党内法规作为体现党的统一意志、规范党的领导和党的建设活动、依靠党的纪律保证实施的专门规章制度，是中国共产党百年奋斗历程中自我革命的重要实践成果。党的十八大以来，党内法规建设沿着体系化、制度化这个目标方向，历经了一个由局部到整体、由分散到统一的过程。2021年7月1日，习近平总书记在庆祝中国共产党成立100周年大会上郑重宣布，中国共产党已经“形成比较完善的党内法规体系”，标志着依规治党进入了一个高质量发展新阶段。而这一新阶段也意味着，对党内法规的研究，需逐步经历一个由偏向实务性问题解决到对基本理论研精覃思的回归过程。这亦是一个将实践经验转化为理论体系的过程，从而为党内法规的进一步完善提供更科学、更丰富的指导。那么，作为法的基本形式之一，在对党内法规的理论框架构建中，价值问题自然是不可回避的基础性课题。另外，党内法规的产生和发展来源于中国共产党长期以来的管党治党的制度实践，其直接目标在于建设和维护一种思想统一、机制健全、制度完善的党内秩序状态。因而对其价值问题的研究，首先需把握好秩序这个重要元素。鉴于此，本文将秩序本身和法的秩序价值作为切入点，明确党内法规秩序价值的基本内涵，进而探究其实现的具体路径。
一、党内法规秩序价值的基本理论分析
当前，将党内法规归属于法的范畴已是学术界普遍认同的观点，而在讨论法之价值的过程中，秩序始终是一个不可或缺的概念。那么在探究党内法规秩序价值的基本内涵时，需从秩序本身和法的秩序价值出发，揭示其共性成分，继而沿着由普遍到特殊的逻辑，回归至党内法规的秩序价值，准确定位其本质内涵。
（一）关于秩序和法的秩序价值的理性思考
关于秩序的早期阐述，古希腊正义思想将其作为意志外化的实质内容，滥觞于以荷马、赫西俄德等为代表的伟大诗人关于神话谱系、英雄行为的诗篇中。米利都学派的创始人泰勒斯以“水是万物的本原”打破了神意安排的桎梏，引入了从自然秩序中探寻正义的哲学思想。智者派主要代表人物普罗泰戈拉以“人是万物的尺度”强调了人作为正义实现的主体地位，并将后人的目光由天空拉回了城邦的生活。继承苏格拉底理性思想的柏拉图，以建立在理性基础上，并依靠“哲学王”的统治和各个阶层相互协调予以实现的城邦（社会）秩序，回击了从自然本原中探寻正义的思想路径。总体来看，古希腊哲学思想中的神性秩序实为人对未知世界的猜测与幻想，其中蕴含的是古希腊先民对正义，或是一种无混乱状态的价值追求，进而引发了由自然秩序向社会秩序两个阶段的思考。前者是从自然发展规律中寻求人类世界的应然性发展模式，后者通过构建、教育、引导人的理性观念来达到城邦（社会）秩序的结果。
同一时间，来自东方的儒家思想，以“天行有常，不为尧存，不为桀亡”表明了自然秩序作为一种非人为控制的自然世界发展规律，与人的行为、意志无关，人需保持一种尊重和顺应的态度。当然，还应进一步做到“应之以治”，即发挥人的主体作用，采取正确的治理措施。同古希腊正义思想的发展脉络一样，儒家思想亦未停滞于自然秩序前，最终落脚点还是在于人的参与。不同之处在于，柏拉图思想体现的是一种由整体到个别、自上而下的逻辑，即从“工匠神”创建的理念世界，到由充分把握理性的“哲学王”开展的创造性政治活动，再到公民通过被教育摆脱感性认识的依赖，并借助法律的作用共建正义的城邦（社会）秩序。儒家秩序更多倾向于微观层面，可用费孝通先生提出的“差序格局”来概括，不同阶层在修身、齐家、治国、平天下的过程中，遵循着“亲亲尊尊”的社会行为原则，通过各自的关系网络，以己为中心向外推及，在实现个人价值的同时，构成了“老吾老，以及人之老；幼吾幼，以及人之幼”的社会秩序格局。
从早期东西方先贤的思想来看，在自然秩序和社会秩序这两个面相中，前者主要包含认识的成分，后者则依赖于人的参与，可将社会秩序定义为通过人的意志不断完善，从而最大限度满足被纳入一定社会关系的成员的各种社会需要的有序状态。然而，在完善的路径上，古希腊哲学家在正义和理性旗帜下追寻的民主政治理想，至亚历山大帝国分裂后日趋衰落，逐渐进入了伦理学的窄轨。早期儒家通过伦理观念和传统礼制发展而成的以“宗法”“封建”为核心的社会建制，亦是面临了“礼崩乐坏”的结局，后虽在董仲舒“天人三策”下重焕生机，并确立了儒家正统地位，但其中却是夹杂百家学说，尤其是突出了先秦法家的集权思想。因此，单纯依靠自发性的认识觉醒，或人文教化下的思想认同，无法实现社会秩序。从历史进程来看，“人不仅是一种追求目的（purpose-seeking）的动物，而且在很大程度也是一种遵循规则（rule-following）的动物”，满足人的各种社会需要还需制度或规则的制约。
这些制度或规则以法的形式固定了下来，并逐渐发展完善。法本身随着社会结构的变化调整而不断演进，但在抽离不同时期法的独有内涵后，能看到一些普遍性的价值追求。其中秩序价值作为最具代表性的基本元素，是人欲通过法所实现的，满足特定范围内社会成员共同生存及发展需要的社会形态。
在对法的秩序价值的相关论述中，作为社会法学派奠基人的罗·庞德指出，文明的保有和增加来源于人们对内在本性的控制，这种控制表现为一种外在支配力，确保人们不从事有悖社会秩序规定的行为。罗·庞德进而以人类行为的两种根本趋向，即扩张性或自我主张的本能和相互合作的社会本能，引入了社会利益理论。前者主要是通过反对别人来满足自己的欲望，后者则表现为在集团、社会和相互关系中通过其他人来实现自己的要求。虽然从文明的实现目的、发展历史来看，在正常情况下社会本能应优先于自我主张的本能，但实际情况却是二者无法自然调和。那么法作为当今世界实现社会控制的主要手段，其核心任务必然是围绕人的欲望或要求之满足，也就是利益之调整展开，具体通过承认某些利益，确定利益实现的内容和限度，保障在确定限度内被承认的利益，从而使人的各种社会需要能够“在最少阻碍和浪费的条件下尽可能多地给以满足”。
