党委和上级纪委约谈下级党委和下级纪委的主要负责人。这种约谈分为两种：一种是常规约谈，每年时间相对固定，上级党委书记和上级纪委书记通过约谈了解被约谈对象责任的履行情况；另一种是非常规约谈，主要对检查考核中发现问题较多、违纪违法案件较多、群众来信来访反映问题较集中、社会评价满意度较低的组织和部门进行针对性约谈。约谈的主要目的是督促解决存在的问题，对严重的问题提出批评并要求限期整改到位。约谈督促直面问题，以警醒和告诫的态度，要求下级党组织深刻认识到本单位责任落实不力的问题及其严重后果，下级党组织和领导干部应当自觉站稳政治立场，对照责任清单明确责任，在规定时间内整改到位。

巡视巡察，紧盯突出问题和反映强烈问题。党风廉政建设责任清单在实施过程中明确要求将主体责任和监督责任落实情况纳入巡视巡察，对于履责不力、群众反映问题强烈、腐败和作风问题比较突出的单位和组织，实施专项巡视，重点巡视主体责任和监督责任履行不力的问题。对基层党组织实施巡察制度，实现巡视巡察全覆盖。巡视巡察制度将“两个责任”履行情况作为重点巡视巡察内容，直奔问题，能在较短时间内发现履责不力问题。巡视巡察的高标准职位配备和专门工作组织结构，使巡视巡察工作有强力的保障、充足的资源和强大的权威。巡视巡察要求建立整改清单，对标对表，逐项整改，逐项销号，及时纠偏，确保责任落实到位。

在落实责任的过程中，要做到内部监督和外部监督相结合，自下而上的报告与自上而下的评议相结合，检查和考核相结合，教育提醒与约谈督促相结合，常规巡视和专项巡视相结合。推动责任落实，既重视思想教育，使干部充分认识党风廉政建设责任的意义价值，又重视制度作用，通过签字确认、报告评议和检查考核等方式，使责任履行的过程看得见并处在立体监督中。正向激励和负向惩罚使得各级党委（党组）和领导干部重视考核结果和评议结果，实实在在地纠正贯彻落实责任中的问题。

（三）责任链尾端：追究责任

动员千遍，不如问责一次。这是责任清单发挥作用的客观要求。没有责任追究，或者责任追究宽松软，责任清单就会形同虚设。党内责任清单在实施过程中，通过责任倒查、“一案双查”和案件曝光等措施，充分发挥问责追责“杀威棒”的作用，构建闭环责任链。

责任倒查，以不落实责任之事追查不落实责任之人。各省级党委出台的党风廉政建设责任追究办法，在分清集体责任和个人责任的基础上，根据主体责任和监督责任履行不力的具体情况，明确要求追究相应责任人的具体责任。《安徽省党风廉政建设主体责任和监督责任追究办法（试行）》分别列举了10项追究主体责任的情形、10项追究监督责任的情形，明确责任追究的方式，包括批评教育、诫勉谈话、责令作出书面检查、给予通报批评、责令辞职、免职或者降职等组织处理，其中构成违纪的，依照有关规定给予纪律处分，涉嫌犯罪的，移送司法机关依法处理。对责任追究动真格，以组织处理、纪律处分和法律处罚等责任追究方式，进一步树立责任制的权威，推动党组织和党的领导干部真正从思想上、行动上、政治上重视责任清单的贯彻实施。

“一案双查”，追究主体责任和监督责任。对于违纪违法的案件，不仅要查清楚相应主体的违纪违法事实，而且要一并查清楚案发单位党委主体责任和纪委监督责任的履行情况，查清楚党风廉政建设党委主体责任和纪委监督责任是否履行、履行是否到位。根据履行不到位情况的严重程度，对案发单位党委和纪委进行相应问责。各地出台的党风廉政建设责任追究实施办法大多规定了三种“一案双查”情形，分别是：对主体责任和监督责任落实不力、不抓不管导致本单位本部门组织涣散纪律松弛、“四风”问题突出，发生区域性、系统性严重违纪违法案件，发现重大腐败问题不制止、不查处、不报告。“一案双查”对责任的追究不仅限于具体的当事人，还延伸到案发单位的党委和纪委，这进一步促使党委和纪委自觉对照责任清单，主动履行主体责任和监督责任。

