侯嘉斌：论军队党内法规的规范事项

本文发表于《党内法规研究》2023年第3期党内法规制度建设专栏，现推送全文。因篇幅限制，注释省略。

作者简介：侯嘉斌，国防大学政治学院讲师。

摘要：军队党内法规的规范事项是军队党内法规基础理论研究的一个核心问题。在界定军队党内法规的规范事项时，一种思路是借鉴《中国共产党党内法规制定条例》界定党内法规规范事项的思路，将其界定为“军队党的领导和党的建设活动”，另一种思路是采用《中国共产党章程》第24条所使用的表述将其界定为“军队中党的工作和政治工作”。结合指代范围的全面性以及当前军队党内法规制度建设具体实践来看，第二种思路更加合理，其对象既涵盖了军队党的领导与军队党的建设活动，也包括了军队政治工作。军队党内法规在规范事项方面的特殊性，直接影响其调整对象的界定，主要包括军队各级党组织、军队全体党员以及军队各级政治机关。要进一步深化军队党内法规基础理论研究，为颁布出台军队党内法规制定规定提供重要理论准备。

关键词：军队党内法规；军队党的领导和党的建设活动；军队中党的工作和政治工作；军队党内法规制定规定

党的十八大以来，中国共产党坚持依规治党，大力推进党内法规制度建设，已经“形成比较完善的党内法规体系”。党内法规理论研究方面，也出现了数量可观的研究成果，其中一个基础性理论问题是党内法规的规范事项，即党内法规需要就哪些内容、哪些事项进行明确规定。这是给党内法规下定义时一个难以回避的问题点，也是构建党内法规基础理论体系、推动党内法规制度建设高质量发展必须回答的一个重要问题。同理，在开展军队党内法规基础理论研究、探索构建军队党内法规基础理论体系时，也需要明确回答军队党内法规的规范事项问题。

一、问题的提出

近年来，随着军队党内法规制度建设进程不断加快，党中央、中央军委围绕军队党内法规制度的制定、宣传、实施、清理等开展一系列具体实践，成为新时代加强军队党的领导与党的建设的一个显著标识。以军内学者为主体，学界围绕如何加强军队党内法规的学习理解、宣传教育与贯彻实施等进行了深入研究。不过，现有成果更多是聚焦军队党内法规制定出台后的实践落实层面，较少关注军队党内法规制定出台前的流程与环节，也缺乏对军队党内法规的定义、规范事项、效力位阶等基础性理论问题的深入分析。

在军队党内法规的基础性理论问题中，一个首要问题是军队党内法规的规范事项，即军队党内法规应该规范调整哪些内容。对这个问题的回答，直接关系着军队党内法规定义与军队党内法规制度体系范畴的界定，可以说是军队党内法规制度建设实践的理论源头。只有确定了军队党内法规的规范事项，才能以此为基础构建起更加规范、科学的军队党内法规制定、实施、保障流程，以及与当前军队党内法规制度建设实践相匹配的基础理论体系。

但对军队党内法规的规范事项这一重要理论问题，学界并没有给予足够的关注，目前也缺乏明确的法规制度依据。《中国共产党党内法规制定条例》（以下简称《党内法规制定条例》）是“党内法规制度建设的基础性法规”，是党内“立法法”，是我们党立规、执规的“规矩”。该条例仅在第41条规定“军队党内法规制定规定，由中央军事委员会根据本条例制定”，并未明确界定军队党内法规的概念，也没有明确军队党内法规的制定主体与规范事项。目前，军队党内法规制定规定尚未出台。从理论研究与实践发展的相互作用来看，军队党内法规基础理论研究较为薄弱，也成为制约这一规定及时制定颁布的影响因素之一。

为提升军队党内法规制度建设的规范化水平，夯实军队党内法规制度建设理论基础，有必要借鉴党内法规领域相关研究成果，结合军队党的领导与党的建设实践尤其是军队党内法规制度建设的具体实践，就军队党内法规的规范事项进行深入分析研究。