亚里士多德曾断言，“人类在本性上，也正是一个政治动物”。从一个侧面理解，一个生活在社会群体中的人，他的社会需要包含着利己性的动物本性和合作性的社会倾向两个方面，亦即罗·庞德所指出的两种本能。如果缺乏前者，由人所构成的社会就会沦为“空想社会主义”下仅存秩序的机械化“乌托邦”世界；如果后者被前者压制，虽不至于倒退至茹毛饮血的年代，但社会秩序无从实现。法在对人的内在本性进行外部控制的过程中，以承认、确定和保障利益的方式，维系着两种本能之间的平衡，确保了社会关系及其构成个体的相对稳定，从而达到有序的社会状态。因此，从法的使命任务、实现方式、应然结果来看，秩序始终是法的重要价值之一。
这里有一点需要注意，法所追求的价值目标是秩序，但社会秩序并非完全依靠法来实现。在罗·庞德看来，作为法的基本形式之一的国家法律具有五点局限性：一是对适用法律的事实难以确定；二是有些在道德层面颇为重要的义务无法在法律上予以执行；三是家庭等社会关系领域发生的侵犯重大利益行为，不适宜用法律来调整；四是法律用来保障利益的手段、方式具有局限性；五是法律的实施依靠人来推动，因此必然受到不同个体主观意志差异性的影响。这种种局限，在14亿人口大国的法治实践中更为明显，所以我们推动科学立法、严格执法、公正司法、全民守法来确保良法与善治的有机统一，坚持依法治国和以德治国相结合来克服法律依赖强力这一局限性。今天，在以往实践的基础上，我们通过构建作用于“关键少数”进而带动“绝大多数”的党内法规和国家法律的二元法制结构，为社会秩序的实现探索一条更加科学有效的中国特色社会主义法治道路。
（二）党内法规秩序价值的实质内涵
党内法规作为法的一种形式，自然包含着秩序这一价值元素，但同国家法律不同，其秩序价值的实现致力于维持党内秩序，即从中央到基层各级党组织思想统一、机制健全、制度完善的有序状态。这种党内秩序属于社会秩序的范畴：其一，社会秩序是指满足社会成员各种社会需要的有序状态，党内秩序则直接维护党内的有序化发展，其针对的主体是具有特定政治身份的社会成员；其二，在同一社会内部，社会秩序主要包含了政治秩序、经济秩序、道德秩序等内容，而党内秩序主要突出了维护政治秩序的要求；其三，中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，党内秩序能否实现直接影响到党的领导这一最大优势能否有效发挥，并进而影响到经济秩序、道德秩序等其他社会秩序要素的构建。因此，在中国特色社会主义制度模式下，党内秩序既是社会秩序的重要内容，也是社会秩序实现的有力保障，对党内法规秩序价值的研究，需着重把握党内秩序这个关键点。
从党内法规秩序价值的内在本质来看，其体现的是党的统一意志，与党的宗旨和使命息息相关。一方面，党内法规的制定是党的意志向实体化转变的过程，蕴含着秩序的意涵。同国家法律相比，在论述“什么是法律”这个问题时，自然法学派、分析法学派、社会法学派等不同的法理学说、思潮观点依据不同的价值尺度，使我们得出“是与本性（nature）相合的正确的理性”“是主权者或其下的从属者所发出的，以威胁为后盾的一般命令”等不同答案。其主要原因在于，国家法律在发挥作用的过程中，适用的主体是一个复杂而庞大的群体，“我们不能提出一种每个人都必须接受和遵从的价值尺度”，更无法针对法律这项“社会工程”凝聚统一的思想。但党内法规不同，它由中国共产党——具有明确政治目标和统一价值导向——这一不同于国家的特殊社会政治组织制定产生，是党的统一意志外化后形成的制度或规则，是管党治党的制度实践同“为人民服务”这一根本宗旨和初心使命相统一的结果，自身在产生之初就彰显了稳定性、一致性的特征。另一方面，党内法规在实施过程中体现了党的意志、国家意志和人民意愿的有机统一。首先，党的统一意志始终围绕实现共产主义这一最高理想和最终目标，在不同历史时期或历史发展阶段，中国共产党都有着鲜明的政治主张、明确的政治路线，并具体反映在党内法规或党的规范性文件之中。其次，基于相信党的先进性本质与国家利益相统一的理论逻辑，人民认同党的主张成为国家意志，并基于中国特色社会主义的制度安排，党的主张顺利转变为国家意志。最后，我国实行的人民民主专政的社会主义国家的国体，其本质是人民当家作主，也就是说，在我国，国家的意志实际上就是人民的意愿。因此，党内法规在实施环节从体现党的具体主张出发，落脚在人民的意愿上——在当前阶段，人民的意愿主要体现为日益增长的美好生活需要。或可这么表述——从具体表现为党的统一意志得以确认、实现和维护的党内秩序出发，延伸至通过满足人民的各种社会需要进而实现的社会秩序上。
