李炳辉：宪法中“党的领导”三论

[1]李炳辉：《宪法中“党的领导”三论》，《党内法规研究》2023年第4期，第50-62页。

[2]李炳辉.宪法中“党的领导”三论[J].党内法规研究,2023,2(04):50-62.

作者简介：李炳辉，武汉大学法学院讲师。

一、引　言

在2018年宪法修正案中，最为引人注目的内容之一是将“党的领导”正式写入宪法正文之中。2018年修正之后的宪法第1条规定：“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。社会主义制度是中华人民共和国的根本制度。中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。禁止任何组织或者个人破坏社会主义制度。”该条之规定，奠定了中国特色社会主义制度的理论与规范基础。“党的领导”写入宪法正文，并非2018年宪法修正案首创，党的领导条款在中华人民共和国宪法史上的几度变迁，与中国政治发展有着极为密切的关系。要厘清“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”这一全新表述的宪制意义，需要对若干历史和现实问题作出正面回应。

中国宪法与传统宪法在理论基础和论证逻辑上有着较大区别，但遗憾的是，由于中国宪法学较为缺少自发自觉的自洽体系，在考量中国宪法的众多问题时，我们仍然需要借助传统宪法学的理论工具来分析中国的政治现实。在截然不同的宪法语境中，使用同样的术语可能导致语词的“暴政”，即强行将现实裁剪为术语所表现的样态，而忘了术语本来应该是现实的反映，而非现实的主宰。当中国学人仍未找到贴合本国国情的理论工具时，其对中国现实的认知便不可避免地打上西方的烙印。在宪法学研究中，这种现象也并不罕见。当我们正视中国政治的最本质特征——党的领导时，这种现象更为突出。若以传统宪法理论来阐释中国语境下的宪法和政治问题，会让众多宪法学人无所适从：一方面，传统宪法理论由来已久，中国宪法学人不可能对这些经典论述视而不见；另一方面，中国的政治现实毕竟与传统宪法理论所预设的图景相去甚远。由是，便会陷入一种茫然无措的境遇之中。学术界并非没有人意识到这一问题，然而学术界关注的重点是我国宪法的规范问题、技术问题，对那些关涉中国宪法之特殊性的重要法政问题，深度讨论却有所欠缺。对当代中国而言，这些问题是十分重要的。尤其是涉及党的领导问题时，我们至少可以找出几个问题：一是党的领导和宪法的成立之间是否存在具有中国独特性的内在关联？二是如何理解党的领导与宪法上的人民主权原则之间的关系？三是如何认识党的领导写入宪法正文的规范意义？上述问题，乃是理解中国现实政治和现实宪法的实质性问题。囿于篇幅，本文无法全面铺陈，但可择其要者，对党的领导与中国宪法的关系略作管窥。

二、党的领导构成宪法成立的前提

在传统宪法学理论中，政党之所以能够合法执政，其基础在于宪法和法律中关于政党政治的基本规范。当然，这种规范未必完全表现在宪法或者法律文本之中，也可能以宪法惯例的方式表现。但不论如何，政党执政的正当性（Legitimacy）来自政党执政本身的合法性（Legality）当无疑问。如果说国家依照人民的主权意志，遵循法律所设定的规则自我运转，那么，政党充其量只能作为国家权力的行使者，而非国家权力的所有者。在人民与政党的关系中，两者也完全不能等量齐观。然而，中国的宪制历史和宪制结构与这一理论迥然有异。

正当性的来源不一，系统提出正当性理论的马克斯·韦伯提出三种理想类型的正当性，即传统型、卡里斯玛型和法理型。作为一位社会学者，马克斯·韦伯所讨论的正当性理论主要针对的是事实而非规范。在马克斯·韦伯看来，任何一种正当性只要是可以成立的，就有其合理性。但在近现代西方宪法学理论中，正当性几乎有着完全政治正确的唯一基础，即民主与法治。至于政党，则只能在国家和政府的正当性基础业已存在的前提之上，依循法律规则而争取和行使国家权力。在先后顺序上说，若没有宪法和国家，便不存在政党行使国家权力的正当性可言。