二、军队党内法规规范事项的两种界定思路

在对军队党内法规规范事项进行分析讨论时，既要参考关于党内法规规范事项的研究成果，也要关注军队党内法规制度建设的具体实践，实现一般与特殊、理论与实践之间的有机结合。关于军队党内法规规范事项的界定，有两种思路可供分析讨论。

（一）思路一：将军队党内法规规范事项界定为“军队党的领导和党的建设活动”

一种思路是借鉴和沿用党内法规规范事项的界定思路。1990年印发的《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》第２条和2012年印发的《党内法规制定条例》第2条都曾将党内法规的规范事项界定为“党组织的工作、活动和党员行为”。2019年修订后的《党内法规制定条例》第3条第1款将党内法规的规范事项明确为“党的领导和党的建设活动”。因此，“党内法规的规范调整事项不宜超出这个范围”。从“党组织的工作、活动和党员行为”到“党的领导和党的建设活动”，意味着党内法规规范事项范围有所扩大，印证了关于其“总体轨迹呈拓展之势”的判断，也意味着党内法规规范事项的界定思路发生转向。

一是界定维度发生变化。原有界定方式是从规范对象出发，区分为党组织的工作、活动与党员行为两个方面。有学者认为，“2012年条例确定的调整范围主要对应于党的建设领域，……难以全面涵盖党的领导法规的内容”。现行界定方式是从规范内容出发，区分为党的领导活动和党的建设活动两个方面。“党的领导活动”的表述蕴含着关于党内法规规范事项的自我限制和约束，即党内法规在规范党的领导活动时，重心是规范党如何进行领导而非直接规范具体事务，这有助于进一步阐明党内法规对国家事务和社会事务产生影响的内在机理，进而回应了学术界关于国家事务和社会事务是否应纳入党内法规规范事项的疑问。二是界定标准更加科学。相比于党内法规对党组织的工作、活动的调整与对党员行为的调整之间的差异性，党内法规对党的领导活动的规范与对党的建设活动的规范之间的差异性更大，进行这种区分更能揭示出党内法规调整规范不同事项的内在运作机理。将党的领导活动单列为党内法规的一种重要规范事项，也契合《中共中央关于加强党内法规制度建设的意见》所提出的“在党章之下分为党的组织法规制度、党的领导法规制度、党的自身建设法规制度、党的监督保障法规制度4大板块”的党内法规制度体系基本框架，有助于更好发挥党内法规在坚持和加强党的全面领导过程中的重要作用。三是界定方式更为周全。现行界定方式较为完整地涵盖了党的活动范围，“去除了对党内法规对象范围的限制”，实现了“分类穷尽和逻辑周延”。这就因应了党的十九大报告关于“加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系”的重要论断。从实践层面看，近年来党内法规制度建设不断推进，我们党已经形成比较完善的党内法规体系，党的二十大报告还进一步提出要“完善党内法规制度体系”。这也说明现行界定方式能够与时俱进地满足实践需求，为党内法规调整不断丰富发展的党的领导和党的建设具体实践提供了足够有延展性的理论阐释空间。

借鉴党内法规规范事项的界定思路，在《党内法规制定条例》修订前，有学者认为中央军事委员会可以针对军队中党组织的工作、活动和党员行为制定党内法规。在该条例修订后，中共中央办公厅法规局编著的《中国共产党党内法规制定条例及相关规定释义》一书提出，军队党内法规是党的中央军事委员会就军队党的领导和党的建设活动制定的党内法规，将军队党内法规规范事项界定为军队党的领导和党的建设活动。

（二）思路二：将军队党内法规的规范事项界定为“军队中党的工作和政治工作”