沿着党内法规秩序价值发挥作用的逻辑顺序，或从其外在表象来看，党内法规秩序价值包含着内在价值和外在价值两种形式。一方面，党内法规的内在价值具体表现为党内秩序。党内法规作为党的统一意志实体化的产物，伴随着中国共产党的成立而产生，虽然早期多带有“文件”的性质，例如党的二大通过的《关于共产党的组织章程决议案》、党的三大通过的《关于党员入政界的决议案》等，多是以某个具体的政治目标、政策要求作为出发点来应用，其目的在于将党的各类主张、决议等确定为规范的形式，成为各级党组织、党员共同遵守的内容，从而达到一种全党上下团结统一的有序状态。党的十八大以来，党内法规体系以“1+4”的基本框架构建，围绕党的组织、领导、自身建设和监督保障四个方面内容，全面建成了内容科学、程序严密、运行有效的制度体系，使党中央的集中统一领导充分体现，党内法规维护党内秩序的价值目标更加明确。而针对不断体系化、制度化的党内秩序，党章中列明了政治纪律、组织纪律、廉洁纪律、群众纪律、工作纪律、生活纪律这六种纪律，囊括了党组织及党员日常工作生活的方方面面，笔者试图以其作为参考，将党内秩序具体分为政治秩序、组织秩序、监督秩序、党群秩序、工作秩序、生活秩序六种秩序。另一方面，党内法规的外在价值回归于法所调整的社会秩序。“为人民而生，因人民而兴，始终同人民在一起，为人民利益而奋斗，是我们党立党兴党强党的根本出发点和落脚点。”而蕴含着党的统一意志的党内法规，不仅是中国共产党管党治党的重要依据，更充分体现了党的宗旨和使命这一内在本质。党内法规在确保人民利益得到满足，抑或是实现社会秩序的过程中，并非像国家法律那样直接作用于社会关系，而是通过一种间接的方式，即将党的意志转化为国家意志来引导社会发展、规范社会运行。因此，党内法规的秩序价值是一个由内而外的过程，即从党内秩序延伸至社会秩序。
（三）党内法规和国家法律秩序价值的差异性分析
按照罗·庞德的观点，在实现社会秩序的过程中，离不开法律这一强力支撑，而道德、宗教、教育则是实现社会控制必不可少的辅助手段。但是罗·庞德并未给出这些辅助手段实现社会控制的具体路径。在以往的法治实践中，我们提出了依法治国和以德治国相结合的方法论，问题在于，法律因其天生的局限性而对某些发生在特殊领域内的重大利益侵犯行为显得无能为力，也因其必然存在的滞后性而对某些发生在新兴领域内的显失公允行为显得束手无策。道德能够填补部分法律规制的空白，亦能在法律的红线上设置一个更高的价值追求，但单纯的道德约束难以达到社会控制的目的。此时，党内法规为法律和道德这两条实现社会秩序的路径提供了一个有效承接。从法的层面讲，秩序是党内法规和国家法律共同的价值基础，二者以“关键少数”和“绝大多数”作为直接针对的对象，共同构成了实现社会秩序的强大合力。但在发挥这一合力的过程中，二者存在明显的差异性。具体而言，党内法规的秩序价值具有以下几点特征。
一是价值位阶的基础性。法的价值并非单一的，在不同的价值尺度中具有不同的价值体系和位阶。从党内法规的客观目的和应然结果来看，它具有秩序、正义、民主、法治、纪律等价值，而秩序在诸多价值中具有最根本、最广泛的影响。一方面，从党内法规发挥作用的逻辑起点来看，它是管党治党的法规，直接目的是确保党的意志转变为党员的自觉行动，旨在保障党内的有序状态。为了达到这一根本目标，必须先将党的统一意志外化为实体性的制度或规则，确保各级党组织和党员能够有规可依，这一点正是党内法规秩序价值的本质要求。所以说，秩序价值是其他价值产生的前提环节、初级阶段，没有秩序，空谈其他价值将失去意义。另一方面，党内法规发挥作用的逻辑终点无法脱离党的宗旨和使命，即满足人民的利益需要，此时则又回到了法所欲实现的社会秩序上来。党内法规作为中国共产党不断调整与发展自身的“稳定器”和“风向标”，通过内在秩序价值的实现，确保了党的领导制度化、法治化、规范化，为中国共产党调整国家及社会事务提供了执政保障。因此，无论是从党内法规的出发点还是落脚点分析，它始终围绕秩序来实现其各种价值，秩序是党内法规的价值基础。
二是价值标准的严格性。满足社会成员各种社会需要是社会秩序的实现路径，但因国家法律所调整的社会关系显露出多样性、复杂性的特征，其在遏制社会成员所具有的扩张性或自我主张的本能时，必须遵循一个符合所适用法律价值的最低限度，否则不合理的严苛将会造成恶法的产生。然而，党内法规调整的党内关系是由具有明确政治主张，为夺取、影响和巩固政权而开展活动的特定阶层中部分最积极分子组成，那么党员所具有的自我主张本能显然需让步于合作本能，否则将影响政党的存在和发展。另外，管党治党的直接目标在于解决党内存在的矛盾和乱象，改变管党治党宽松软的状况，消除党的建设中存在的隐患。从根本上讲，是为了维护党中央权威和集中统一领导。因此，党内法规秩序价值实现的标准更高，对党员行为的规范更严，甚至延伸至思想领域、道德领域。
三是价值实现的自发性。国家法律秩序价值的实现是一个被动干预的过程，只会围绕已经存在的产生或消除利益的社会行为发挥作用，并不会预设一种新的利益，在理论逻辑上具有无法克服的滞后性问题。因而在法律实现社会秩序的过程中，我们常看到，一种影响秩序稳定的新问题出现后，新法才会被创设出来。党内法规所维护的党内秩序不是一个被动形成的过程，如前文所述，党内秩序属于社会秩序的外延范围，党员作为构成党内秩序的关键，同样具有扩张性自我主张和合作性社会倾向两种本能。不同之处在于，党员具备明显的政治属性，并基于相同的政治主张或目的联系在一起，在正常情况下，党员的合作性社会倾向在两种本能中占据优势地位，进而确保党内秩序始终处于一个自发形成并完善的过程，也就是我们讲的“党的自我革命”。因此，党内法规的作用就是确保这种自我革命朝着正确的方向“永远在路上”，即在合理控制党员扩张性自我主张的基础上，确保、引导党员自发地、积极地发挥自己的合作性社会倾向。