政党对政府的控制和对国家的统治，以国家和政府自身的正当、合法存在为前提，乃是一个在传统宪法学语境中不可否认的问题。但在当代中国，这一理论面临事实上的挑战。

与西方政治传统中的政党政治截然不同的是，中华人民共和国的政党政治并不遵循“建立国家—议会斗争—政党政治”的逻辑，而是先存在新政权的缔造者——中国共产党并形成其领导者的地位，继而产生新政权和代表机关。回顾中国革命历程不难发现，尽管诞生之初的中国共产党尚不成熟，难以单独建立一个独立而新生的政权，但其在领导中国革命的过程中一直以建立社会主义国家为目标。为联合更多的革命力量，在若干历史时期，中国共产党也曾几度与当时的执政党——中国国民党和其他党派合作，试图通过国共合作乃至构建联合政府的方式，在既存的国民政府内部实现政党政治。但在中国国民党发动内战之后，中国共产党领导解放战争，推翻了中国国民党的统治并建立一个全新的政权。在漫长的革命进程中，中国共产党逐步明晰了国家建构的基本方向，并为之不懈奋斗，不仅最终取得了革命的胜利，而且也因为新政权的建设符合绝大多数人的利益而赢得了民心，在政治上牢固树立了中国共产党的威信。威信既定，剩下的事情就显得顺理成章。中国共产党于1949年9月21日先领导各民主党派和无党派人士召开中国人民政治协商会议第一届全体会议，讨论建国事宜，诸事商讨完成后于1949年10月1日成立中华人民共和国中央人民政府，新政权由此建立。由于中国人民政治协商会议第一届全体会议所讨论的问题具有宪制意义，《中国人民政治协商会议共同纲领》（以下简称《共同纲领》）也因之成为一部宪法性文件。从历史顺序上看，中国共产党所获得的领导地位和政治威信，是中国人民政治协商会议得以召开的前提，亦是《共同纲领》产生的前提。中央人民政府依循《共同纲领》的规定成立，也意味着《共同纲领》与新政权的缔造之间存在直接的因果关系。在这一串逻辑链条中，中国共产党对全国人民和国家的领导地位的确立，要早于中华人民共和国的建立。1954年宪法规定：“中国人民经过一百多年的英勇奋斗，终于在中国共产党领导下，在一九四九年取得了反对帝国主义、封建主义和官僚资本主义的人民革命的伟大胜利，因而结束了长时期被压迫、被奴役的历史，建立了人民民主专政的中华人民共和国。”这是对新民主主义革命历史过程的宪法确认。

不仅在生成次序上，党的领导地位的确立先于中华人民共和国的建立，而且从党的领导与国家之间的关系来看，党的领导甚至可以视为国家建构和宪法产生的前提。

在传统宪法学理论中，国家的正当性应当源自宪法，在逻辑上，应当是人民先制定宪法，然后依据宪法建立起整套国家权力体系。若没有人民通过宪法来为国家权力机构授权，国家权力是无法合法存在的。基于此种理论，宪法先于国家而存在才是符合逻辑的。但这一理论在我国势必面临十分复杂的悖论：公认的中华人民共和国的第一部宪法是1954年宪法，然而中华人民共和国中央人民政府之成立是在1949年，也就是说，国家机构的设置早于宪法的制定。为了解决这一问题，陈端洪教授曾撰写过一篇重要文章。在该文中，陈端洪教授笔下的政治学者认为，中华人民共和国的第一部宪法乃是《共同纲领》，唯有《共同纲领》才能解释中华人民共和国政权建构的正当性问题。陈端洪教授的这一观点虽然具有深邃的理论价值，但坦率地说，并无必要。在社会科学领域，理论固然可以从演绎的角度进行假设和推导，但始终无法完全将社会现实包容其中。传统宪法学理论中所谓人民主权、制宪权、宪法、国家和政府之间的先后关系看似合理，实则并不符合历史发展的实际脉络。在前资本主义时代，国家之存在并不以制宪为前提；当资本主义制度在世界范围内确立之后，世界各国的制宪与建国逻辑也并非如理论假设那样全部采取先制宪后建国的方案。实际上，先制宪后建国的逻辑顺序，隐含了一个前提条件，即宪法构成国家的正当性基础，这是传统宪法学的核心观念之一。但在漫长的人类历史中，国家之正当性基础，显然有着更为多样化的表现形式，即使是在近现代世界，国家的正当性基础也并非全然表现为宪法。众所周知，英国是最为典型的不成文宪法国家，既然不存在成文的宪法，自然也就不存在制宪权的集中行使和宪法文本的正式确立，但英国君主立宪制和议会内阁制的国家建构模式的正当性基础却颇为稳固。德国魏玛宪法于1919年8月11日生效，而魏玛共和国政府实际上在此前的1918年11月成立。可见，将国家的正当性完全建立在制宪权的行使和宪法的基础之上，在理论上并不周延。如果按照施米特的观点，将决定一个政治共同体以何种方式存在的政治决断视为实质宪法，那么，也可以将英国议会内阁制的确立、德国魏玛共和国的成立以及中华人民共和国中央人民政府的成立，都解读为作为政治决断的制宪过程的结果。但这种对于宪法的泛化理解显然并不符合传统宪法学理论。一言以蔽之，国家的正当性应当建立在一种政治决断的基础之上，这种政治决断既可以表现为一纸宪法，也可以不是宪法。