案件曝光，发挥责任追究的震慑作用。对于情节严重、性质恶劣、社会影响大的典型案件实施主动曝光制度，通过传统媒体和新兴媒体，多渠道多形式主动向社会公开，彰显全面从严治党的政治决心。曝光出来的案件以反面教材的形式既展现了失责必追究的铁腕纪律，将责任追究的结果主动曝光，也能够震慑和教育党员干部在工作中应当依照责任清单积极履责，否则必将受到党纪国法的严惩。

三、党内责任清单的实践功能

新时代全面从严治党的历史性成就与党的制度建设密不可分。如果说党的制度体系是一个工具箱，责任清单就是这个工具箱中简便实用的工具。科层体制自身弊端使治理责任容易在层层传递过程中减少、跑偏甚至消失。而党内责任清单的技术治理优势则有助于克服科层体制自身弊端，通过一系列制度设计保障责任落实，使各级领导干部不仅做到守土知责，而且能做到守土尽责，进而有效防止责任传递过程中的责任耗损、责任打折、责任变形等情况。得益于责任清单的独特优势，各级党委（党组）通过制定实施责任清单层层压实责任，为责任落实和责任追究提供了制度保障，主要体现在以下几个方面。

（一）坚决维护党中央权威和集中统一领导

党的领导责任清单和党的建设责任清单虽然内容和事项不同，但都始终以坚决维护党中央权威和集中统一领导为根本原则。例如，《党委（党组）落实全面从严治党主体责任规定》第6条第1项要求，地方党委“坚决维护以习近平同志为核心的党中央权威和集中统一领导，坚决贯彻执行党中央决策部署以及上级党组织决定”；《地方党政领导干部安全生产责任制规定》第5条第1项要求，地方各级党委主要负责人“认真贯彻执行党中央以及上级党委关于安全生产的决策部署和指示精神”；《党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定》第4条规定，党政主要负责人“应当切实履行依法治国重要组织者、推动者和实践者的职责，贯彻落实党中央关于法治建设的重大决策部署”。这些规定都要求党内责任清单在责任内容上充分体现坚决维护党中央权威和集中统一领导的责任要求。全面从严治党主体责任清单，要求坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚定执行党的政治路线，坚定拥护“两个确立”，坚决做到“两个维护”。党政领导干部安全生产责任清单，要求深入贯彻习近平总书记关于安全生产的重要论述和重要指示批示精神，不折不扣落实党中央决策部署，坚决贯彻党中央关于安全生产的方针政策和法律法规。推进法治建设第一责任人责任清单，要求深入学习贯彻习近平法治思想，建立习近平法治思想常态化学习机制，贯彻落实习近平总书记关于法治建设的重要指示精神，贯彻落实党中央关于全面依法治国的重大决策部署。党内责任清单充分体现了坚决维护党中央权威和集中统一领导的责任要求，把坚决维护党中央权威和集中统一领导的要求细化为：坚决维护习近平总书记党中央的核心、全党的核心地位，坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为行动指南，用习近平新时代中国特色社会主义思想武装头脑，坚决贯彻习近平总书记的重要批示指示，坚决执行党中央决策部署。党内责任清单的责任内容将“两个确立”要求具体化、可操作化，切实将坚决维护党中央权威和集中统一领导的政治要求落到了实处，保证了全党上下行动一致。