二、党内法规秩序价值实现的目标方向及构建逻辑
从党内法规属于法的一种基本形式这一论点出发，我们揭示了其秩序价值的存在应然性及实质内涵，在此基础上，下文拟从党内法规秩序价值的独特性出发，为其价值实现提供一个明确的目标方向。
（一）从制定和实施两个环节明确秩序价值的构建方向
在党内法规的制定环节，一方面，需确保党内法规调整的内容充分体现导向性优势，即符合立法的前瞻性要求。能否在立法中体现前瞻性的要求，是国家法律和党内法规相互区别的一个要点。如前文所述，法律并不创造利益，只是发现那些迫切要求获得保障的利益。而党内法规充分具备调整多样性、制定前瞻性等特征，能够延伸至国家法律暂未涉及或不便于规制的领域，克服法律天生的局限性。例如，针对家庭关系中发生的利益侵犯行为，《关于加强新时代廉洁文化建设的意见》《关于进一步加强家庭家教家风建设的实施意见》等党内规范性文件均能发挥有益作用。但在论述党内法规秩序价值之特征时，我们已指明党内秩序的实现是一个自发性的过程，然而这种自发性往往伴随有偏离正轨或背道而驰的风险，从而增大谬误出现的可能。这就要求在党内法规制定的过程中，应当对各级党组织和党员的各类行为尽可能全面地予以预设性规制，着力避免出现围绕已存在问题进行被动干预的局面，这样才能确保党的先进性、纯洁性不出现瑕疵。换句话说，党内法规作为中国共产党管党治党的重要依据，既要“管”在前面，也要“治”在前面。中国共产党作为最高政治领导力量，对国家事务和社会事务进行领导的过程，就是将党的意志转变为国家意志，并同人民意愿相联系的过程。而党内法规作为党的统一意志外化的实体，其秩序价值的实现正如前文所述，是一个从党内秩序延伸至社会秩序的过程，这就要求在新规的制定上，必须多一些关于党如何领导国家事务和社会事务的总体性安排，凸显出对国家发展、社会进步的前瞻性思考。另一方面，秩序价值的实现要求必须提高党内法规的制定质量。欲完成从党内秩序向社会秩序的建构目标，最基本的要求就是形成一个内容完整、逻辑严密、稳定有序的党内法规体系。时至今日，虽然已经形成比较完善的党内法规体系，但党内法规仍面临以下几个问题：一是制定主体过于分散，立规权的过于分散会导致体系的杂乱无章。二是法规数量较多，截至2021年7月1日，全党现行有效党内法规共3615部，其中地方党内法规占据多数，共计3241部。如此繁多的党内法规，可能会造成体系庞杂、协调困难的后果。三是时间跨度较长，部分生效的党内法规制定时间较早，且一直未进行修改，容易存在新规旧规混杂的问题，在立规技术甚至立规原则已发生变化的情况下，日后难免会出现矛盾。针对这些问题，如果能深刻把握秩序价值的重要意义和实现目标，那么在新规制定、备案审查、评估清理等工作中，将会有一个明确的价值导向，这有助于进一步提升党内法规制度体系的科学性、规范性和完备性。
在党内法规的实施环节，秩序价值同样提供了两个方面的目标导向。一是着力将党内法规的制度优势转化为治理效能。加快建设社会主义法治国家必须坚持中国共产党的领导，这里向我们提出的一个关键问题就是“怎么才能领导得好”。从内在价值来看，要重点把握政治秩序、组织秩序、监督秩序等六种秩序的实现，使党的各级各类组织在产生、组成、职权职责等方面有一个明确的指示性规则，使中国共产党与国家权力机关、行政机关、监察机关、司法机关、人民团体、企事业单位等领导与被领导的关系得到制度上的保障，使党员的行为，尤其是两种本能的相互交织影响始终维系在一个稳定的、有序的平衡状态，最根本的则是使党中央权威和集中统一领导得到坚决维护，进而把全党牢固凝聚起来，把全国各族人民紧密团结起来，加快实现党的奋斗目标。从外在价值来看，秩序价值构建了依规治党与依法治国“同频共振”的沟通桥梁，要确保党内法规在实施中能够始终围绕国家发展这条主线，即在以经济建设为中心，实施科教兴国战略、创新驱动发展战略、乡村振兴战略、区域协调发展战略等相关决策上提供具体的、规范化的政策指导，从而使党内法规与国家法律形成一种共治的合力，对国家的经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设进行不同层面的调整与规制。二是将秩序价值作为党内法规实施质效的评价标准。社会法学派的根本出发点在于注重法的实际效果，也就是说对法律的评价，需围绕它在实施过程中产生的效果或发挥的社会作用进行。秩序相较于正义、民主等党内法规所蕴含的价值来讲，除了具有基础性的地位以外，还具有易于评价的优势，能够提供一个结果检验的尺度或标杆。评判党内法规体系是否实现从“比较完善”向“更加完善”转变，党内法规的实施是否达到应然效果，一个可行的办法就是，通过党内秩序构建完善与否来评判，即各级党组织关系是否协调，党员职责是否明晰，党的领导和党的建设活动是否稳步推进，各类有损秩序实现的乱象能否得到有效消除。还可通过党内秩序向社会秩序的延伸效果来评判，即中国共产党人在长期奋斗中构建起的精神谱系对社会风尚的引领，党的统一意志外化为党内法规后对国家及社会发展方向的引导。秩序价值的实现，还需加快构建党内法规实施评估的制度体系。目前，有关党内法规实施评估的规定主要在《中国共产党党内法规制定条例》和《中国共产党党内法规执行责任制规定（试行）》中有所体现，但是对实施评估的具体环节、方式方法、结果运用等缺少细节上的谋划。对秩序价值的有效利用，将为进一步提升党内法规实施评估的精细化水平提供一个目标导向和总体思路。