在中华人民共和国成立的过程中，政权的建立便是在一个多层次政治决断的基础之上。其中，最为基础的政治决断来源于人民。在长期的革命过程中，人民中的绝大多数人认可和尊重中国共产党对中国革命进程的领导，由此奠定党的领导的基础。人民中的绝大多数人，一方面表现为中国共产党所直接联系和领导的劳动群众，另一方面也表现为人民中的一部分人的代表，即各民主党派和无党派人士。这些群体原本并不受中国共产党直接领导，而是接受和认可中国共产党的政治纲领和目标，并自愿与中国共产党形成统一战线，共同参与国家建构的政治决断。政治决断的表现形式是《共同纲领》。《共同纲领》从三个层面回答了政治决断的基本构成。首先，从《共同纲领》的形成过程来看，政治决断的主体是中国共产党和各民主党派，延展开来，其实是中国共产党所代表的最广大人民群众和各民主党派各自联系的人民之一部分，虽然在《共同纲领》中这一结论并非显而易见。其次，政治决断的内容，是建构一个新民主主义的中华人民共和国。其基本构成方式，在《共同纲领》中有着明确的规定。最后，《共同纲领》不仅为当时的新民主主义政权提供了宪制基础，而且还预设了该政权在一定时期内会自行完成任务，继而转化为社会主义政权的历史必然性。社会主义在《共同纲领》中的经济部分出现过两次，上述预设在《共同纲领》中却没有明确表述。不过，这一预设并无疑问。周恩来曾专门就此做过说明：“在讨论中，曾有一种意见，以为我们既然承认新民主主义是一个过渡性质的阶段，一定要向更高级的社会主义和共产主义阶段发展，因此总纲中就应该明确地把这个前途规定出来。筹备会讨论中，大家认为这个前途是肯定的，毫无疑问的，但应该经过解释、宣传特别是实践来证明给全国人民看。只有全国人民在自己的实践中认识到这是唯一的最好的前途，才会真正承认它，并愿意全心全意为它而奋斗。所以现在暂时不写出来，不是否定它，而是更加郑重地看待它。而且这个纲领中经济的部分里面，已经规定要在实际上保证向这个前途走去。”《共同纲领》不仅表达了政治决断的内容，同时也从字面上确定了自身作为政治决断的地位。《共同纲领》序言指出：“由中国共产党、各民主党派、各人民团体、各地区、人民解放军、各少数民族、国外华侨及其他爱国民主分子的代表们所组成的中国人民政治协商会议，就是人民民主统一战线的组织形式。中国人民政治协商会议代表全国人民的意志，宣告中华人民共和国的成立，组织人民自己的中央政府。”这即是说，中国人民作出政治决断的意志由中国人民政治协商会议第一届全体会议所代表，中国人民政治协商会议第一届全体会议所作出的决断，即是中国人民的决断。

从历史时序上看，中国共产党在长期的革命历程中赢得了中国人民的拥护和支持，获得了对国家和人民的领导地位。在解放战争胜利结束后，中国共产党与人民之中部分群众的代表，即各民主党派、各人民团体等，在拥护和支持其自身政治纲领的大前提下，以人民的名义作出政治决断，宣告中华人民共和国的诞生。在这一过程中，中国共产党领导的确立乃是第一环节，也是核心环节。这种在历史进程中所获取的正当性，乃是一种事实判断，并非价值判断。也正是这种事实判断，构成了中华人民共和国的立国之基，也构成了后来1954年宪法的正当性来源。可见，党的领导的事实存在，不仅先于国家的正当性而存在，也构成了国家正当性和宪法正当性的前提。

三、我国宪法上的人民主权原则是党领导人民行使主权

1982年宪法在序言第7自然段中确认：“中国新民主主义革命的胜利和社会主义事业的成就，都是中国共产党领导中国各族人民，在马克思列宁主义、毛泽东思想的指引下，坚持真理，修正错误，战胜许多艰难险阻而取得的。”在2018年宪法修正案中，宪法正文第1条第2款明确提出：“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。”党的领导在中国宪法中的核心地位，自然不难从规范层面看出。问题在于，在如何处理党和人民的关系问题上，中国宪法的回答显然超出传统宪法学理论的认知范围。宪法确认，党领导人民，而不仅是代表人民，在这一回答之下，传统宪法学的解释力是失效的。在资本主义国家的宪法语境中，作为“部分”的政党只能代表人民中一部分人的利益，并在政治实践中与代表人民中其他“部分”的政党进行竞争。政党在国家通过法律设定好的轨道中缘法而行，与国家本身的正当性并无关联，也与人民不在一个层面上。在资本主义国家的政党制度中，不仅不存在政党领导人民的理论预设，甚至政党代表全体人民都是不可能实现的。但在中国的语境中，中国共产党的角色显然并非一部分人的代表，而是全体人民的代表，更进一步，乃是全体人民的“领导者”。从表面上看，这种领导与人民作为主权者的角色之间构成一定的矛盾。要化解这种理论逻辑上的张力，需要从多个角度进行分析。

（一）传统宪法理论中“人民”的两种面相

“人民”一词在我国古典文献中早已存在。孟子曰：“诸侯之宝三：土地、人民、政事。”这里的“人民”当然只是百姓的另一种称呼而已。人民主权中的“人民”，则具有明显的政治意涵。不过，在各国宪法中，“人民”的含义并不相同。例如，我国宪法中的“人民”是“全体社会主义劳动者、社会主义事业的建设者、拥护社会主义的爱国者、拥护祖国统一和致力于中华民族伟大复兴的爱国者”，而在并不奉行阶级斗争理论的资本主义国家，人民与敌人的对立是不存在的，因而所谓“人民”往往也就指一个民族国家中的“所有人”或“所有国民（公民）”。美国宪法序言所称“我们美利坚合众国人民”（we the people of the United States）、德国基本法中的“我德意志人民”（das Deutsche Volk）皆是如此。在资产阶级革命胜利并建立政权之后，国家的性质产生了巨大变化，国家的正当性基础也随之更替。为保障新兴资产阶级政权的正当性，国家的正当性显然不能立足于传统的君主之上，也不能堂而皇之地宣称立足于资产阶级专政之上，故而只能寻找一个新的正当性基础。这种全新的正当性基础即为人民。人民主权理论在西欧各国的产生与发展，从某种意义上即是为了证成反封建革命的正当性，从而为国家最高权力的归属者寻找一个替代品而导致的结果。