（二）提高领导干部履职尽责意识

党内责任清单明晰责任边界，明确责任事项。党风廉政建设责任清单明确党委（党组）领导班子集体责任、党委（党组）主要负责人第一责任人职责、党委（党组）领导班子其他成员责任，将各个责任主体需要履行的责任细化具体化，并且以条目的形式清楚列出。党内责任清单的制定实施不仅分清了集体责任和个人责任，还分清了领导班子成员承担的不同责任，真正做到了责任到人。一级一清单，一人一清单，党内责任清单将责任分解到人，不仅明确了责任主体必须承担的责任内容，而且还规定了相应的工作措施、工作要求和完成时限，如要求党委（党组）领导班子成员每年至少上两次党课，每年至少与分管处室负责人进行一次廉政谈话等。这些量化的工作要求将抽象的责任具体化，让责任落实成为看得见、摸得着、抓得起的任务。党内责任清单的制定实施，使不同责任主体对自身履行的责任内容、责任措施、责任要求和责任时限有了更为清晰的认知，党员领导干部履责意识明显提高，时刻提醒自己对照责任清单，守土有责，守土尽责。党内责任清单的推进，使党员领导干部的履责主动性明显增强，从原先的“被动应付”转变为“主动作为”，从“要我做”转变为“我要做”，对照清单主动担责履责，种好自己的责任田，管好自己的责任地。

为推动责任落地，各地各部门普遍实行“书记抓、抓书记、一级抓一级、层层抓落实”的工作机制。党内责任清单的显著特点是紧盯“一把手”，在责任分解的过程中，一般会专门列出党委（党组）主要负责人承担的具体责任，明确党委（党组）主要负责人是第一责任人以区别于其他领导干部。个别责任清单就是专门针对“一把手”的，如推进法治建设第一责任人责任清单。党内责任清单对主要领导干部责任的细分和区分，在制度上保障了主要领导干部既“挂帅”又“出征”，对重要工作亲自部署、重大问题亲自过问、重点环节亲自协调、重要案件亲自督办。具体就党委（党组）书记而言，责任清单明确要求党委（党组）书记既“挂帅”又“出征”，党委（党组）书记就会将责任落实纳入重要工作日程：一方面对照清单内容，自觉履责；另一方面根据清单内容，要求和督促下级党组织和领导干部（特别是主要负责人）依据责任清单积极主动履责，进而形成“一级抓一级、层层抓落实”的责任落实机制，以确保责任落实到位。在责任落实的过程中，党内责任清单为化解责任落实打折、变形等问题，建立了相应的考核、评议、监督、问责等制度，具体包括：创新考核方法和考核形式，履责过程监督电子化，年度考核和专项考核相结合，考核结果作为领导干部评价的重要指标；组织相关部门对责任落实情况进行书面评议和现场质询，评议结果排名靠后单位的领导接受上级党组织约谈，对本单位问题立即进行整改；将责任清单落实情况纳入巡视巡察内容，实施专项巡查和重点抽查，建立动态监督体系；强化责任追究，对履责不力的领导干部严肃问责，对典型案例公开曝光，倒逼责任落实。这些举措促使了主要领导干部在党内责任清单实施过程中亲自抓，督、查、考、问各环节协同发力，推动责任落地落实。

（三）推动党内政治生态和作风建设持续向好

党内责任清单是坚持和加强党的领导的重要制度抓手，是全面从严治党的重要制度利器。一方面，党内责任清单的制定过程推动党内政治生态持续好转。党内责任清单的制定坚持民主集中制的组织原则和领导制度，在充分发扬党内民主的基础上，由党委（党组）领导班子集体讨论，讨论通过的责任清单在党内或社会上公布，接受党内监督和社会监督。这个制定过程要求充分发扬党内民主，自觉接受人民监督。党内责任清单的制定虽然明确的是党组织和党的领导干部的职责任务，但体现的是党的意志。党内责任清单的制定质量很大程度上取决于清单能否充分、完整、准确地体现和反映党的统一意志，这就需要良好的党内政治生态和优良的党内政治文化。另一方面，党内责任清单的实施过程助力和推动党内政治生态的净化。不同领域、规范不同对象的党内责任清单共同构成的党内责任清单制度体系，层层压实责任，层层落实任务，强化了全党特别是领导干部的责任意识。此外，与责任清单匹配的监督考核机制和激励惩戒机制，也能促使领导干部主动担当作为，努力提高履责本领和履责能力。党内责任清单制度体系的建立完善，在思想上统一了全党对党肩负使命的责任意识，在行动上激发了全党知责、明责、履责的行动自觉，积极营造风清气正、干事创业的政治环境。党风廉政建设责任清单和全面从严治党主体责任清单对党的作风建设都提出了具体的责任要求，主要包括贯彻落实中央八项规定精神，改进会风文风，坚决纠正门难进、脸难看、事难办等不良风气，切实解决“四风”问题，坚持以人民为中心的发展思想，着力解决群众急难愁盼问题等。乡村振兴责任清单，要求责任对象进村入户，蹲点驻村，与群众面对面心贴心，耐心倾听农民要求，帮助解决乡村振兴中的现实问题。党的建设责任清单和党的领导责任清单均在责任事项中对党的工作作风提出相应的要求。其中，党的领导责任清单还特别强调了责任对象要坚持人民立场，始终保持与人民群众的血肉联系，自觉接受人民批评和监督，满足人民群众对美好生活的需要。这些党的作风建设的责任要求给领导干部套上了“紧箍咒”，时时提醒和要求领导干部务必牢记初心使命，坚持高标准严要求，自觉增强党性修养，自觉践行党的群众路线，自觉履行党章规定的义务，保持和发扬共产党员的优良作风。党内责任清单的实施运行，使党的作风建设持续向上向好，群众对党风廉政建设的满意度和信心度显著提升，群众对干部廉洁从政的认可度显著提升。

