“党章是党的总章程，是全党必须遵循的根本行为规范，……党规党纪是对党章的延伸和具体化”。“党的一切制度是从党章开始的，党章是所有党内法规的源头，是制定一切党内法规的基础和依据。”党的领导法规作为党内法规体系的一个子体系，其根本规范也应见诸于党章，但历史地看，真正对此作出比较系统的规定，始于1982年9月6日通过的十二大党章。其总纲最后一个自然段针对党如何对国家和社会实施领导的问题作出集中规定，并在之后数次党章修改中不断发展，为党的领导法规的概念、规则和原则提供了本源性的出发点和综合性的原理，对党的领导法规的制定、执行、遵守、监督，对准确理解宪法中党的领导原则、推进党依宪执政，都具有重大意义，值得专门研究。
一、党章总纲末段的重要地位和研究进路
（一）党章总纲末段在党章史上具有开创性
党的一大通过的起到党章作用的《中国共产党第一个纲领》仅规定党的领导使命，即“消灭社会的阶级区分”。党的四大首次明确提出无产阶级在民主革命中的领导权，但未反映在党章中。五大党章首次出现“领导”一词，即在党支部的层面规定支部应领导群众斗争。七大党章明确中国革命是“无产阶级领导”的新民主主义革命，中国共产党必须努力成为“一切革命的群众组织及革命的国家组织之中坚”。八大党章强调“党已经是执政的党”，要关注“党在国家和社会生活中的领导地位”。九大党章指出党“是中国人民的领导核心”。十大党章、十一大党章分别提出国家机关、军队、工会、共青团、妇联等都必须接受党的“一元化领导”“绝对领导”。进入改革开放和社会主义现代化建设新时期，党的十二大修订通过新党章。十二大党章根据新形势调整了党的领导使命和任务的内容，对党的领导地位作出新表述：党“是中国社会主义事业的领导核心”，并在总纲末尾用一个段落规定了党在国家生活中如何正确地发挥领导作用。主持十二大党章起草工作、在党的十二届一中全会上当选为中共中央政治局委员的胡乔木，在中共中央宣传部、中国人民解放军总政治部、中共中央党校联合举办的报告会上作的题为《十二大的重要成就》的报告，明确指出了总纲末段的开创性意义：“它是适应了建设社会主义的精神文明，发展社会主义民主，健全社会主义法制的需要。把党的地位跟国家的关系，在党章里第一次作了明确的规定。……新党章把党跟国家机关、非党组织的关系划清了，避免了党政不分、政企不分、党不管党的状况。”原中共中央党史研究室副主任李忠杰教授认为，十二大党章总纲末段“首次系统地从执政方式的角度规定了党如何对政府机构等实施领导的问题”。
（二）党章总纲末段的主旨和体系定位
党章总纲末段是党的领导的根本规范。胡乔木就十二大党章修改问题答新华社记者问时，使用“党的领导作用的基本原则”来概括党章总纲末段的主旨，并对其要点作出阐释。叶笃初先生在解读十六大党章时，把总纲末段前两句与之后的“八个必须”分开讲述，把“八个必须”的内容概括为“完善党的领导的原则和要求”。习近平总书记强调，党章“是全党必须遵循的根本行为规范”。故本文采用党的领导的“根本规范”来概括党章总纲末段的主旨。而且，“规范”一词比“原则”的包容性更强，该段中也有规定属于目标而非原则（本文第三部分将具体说明）。“规范”又比“要求”更能彰显法规性，表明党章总纲末段的内容是制度规定，而非纲领政策。正如宋功德教授指出的，党章总纲“不仅要作出重大决策部署，还承担部分建章立制功能，……在坚持和加强党的全面领导、坚持党要管党全面从严治党两个方面，提出了根本性要求、作出了根本性规范，它们都属于党章规范范畴”。
进一步说，党章总纲末段是“党的领导法规”的根本规范。党的领导包括党内和党外两个方面，该段所规定的党的领导总体上是党的外部领导，党内法规体系中党的领导法规就专门调整党的外部领导（常简称为党的领导）关系，即“党与人大、政府、政协、监察机关、审判机关、检察机关、武装力量、人民团体、企事业单位、基层群众性自治组织、社会组织等领导与被领导关系”。而“党的领导制度”的内容包括但不限于“党的领导法规”。党的内部领导规范是写在党章总纲中党的建设有关段落、第二章党的组织制度以及其他相关条文之中的。因而，以党的制度体系为参照系来看，党章总纲末段构成党的领导法规之根本规范的几乎全部内容（党章条文部分对党的中央组织、地方组织、基层组织以及党组等的规定中，有关外部领导职责的部分，亦属领导法规范畴），但只构成党的领导制度之根本规范的部分内容。在当代中国，党内法规是一种独立规范类型，但也不能忽视建立其与中国特色社会主义法治体系的理论联系。以整个法治体系为参照系来看，宪法确定了坚持党对国家和社会的领导这一核心原则，而对于党如何实施领导，则主要由党内法规而非国家法律来规定。党章总纲末段就是对宪法党的领导原则的初次具体化，具有与宪法相配套、调整政治关系、直接保障宪法实施和国家政权运作的作用，具有宪制性的规范地位。可见，党章总纲末段在党内法规体系和整个法治体系中都具有十分重要的规范地位。
（三）党章总纲末段规范导向的整体性历史分析
党章学主要有规范研究、制度运作研究、后设理论研究等范式。不同于党章总纲中不少段落具有很强的纲领性，党章总纲末段基本上是规范性的。如果各级各类党组织以及党员、干部不能坚持、加强和完善党的领导，那么国家和社会生活其他方面自觉接受党的领导，并将其优势转化为国家治理效能就难以实现。因此，做好对党章总纲末段的规范阐释研究，无疑非常重要。