此外还有一种思路是采用《中国共产党章程》第24条的表述，将军队党内法规规范事项界定为“军队中党的工作和政治工作”。该条明确规定：“中央军事委员会负责军队中党的工作和政治工作，对军队中党的组织体制和机构作出规定。”习近平总书记在中央军委党的建设会议上也明确强调：“要健全党领导军队的制度体系，全面规范我军党的工作和政治工作。”相关内容也写入中央军委2018年印发的《关于加强新时代军队党的建设的决定》之中。因此，在界定军队党内法规的规范事项时，必须回答好“军队党的领导和党的建设”与“军队中党的工作和政治工作”这两个表述之间的关系问题，其核心是理解军队中党的工作和军队政治工作的关系。

军队政治工作是“党在我军中的思想工作和组织工作”，这是关于军队政治工作具体内涵的权威定义，从1991年《中国人民解放军政治工作条例》起就一直沿用这一规定，2021年新修订的《军队政治工作条例》也采用这一定义。关于军队政治工作与军队中党的工作的关系，可以从两个方面来理解：

一方面，军队政治工作是党的工作，这是由党和人民军队的性质宗旨决定的。1930年，我军颁布的第一部政治工作条例即《中国工农红军政治工作暂行条例（草案）》虽未明确规定这一点，但也指出红军的政治工作就是要巩固“中国共产党在红军中的领导，要使红军成为有力的工农革命的武装力量”。1937年8月发布的《中共中央组织部关于红军改编后党及政治机关的组织的决定》指出：“确定政治工作即是党的工作，故其中心仍是进行党的工作，保障党的策略路线的执行。”1942年颁布的《中国国民革命军第十八集团军（第八路军）政治工作条例（草案）》指出，“第十八集团军的一般政治工作是与该军中共产党的工作密切联系而不可分离的。……政治工作必须依靠党的工作，同时也就是党的工作”，该论断在阐明两者间相互联系的同时也进行了一定的区分。军队政治工作是党的工作，从语义结构来看，“是”的功能在于描述军队政治工作的性质属性，应理解为军队政治工作属于军队中党的工作，不能理解为军队政治工作等于军队中党的工作。军队政治工作是“党领导的军队工作的重要构成”，此外，军队党组织还要对军事、后勤、装备、训练、科研等各方面工作进行领导。

另一方面，军队政治工作是军队党的工作中一种非常重要、非常特殊的工作。之所以使用“军队中党的工作与政治工作”的提法，特别是单独强调军队政治工作，主要是为了突出军队政治工作的地位作用与特殊性质。

从党领导军队建设的长期实践中可以清醒地认识到，军队政治工作是构成军队战斗力的重要因素，是实现党对人民军队绝对领导和军队履行职能使命的根本保证，是我军的生命线。军队政治工作的开展水平，直接关系着党对人民军队的绝对领导，关系着人民军队的性质、本色、作风和发展方向，关系着全体官兵的积极性、创造性和军队的高度集中统一。2014年10月，习近平总书记在全军政治工作会议上从三个方面阐述政治工作的生命线作用：实行革命的政治工作“保证了我军始终是党的绝对领导下的革命军队，为我军战胜强大敌人和艰难险阻提供了不竭力量，使我军始终保持了人民军队的本色和作风”。政治工作作为我军的最大特色、最大优势，有必要进行特别强调。