问题在于，从原初意义来说，“人民”（the people）也仅仅是“所有人的集合”，其政治意涵并不明显。阿尔蒙德和维巴曾经将一个国家的所有人区分为村民、臣民和公民，在这三种人之中，能够积极参与政治过程的只有公民。公民在所有人之中的比重因国家形态的区别而有所不同。在前资本主义国家，所谓公民寥寥无几。即使在资产阶级推翻专制王权之后，公民比例的提升也需要经历较长的历史过程。这也意味着，若将所有人的集合视为国家的主权者，其中必然有一大部分人因完全或部分隔离于政治过程之外，事实上根本无从承受主权者角色之重。为了在理论上证明作为所有人之集合的人民可以作为国家最高权力的所有者，有必要使人民抽象化。也就是说，要无视人与人之间自然属性的区别，创造出一个抽象的主权象征。在洛克看来，人民之中的每一个人都参与到签订社会契约的过程之中，因而整体的人民遂享有国家之主权。卢梭则更进一步地区分了抽象的人民和具体的所有人，简而言之，抽象的人民的主权意志乃是一种公意，而具体的所有人的意见只是一种众意。这种抽象的人民具有几个典型的特质，即人民不可为非、人民不受制约、人民不受反对。抽象的人民拥有国家的主权，构成人民主权原则的基本前提。

不难看出，“人民”拥有两种完全不同的意涵。一种是具体的人民或者具体的每个人，在这些人之中，政治分歧和利益纠纷无处不在；另一种则是抽象的人民，它是主权的所有者。前一种“人民”是一种客观实在，在任何国家都存在。而后一种“人民”，不得不说，乃是一种理论上的创造。从某种意义上说，后一种“人民”只是证成资产阶级政权正当性的工具。但为了证成这种正当性，其存在又是不能被推翻的。这种一方面并非真实存在，本质乃是一种虚构，另一方面又只能予以认同的理论工具，就是所谓的“政治拟制”。

（二）中国宪法语境中的“人民”概念

与西方国家一样，“人民”这一概念在中国的发展，同样也是人为因素的结果。如前文所述，在前现代中国，“人民”大致等同于“百姓”，不具有现代语境中的政治含义。彼时的“人民”，自然不可能是抽象的人民，也不具有法律意义上的独立人格，而是百姓的集合。自晚清以降，随着民族国家观念的勃兴，“民族”“国民”“公民”等语词在西方世界和日本的影响下，逐步登上中国的政治舞台和学术舞台。与此同时，“人民”的含义则多有游移。到民国时期，宪法文本中的“人民”则多接近于今天中国宪法中的“公民”。例如，1911年《中华民国临时约法》（以下简称《临时约法》）第二章名为“人民”，其中规定了中华民国人民的各项权利和义务，这种规定近似于中国现行宪法中的公民权利与义务之规定。1947年宪法第二章承袭《临时约法》旧制，在提及权利和义务时，同样将其主体名之为“人民”。显然，这种用法既不同于卢梭意义上的抽象人民，也不同于中国共产党话语体系中的人民。相反，在《临时约法》和1947年宪法中，主权的所有者并非人民，而是“国民全体”。

语词含义的时代转化是一种常态，无须过分在意。按照今天对国民、人民的理解，我们可以对晚清民国时的“人民”概念进行转化。例如，不妨将《临时约法》中的“人民”依照语境换为今天的“公民”或者“公民全体”，将“国民全体”换为今天的“人民”。毫无疑问，无论是《临时约法》还是1947年宪法都是肯认人民主权的。事实上，民国时期（包括北洋政府时期）的历部宪法性文件，在这一问题上的立场相当一致。人民主权概念中的“人民”系抽象的人民，这一点在民国时期各宪法文件中也有所体现，作为主权拥有者的是“国民全体”，而非单个的国民。但当涉及具体的人民时，宪法文本又将其分为三六九等。民国初期，法律层面对公民选举权有着严格的限制，其中最重要的限制条件为受教育水平和财产。如1912年《众议院议员选举法》规定：拥有选举权者必须纳直接税2元以上或者有500元不动产，并需有小学以上或与之相当的学历水平。然而在当时的条件之下，能同时满足这两个条件的公民并不多。到北洋政府时期，对公民选举权的限制非但没有减少，反而愈见严苛。在中国国民党统治时期，1936年《国民大会代表选举法》虽然取消了对公民选举权的教育、财产要求，却又要求选民必须经过公民宣誓且无政治犯罪记录，无疑又将众多公民排除在选举过程之外。