由于党章总纲末段是由多个语句组成的，所以对该段的研究就有两种基本进路。一是分句研究。40余年来，该段中的重要语句，例如，“坚持科学执政、民主执政、依法执政”“党必须在宪法和法律的范围内活动”，已得到不少研究。二是整体研究。目前，专门将党章总纲末段作为一个整体分析对象的专题研究成果还很少见。近年来，肖金明教授力倡以法学思维和方法研究党章，呼吁在法学学科体系中建设一门独立的党章学，并指出目前对于党章总纲的研究成果相对不足，主张既要对党章总纲进行整体性研究，又要深入挖掘总纲各部分内容的价值与功能。这也导出了对党章总纲各个段落进行整体性研究的进路，再与党章总纲末段的属性结合起来，就是要对党章总纲末段进行整体性的规范研究。
由于党章总纲末段已经过数次修改，内容和形式都有变化，所以对该段的研究就不能不高度重视它的历史。要准确理解当前规范的内涵，离不开对其形成过程的回溯，考察先行规范有利于探明规范制定者当时的意图，先行规范与当前规范的连续性状况是判断规范制定原意是否贯穿至今的重要考量。从事历史学研究的学者也强调，增强党内法规研究的党史之维，有助于深化对重大现实问题的认识。目前，已有一些对党章历史进行总体研究的成果，但尚没有专门针对总纲末段展开的规范导向的历史分析。
十二大党章是现行党章，党的十三大到党的二十大对党章的修改，都是在它的基础上进行修正（以修正案的形式），而非修订（直接通过新的党章文本）。在迄今8次党章修改中，共有5次涉及总纲末段，即党的十四大、党的十六大、党的十七大、党的十九大、党的二十大通过的党章修正案。该段经过40余年发展，在形式上的变化是，篇幅从原来的221个汉字，到二十大党章文本中已有421个汉字；句数原共6句，十四大党章扩充为9句，十六大党章充实为10句，十九大党章扩充到11句，二十大党章未作增加。在内容上的变化，需要从暗、明两条线索来深入分析。一是暗线，即该段得以产生和发展的问题导向的演进，因问题导向几乎没有直接体现在文本上，故这是一条暗线；二是明线，即该段在文本上的演进。在演进过程中，党的十九大对该段首句的修改堪称40余年来最大的变化。为此，本文接下来就以三个部分，依次讨论党章总纲末段问题导向的变迁、规范内容的生成、基石规范修改的理解，前两者主要是梳理“作为对象的历史”，后者将运用历史解释方法即“作为方法的历史”，以期为新征程上完整准确全面贯彻实施党章总纲末段、健全党的领导法规制度提供一些助益。限于学力和篇幅，本文仅仅是个概论，或可成为对党章总纲末段的一种导读。
二、党章总纲末段问题导向的变迁
无论是从习近平新时代中国特色社会主义思想世界观和方法论的自觉运用角度，还是从党章总纲末段产生和发展的具体情况角度，都有必要对该段的问题导向进行考察。党章总纲末段的问题导向，是指制定、修改该段，即对党的领导进行规范的战略考量，其变迁的基本脉络是：“坚持”—“坚持和改善”—“加强和改善”—“加强和完善”。
（一）从“坚持”到“坚持和改善”：十二大党章总纲末段的产生
与改革开放之前相比，十二大党章总纲末段从无到有地阐明了党的领导的根本规范，意味着当时对于党的领导的问题导向是要从单纯的“坚持”向“坚持和改善”发展。改革开放之初，以邓小平同志为核心的第二代中央领导集体关于坚持和改善党的领导的思考，是党的十二大报告和新党章需要回答的一个重大问题。“说邓小平同志是新党章的主要设计者和指导者，这是丝毫不过分的。”在此以邓小平的一系列重要讲话为例简要说明。
改革开放之初，邓小平从总结历史经验教训出发，提出为了坚持党的领导就必须改善党的领导的重要思想。一方面，他强调坚持党的领导的重要性：“在今天的中国，决不应该离开党的领导而歌颂群众的自发性。”党的领导“这个原则是不能动摇的；动摇了中国就要倒退到分裂和混乱，就不可能实现现代化”。“我们人民的团结，社会的安定，民主的发展，国家的统一，都要靠党的领导。”为此他提出并反复强调要坚持四项基本原则。另一方面，他强调“为了坚持党的领导，必须努力改善党的领导”，要研究解决怎样改善党的领导“这个重大问题”，发出“共产党实现领导应该通过什么手段”的时代之问。解决这个问题的目的是要实现党“密切联系群众，实施正确的和有效的领导”。在邓小平上述思想的指引下，党的十一届六中全会通过的《中国共产党中央委员会关于建国以来党的若干历史问题的决议》指出：“为了坚持党的领导，必须改善党的领导。”
在当时的历史背景下，十二大党章总纲末段阐明党的领导根本规范的出发点是“坚持和改善”党的领导。这不仅从上引邓小平讲话和中央文件可以看出，还有关于十二大党章精神的权威阐述作为直接依据。其一，邓小平在党的十一届五中全会第三次会议上指出：“全会讨论了党章修改草案。修改党章是要进一步明确党在四个现代化建设中的地位和作用。执政党应该是一个什么样的党，执政党的党员应该怎样才合格，党怎样才叫善于领导？”其二，党的十二大报告指出：“我们对十一大党章作了许多有根本意义的修改。修改党章的总的原则是，适应新的历史时期的特点和需要，对党员提出更严格的要求，提高党组织的战斗力，坚持和改善党的领导。”其三，胡乔木就十二大党章修改答新华社记者问时，把总纲末段作为十二大党章“对坚持和改善党的领导所应遵循的原则和方法也作了一系列重要的规定”之主要体现。总之，党的第二代中央领导集体对党的领导从“坚持”到“坚持和改善”的思考和初步回答，催生了十二大党章总纲末段。十二大党章明确坚持和改善党的领导，这为党在1989年春夏之交旗帜鲜明反对动乱，毫不动摇地坚持四项基本原则、捍卫社会主义国家政权、维护人民根本利益，提供了坚实的制度保障。
（二）从“坚持和改善”到“加强和改善”：十四大党章到十八大党章