（二）从党内六种秩序的实现明晰秩序价值构建的内在逻辑
党内法规秩序价值的实现是从党内向党外延伸的过程，其直接作用的对象是党内秩序，因此在对秩序价值实现路径的构建中，必须先对党内六种秩序予以梳理，明确要实现的是一种什么样的秩序。
一是政治秩序。政治秩序是指用依据一定的政治理念所制定的政治规则来对各级党组织和全体党员进行管理的政治过程，及其所呈现的政治状态。中国共产党始终把以人民为中心作为根本执政理念，以严明的政治纪律和政治规矩约束各级党组织和全体党员，使其在政治立场、政治方向、政治言论、政治行为方面坚决拥护党的纲领，遵守党的章程，执行党的路线、方针和政策。党内法规所维护的政治秩序正是将这些纪律、规矩上升至法的高度，形成规范化、制度化的政治规则。例如，党章中对党的性质和宗旨、路线和纲领等作出的根本规定，《关于新形势下党内政治生活的若干准则》等相关党内法规所提出的具体性要求，都在为党组织、党员的政治实践提供一个明确的目标导向和行为边界，避免政治不稳定因素的产生。其目的在于维护党中央权威和集中统一领导，维护全党团结统一，构建一个长期安全稳定的政治状态。因此，从地位上看，政治秩序作为牵头管总的秩序，是构建党内秩序的核心要素和重要基础，其他五类秩序从根本上讲都是为了确保政治秩序的实现。
二是组织秩序。组织秩序是指依据一定的组织原则，在确保每一名党员都能纳入党的组织网络的基础上，构建一个分层次、有重点、上下连贯的组织体系。“党的力量来自组织。党的全面领导、党的全部工作要靠党的坚强组织体系去实现”，完善的组织秩序能够提升党员的内聚力，进而影响到党的执行力。中国共产党将民主集中制作为根本组织原则和领导制度，下级服从上级、全党服从中央的结构模式，使各级党组织能够规范运作，各类政治活动能够顺利有效开展。在党内法规实现组织秩序的过程中，从《中国共产党章程》到《中国共产党地方委员会工作条例》《中国共产党党组工作条例》等党的组织法规，明确规定了党内各级各类组织的产生、组成、职权职责等内容，推动党的中央组织、地方组织、基层组织形成充分具备系统性、协调性的统一整体。其目的在于维护党的权威和领导，提升党的整体战斗力，为实现党在新时期新阶段的奋斗目标提供坚强的组织保障。因此，组织秩序是构建党内秩序的基本要求。
三是监督秩序。监督秩序是指通过运用不同的监督手段，对党组织和党员从事的公务活动或其他与行使职权有关的行为进行指导、调整、约束和规范，从而营造风清气正的党内政治生态。以《中国共产党党内监督条例》《中国共产党巡视工作条例》等为代表的党内法规，主要从述职述廉、考察考核、问责追责等方面来构建一个全方位、立体化的党内监督体系，着重约束的是党员为满足个人欲望而产生的扩张性自我主张趋向，铲除不良作风和腐败现象滋生蔓延的土壤。其目的在于维护党员清正廉洁的政治本色，从而保持党的先进性、纯洁性，确保党始终成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心。因此，监督秩序是构建党内秩序的重要保障。
四是党群秩序。党群秩序是指各级党组织和全体党员按照在贯彻执行党的群众路线中必须遵循的行为规则，实现党同人民群众血肉联系的持续性状态。现行党章总纲部分明确规定：“党在自己的工作中实行群众路线，一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来，到群众中去，把党的正确主张变为群众的自觉行动。”党内秩序的实现，同样是一个“从群众中来，到群众中去”的过程。那么，作为凝聚党心民心关键所在的党群秩序，则显得至关重要。一方面，它充分体现了党的优良传统和政治优势，能够确保在构建党内秩序的过程中，始终不偏离以党的宗旨和使命为重要内容的秩序价值的内在本质要求。另一方面，它是“党的自身建设”和“党领导人民群众共同奋斗”的重要连接点，为党内秩序向社会秩序的延伸创造了一个实践路径。具体为通过保持与群众的密切联系，树立党在群众中的威信和形象，从而调动广大人民群众的积极性，为党领导国家及社会事业注入更加广泛的力量。因此，党群秩序是构建党内秩序的关键环节和内在要求。
五是工作秩序。工作秩序是指各级党组织和全体党员在具体工作中，通过遵循一定的目标任务、程序规范、纪律要求，确保党的各项工作正常开展的状态。工作秩序和党的日常运转挂钩，直接关系到党的路线、方针和政策能否执行到位，以及党的目标任务、决策部署能否取得实效。如《中国共产党宣传工作条例》《中国共产党统一战线工作条例》等和党的具体工作有关的党内法规，在现有党内法规体系中占据较多数量，内容上围绕某一方面工作的目标、要求、原则、程序等提出明确要求；《中国共产党纪律处分条例》等党的监督保障法规则主要从违反工作纪律的行为方式、处分规定等方面，列出了有关工作秩序的负面清单。工作秩序要求党员严格按照规矩办事，其实现确保了党的各项事业能够有序推进。因此，工作秩序是构建党内秩序的重要抓手。
六是生活秩序。生活秩序是指党员在参与社会活动中，自觉按照符合社会公序良俗的行为规则要求，进行自我约束的状态。生活秩序对党员领导干部在个人道德品行修养及管好家人方面提出了更严的要求，让党内法规对党员的效力从政治生活延伸至日常生活，也使党内法规相较于国家法律有了更高的标准。生活秩序同样也是连接党内法规秩序价值中内在价值和外在价值的重要环节，具体体现在党员按照要求增强自律意识，严格约束行为操守，遵守公序良俗，弘扬传统美德，并通过发挥“关键少数”的模范带头作用，影响家风家教，引领社会风尚。因此，生活秩序是构建党内秩序的特色环节。