中国共产党对“人民”的理解从来都不是“国民全体”。在党的政治理论中，人民的基本特征主要包括以下几个方面。第一，人民并非国民全体，资产阶级所宣称的主权在民，其本质是主权在资产阶级。人民的阶级性导致资产阶级政权下的人民是资产阶级，而无产阶级政权下的人民则是主要由无产阶级构成的社会中的大部分人，但并非所有人。第二，人民的主体为工人阶级和农民阶级，即阶级社会中的底层民众。第三，“人民”是一个动态发展的概念，在不同时代，人民的范围是不一样的。毛泽东在《论人民民主专政》中提出：“人民是什么？在中国，在现阶段，是工人阶级，农民阶级，城市小资产阶级和民族资产阶级。”1949年中华人民共和国成立之前，周恩来在《人民政协共同纲领草案的特点》一文中指出：“‘人民’是指工人阶级、农民阶级、小资产阶级、民族资产阶级，以及从反动阶级觉悟过来的某些爱国民主分子。而对官僚资产阶级……在改变以前，他们不属人民范围，但仍然是中国的一个国民，暂时不给他们享受人民的权利，却需要使他们遵守国民的义务。”周恩来所谓的国民，较为接近后来的公民概念，在他看来，国民与人民是不同的，人民的范围与人民民主统一战线所包容的各阶级高度一致。1954年宪法制定时，刘少奇在《关于中华人民共和国宪法草案的报告》中提出，一些改造完成的知识分子可以视为人民的组成部分，但其他一些知识分子不在人民的范畴之内。而在1982年宪法中，根据彭真的报告，知识分子已全部被纳入人民的范畴之中。宪法中关于爱国统一战线的规定经过2004年、2018年两次修改，爱国统一战线的组成部分有所扩大，而人民的概念也随之扩张。

（三）党领导人民行使主权的宪法表述

抽象的人民是被创造的符号，从某种意义上说，让具体的人民与抽象的人民合而为一，并最终实现直接民主，是人民主权的价值指向。遗憾的是，就当代世界而言，直接民主的适用范围依旧十分有限，人民主权原则的现实可能性自然也就微乎其微。但这并不意味着作为理想的人民主权不应该存在，学术界对代议制民主的反思和对直接民主的重新强调，实际上也是为了让民主和人民主权更加名副其实。

在中国共产党领导中国革命和建设的过程中，人民主权在现实中的生根发芽同样面临诸多困难。相对而言，党的领导在国家建构中的作用却是明确而具体的。一方面，中国共产党革命叙事中的人民，本质上就是一个在政治过程中建构的概念。如前文所述，在晚清民国时期，人民与今天的公民和公民全体大致等同，而在中国共产党的政治纲领中，马克思主义阶级理论是界定人民及其敌人的依据，人民从一开始就局限于与反动统治阶级相抗争的底层劳苦大众，这意味着人民从来都不是全体国民。在不同历史时期，一旦中国共产党的政治纲领有所更新，人民的范围也会随之变化。这种变化不仅体现在政治理论和政治策略中，也表现在宪法文本之中。中国历部宪法中人民的范围虽然总体上变化不大，但在时代变迁的过程中总有若干阶段性的发展。中国宪法意义上的人民和政治意义上的人民可以划上等号，这里的人民与传统宪法语境中的人民并非同一个概念。传统宪法理论中的人民是抽象的所有国民的集合，而我国的人民则将一部分人（虽然仅仅是极少数人）排除在人民的范围之外。传统宪法学语境中的人民是无需界定的，而中国宪法中的人民则需要根据不同历史时期的政治语境分别予以定义。

不仅人民的范围不像传统宪法学那样不证自明地为全体国民，人民与中国共产党的关系也有别于传统宪法理论。其一，中国共产党和人民的利益高度一致。西方政党政治预设了政党只能代表一部分人的利益，而在中国共产党的话语体系中，党和人民的利益高度一致。习近平总书记指出，“每个共产党员都要弄明白，党除了人民利益之外没有自己的特殊利益，党的一切工作都是为了实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益”。实际上，不仅党和人民的利益不可截然划分，党和人民在地位上也无法截然分开。在通常情况下，党和人民的利益并列而称，在排序上党在前，人民在后。党的十九大报告在提及依法治国时，在“党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一”的论述中，党的领导排序也是在人民当家作主之前。这也意味着，党和人民之间的关系，绝非传统意义上的人民与政党的委托代理关系，而是党的领导保证人民当家作主的关系。其二，中国共产党党员的人数在人民中虽然是少数，但这并不影响中国共产党成为人民的领导力量。这种领导地位的形成部分起因于中国共产党的先进性。现行党章总纲第1自然段开宗明义：“中国共产党是中国工人阶级的先锋队，同时是中国人民和中华民族的先锋队，是中国特色社会主义事业的领导核心，代表中国先进生产力的发展要求，代表中国先进文化的前进方向，代表中国最广大人民的根本利益。”其三，相对于党的领导地位，人民在某些语境下以国家主人的面貌出现，在某些语境下则是“被领导者”。在作为“被领导者”时，人民往往会具象化为“群众”。虽然“人民群众”经常连用，但人民和群众之间确实存在一定的微妙区别，人民是一个相对抽象的概念，群众则是具体的概念。即使人民和群众在范围上大部分重合，在政治话语中，人民与群众的地位也是有所不同的。