从特殊性质来看，“军队政治工作实质上是党领导和掌握军队的工作”，这是关于军队政治工作实质的权威界定，与党对军队其他方面工作的领导进行了明确区分。党对军事、后勤、装备、训练、科研等方面工作的领导是一种宏观领导，具体体现为对重要工作、重要事项、重要问题的决定权，并不直接从事或包办具体业务工作。相比之下，军队政治工作作为军队全面建设的重要组成部分，“更是党直接从事的工作”。我们党始终高度重视政治工作和政治机关在党领导和掌握军队过程中的重要地位，反复强调“政治工作就是党的工作，政治机关就是党的工作机关”。1941年6月陈毅在《论建军工作》中、1956年9月彭德怀在党的八大上作军事工作报告时、1978年6月邓小平在全军政治工作会议上都曾强调这一观点。这里还有必要结合1954年1月陈毅在全国军事系统党的高级干部会议上主持审查《中国人民解放军政治工作条例（草案）》时提出的一个重要观点进行分析。陈毅提出：“政治工作要完整地提，军队政治工作要：（1）通过各级党委，党的组织；（2）通过各级政治工作人员；（3）通过各级政治机关，来掌握党的政策、路线。”同时，他还批驳了两种错误观点，认为“有人企图把党从政治工作中拉出来，或只把它限制在党内，都是不对的”。这其实是从反面角度对军队政治工作特殊性质的再阐释。其一，不能“把党从政治工作中拉出来”，重在强调军队政治工作首先是党的工作而非单纯的业务工作，必须站在党的工作的高度来理解军队政治工作的重要性，不能脱离党和党的领导来谈军队政治工作。从党与军队政治工作的内在联系上讲，党的方向就是我军政治工作的方向，党和军队的中心任务决定着我军政治工作的基本任务。因此，“政治工作本身必须加强党的领导”，必须将坚持党对人民军队绝对领导作为开展军队政治工作的一项重要原则，加强党对军队政治工作的领导。其二，不能只把军队政治工作“限制在党内”，重在强调军队政治工作不仅是党的工作，而且是党在军队中的思想工作和组织工作，是一种群众性工作。要组织广大党员干部一起来做政治工作，动员广大官兵积极参与，不断提高军队政治工作质效，保证党从思想上政治上组织上牢牢掌握军队。因此，在理解军队政治工作的特殊性质时，必须同时保持对党与军队两个维度的关切，既不能只强调党的维度，而将军队政治工作“限制在党内”，忽视对广大官兵的教育引导与动员组织；也不能只强调军队维度，而“企图把党从政治工作中拉出来”，将军队政治工作作为单纯的业务工作，忽视其对坚持和巩固党对人民军队绝对领导的重要意义。

（三）采取第二种思路的主要考虑

从军队党内法规的规范事项角度而言，上述两种分析思路及表述的主要差异在于是否应包括军队政治工作。“军队党的领导和党的建设活动”是从党的角度尤其是军队党组织的角度出发，强调党的领导和党的建设在我军建设发展中的关键地位，着重突出了坚持党对军队绝对领导作为我军加强党的领导和党的建设工作首要任务的重要地位，并对军队党的领导活动和军队党的建设活动作了区分。其中，军队党的领导活动是指军队党组织领导军队建设各领域和完成任务全过程的活动，而不包括军队党组织所领导的各类具体业务工作本身，军队党的建设活动则是指军队党组织的自身建设活动。“军队中党的工作和政治工作”既通过“军队中党的工作”的表述同时涵盖了军队党的领导活动与军队党的建设活动两个方面，也专门强调军队政治工作这一特殊内容，着重突出了军队政治工作鲜明的党性特质及其在我军建设发展过程中的生命线作用。基于以下三点考虑，本文拟采用第二种方案，将军队党内法规的规范事项界定为“军队中党的工作和政治工作”。

其一，这种表述所指代的范围更加全面。“军队中党的工作和政治工作”在覆盖“军队党的领导和党的建设活动”相关内容的基础上，还包括了军队政治工作，能够充分体现军队政治工作的特殊地位作用。上文已论及，军队政治工作既是军队全面建设的重要组成部分，属于党领导的工作，更是“党直接从事的工作”。如果将军队党内法规的规范事项界定为“军队党的领导和党的建设活动”，将难以涵盖军队政治工作相关内容，因为军队政治工作既不属于军队党的建设活动，也不属于军队党的领导活动，而属于军队党组织所领导的活动。