以上六种秩序涵盖了从对党组织和党员的政治要求到组织体系、从思想认识到行为标准、从职责任务到日常生活的各个领域，既具备法的强制性特征，又能够延伸至国家法律暂未涉及或不便于规制的领域，体现道德约束的广泛性特征，还以《中国共产党党内监督条例》《中国共产党问责条例》等党的监督保障法规确保实施，从而避免了有限效力的问题。另外，这六种秩序在发挥作用时同向发力、缺一不可，在共同构成党内秩序这一有机整体的过程中，并非简单相加，而是凸显了不同的作用或地位。总之，对党内法规秩序价值的构建，尤其是实现党内秩序，必须以这六种秩序为基础支撑。
三、构建党内法规秩序价值的方法论研究
（一）通过内部控制构建党内秩序
罗·庞德的社会控制理论，为我们揭示了法通过承认、确定和保障利益维系人所具有的两种本能之间的平衡状态，从而实现社会秩序的理论路径。党内法规作为法的一种基本形式，在构建党内秩序的过程中同样以内部控制的方式予以实现，并在管党治党的制度实践中形成了一套更加科学、严密、高效的方案，即围绕民主集中制这一党的根本组织原则和领导制度，从决策执行、汇报批准、监督问责三个方面形成逻辑闭环，确保党内秩序的绝对稳定。
首先，基于秩序价值实现的根本性要求，需正确处理民主和集中的关系。党的十六大报告指出，“党内民主是党的生命”，而集中则是党的力量保障。从民主方面来讲，有两点要求：一是确保党员知晓民主权利；二是保障民主权利的正常行使。针对第一点，从党内法规的制定到实施环节，党员主动参与是实现全过程民主的重要前提，而能否主动参与，目前的重点在于增强党内法规的知悉度。要扩大党内法规在党内的普及率，提升党员对基本原理、体系内容等的认知程度。特别是在制定环节，在保障广大党员知情权、建议权的基础上，引导党员自觉行使权利，避免党内法规的制定成为“所属法规工作机构”单方承办的“私事”。另外，确保党员全面认识、掌握党内法规，也能进一步提升党内法规的执行力。针对第二点，需要做到的是增强党内法规的可操作性。条款内容模糊不清、程序规定不具体是一些党内法规显露出的通病。例如，《中国共产党党内法规制定条例》关于制定环节意见征求的规定，便存在着诸如征求范围不明晰、缺少实施步骤及程序要求、针对不同的意见如何审议及由谁审议尚不明确等问题。不仅是法律，党内法规的生命力也在于实施，如果缺乏操作性，保障党员民主参与的条款便会沦为无源之水、无本之木。从集中方面来讲，也有两点要求：一是形成一个效力等级明确、层次逻辑严谨的党内法规体系；二是确保党内法规得到强有力的执行。这里主要围绕第一点展开论述。目前，现有党内法规存在着制定主体混乱、数量较多、时间跨度较长等问题。截至2021年7月，现行有效且公开发布的183部中央党内法规中，2008年以前发布的多达44部。因此，要按照党内法规四层位阶的划分，以位阶最低、数量最多的规定、办法、规则、细则为主要精简对象，特别是注意修改或根据实际废止一批立规时间较久、内容陈旧的党内法规，防止在时间、空间上出现布局不合理、碎片化问题。同时，要严格地方党内法规的制定程序，防止完全参照中央党内法规照搬成地方版本，造成法治资源的浪费。总之，正确处理“民主基础上的集中”和“集中指导下的民主”这一辩证统一关系，既是发挥党的政治优势、组织优势和制度优势的需要，也是确保党内法规科学制定、顺利执行的关键所在。
其次，基于秩序价值实现的实体性要求，需正确处理决策和执行的关系。从决策到执行，是按照民主集中制的原则，将党的意志转化为具体可行的实施方案，并予以贯彻落实的实践过程，是体现党内政治秩序和组织秩序的实质性要素。其中决策是指党内意见达成共识的阶段，是党内不同利益或价值追求趋于平衡的政治过程。按照党章“凡属重大问题都要按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则由党的委员会集体讨论，作出决定”的规定，先沟通再决定、从个别到多数是党内决策模式的显著特征。针对重要事项的决策，初步方案先在党委（党组）主要领导或领导班子成员的沟通讨论中酝酿产生，再经党委（党组）会议或党员大会表决通过。前者是集中的表现，确保了党的统一意志外化为实体时不发生偏移，各项工作能够高效运转；后者是民主的过程，让决策充分吸收了党委（党组）成员或党组织全体成员中全部或多数人的意见。因此，以党的组织法规为主的党内法规对决策的主体、内容、方法、机制等作出的明确规定，避免了在政治决策过程中不同利益博弈所产生的不稳定因素。执行是指将决策内容予以实现的阶段，是维护党中央的集中统一领导的重要保障因素。党的理论和路线方针政策能否原原本本执行到位，是党的“命脉”所在。习近平总书记指出：“如果党中央没有权威，党的理论和路线方针政策可以随意不执行，大家各自为政、各行其是，想干什么就干什么，想不干什么就不干什么，党就会变成一盘散沙，就会成为自行其是的‘私人俱乐部’，党的领导就会成为一句空话。”毛泽东在中共扩大的六届六中全会上所作的《论新阶段》政治报告中，论述了个人服从组织、少数服从多数、下级服从上级、全党服从中央四项基本原则，“四个服从”的内容从党的七大开始写入党章，既是民主集中制的重要内容，也直接关系到党的决定能否顺利执行。但是执行并非仅仅是被动服从的过程，其作为党内法规秩序价值实现的要素之一，具有自发性特征，入党誓词中就有“执行党的决定”这一承诺，在良好的党内秩序下，必然是不讲条件、主动执行的过程。