如果我们正视这一政治现实，不难看出，人民作为主权所有者的身份、地位及其作用，与党的政治话语存在密切关系。与此同时，在党和人民的关系中，人民接受党的领导，而中国共产党更具有领导人民的历史使命和主观能动性。党领导人民的终极目标是实现人的解放和共产主义，在此过程中，人民与在人民之中、作为人民一部分和领导者的中国共产党一道承担着在终极目标实现之前的主权者任务。因此，中国的主权结构，远非传统宪法学所谓的人民主权那么简单，或者将其表述为“党领导人民行使主权”更为合适。这种领导关系在当代中国的政治语境中清晰可辨，其中的典型例证如：制宪权与主权有密切的关系，而我国第一部宪法1954年宪法的起草、制定和颁布，更多地代表党和人民意志的结合，其中党的意志的领导性十分突出；现行宪法规定我国修宪程序中，有权提出修宪提案的主体是全国人大常委会和五分之一以上的全国人大代表，然而历次修宪的建议稿则由中共中央提出；作为代表全国人民意志的中国最高国家权力机关，全国人大也必须接受党的领导。诚然，从国家权力的层面来看，中国人民代表大会制度在理论与实践中均能做到自在自洽，全国人大作为人民主权的最高象征在理论上并无问题，而根据我国2018年宪法修正案中“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”的表述，党对人大的领导也符合宪法的精神和原则。因此，宪法修正案从规范层面确立了党的领导作为宪法原则的地位，形成党领导人民行使主权的特殊结构，这也是宪法修正案回应中国政治现实的表现所在。

四、党的领导写入宪法正文推动宪法的完整化

在2018年宪法修正案出台之前，“党的领导”在宪法中虽不言而喻，但在正文之中并无直接体现。“党的领导”在宪法序言中多次出现，尽管宪法序言具有宪法效力已为人们所广泛认可，但序言的叙事化表现方式仍难以凸显党的领导的规范性。

现行宪法序言中“党的领导”的措辞大致可以分为两种情况。一种是对“党的领导”的历史事实的确认，包括第5自然段“一九四九年，以毛泽东主席为领袖的中国共产党领导中国各族人民，在经历了长期的艰难曲折的武装斗争和其他形式的斗争以后，终于推翻了帝国主义、封建主义和官僚资本主义的统治，取得了新民主主义革命的伟大胜利，建立了中华人民共和国”；第7自然段“中国新民主主义革命的胜利和社会主义事业的成就，是中国共产党领导中国各族人民，在马克思列宁主义、毛泽东思想的指引下，坚持真理，修正错误，战胜许多艰难险阻而取得的”。与之类似的还有“孙中山先生领导的辛亥革命”的表述。这种对于历史事实的追述虽然可以视为宪法的有效组成部分，但鉴于其目的主要在于回顾往昔，故而规范性有所欠缺。另一种则具有部分规范性，如“中国各族人民将继续在中国共产党领导下，在马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、‘三个代表’重要思想指引下，……”“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”。在此类表述中，“党的领导”构成国家宪制结构中的重要组成要素，具有明确的宪法效力，其规范意义不容置疑。从法规范的角度来说，宪法序言对某些原则的引导和肯认固然不能否认，但其对宪制实践的约束力较之宪法规范正文毕竟略显单薄，在域外和我国理论界也并非不存在争议，其宪制意义有限。更为重要的是，如果按照陈端洪教授的说法，“党的领导”是我国宪法的第一根本法，那么，宪法序言中这些零散的表达显然不足以彰显“党的领导”对我国宪法的统率性。宪法序言中关于“党的领导”的表述主要涉及五个方面，分别与中国革命与建设的历史、国家根本任务、国家指导思想、爱国统一战线、政党制度相关。然而，这些表述还不足以概括党的领导在我国宪制实践中的地位。

事实上，在2018年宪法修正案出台之前，1982年宪法在党的领导问题上的态度就导致了一系列麻烦的理论与现实问题。一方面，从政治实践层面来看，所谓“中国宪法学的背离主题”一直真实地存在。宪法实践与宪法文本的背离成为一种长期存在的事实，其主要表现即作为根本法和最高法的宪法的效力不彰。对此，林来梵教授形容“我国的现行宪法正是一部典型的没有牙齿的宪法”。而在国家权力方面，以党的领导权为核心架构的现实政治权力运作和以宪法法律规范为基础产生的法律层面的国家权力运作存在差距，从而形成事实与规范之间的张力。这种张力表现为我国宪法实践中的“权力双轨制”，即在国家的实际政治运作过程中，存在着两套并行的权力体系：一套是形式上的，或法律上的；一套是实质上的，或事实上的。我们姑且将前者称为“宪法的权力体系”或“第一权力配置体系”，将后者称为“政党的权力配置体系”或“第二权力体系”，其中后者对前者具有决定性作用。在“权力双轨制”下，宪法所设定的国家权力体系固然具有规范意义上的至高性，在政治实践中，却无从解释中国复杂的权力格局。这种现象一方面说明党的领导在规范上缺少必要的依据，另一方面也导致宪法因无法规范全部政治现实而陷入权威不彰的现实困境中，使得人们对国家权力在法律上的合法性和事实上的合法性产生双重质疑。显然，对于身为国家最高法的宪法而言，规范与事实的不匹配并不是一件好事。为此，学人们也进行了多方努力。其中一种努力的方向，即是将宪法规范的范畴扩大化。必须承认，在当代中国改革开放后的法治实践过程中，制定法的权威与效力一直存在某些短板，为弥补这种短板，“软法”的概念随之而起。在宪法领域，基于宪法效力不彰的客观事实，从不同的角度寻找这种虽外于宪法却贴合事实的规范，自然就可以消解规范与事实之间的张力。其基本理据在于：实质意义上的宪法是一种政治决断，而这种政治决断并不完全以宪法典的形式体现，也以其他规则形式体现。若将这种实质宪法称之为宪法，那么，体现为文本形式的宪法则为宪法律。在多数国家，宪法主要体现为宪法律，但并非全然如此。政治决断论以及宪法与宪法律的二元分类源自德国宪法学者施米特，在我国也有不少学者秉持此种观点。按照这种逻辑脉络，在当代中国，宪法仅仅是我国政治决断的一部分，而非全部。考察中国宪法，必须考量在现实生活中广泛存在，然则在宪法层面并未明确指出的政治决断。陈端洪教授总结中国宪法的五大根本法，其中“党的领导”和“现代化建设”至少从规范层面来看，并非宪法规范的重点内容，但在政治实践中，这些所谓的根本法，的确构成了中国宪法的底色。换句话说，这些根本法乃是事实层面的根本法，亦即我国政治决断中的根本原则，但并不完全体现在宪法典之中，也即并非传统意义上规范层面的根本法。若将宪法规范予以扩大化理解，事实与规范之间的张力也就不攻自破。强世功教授则认为，这些不存在于宪法文本之中却在政治现实中具有宪制意义的规则，可以称为中国宪法中的“不成文宪法”。根据不成文宪法理论，强世功教授提出了一系列不见诸传统宪法学理论的判断，如认为中国共产党的党章是中国宪法的不成文宪法，其实际效用超出宪法典；中国人民政治协商会议、中国共产党中央委员会与全国人大及其常务委员会一样，必须被理解为中国宪法中明确规定的国家机关；三位一体的领导体制是我国的宪法惯例；等等。