（四）增强预防和惩治腐败效果

党内责任清单是不敢腐不能腐不想腐有效机制的重要组成部分。党内责任清单的问责机制要求对照清单责任要求，对违规违纪党组织和党的领导干部按照党规党纪进行问责。此外，通过一定方式在党内和社会上公开典型案例，也能发挥警示效应。与责任清单配套的责任追究办法细化了追责情形，规范了追责程序，明确了追责方式和追责主体，要求实施终身追责。党内责任清单的追责情形，相当一部分是针对腐败问题的追责问责。针对腐败问题的追责问责要求严格落实党委（党组）主体责任和纪委监督责任，明确划分党组织和党的领导干部的反腐责任，可以使腐败势头得到有效遏制。党内责任清单制度是反腐败斗争取得压倒性胜利的重要措施，反腐败斗争取得压制性胜利并全面巩固还需要进一步完善党内责任清单制度。党内责任清单反腐的效果，不仅表现在惩治腐败方面，而且还表现在预防腐败方面。在党内责任清单运行的过程中，综合运用监督、检查、考核、评议等手段，能够对苗头性、倾向性问题做到早发现、早纠正。针对各部门各单位检查考核中群众反映突出的问题，上级党组织应及时约谈并告诫提醒下级党组织，要求下级党组织明确整改措施和整改时限。约谈警醒机制以及相应的整改要求，有利于抓早抓小，有效遏止微腐败进一步发展，防止问题进一步扩大，造成更大更严重的危害。此外，党内责任清单制度要求签字确认，对于领导干部而言也是一个重要的警醒，在责任清单上签字，就意味着对清单责任内容负责，否则必将接受党规国法的制裁。这就使得领导干部高度重视腐败问题，亲自主抓主管。党内责任清单的责任事项中要求进行任前谈话，任前谈话中的一项重要内容就是党风廉政建设和反腐败。任前谈话作为谈心谈话的一种形式，特别提醒赴任的领导干部注意腐败问题以及相应的纪律要求，提高领导干部对腐败问题的警觉性，自觉清除不健康思想，筑牢反腐败的思想堤坝，不断健全反腐机制，严厉惩治腐败分子。一体推进不敢腐不能腐不想腐，党内责任清单堪当其用。

四、党内责任清单的机制优化

党内责任清单的实施运行取得了显著的成绩，发挥了独特的治理效能。但在实践中，因对党内责任清单制定实施的客观规律认识不深刻不全面，在具体工作中依然存在清单依据不权威、清单内容“上下一般粗”、清单程序不规范、清单公开度不够等问题。因此，党内责任清单机制需要进一步改进和完善。

（一）明确责任清单的制定依据

制定依据的科学性、适恰性是党内责任清单的基本要求，关系到党内责任清单的制度权威，影响党内责任清单的生命力和执行力。鉴于党内责任清单制定中存在的问题，在制定依据方面，党内责任清单需要从以下几个方面进行完善。