其二，这种表述充分契合了当前军队党内法规制度建设实践。从理论层面对军队党内法规规范事项进行界定，要紧密结合军队党内法规制度建设的具体实践展开，及时回应实践需求，避免理论界定与实践发展之间出现冲突或背离。结合近年来党中央、中央军委相关文件精神来看，调整军队政治工作的法规明确被纳入党内法规范畴之中。如《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013—2017年）》曾提到要“完善军队政治工作方面的党内法规。……修改完善《中国人民解放军政治工作条例》及《中国共产党军队委员会工作条例》、《中国共产党军队支部工作条例》”。《中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018—2022年）》也提到要修订中国人民解放军政治工作条例等党内法规。可见，党中央始终将调整军队政治工作的法规纳入党内法规范畴之中进行统一规划部署。2021年2月，中央军委政治工作部领导就新修订的《军队政治工作条例》答记者问时也指出，《军队政治工作条例》是“我军政治工作的基础主干党内法规、政治建军的重要依据，……需要从党内法规层面对我军政治工作作出整体设计和全面规范”，“力求使《条例》成为一部具有鲜明时代特色、彰显特有政治优势、提供有力强军支撑的基础主干党内法规”，明确体现了《军队政治工作条例》的党内法规属性。此外，中共中央办公厅法规局相关文章中也提出，“10年来，党中央不断完善党的领导制度体系，制定出台……《军队政治工作条例》等党内法规”，将《军队政治工作条例》作为党的领导制度体系的重要内容。在这种情况下，显然不宜将军队政治工作排除于党内法规的规范事项之外，而应将其作为军队党内法规的一类重要规范事项。

其三，这种表述与党内法规制度建设一般规律并不矛盾。一般来讲，党内法规的规范事项应当与其功能作用相匹配，“保证党内法规对应该由其调整的党务关系的全覆盖，最大限度避免出现党内法规调整空白”。关于党务的具体内容，《中国共产党党务公开条例（试行）》第2条作了明确界定，即“党的组织实施党的领导活动、加强党的建设工作的有关事务”。军队党内法规是党内法规体系的重要组成部分，军队党内法规制度建设应借鉴党内法规制度建设的成功经验，遵循党内法规制度建设的一般规律。对中国共产党这样一个马克思主义执政党而言，党的领导与党的建设之间有着紧密联系。中国共产党自诞生以来，始终坚持“把党的建设与我们党所领导的事业紧密联系在一起”，将坚持和加强党的领导作为党的建设的根本目的。党的十九大报告提出的新时代党的建设总要求中，也把“坚持和加强党的全面领导”放在首要位置。因此，党的领导与党的建设活动是难以割裂开的。具体到军队党内法规规范事项的界定，也应从内容维度而非对象维度出发，实现对军队内部党务关系的全覆盖。2022年11月，经中央军委批准，中央军委办公厅印发《军队党务公开规定（试行）》。目前这一规定并未公开发布，难以结合具体条文探讨军队语境中党务的具体内涵，但结合党内法规制度建设的一般规律，类比《中国共产党党务公开条例（试行）》第2条的规定，至少也应从党的领导与党的建设两个方面加以理解。将军队党内法规的规范事项界定为“军队中党的工作和政治工作”，一方面通过“军队中党的工作”的表述涵盖了军队党的领导活动与军队党的建设活动两个方面，遵循了党内法规制度建设的一般规律，另一方面还包括了军队政治工作，体现了军队党内法规制度建设的特殊规律。

三、军队中党的工作和政治工作的具体内涵

在确定军队党内法规规范事项的界定思路后，还需要结合军队建设发展实际，对军队中党的工作和政治工作的具体内涵进行深入分析阐述。关于军队中党的工作，还将从军队党的领导与军队党的建设两个方面来理解。

（一）军队党的领导

“军队党的领导和党的建设”的表述，在2018年中央军委党的建设会议后被广为使用。在此次会议上发表的重要讲话中，习近平总书记明确指出，“党的领导和党的建设是我军建设发展的关键，关系强军事业兴衰成败，关系党和国家长治久安。……全面加强新时代我军党的领导和党的建设工作，是推进党的建设新的伟大工程的必然要求，是推进强国强军的必然要求”。随后，军内学者围绕“军队党的领导和党的建设”的表述进行分析阐述，如有学者认为习近平总书记首次把加强军队党的领导和加强军队党的建设放在一起论述，进一步凸显了党的领导在强国强军中的重要地位。当然，相关成果主要是结合习近平总书记的重要论述进一步阐述军队党的领导和党的建设工作的重要意义，没有系统和深入分析军队党的领导与党的建设具体内涵及相互间逻辑关系。