到了十四大党章，党的领导的问题导向从“坚持和改善”变为“加强和改善”，并持续到十八大党章。十四大党章至十八大党章，期间的不少辅导读物都以加强和改善党的领导作为阐述总纲末段的小标题。
1992年十四大党章修正案对总纲末段作了多处修改，其中，增写一句作为该段第2句（按当时的文本，下同）：“党要适应改革开放和社会主义现代化建设的要求，加强和改善党的领导。”这里的“加强”，就是对之前“坚持”的强化。其背景是，在探索处理党政关系的过程中，党的领导有所弱化，例如1987年党的十三大报告阐述党的领导时未提思想领导的内容，在组织领导方面提出逐步撤销政府各部门的党组，为此将党章中党组设立的条文作了相应修改。1989年年底，在半年前当选为中共中央总书记的江泽民强调：“政治领导与思想领导、组织领导又是统一的、不可分的。思想领导是政治领导、组织领导的重要前提和基础，组织领导是政治领导、思想领导的重要保证。……政治体制改革要坚定地继续进行下去。但是，应该明确，这种改革不是要削弱、更不是要取消党的领导，而是要加强和改善党的领导。”党的十四大报告指出，“任何怀疑、削弱、否定党的执政地位和领导作用的观点与做法，都是根本错误和十分有害的”，并强调必须结合新的实际“加强和改进党的建设，努力提高党的执政水平和领导水平”，使党更好地发挥领导核心作用。党的十四大《关于〈中国共产党章程（修正案）〉的说明》将“充分发挥党在领导社会主义现代化建设中的作用”列为“有必要对党章进行部分修改”的理由之一。叶笃初先生在解读十四大党章时指出，党章总纲末段“集中提出党要适应改革开放和社会主义现代化建设的要求，加强和改善党的领导”。
2002年十六大党章修正案对总纲末段的修改，继续在加强和改善党的领导上下功夫，将“不断改进领导方式和方法，提高领导水平”修改为“完善领导体制，改进领导方式，增强执政能力”。前两个分句重在改善领导，后一分句落脚到加强领导。《中国共产党第十六次全国代表大会关于〈中国共产党章程（修正案）〉的决议》指出：“大会认为，适应新形势新任务的要求，吸取这些年我们党自身建设取得的新经验，在党章中对党的建设和党的领导……等提出更加明确的要求，对于全面推进党的建设新的伟大工程，具有十分重大的作用。”阅读决议全文发现，对于党章修改中提出的“两个先锋队”，增写“三个代表”重要思想、全面建设小康社会奋斗目标，明确其他社会阶层的先进分子可申请入党，分别用了专门的段落来阐释其重要意义，而对于涉及总纲中党的建设、党的领导以及条文部分的修改，则用一个段落来笼统指出其重要意义。由此可见，十六大党章总纲末段修改未实质触及党的领导的问题导向变化。
2007年党的十七大对党章总纲末段作了两处增写。党的十七大《关于〈中国共产党章程（修正案）〉的说明》指出：“党的领导的自然段增写了坚持科学执政、民主执政、依法执政的内容，明确提出了促进经济社会全面发展的要求，以推动各级党委不断提高领导能力，增强各级党组织统筹经济社会发展的自觉性和坚定性。”党的十七大秘书处负责人就党的十七大通过的《中国共产党章程（修正案）》答新华社记者问时指出，对党的领导提出的这些新要求，反映了党的十六大以来取得的重大理论创新成果和重要实践经验，有利于不断提高党的执政能力，不断增强党的创造力、凝聚力、战斗力。由此可见，十七大党章总纲末段的修改也还是在“加强和改善”这一脉络中推进。十五大党章、十八大党章的修改没有涉及总纲末段。
党的十四大召开至党的十八大之前的这段时期，在“加强和改善”党的领导之问题导向下，一方面，党中央推进党的领导法规制度建设，例如，十四大党章恢复十二大党章对党组的规定，并增写党组讨论和决定本部门重大问题等内容，中共中央出台《中国共产党地方委员会工作条例（试行）》，修订《中国人民解放军政治工作条例》，作出《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》等；另一方面，党内外对改善党的领导的认识出现了一些偏差，存在落实党的领导弱化、淡化等问题。
（三）从“加强和改善”到“加强和完善”：十九大党章、二十大党章
党的十八大以来，习近平总书记围绕坚持党对一切工作的领导作出一系列重要论述，其中的核心经典论断被载入党章。2017年党的十九大对党章总纲末段作了三处修改，其中最重要的是在该段开头增写两句：“中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势。党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。”并不再保留该段原第1句。这个重大修改既涉及问题导向，又涉及实体内容（本文第四部分将展开分析）。在问题导向上，首先是“进一步强化党的领导”，其次也意味着对党的领导要从“改善”向“完善”转变。在新时代，党的领导被明确定位为中国特色社会主义最本质的特征和最大优势，对此不能作形而上学的理解，而应看到这是长期实践积累到一定历史阶段方才提出的命题。这就意味着，党的领导在今后的发展主题要从“改善”迈向“完善”。问题导向的这个演进，在党的十九大之后继续清晰地呈现，想想党的十九届四中全会的措辞——“坚持和完善中国特色社会主义制度”“坚持和完善党的领导制度体系”。习近平总书记在《关于〈中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定〉的说明》中指出，“突出坚持和完善党的领导制度，抓住了国家治理的关键和根本”。习近平总书记在党的十九届四中全会第二次全体会议上的讲话中首次明确指出，在中国特色社会主义制度中“具有统领地位的是党的领导制度。党的领导制度是我国的根本领导制度”。党的二十大报告要求党的领导“必须全面、系统、整体加以落实”。在此背景下，二十大党章修正案在总纲第25自然段增写“坚持和加强党的全面领导”，并在末段增写“党是最高政治领导力量”。