必须承认，陈端洪、强世功等学者所提出的上述观点，在事实层面是正确的，即使人们或许并不赞同“不成文宪法”这一说法。若以政治决断来剖析宪法，毫无疑问的是，中国的宪法典所承载的政治决断，远不如宪法文本之外的政治决断多。在党的领导原则指引下，党对国家权力的领导——包括但不限于党对制宪和修宪过程的决定性影响、党对国家立法的领导、各级党委对同级政府的领导等——是中国政治决断的重要组成部分，但这些决断并未明确以宪法规范的形式出现。如果不能正视这些现实，那么对中国宪法的研究势必流于粗浅。然而，如果认可在宪法文本之外的政治秩序具有宪法效力，从而将其视为我国实质宪法或绝对宪法的有机组成部分，却又可能对宪法权威产生负面影响，形成某些不合宪法规范的政治实践。郝铁川教授所谓“良性违宪”理论，本质上是通过证成政治实践的正当性，来为其“不合宪法规范性”作合理性辩护。如果将宪法予以扩大化理解，良性违宪当然可以解释为作为政治决断某一部分的政治实践与作为政治决断另一部分的宪法规范构成矛盾，这种矛盾实际上可以看作是对宪法规范的一种事实上的修正。然而，从规范宪法学的角度来看，不论是否具有现实层面的正当性，“违宪”始终是不可接受的，这可以从宪法学界对“良性违宪”说的批评中看出端倪。由此，宪法学界面临一种两难境地：若无视政治现实，将宪法典视为我国宪法的唯一载体，似乎与现实相去甚远；若正视这些绕开宪法规范的政治现实，则有可能造成对宪法规范的忽视，进而有损宪法权威。

自1982年宪法颁行以来，这种两难境地始终难以真正得到解释。然而，在2018年的宪法修正案中，情况出现了转机。当“党的领导”不再是仅仅局限于宪法序言中的只言片语，而是成为宪法规范中明示的原则时，党的领导便不再是游离于规范之外的政治事实，而是变成一种宪法事实。由此，存在于宪法之外的政治决断与宪法规范合而为一，从而为解决政治现实与宪法规范的分裂提供了全新的契机。这种融合在理论上和实践中可以引发两种截然不同的结果。

一方面，党的领导通过宪法规范的方式加以巩固，强化了党的领导的原则性和规范性。作为我国最为重要的政治原则，党的领导在政治现实中的地位不言而喻。然而，随着法治精神逐渐深入人心，政治法治化早已成为一种社会共识，这意味着，政治权力的运作并不能独立于法律体系之外。但在2018年宪法修正案出台之前，党的领导的法治化表达形式仍显不足。虽然近些年来不少学者将党内法规解释为法律，因而将包括党章在内的党内法规视为中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，但就其本质而言，党内法规毕竟与法律存在区别，乃是一种与国家法律存在差异的“独立规范类型”，因而这种理解多少有些牵强。在法治条件下，一切政治权力的运作原则上都应缘法而行，而不能游离于法律体系之外。对此，1982年宪法序言第13自然段也有所规定：“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。”作为政党的中国共产党自然应当将宪法作为根本的活动准则，若其权力运作没有明确的宪法依据，在法治逻辑链条上无疑是有所缺失的。2018年宪法修正案则为这一链条补足了缺失的关键一环。“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”这一表述意味着在当代中国，中国共产党领导是中国特色社会主义得以运行的根本特征，而中国特色社会主义则包含政治、经济、社会等全方位的内容，也就是党章总纲所谓的“党政军民学，东西南北中”。如此，党对国家的全面领导便成为具有明确宪法依据的法律事实。2018年宪法修正案的这一规定，一方面使主要体现为“党的领导”的大部分并未写入宪法的政治决断得以进入宪法的规范序列，使得宪法规范中的政治决断趋于完整，从而提升了宪法的权威；另一方面则通过法治化的方式将原本表现为政治原则的党的领导转化为宪法原则，并为党的领导提供了宪法层面的合法性依据。