再次，基于秩序价值实现的程序性要求，需正确处理汇报和批准的关系。汇报作为马克思主义政党的一项特色制度，是保证全党团结统一的有效机制，具体表现为“重要决定”“重大问题”的请示报告、具体工作的阶段性或结果性汇报等。党内法规关于汇报制度的有关规定，囊括了事前、事中、事后的时间跨度，也体现了不同事项主客体的区分。从实现价值来看，执行汇报制度能够加强中央对地方、上级对下级、组织对个人相关工作或情况的掌握，直接关系到后续决策能否从实际出发，做到科学有效；能够充分发挥一种向心力的作用，确保党内层次逻辑严明、沟通顺畅、运行高效，直接影响到良好党内组织体系的形成；能够及时发现各类不稳定因素，弥补权力漏洞，消除制度盲区，直接维护了健康稳定的党内秩序。批准多为汇报的对应程序，亦为执行的前置环节。在党的发展历程中，张国焘另立“中央”，王明擅自起草“中共中央对国民党临时全国代表大会的提议”，均是在未经批准的情况下自行其是的行为，直接危及党的前途命运。因此，批准制度是加强党中央的集中统一领导、增强各级干部组织纪律性的重要程序性要求，也是确保党的路线、方针、政策在执行中不出现偏差的一个关键性环节，其规制的客体是党员扩张性自我主张的本能。另外，批准制度还是维护党中央权威的重要体现。恩格斯曾在《致保尔·拉法格》的信中深刻阐述道，“没有权威，就不可能有任何的一致行动”。可见，能否尊重权威、维护权威，是广大党员坚定捍卫“两个确立”、坚决做到“两个维护”的重要前提。那么，在党的各项工作流程中，严格批准程序，正是使广大党员时刻保持权威意识的重要体现。
最后，基于秩序价值实现的保障性要求，需正确处理监督和问责的关系。监督和问责形成一个相互联系、彼此贯通的逻辑闭环，贯穿于全面从严治党的制度实践中，既是马克思主义政党的内生特质和优良传统，也是党内秩序的政治“护城河”。习近平总书记指出，“党内监督是永葆党的肌体健康的生命之源”，履行监督的职责就是发现漏洞、查摆问题的过程。一方面，《中国共产党党内监督条例》《中国共产党巡视工作条例》等党的监督保障法规，以“党中央统一领导，党委（党组）全面监督，纪律检查机关专责监督，党的工作部门职能监督，党的基层组织日常监督，党员民主监督”的形式，使每个党员尤其是领导干部，从公务活动到思想作风，均能纳入高效统一的党内监督体系之内，提高党内法规在自觉遵守过程中的“纠错率”，也为党的领导和党的建设活动的有效运行织牢了“保护网”。另一方面，监督还应重点包括对党内法规制定、实施过程的监督，也就是着力发现党内法规未细化、不具体的内容，以及在执行中形式主义、官僚主义的问题，使监督内容无死角、无缝隙，使监督制度更成熟、更完善，进而充分实现党内法规的秩序价值。问责直接关系到监督的效能，是从严从实纠正问题、防止监督流于形式的过程。习近平总书记强调，“坚持有责必问、问责必严”，也就是要强化问责的实际效果。一要对问责的主体、对象、内容、权限及程序要求予以准确把握，确保问责方向不偏离、责任不失位。二要持续压实问责后续督办的流程，及时弥补漏洞，防止问题反弹，充分发挥问责的深层次、长久性价值。三要继续深化党内问责和监察问责的衔接配合，推动《中国共产党问责条例》和《中华人民共和国监察法》在法治实践上的有机统一，形成问责合力。另外需要注意的是，党内法规实现内部控制的过程，并非“套上枷锁”的过程，而是引导党员实现自我约束的过程。也就是说，准确把握问责的根本目的不在于责任的追究，而在于教育广大党员树牢责任意识、强化责任担当，“真正起到问责一个、警醒一片的效果”。
（二）通过外部引导实现社会秩序
党内法规作为中国共产党管党治党实践的制度结晶，其秩序价值从党内向社会的延伸，是符合历史发展逻辑、内在本质要求的应然结果。这里有三点需要注意。首先，党内法规不直接作用于社会秩序。社会秩序的实现，关键在于最大限度满足被纳入一定社会关系的成员的各种社会需要，而党员作为党内法规直接作用的对象，只是社会成员的组成部分。因此，从外在表象来看，党内法规对社会秩序的实现只能产生一种“溢出效力”。其次，仅用“溢出效力”来概括还不能趋于完整，它没有指明这种效力的目标方向、影响大小和实现路径。党内法规能否有效落实，直接关乎党的前途和命运。中国共产党作为中国特色社会主义事业的领导核心，在百年奋斗历程中，尤其是中国特色社会主义进入新时代以来，始终和国家的建设和发展、社会的安定和有序息息相关。因此，针对社会秩序，党内法规发挥的是一种在方向上具有根本性、在内容上具有全面性、在手段上具有间接性的引导作用。最后，对社会秩序的间接引导，在具体路径上是以国家秩序作为连接点予以实现的。在当代中国，社会治理是在党的领导下，沿着政府主导、多元参与这条主线运行，通过政府这个国家代理机关发挥管理职能予以实现的国家秩序，国家秩序和由参与社会管理的多元主体所共同构建的社会秩序是一对高度统一的范畴。换言之，社会有序发展长期依赖于国家的有效控制，国家治理体系和治理能力现代化直接影响社会秩序的实现。而在国家与社会互惠共赢的过程中，各级人民政府在党的全面领导下开展工作。因此，党内法规对社会秩序的引导，发力点和落脚点在于国家秩序。