问题是时代的声音。党的十二大讲改善党的领导，主要针对的是党的领导科学化、民主化、法治化程度不高。经过长期努力，我们在解决这些问题上已经取得决定性进展。新时代党的领导地位和作用凸显到前所未有的高度，其鲜明问题导向是要重点解决因法理自信不足、制度安排存在短板等方面原因造成的党的领导弱化。从原理上讲，“在不同历史时期，党面临的形势与任务不同、政党—国家—社会之间的关系不同，党的领导的内容、方式、范围也有所不同”。新时代搞好党的领导的主要课题在于，提出新理念新思路新办法以更加有效地发挥党的政治优势和组织优势，更好地把党的领导优势转化为治国理政效能，更加适应实践、时代、人民的要求。党的十八大以来，党中央采取一系列制度性举措来完善党的领导，党中央权威和集中统一领导得到有力保证，党对国家和社会各方面的领导显著增强。例如，健全党中央集中统一领导重大工作的体制机制，统筹党和国家机构改革，严格执行请示报告制度，调整国有企业、公立医院、中小学校等基层党组织的地位和作用，等等。在党规建设上，原创性提出“党的领导法规”概念并将其作为党内法规体系的组成部分，填缺项、补短板，出台了一系列单行的党的领导法规，占整个党的领导法规文本数量的72%。所以，新时代对于党的领导，在不少场合已经是讲“完善”而非“改善”了。例如，“坚持和完善党的领导，是党和国家的根本所在、命脉所在，是全国各族人民的利益所在、幸福所在”，要“完善党的领导方式和执政方式，提高党的执政能力和领导水平”。新征程上，《中央党内法规制定工作规划纲要（2023—2027年）》（以下简称“规划纲要”）提出要“完善领导体制机制，创新领导方式方法”，把党的领导贯彻落实到各领域各方面各环节，确保党始终成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心。
三、党章总纲末段规范内容的生成
从内容上把握党章总纲末段的变化情况，可有两个维度。一是在具体规定上，该段诞生时，主体内容是第1句之后的五个“必须”，现已发展为八个。对此进行梳理，有助于把握该段基本内容的演进。二是在内容属性上，该段除第1句外，最初的内容都是具体性的规定，后来增写总体性的规定。对此进行细分，有助于把握该段规范结构的完善。另外，因党的创新理论整体性发展导致该段的相关表述修改，与本文主题无关，故不予讨论。为便于对比阅读，现将十二大党章总纲末段原文照录如下：
“党的领导主要是政治、思想和组织的领导。党必须制定和执行正确的路线、方针和政策，做好党的组织工作和宣传教育工作，发挥全体党员在一切工作和社会生活中的先锋模范作用。党必须在宪法和法律的范围内活动。党必须保证国家的立法、司法、行政机关，经济、文化组织和人民团体积极主动地、独立负责地、协调一致地工作。党必须加强对工会、共产主义青年团、妇女联合会等群众组织的领导，充分发挥它们的作用。共产党员只占全国人口中的少数，必须同党外群众亲密合作，共同促进社会主义祖国日益繁荣富强，直至最后实现共产主义。”
（一）具体规定：从“五个必须”到“八个必须”
从十二大党章文本来看，总纲末段第1句之后是“五个必须”。在党章总纲末段迄今共5次修改中，有2次涉及数量扩容，即十四大修改充实为“七个必须”，十六大修改扩充到“八个必须”，“八个必须”在数量上保持至今；而前4次修改都涉及具体内容的充实和完善。
首先，来看“五个必须”的扩容过程。其一，为突出以经济建设为中心，党的十四大修改党章时除了在总纲第7自然段明确规定党的基本路线，在第8自然段重申“中国共产党在领导社会主义事业中，必须坚持以经济建设为中心”之外，还在总纲末段增写“党必须集中精力领导经济建设”的内容，并将之放在当时文本中第一个“必须”的位置。其二，为强调提高党的领导水平，党的十四大修改党章时增写“党必须适应形势的发展和情况的变化，不断改进领导方式和方法，提高领导水平”的内容，并将之放在当时文本中第七个也是最后一个“必须”即倒数第2句的位置。其三，为确立作为长期经验总结的总揽全局、协调各方原则的根本规范地位，党的十六大修改党章时增写“党必须按照总揽全局、协调各方的原则，在同级各种组织中发挥领导核心作用”一句，并将之放在第一个“必须”的位置（“党必须集中精力领导经济建设”就成为第二个“必须”）。
一个段落好比一个包含多款的条文，各句（款）之间有一定的逻辑关系。“五个必须”发展到“八个必须”之后，各句之间的逻辑关系有明显变化。“五个必须”的内容结构可以直接按句序概括为：领导途径（第2句）—党法关系（第3句）—党与非党组织和党外群众的关系（第4-6句）。“八个必须”首先在开头增加了两层内容：领导核心作用的基本原则、领导工作的中心任务。党的十四大修改党章时增写的倒数第2句，使得该段原最后三句所形成的一个结构被拆散。实际上，这里的倒数第2句与同时增写的第2句（要适应现代化建设要求加强和改善党的领导）在内容上并无本质差别，合成一句也未尝不可。当时分成两句来写，可能主要是为了将加强和改善党的领导作为一个总体目标加以强调；同时，再增写倒数第2句，以一个“必须”的形式强调通过“不断改进领导方式和方法”来“提高领导水平”，与第2句形成呼应。至于将之作为倒数第2句而非最后一句，很有可能是因为最后一句的主语是“共产党员”，而该句和前面几句的主语都是“党”。总的来看，对于演化后形成的“八个必须”，其逻辑结构很难再按句序来直接观察，而要从更抽象、更实质的角度来建构。