实际上，将党内的一些具体权力运作规则规定到法律之中，为这些党内规则提供法律依据，非独宪法如此。例如，《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》关于“两规”的规定在法学界一直存有争议。对此，2018年宪法修正案特别地将原有的纪委办案机制转化为具有宪法和法律背景的监察委员会制度，从而为纪委权力的行使提供了法律意义上的正当性。2018年宪法修正案出台之后，全国人大又制定了《中华人民共和国监察法》，将原有“两规”转化为法定限制人身自由的“留置”措施。这一做法也可看作将“党的领导”写入宪法总纲的细化规定。在“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”写入宪法之后，通过进一步的修宪和立法程序，国家可以将党的领导的法定程序规范化、严密化和细致化，从整体上实现党的领导的法治化。

此外，“党的领导”正式写入宪法总纲，也意味着中国共产党实际行使的政治权力被进一步纳入法治轨道。如前文所述，中国的政治演进具有完全不同于西方的逻辑，即党的政治正当性实际上先于宪法和政府的正当性而存在。从某种意义上说，这种政治正当性既非来自法治，更非来自传统，而是来自党领导的革命的正当性。这也意味着，从起源来看，中国共产党天然地具有领导国家权力的正当性。自中华人民共和国成立以来至1982年宪法颁行，政治话语对宪法和法律体系的影响随处可见，这种影响延宕至今也未曾削弱，因此有学者称中国宪法为政党主导的“变革性立宪”。在这种由党的政治话语影响整个国家的权力运作，甚至影响法律体系的构建和运行的情势之下，党的领导很难说被完全规范在法律的框架之内。但当2018年宪法修正案明确规定“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”时，党的领导就与宪法和法律框架形成密切关联。这种关联一方面可以表现为作为根本法和最高法的宪法通过宪法规范为“党的领导”作法律上的确认，另一方面也意味着行使政治权力的中国共产党自觉将其权力体系纳入宪法和法律的规制体系之中。诚然，党章总纲明确规定“党必须在宪法和法律的范围内活动”，这一规定也与宪法相契合，但无论是作为党内法规的党章，还是写在宪法序言中的内容，在规范约束力上都不及宪法总纲中的明确规定。将党的领导与宪法、法律体系并轨，意味着党的领导需要严格依循宪法的逻辑而非政治的逻辑展开。这是在法治背景下，中国共产党将政治权力自觉与法律权威相结合的产物。

“党的领导”明确写入宪法总纲，意味着党的政治权威与宪法的法律权威相结合，无论对于党的权威还是宪法的权威，都具有补强作用。对于党的权威来说，政治实践和宪法规范构成证成和巩固党的权威的有效方式；对于宪法权威来说，政治决断在宪法规范层面的完整化，可以避免政治现实与宪法规范相背离所产生的不利后果，使作为根本法的宪法名实兼备。对于中国宪法来说，这自然是一个十分有意义的进步。

五、余　论

在当代中国，讨论宪法问题不能脱离中国的客观政治环境。其中，党的领导无疑是最为重要也是最为突出的表现。但在一段较长的历史时期中，政治与法律这两个原本相关的话语体系一直存在较大的隔阂，政治权力长期存在于法律之外，宪法和法律也难以将政治完全纳入其管辖范围，其所能规范的空间在真实的政治生活中显得十分逼仄。也正因此，宪法和法律所能容纳的政治决断，显著少于真实的政治决断。这一方面使得党的领导缺少必要的规范基础，另一方面也对宪法和法律的权威造成了负面影响。1982年宪法的制定，改变了过去几十年时间里政治与法律的混乱关系，十分明确地宣告宪法权威的至高无上性。然而，出于对过去政治干预法律现象的顾虑，1982年宪法并未将“党的领导”直接写入宪法的正文，而是在序言中通过陈述事实、展望未来的方式确认了党的领导在中国政治实践中的地位与意义。但随着国家法治化步伐的加快，这种确认方式始终存在一定的瑕疵。对此，2018年宪法修正案将“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”写入宪法，意义十分重大。

在可预见的将来，如何使党的领导更加符合法治的逻辑，如何让宪法和法律在维系党的领导的过程中起到更为重要和突出的作用，仍面临不少理论与现实中的难题。将党的领导写入宪法总纲固然有其必要性，但作为宪法原则的“党的领导”如何通过宪法的具体规范和法律加以具体化和细致化，需要更多更为深入的研究。监察委员会制度的确立是一个有益的尝试，它将党的权力运行模式与法治轨道相衔接，实现了党的领导与法治的融合，对未来的制度设计具有重要的指引作用。至于其他正在铺陈和即将实现的党政体制的改革，也应当跳出固有的政治逻辑，用更为符合法治精神的方式展开。在中国特色社会主义的特殊背景之下，我们需要探索更多的符合中国逻辑的法治发展方式，这也有赖于理论与实务领域的多重努力。