在具体方式上，一方面体现在引导社会的发展方向。其一，党内法规中所蕴含的党的政治方向，同人民的意愿和要求，以及国家的发展目标和方向是一致的。党的二十大报告指出，“把党的领导落实到党和国家事业各领域各方面各环节”，依靠党内法规，从制度层面确保了党的领导更加规范具体。例如，作为最根本的党内法规，党章对党的性质和宗旨、路线和纲领、指导思想和奋斗目标等作出根本规定，体现了党对国家秩序实现的整体意志和共同理想，表达了党在领导国家建设发展中的理论基础和政治主张，特别是围绕“五位一体”总体布局、“四个全面”战略布局指明了政治方向，描绘了社会发展蓝图。再如，《中国共产党农村工作条例》《中国共产党政法工作条例》等党内法规，围绕某一项具体工作，规定了各级党组织和广大党员做什么和怎么做，确保了国家各项工作落实见效。其二，党内法规能够及时精准反映社会变革对国家发展的最新要求。由于执政环境改变，以及形势和任务发展的变化需要，党章修改的节奏一般要高于宪法，甚至成为历次党代会的惯例。而中央党内法规相较于法律和行政法规，地方党内法规相较于地方性法规、自治条例和单行条例，制定上更高效，执行上也因党员队伍的整体纪律性特征而更易出成果。因此，党内法规时刻体现出与时俱进的特点，能够确保全党准确把握党和国家事业发展的新要求，始终站在社会变革的最前沿，进而正确引导社会发展方向。
另一方面体现在规范国家的运行。国家秩序的实现依靠法律这个强力的社会控制手段，具体包括立法、执法、司法、守法四个层面。首先，党内法规为党领导立法提供了制度遵循。中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征和最大优势，此处的领导，包括了国家事务的方方面面，尤其是立法工作。历次党代会大都围绕国家立法的目标任务、阶段性要求作出明确部署。例如，党的十九大强调“推进科学立法、民主立法、依法立法”，党的二十大指出“加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法”。自第八届全国人大常委会以来，按届编制的立法规划均是在报党中央批准后方能印发执行。针对重大立法项目、立法中的重大问题，全国人大常委会坚持向党中央请示报告。为进一步加强党对立法工作的领导，2016年10月，全国人大常委会在9个专门委员会分别设立分党组。另外，在规范党领导立法工作中，现行党章明确提出了“党必须保证国家的立法、司法、行政、监察机关，经济、文化组织和人民团体积极主动地、独立负责地、协调一致地工作”这一原则性要求，《中国共产党党组工作条例》《中国共产党地方委员会工作条例》等亦是对此作出了详细规定，其目的在于确保科学立法这个社会主义法治建设首要环节的实现。
其次，党内法规为严格执法提供了政治保证。一方面，具有执法职能的国家机关在党的领导下开展各项工作，特别是以《中国共产党政法工作条例》《法治政府建设与责任落实督察工作规定》为主的党内法规，体现了党在深化行政执法体制改革、严格执法责任落实、加大重点领域执法力度等方面的明确主张，为严格规范公正文明执法注入了核心动力。另一方面，《党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定》《行政执法类公务员管理规定（试行）》等党内法规则是党的领导从宏观目标向微观层面具体事项、责任人员的进一步细化，确保了立党为公、执政为民理念的实现。
再次，党内法规为党支持司法指明了目标方向。《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》《保护司法人员依法履行法定职责规定》等党内法规所展现的一个价值导向就是，党对司法工作的领导主要集中在基本原则、方针政策、廉政监督等方面，而不包括具体的司法过程。对于不正当干预司法，特别是领导干部插手司法案件的行为，将依规依纪予以严惩，这是党内法规支持司法、全力维护司法公正的一个重要体现。同时，实现人民群众日益增长的美好生活需要是党内法规秩序价值的本质追求，这就意味着党内法规在发挥全局性、指导性作用的过程中，为国家司法工作提供了一个价值遵循，即始终“坚持人民立场、人民至上”。从革命战争时期的“马锡五审判方式”，到近年来的法官检察官员额制改革、立案登记制改革，都是在党的领导下人民司法事业高质量发展的生动缩影。
最后，党内法规为党员带头守法设定了行为准则。法律实现的最基本形式在于守法，守法和人的能动性选择有关，然而“个人的意志是不能被强迫的。每个人的良心是紧要行动关头时对是非的最后仲裁者”。所以，有的人提出法律之所以被遵守，是因为它是一种“命令”，或是一种“威胁”，这显然无法站得住脚，法律被遵守关键应是在全社会形成一种遵法守法的普遍性意识自觉。针对集体意识的生成过程，以“差序格局”为主要特征的儒家秩序思想给了我们启示，虽然当代社会已经难以再现由家庭关系向全体社会成员扩展的传统路径，但是党内法规的价值实现却提供了一个创新性的路径模仿。践行党内法规的过程就是用法治思维管党治党的过程，让遵法崇法的意识自觉先于党内应运而生，由“关键少数”树立、宣传和倡导法治理念，进而带动“绝大多数”，形成对建设法治社会最为有效的示范和引导，亦即党的二十大报告所指出的：“发挥领导干部示范带头作用，努力使尊法学法守法用法在全社会蔚然成风。”
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