其次，来看“八个必须”具体内容的发展过程。其一，为体现科学发展观的基本要求，对十四大党章增写的“党必须集中精力领导经济建设，组织、协调各方面的力量，同心协力，围绕经济建设开展工作”一句，党的十七大修改时于该句末尾增写“促进经济社会全面发展”。其二，为回答正确决策从何而来的问题，党的十四大修改党章时，在“制定和执行正确的路线、方针和政策”之前增写“实行民主的科学的决策”。其三，为突出领导体制的完善问题，体现党的十六大报告首次提出并专节部署的“执政能力”建设精神，对十四大党章增写的“党必须适应形势的发展和情况的变化，不断改进领导方式和方法，提高领导水平”一句，十六大党章将后两个分句改为“完善领导体制，改进领导方式，增强执政能力”。其四，为指明加强和改善党的领导的基本方向和总体原则，对十四大党章增写的“党要适应改革开放和社会主义现代化建设的要求，加强和改善党的领导”一句，十七大党章在“要求”后增加“坚持科学执政、民主执政、依法执政”。其五，为适应党的十九大报告提出在全国推开国家监察体制改革的部署，对十八大党章中的“党必须保证国家的立法、司法、行政机关……协调一致地工作”一句，党的十九大修改党章时在“行政机关”之后增加“监察机关”。其六，为加强和改进党的群团工作，解决一些群团组织脱离群众的问题，对“党必须加强领导群团组织”一句，党的十九大修改充实后的表述为：“党必须加强对工会、共产主义青年团、妇女联合会等群团组织的领导，使它们保持和增强政治性、先进性、群众性，充分发挥作用。”可以看出，对“八个必须”的内容进行充实和完善，具体目的是多样化的，但都是要将党的重大理论创新或制度创新体现在党章中。
（二）内容属性：从三种规范到五种规范
从规定内容的属性来看，十二大党章总纲末段有三种类型：基石规范、具体原则性规范、具体目标性规范。该段发展至今形成了五种类型：基石规范、总体目标性规范、总体原则性规范、具体原则性规范、具体目标性规范。
1.基石规范
从十二大党章文本来看，总纲末段的整体结构是总分关系。第1句是管总的，表明当时在改善党的领导这个问题上的出发点，可谓基石规范。经党的十九大修改、党的二十大充实，基石规范发展为该段的第1、2句，包含四层重大意蕴。一是，“党的领导是中国特色社会主义最本质的特征”，这是在党章和宪法明确党的领导核心地位的基础上，从社会主义本质属性的角度规定党的领导的决定性意义。二是，党的领导“是中国特色社会主义制度的最大优势”，这是在党章和宪法明确党的领导核心地位的基础上，从国家治理体系的角度规定党的领导的制度性地位。三是，“党是最高政治领导力量”，进一步释明了党章和宪法明确的党的领导核心地位的实质内涵。四是，“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”，进一步释明了党章和宪法明确的党的领导核心地位的作用范围。
2.总体目标性规范
总体目标包括党章总纲末段第3句所落脚的“加强和改善党的领导”（党的十四大增写）和第10句所落脚的“增强执政能力”（党的十六大增写）。总体性目标规范的意义在于为该段中的一系列原则以及具体化的领导法规制度建设提出方向和目标上的约束，也即前引江泽民指出的政治体制改革“不是要削弱、更不是要取消党的领导，而是要加强和改善党的领导”以及习近平总书记强调的党政关系“无论怎么分工，出发点和落脚点都是坚持和完善党的领导”。
3.总体原则性规范
总体原则即党章总纲末段第3句中的“坚持科学执政、民主执政、依法执政”（党的十七大增写）。它规定了党的领导特别是其中的执政活动要科学、民主、依法，这是管总的原则规定。正如卓泽渊教授指出的，科学执政、民主执政、依法执政，不是指三种不同的执政方式，而是从三个不同角度提出的党执政的根本性原则和要求。
4.具体原则性规范
这里所谓“具体”是与上述“总体”相对应的，而称之为“原则性”系因为作为党章总纲的内容，其本身属于原则类型而非规则类型或纲领类型的规范。具体原则性规范蕴含于第一至五以及第八个“必须”，包括党的领导的体制、机制、行为、事务等层面的原则。一是，着眼于党的领导体制层面的原则，明确党与非党组织之间的关系。包括：第4句即第一个“必须”提出“总揽全局、协调各方的原则”；第8句即第五个“必须”提出“保证国家的立法、司法、行政、监察机关，经济、文化组织和人民团体积极主动地、独立负责地、协调一致地工作”的原则，即党不包办代替非党组织本职工作的原则。二是，侧重于党的领导机制层面的原则，明确党的领导作用的根本实现途径。包括：第6句即第三个“必须”后半部分提出“做好党的组织工作和宣传教育工作，发挥全体党员的先锋模范作用”的原则；第11句即第八个“必须”提出“共产党员必须同党外群众亲密合作”的原则。巩固党的领导地位在根本上不是靠国家强制力，而是要运用好被领导主体之“复合结构”（党内的下级组织及党员—党外的领导对象），扎实开展党的组织、宣传、统战、社会等工作。三是，聚焦于党的领导行为层面的原则。包括：第6句即第三个“必须”前半部分提出“实行民主的科学的决策”的原则；第7句即第四个“必须”提出“在宪法和法律的范围内活动”的法治原则。两者结合起来就是科学决策、民主决策、依法决策的原则（党的十八大报告正式一并提出），共同服务于作出正确决策、防错纠偏的目的。四是，致力于党的领导事务层面的原则。这是指第5句即第二个“必须”提出“集中精力领导经济建设，组织、协调各方面的力量，同心协力，围绕经济建设开展工作，促进经济社会全面发展”的原则。从党章总纲规定的“五位一体”总体布局等内容来看，该句中的“促进经济社会全面发展”可以作领导事务上的理解，因为要促进经济社会全面发展，就要坚持党对包括经济工作在内的一切工作的领导。