一是在醒目位置标明责任清单的制定依据。制定依据关系到党内责任清单的权威性和执行力。缺少制定依据或者制定依据不科学会导致党内责任清单先天权威性不足，势必会影响后期的执行效力和威力。各级党组织制定的责任清单必须在醒目位置，特别是在责任清单的开头部分，旗帜鲜明地标明制定责任清单的法定依据。法定依据在制度规范上明确了制定责任清单的法理依据，在组织规范上明确了制定责任清单的组织依据，尤其体现和贯彻了党的组织原则。在开头的醒目位置列出制定依据，对于责任清单的制定主体和履行主体来说，都是责任意识的培养和践行。制定主体明确列出制定依据，使责任清单的制定实施“师出有名”，也可以促使责任主体对责任清单的制定实施更加重视。对于履行主体来说，了解责任清单制定依据能够使其更加深刻地理解责任清单的执行权重，自觉认识到责任落实的重要性以及责任不落实的相应惩罚。

二是制定依据的位阶要进一步提高。责任清单的制定依据作为责任明确、责任落实和责任追究的法规依据，必须具有较高的层级。尤其是制定的责任清单涉及数部法规，要有意识地选用位阶高的法规依据。部分党内责任清单的制定依据是县一级党组织发布的规范性文件。相较于党内法规，县一级规范性文件在党的制度规范体系中位阶较低。尽管县级党组织具有相应的组织权力，但在党的制度规范体系中，还存在其他位阶更高的法规。制定依据如果只选用较低层级的规范性文件，将会弱化党内责任清单的制度权威和执行力。在制定责任清单的过程中，首先要选用中央层级的党内法规。

三是制定依据的适恰性要进一步加强。就目前各地普遍实行的全面从严治党主体责任清单来说，制定依据是《党委（党组）落实全面从严治党主体责任规定》。各地根据党中央要求，制定了省级党委全面从严治党主体责任清单，如《中共安徽省委落实全面从严治党主体责任清单》《中共河南省委落实全面从严治党主体责任清单》《中共辽宁省委落实全面从严治党主体责任清单》等。省级党委制定的落实全面从严治党主体责任清单的制定依据以《党委（党组）落实全面从严治党主体责任规定》为准；基层党委（党组）按照要求制定的落实全面从严治党主体责任清单，在制定依据上也以《党委（党组）落实全面从严治党主体责任规定》为准。省级、市级党委制定的落实全面从严治党主体责任清单可以作为基层党组织日常学习教育的重要内容以及制定落实全面从严治党主体责任清单的参考，但不宜作为基层党组织制定落实全面从严治党主体责任清单的法定依据。这是因为，省级党委落实全面从严治党主体责任清单，从制定目的来说，主要规范的是省级党委领导班子及其成员的责任；从制定内容来说，省级党委落实全面从严治党主体责任清单的内容主要涉及省级党委领导班子及其成员的责任要求，这些责任要求与基层单位的直接联系较少。

（二）细化责任清单的责任要求

充分发挥党内责任清单的作用，增强责任清单的科学性、针对性、具体性至关重要。对基层党组织来说，制定责任清单要处理好对上负责和对下负责的关系、静态稳定和动态调整的关系、民主和集中的关系。

基层党组织制定党内责任清单，一方面，要学深吃透党中央的精神要求，树牢“四个意识”，自觉与党中央保持高度一致，制定的责任清单以中央层级的党内法规为权威制定依据，把中央党内法规的规范要求落实到责任清单的具体事项中；另一方面，要积极回应群众的疑问和关切，把群众急难愁盼的事情与责任清单的要求结合起来，把履行的责任事项与群众的民生需求结合起来，让群众真正感受到依规治党的治理效果，提升群众的幸福感。

党内责任清单的责任要求应根据实际工作情况和工作任务进行动态调整。当然，这个动态调整不是推倒重来，而是在保持主体要求相对稳定的基础上，结合具体工作任务的变化，对相应的具体责任要求进行调整。要处理好整体稳定和动态调整的关系，确保责任清单的主旨要求和原则规定不变，对具体的责任要求可根据基层工作任务进行动态调整，调整的频率要根据具体的实际工作情况，不可“一刀切”地规定。