领导意为“率领并引导”，是指特定主体率领并引导其他个人或组织实现某种目标的行动过程，涉及领导权主体与领导权对象两个方面。党的领导是一种外在指向性的描述，重在强调党的领导作用的发挥，“调整的是党的领导关系”，即党组织与非党组织（包括人大、政府、政协、监察机关、审判机关、检察机关、武装力量、人民团体、企事业单位、基层群众性自治组织以及经济组织、文化组织、社会组织和其他组织等）和广大群众之间的关系，范围涵盖党领导经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设、国防和军队建设、外交工作等方方面面。党内法规调整党的领导活动，旨在通过全面规范党对各类机构、各项事业、各个领域的领导，提升党的领导的制度化、规范化、科学化水平，更好发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用。党的领导权的主体既可以是中国共产党，也可以是党的各级组织，领导权对象既包括全国各族人民，也包括人大、政府、政协等国家机构和民主党派、基层群众自治性组织、群众组织、企事业单位等。武装力量也是党的领导权对象中非常重要的一类。党章总纲部分明确规定，“中国共产党坚持对人民解放军和其他人民武装力量的绝对领导”。《国防法》第21条也规定：“中华人民共和国的武装力量受中国共产党领导。”

党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。其中，党对国家和社会的领导不是直接的，而是通过制定大政方针、提出立法建议、推荐重要干部、进行思想宣传、发挥党组织和党员的作用、坚持依法执政等方式实现的。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》围绕加强和改进党对全面推进依法治国的领导提出“三统一”“四善于”的明确要求，其中“善于使党的主张通过法定程序成为国家意志”“善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导”等内容鲜明体现了党对国家和社会的领导的间接性。无论是党对国家的领导还是党对社会的领导，都需要通过国家政权机关（包括中央和地方各级人大机关、行政机关、政协机关、监察机关、审判机关、检察机关）来实现，这是一种间接领导方式。为了有效保障党通过国家政权机关实施对国家和社会的领导，中国共产党构建起领导国家政权的制度体系，以确保党通过各种制度机制深度“嵌入”国家政权机关的方式领导着国家。这也要求中国共产党善于处理好党组织与国家政权机关的关系，处理好领导权与决定权的关系，通过法治方式实现党对国家和社会的领导。

具体到党对军队的领导，在党领导军队建设发展的长期实践中，形成了坚持党对军队绝对领导的一整套行之有效的根本原则和制度，即军队最高领导权和指挥权属于党中央、中央军委。中央军委实行主席负责制；实行党委制、政治委员制、政治机关制；实行党委（支部）统一的集体领导下的首长分工负责制；实行支部建在连上。这一系列制度都是围绕“党和军队的关系”而展开的，明确回答了“军队归谁领导、听谁指挥”这一建军治军的首要问题，规定了坚持党的领导的唯一性、彻底性和无条件性，为党对军队实施独立、直接、全面、绝对的领导提供了坚如磐石的制度保证。那党在军队中领导什么，如何理解党对人民军队绝对领导的具体范围呢？有观点区分党内和党外两个层面，认为党对军队绝对领导既包括对军队各级党委、纪委（团级以上单位）、基层委员会（营级）、党支部（连级）的绝对领导，也包括对共青团、基层单位军人委员会等军队内部其他机构的领导。这是一种列举式的描述，难以全面囊括党的领导的调整范围，尤其是其中对党外层面的界定并不周延。相比之下，从“横向到边、纵向到底”的角度，能够更加直观地理解党对人民军队绝对领导的具体范围。纵向到底重在强调党的领导涉及的层级范围，是指军队的最高领导权和指挥权属于党中央，中央军委实行主席负责制，党在团以上部队和相当于团以上部队的单位设立委员会，在营和相当于营的单位设立基层委员会，在连和相当于连的单位设立支部，由此形成一个上下贯通、覆盖全面的严密组织系统，使党的领导能够从中央直达基层、直达士兵。横向到边重在强调党的领导涉及的广度范围，是指党不仅管思想政治建设、党的建设，而且管军事、管打仗，涵盖军事、政治、后勤、装备、训练、科研等各方面各领域，贯穿军队建设、改革和军事斗争准备各环节全过程。早在古田会议决议中就指出，“党对于军事工作要有积极的注意和讨论。一切工作，在党的讨论和决议之后，再经过群众去执行”。习近平总书记也强调：“要落实党委统一的集体领导下的首长分工负责制，做到一切工作都置于党委统一领导之下，一切重要问题都由党委研究决定。”