5.具体目标性规范
具体目标即该段第9句（第六个“必须”）。第9句专门强调党必须加强对群团组织的领导，“使它们保持和增强政治性、先进性、群众性，充分发挥作用”。党的十九大修改党章时增写的政治性、先进性、群众性使得该句的目标属性更加凸显。之所以认为该句不是原则性规范，是因为它规定的不是党的领导的“活动准则”，而是“活动目标”，与前五个“必须”的立意不同。关于处理党与群团组织之间关系的原则，已规定于第8句即第五个“必须”之中。
总之，党章总纲末段前两句构成该段的基石规范，阐明党的领导的决定性意义、制度性地位、实质内涵、作用范围，是第3句以及“八个必须”的出发点，也构成党的领导法规的基石规范，具体化的领导法规制度不能同这两句的精神相背离。“八个必须”则为完善党的领导法规指明了主攻方向。“规划纲要”作出系列部署，提出健全党中央总揽全局、协调各方的制度、完善规范各级各类党组织的领导活动和决策制度、健全提高党的执政能力和领导水平的制度等，还提出研究制定《中国共产党领导外事工作条例》《党委（党组）重大决策程序规定》《党委（党组）落实统战工作责任制规定》等具体任务。在立规项目方面，为深入贯彻实施“八个必须”，还可以考虑制定党的“经济工作条例”“教育工作条例”“科技工作条例”“人才工作条例”“全面依法治国工作条例”“群团工作条例”“社会工作条例”等。
四、党章总纲末段基石规范修改的理解
如果说本文第二部分是对党章总纲末段“精神”的剖析，第三部分是对该段在“面”上的刻画，那么，本部分就是对该段在“点”上的深描。这个“点”就是基石规范的变化，堪称现行党章颁行以来总纲末段的最重大修改。这一探索既是对本文第二部分第三节的深化，也是对第三部分第二节相关内容的回应。基石规范的首次变化发生在新时代，十九大党章修正案在总纲末段开头增写“中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势”的内容，并且删除了长期未变的原第1句“党的领导主要是政治、思想和组织的领导”。对此，党的十九大《关于〈中国共产党章程（修正案）〉的说明》指出：“作这样的修改，更加明确了党在中国特色社会主义事业中的领导核心地位，有利于进一步强化党的领导，确保党和人民事业始终沿着正确方向前进。”这一解释对于为什么删除原第1句的理由说明显得高度概括。在十九大党章修改所遵循的原则包括“各级党组织和广大党员普遍要求修改、实践证明是成熟的就改；不成熟的意见不改，可改可不改的原则上不改”的背景下，对于删除原第1句之“必须改”的原因，目前缺乏详细分析，有必要展开讨论。
（一）原第1句的本意及其误读
胡乔木在《十二大的重要成就》中指出：“党章特别规定了党的领导主要是政治、思想和组织的领导。这是过去的党章所没有解决的问题。”可以说，总纲末段原第1句在当时堪称改善党的领导的“纲”，所谓纲举目张，具有重要的历史意义，问题在于究竟应当如何正确地理解它。通过爬梳理论界的认识变迁可知，对原第1句的理解在历史进程中发生了偏差，不利于将思想统一到坚持党的全面领导上来。
1.立规原意
从目前公开的资料来看，原第1句在表述上，不是出自邓小平的讲话，也未见于党的十二大之前的中共中央文件。但对于其所蕴含的观点，党的十二大之前实务界、学术界的相关思考已有比较明确的表达，从中可以辨识其立规原意。
前已述及，邓小平提出了党实现领导应该通过什么手段的时代之问。邓小平当时认为，党的外部领导制度中存在的主要问题是“党去包办一切、干预一切；实行一元化领导，变成了党政不分、以党代政”。《中国共产党第十一届中央委员会第三次全体会议公报》也指出，“应该在党的一元化领导之下，认真解决党政企不分、以党代政、以政代企的现象”。对于这些问题，邓小平在党的十一届三中全会之后进一步提出了权力不应过分集中，在党的政治领导下建立从上到下强有力的政府工作系统，党委应摆脱日常事务以集中力量做好思想政治工作和组织监督工作等改善党的领导的思路。党的十一届六中全会通过的《中国共产党中央委员会关于建国以来党的若干历史问题的决议》提出：“党在对国家事务和各项经济、文化、社会工作的领导中，必须正确处理党同其他组织的关系，从各方面保证国家权力机关、行政机关、司法机关和各种经济文化组织有效地行使自己的职权，保证工会、共青团、妇联、科协、文联等群众组织主动负责地进行工作。”“党的各级组织同其他社会组织一样，都必须在宪法和法律的范围内活动。”