党内责任清单的制定要坚持和贯彻民主集中制的原则。在制定的过程中发挥好党内民主和人民民主的作用，让党员和群众更充分地参与到责任清单的制定过程中。党内责任清单是落实管党治党主体责任的重要制度设计。党内监督和群众监督是责任清单发挥作用的重要途径。让党员和群众充分参与，不仅可以在责任清单链条的前端就把党内监督和群众监督引入，而且还能充分吸纳党员和群众的意见和建议。党员和群众的参与，一方面使责任清单的责任要求更“接地气”，更能联系群众实际，更能回应群众需求；另一方面可以在前端引入党内监督和群众监督，有利于责任的贯彻落实。

党内责任清单的制定不仅要遵循科学性和民主性的要求，还必须在责任要求上进一步具体化，这主要表现在对责任要求的量化。责任主体的责任事项的量化，一方面便于责任主体对照要求履行责任，另一方面便于评价检查。就现有的量化要求来说，其主要集中在党委（党组）理论学习中心组学习讨论的次数、党委（党组）主要负责人讲授主题党课的次数、党委（党组）主要负责人带队检查督促的次数等方面。对于上述量化要求，要在前期不断探索实践的基础上进一步优化，使量化的次数更合理，防止出现“数字形式主义”。同时，还应当注意党内责任清单虽然是制度治党的重要措施，但是也离不开党员自身的学习教育。不宜过分追求责任要求的量化考核，而应适当控制量化责任要求的比例，责任的落实最终还是需要领导干部的思想自觉。

党内责任清单的制定在科学性、民主性和具体性的要求下，还应增强针对性。这里的针对性主要是指因岗设责，即责任与岗位相对应、相匹配。不同层级、不同任务的工作岗位，所担负的责任是不同的。对于不同岗位的领导干部，其工作任务不同、工作要求不同，责任要求也是不同的，要体现本单位的工作特点和工作属性。即使是同一类单位的责任清单，具体责任要求也要强调针对性，即针对本单位实际和本单位发展中的突出问题。同样是高校党委落实全面从严治党主体责任清单，政法类高校与理工类高校的责任清单虽然在指导原则、制定要求等方面是一样的，但是涉及具体的责任要求，还是要结合本高校的实际情况，结合高校自身的特点进行制定。

（三）规范责任清单的制定程序

党内责任清单必须明确由党委（党组）制定。党委（党组）可以交由党委（党组）办公厅（室）进行责任清单的草拟。草拟后的责任清单，要经过党委（党组）会议讨论。讨论通过的责任清单，由党委（党组）或者党委（党组）的办公厅（室）发布。

党内责任清单的制定程序，要始终以党委（党组）为主导，确保党委（党组）是责任清单制定过程的领导者和组织者。党委（党组）负责和主导整个制定过程，能够保证将党的领导切实落实到责任清单制定的全过程，将管党治党的责任要求和刚性纪律落实到责任清单制定的全过程。党委（党组）负责整个责任清单制定，可以发挥党委（党组）统筹安排、协调统一的作用，保证制定各环节前后衔接、各部门左右联通，避免制定过程中出现沟通不畅、信息失真等问题。

在党内责任清单的制定过程中，要主动邀请党内法规研究者、法学工作者、党员代表和群众代表参加。各级党内责任清单的制定，要充分听取专家的意见、党员意见和群众意见。近些年各地党委大力支持高校、科研机构设立党内法规研究中心，要充分发挥这些研究中心的作用，让党内法规研究专家充分参与党内责任清单的制定，提高责任清单制定的科学性。党内责任清单的制定过程，要在一定范围内听取党员和群众的意见，让其责任要求与群众需求对接起来。

制定党内责任清单应该纳入各级党委（党组）的年度工作任务。只有被纳入年度工作任务事项，党内责任清单的制定才能获得领导干部足够的注意力。这种注意和重视，使制定党内责任清单成为党委（党组）高度关注的工作任务。党委（党组）领导班子成员从起始就了解和参与党内责任清单的制定，能更深刻地了解党内责任清单的重要意义和原则要求，对自己肩负的责任有清晰的认知，增加党委（党组）领导班子成员履行责任的主动性和自觉性。将党内责任清单作为党委（党组）的年度工作任务，这本身就是党的自我革命的表现。