在其他高层领导干部方面，以胡乔木、彭真为例。其一，胡乔木的有关思考。胡乔木是杰出的马克思主义理论家、政论家和社会科学家，中国共产党思想理论文化宣传战线的卓越领导人，1980年2月任中共中央书记处书记，是《中国共产党中央委员会关于建国以来党的若干历史问题的决议》、党的十二大报告和十二大党章的起草小组负责人以及宪法修改委员会首任秘书长。1980年9月即宪法修改委员会成立当月，胡乔木在《关于若干历史问题决议草案和宪法修改的一些设想》中认为，党对国家的领导“是经过一定方法和途径实现的”，包括“干部的分配；对党内的决定和对党外的建议、协商；宣传和模范作用等”。1981年4至5月形成的由胡乔木主持起草并报送中共中央的宪法修改草案第五次讨论稿中，序言第4自然段正是关于党的领导方式的内容：一是“从实际出发，提出符合人民利益的纲领、政策和行动方针”；二是“进行宣传、组织工作”；三是“通过自己党员的模范作用，在国家生活和社会生活中起领导作用”。1981年5月19日胡乔木在党的十一届六中全会上作《关于〈历史决议〉的几点说明》时指出：“党执政也只能解释为党领导政权，不能解释为党直接成为政权即国家机器。”党的十二大报告的具体起草工作也是由胡乔木负责的。党的十二大报告第六章第二节第2自然段指出：“党的工作和政府的工作，企业事业单位中党的工作和行政、生产工作，必须适当分工。党不是向群众发号施令的权力组织，也不是行政组织和生产组织。……党的领导主要是思想政治和方针政策的领导，是对于干部的选拔、分配、考核和监督，不应当等同于政府和企业的行政工作和生产指挥。党不应当包办代替它们的工作。只有这样，党才能保证政府和企业独立地、有效地进行工作，自己也才能集中精力研究制定重要的政策，检查政策的执行，加强对党内外干部和群众的思想政治工作。”当然，在强调党政分工的同时，重大问题仍然必须由党作出决策。
其二，彭真的有关思考。彭真是我国社会主义法制的主要奠基人，党和国家的卓越领导人，1979年6月任全国人大常委会副委员长，同年9月任中共中央政治局委员，1980年1月任中共中央政法委员会书记，同年9月任宪法修改委员会副主任委员。因胡乔木身体原因，彭真受邓小平委托从1981年7月起直接主持宪法修改起草工作。前引刘松山教授文章梳理了彭真对党如何领导的问题所做的深入思考。其中，一个重要且正式的阐述是在《关于中华人民共和国宪法修改草案的说明》（1982年4月22日第五届全国人大常委会第二十三次会议所作）中作出的：“坚持共产党的领导，最根本的、最主要的是靠党的思想政治领导的正确，靠党的路线、方针、政策的正确；是靠党和人民群众的密切联系，党的主张经过反复和群众商量，集中群众的意见，反映最大多数人民的最大利益；是靠广大党员的带头和模范作用。”
在学者方面，以党建、宪法两个领域学者出版于党的十二大之前的作品为例。其一，黄峥先生等学者从“改善党的政治思想领导”“改善党的组织领导”“改善党的领导方法”等方面来论述如何改善党的领导。在讲改善党的政治领导时，强调要排除来自“左”的和右的两个方面的干扰；在讲改善党的思想领导时，强调要克服“本本主义”和形而上学片面性；在讲改善党的组织领导时，强调特别要反对党委包办一切的错误倾向；在讲改善党的领导方法时，主要讲了从群众中来到群众中去的基本领导方法、严格按经济规律办事的具体领导方法。其二，许崇德、何华辉两位先生认为：“党领导政权，但不能代替政权，……党的领导表现为正确路线、方针的政治领导，马克思主义的思想领导以及党的组织保证、党员的模范行动等方面。”
由上可见，原第1句的本意是要明确党实现自身领导作用的基本途径，核心问题是强调党不能通过包办代替领导对象本职工作的途径来实现自己的领导。党的十二大之后，早期一些学者就是这样解读的。可将这种理解称为途径说或者方式说。
2.认识偏差
然而，后来实践中出现了对原第1句的理解偏差。例如，职能说认为，原第1句“指明了党的领导的科学含义及党的领导的基本职能”，或者“三项具体职能”。职能说把党的领导作用实现的基本途径理解为党的领导的基本职能乃至具体职能。其中，基本职能说还有相当的道理，正如黄文艺教授指出的，政治领导、思想领导、组织领导的中国话语，是对现代政党三大重要功能，即政治表达、政治整合、政治录用的经典式表达，具有明显的正当性基础。但是，具体职能说就把党的领导职能封闭化了，党的领导并不意味着党不能在特定工作领域发挥直接的指挥、管理或监督的职能。
又如，内容说认为，原第1句“对党的领导的内容作了准确的理论概括”，是“从党的领导内容上对党的领导做出的较为完整的概括”。“党的领导，从内容来分，有政治、思想和组织的领导”。“十二大通过的党章首先正确地阐明了党的领导的科学含义和基本内容。”内容说这种理解就存在明显的偏差，它容易与党的领导范围联系起来，从而发展到怀疑甚至否定党是否应该对一切工作进行领导，但其实党的十二大报告首先明确了“党当然要对各方面的工作和各项生产建设事业进行领导”。
再如，实质说认为，原第1句是党的领导的科学含义及其实质，并解释道：党对人民群众的领导是一种引导、向导和指导的作用，原第1句就是这种引导、向导和指导的作用的具体化。党的领导包括执掌国家政权和引领人民群众两个方面，但实质说把党对人民群众的领导界定为党的领导的“实质”，遗漏了党对国家政权的领导，即党的执政。党的执政虽然不是简单地向国家机关“下命令”，但也绝不同于西方一些国家的执政党只能向国家机关“提建议”，我们党的执政权既不是粗暴的命令权，也不是普通的建议权，而是具有特殊约束性的意见权。总之，对于原第1句的含义理解，经历了从“途径/方式”到“职能”，而后又滑向“内容”，再变成“含义和实质”的转化，这就越来越偏离其规范制定原意，容易造成思想认识上的模糊甚至误区。
《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》（以下简称《决议》）指出，改革开放以后，“党内也存在不少对坚持党的领导认识模糊、行动乏力问题，存在不少落实党的领导弱化、虚化、淡化、边缘化问题，特别是对党中央重大决策部署执行不力，有的搞上有政策、下有对策，甚至口是心非、擅自行事”。《决议》的权威解读指出：“在改革开放条件下，在反思党的一元化领导出现的某些问题过程中，在如何改善党的领导的探索中，在党的领导的内容和方式上一度出现偏差，特别是党的十三大以后一度取消在政府机关、经济组织等设立党组的制度，造成了严重后果，也是发生1989年严重政治风波的重要原因，其影响直到党的十八大以后才真正消除。”为了进一步强化党的领导，消除原第1句容易带来的歧义，十九大党章修正案将其删除。
（二）原第1句与现第2句的关系
十九大党章在删除原第1句的同时，新增了两句，其中第2句（党领导一切）并不构成对原第1句的彻底否定，二者是继承和发展的关系。对此，韩强教授已有论述，他认为党的全面领导仍然主要是靠政治、思想领导和组织领导来实现的。本文再略作补充。
第一，从体系解释来看，党章总纲末段规定的第三个“必须”（在十二大党章文本中是紧接着原第1句的第一个“必须”）其实就是对原第1句的精要阐明，即党的政治领导主要是指制定正确的路线方针政策，思想领导要通过宣传教育工作来进行，组织领导要通过组织工作来进行，并发挥全体党员的先锋模范作用。十九大党章并未修改第三个“必须”的内容，所以，删除原第1句并不等于抛弃原第1句所包含的正确的成分。
第二，从规律认识来看，党领导一切是指领导范围，政治、思想、组织领导是指领导途径，范围与途径是两件不同层面的事情，二者并非相互排斥的关系。早在1942年9月，《中共中央关于统一抗日根据地党的领导及调整各组织间关系的决定》就提出，党应该领导一切其他组织，同时也指出必须纠正党委包办政权系统工作、党政不分的现象。1956年9月，党的八大报告指出：“党应当而且可以在思想上、政治上、方针政策上对于一切工作起领导作用。当然，这不是说，党应当把一切都包办起来，对一切都进行干涉；也不是说，对于自己所不懂的事情，可以安于做外行。”可见，党领导一切原本就不等于党政不分、以党代政。后来在“文革”时期，党领导一切在极左实践中被用来充当以党代政的借口。但那时，宣传思想上也在注意提醒党的领导不是包办。21世纪初，习近平同志主持地方工作时指出，省委要“总揽不包揽，协调不取代，实现省委对同级各种组织的领导，对各个工作领域的领导”。在新时代，习近平总书记依然提醒：“党对重大工作的领导是总揽，而不是事无巨细都抓在手上。”
第三，从改革探索来看，党的领导在途径上具有开放性，例如通过党政机构合署办公特别是合并设立来加强党对特定工作进行业务上的直接领导（或可称为“业务领导”）。而根据新时代以来两次党和国家机构改革方案，纪委监委合署办公是嵌入人民代表大会制度之中的，党政合设仅在党管干部、党管意识形态等特定领域实行，并对外加挂或保留国家行政机关的牌子。故而可以说，党章总纲末段规定的党必须保证国家机关等非党组织独立负责工作的原则，以及党的十八届四中全会提出的“四善于”原则，没有动摇。
五、余论：党章总纲末段的未来展望
回首过往，党章总纲末段的产生在党章建设史上留下浓墨重彩的一笔，党章总纲末段的演进在党的领导法规建设史上意义非凡。展望未来，为全面、系统、整体地落实党的领导，党章总纲末段还有继续发展的空间。
在内容上，笔者抱持的愿景是党章总纲末段内容进一步扩充并更加条理化。进而在形式上，建议像总纲第25至31自然段对党的建设的重要意义、总体要求以及六项基本要求的规定一样，可以用一个自然段集中阐发党的领导的重要意义，然后分段规定加强和完善党的领导的几项基本原则和要求；甚至还可以考虑在党章的条文部分设专章予以规定。原因如下：第一，从结构上说，“八个必须”的内部顺序还有优化空间，第3句与第10句是否应该整合有待思考。第二，从主体上说，该段最后一句的主语是党员，前面各句的主语是党，那么是否还应有党委（党组）等中间层次？第三，从规范密度上说，党章条文部分以及总纲第25至31段对党的组织制度和组织体系、党员和党的干部、党的建设和党的纪律等都作了较大篇幅的规定，为党的组织法规、自身建设法规、监督保障法规提供了厚实的根本规范。而目前党章总纲末段的容量似乎难以适应“规划纲要”提出的“坚持在制度轨道上全面实施党的领导活动”“不断提高党的领导制度化规范化程序化水平”等对党的领导法规之根本规范的需要。
当然，如考虑到保持党章总体稳定的修改原则，不宜对总纲特别是条文章节设置进行大改的话，则建议考虑制定一部“中国共产党领导工作准则”。伍华军教授几年前就指出，目前缺乏规范党执政程序机制方面的基础性党内法规。准则是对党章的重要补充，效力仅次于党章。以一部专门的准则，对党的领导的基本原则、体制机制、对象和事项、主体及其职责、主要方式方法以及保障支撑等问题“提取公因式”，作出集中系统的规定，并注重周延性与开放性、现实性与前瞻性相统一，这将对健全党的领导法规起到引领带动作用，也便于全体党员和广大群众学习把握党的领导的精髓要义，还可以为今后编纂党的领导法典奠定“总则编”的基础。
党章和党的事业紧密相联。邓小平曾说：“十二大同七大比，同七大起的作用一样，七大是把革命引向胜利，十二大是把建设引向胜利。”十二大党章是党的十二大的一项重大成果。十二大党章的作用也与七大党章一样，七大党章是巩固和加强党的革命事业的强大法规武器，十二大党章是开创和保障党的新的革命事业的强大法规武器，其总纲末段开启了党的领导制度化、法治化的新篇章，并在与时俱进中发挥着重要作用。谨以此文纪念党的十二大通过现行党章40周年。
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