（四）加大责任清单的公开力度

应进一步加大党内责任清单的公开力度，根据实际情况适度公开省级、市级党内责任清单。所谓适度公开，是指对于不涉及党和国家保密要求的主动公开；对于涉及党和国家保密要求的，可采取“此条省略”的形式。就基层党内责任清单来说，应主动对外公开，不仅要在党内公开，而且还要在社会上公开。尤其是要加大对外公开的力度，通过不同渠道，采取不同形式，让社会大众了解基层党组织的工作，提高基层党组织工作的透明度，加强对基层党组织的社会监督力度。具体来说，可以在以下几个方面着力。

一方面，要进一步规范党内责任清单公开的话语表述。党内责任清单主要的责任对象是党委（党组）和党的领导干部。合适的公布话语表述，应该是“现予以对外公布”“现予以对外公布，接受监督”“现公开发布，接受群众监督”。实践中有相当一部分党内责任清单的公布话语表述是不规范的，多表现为“现印发给你们，请认真贯彻执行”“印发给你们，请认真遵照执行”“请结合实际认真贯彻落实”。这些话语表述没有突出党内责任清单的责任对象指向，甚至可以说偏离了党内责任清单制定的初始目的。“请遵照执行”一般指向的是下属单位（下级单位），而责任清单所明确的责任对象以及所规定的责任内容针对的是本级党组织和党的领导干部，这就存在责任对象的错配。

另一方面，要进一步调整党内责任清单各类公开形式的比重。党内责任清单的公开形式采取线上公开和线下公开相结合，应当根据各单位各部门的层级和工作性质，适当调整线上公开和线下公开的比重。基层责任清单要适度加大线下公开的比重，这是因为基层群众因受到年龄、认知能力、接受习惯等因素的影响，更习惯于接受线下公开。基层责任清单的线下公开，要在原有图片宣传的基础上，通过村级广播站的形式主动广播，把责任清单主动公开到村一级，张贴在村民委员会的宣传栏，在村民代表大会或村民大会上安排议程主动向村民公开责任清单，接受群众监督。总之，对于基层党组织来说，责任清单的公开要主动靠前，主动接受群众监督，让群众了解基层党组织的工作任务，在深入联系群众的过程中，主动向群众公开自己的职责任务。当然，基层党组织责任清单也需要通过线上形式公开，如通过微信推送、短视频推送等方式，以群众喜闻乐见的形式，让群众知晓。

五、结语

清单是人类社会常见的技术治理工具。作为一种治理技术，清单的价值功能表现为信息集成和信息明晰。清单的功能优势，有助于明确责任主体以及责任主体所应当完成的责任事项，满足了责任制贯彻落实的实践要求。责任清单以条目或表格的形式，按照一定的序列分别列出不同责任主体承担的具体责任，并将责任事项及其完成要求、完成时限等对外公布。责任清单的制定实施配套相应的监督体系，组织内部对责任事项进行细分和具体化，并要求对责任事项的完成情况加强监督检查；组织外部对外公开责任清单并引入外部监督，内部监督和外部监督相结合，合力推动组织及时发现问题、纠正偏差，督促责任贯彻落实。

党内责任清单是新时代党建工作的实践创新和制度创新。它融合了清单的技术优势和党内法规的制度权威，一方面发挥了清单在信息集成和信息明晰方面的功能，提高了管党治党的工作效率；另一方面依靠党内法规赋予的制度权威和纪律处分保障，压实了管党治党的政治责任。相较于政府责任清单，党内责任清单的制定实施构建了一个明责、履责、问责的责任链条，把管党治党的政治责任层层压实压紧，一级抓一级，层层抓落实。党内责任清单在各地实践中各有特色，未来的研究需要对各地责任清单的制定实施进行比较分析，对不同领域责任清单的制定实施进行个案分析，对责任清单与问题清单、任务清单、整改清单进行整体分析，进而更好地理解和把握党内责任清单。