相比于党对国家和社会的领导，党对军队的领导有所不同，是一种“直接领导、直接指挥”。《中国共产党军队党的建设条例》（以下简称《军队党的建设条例》）明确规定，“党对军队绝对领导是独立的、直接的、全面的领导”。从领导方式上看，党对军队的领导不经过中间环节，不设几套班子，也不设党组。“军队一切行动都必须听从党中央、中央军委的指挥和调动，……除中国共产党及其助手中国共产主义青年团外，不允许其他任何党派、团体和宗教势力在军队中建立组织和进行活动。”“未经党中央、中央军委授权，任何人不得插手军队，更不得擅自调动和指挥军队。党在军队设立各级组织，赋予其统一领导和团结的核心地位，形成一个严密的组织系统，通过其领导和指挥所属部队，使党的领导能够从中央直达基层、直达士兵。党委（支部）负责把党的路线、方针、政策和上级的命令指示传达到部队，领导部队坚决贯彻落实。”军队的一切重大问题都必须经过各级党组织讨论决定，军队的一切组织和人员都必须接受所在党组织的统一领导。“在这一整套严密的组织体系中，党中央、中央军委是大脑和中枢，其他各级党委是躯干和四肢，基层党组织是党在我军的神经末梢，军队党员是细胞，制度机制是经络。”

可见，党对军队的领导，与党对国家和社会的领导，在领导方式、领导机制等方面都存在一定差异。这就导致在一般语境中讨论党的领导与在军队语境中讨论党的领导，侧重点有所不同。在一般语境中，党的领导主要是指党对各级人大、政府、政协等国家机构和民主党派、基层群众自治性组织、群众组织、企事业单位等以及广大群众的领导，是从党这一领导权主体的角度出发来讨论党与各类领导权对象之间的关系，强调要坚持和加强党的全面领导，巩固党总揽全局、协调各方的领导核心地位。而在军队语境中，军队本身是党的领导权对象，“军队党的领导”是从领导权对象的角度出发来讨论军队与党的关系，强调的实际上是军队中党的领导地位作用如何发挥的问题，也就是如何坚持和巩固党对人民军队绝对领导的问题。事实上，在相关理论宣传与学术研究中，“军队党的领导”这一提法往往是与“军队党的建设”并提而很少单独出现，一个更为常见的表述是“党对军队绝对领导”。

（二）军队党的建设

党的建设活动是一种内在指向性的描述，重在强调党的自身建设问题，调整的是党内关系即党组织之间的关系、党员之间的关系以及党组织与党员之间的关系，范围涵盖党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设等方面，强调把制度建设贯穿其中，深入推进反腐败斗争。党内法规对党的建设活动进行调整，旨在通过打造严密的制度之笼，使各级党组织与广大党员服膺于党内法规制度的强制约束，实现党的各方面建设的制度化，解决全面从严治党面临的突出矛盾问题，更好发挥全面从严治党的政治引领和政治保障作用，提升党的自我净化、自我完善、自我革新、自我提高能力。军队党的建设一直是军内学者关注的一个重点问题，关于军队党的建设的具体内涵，有狭义与广义两种理解思路。广义思路以“党”为关键词进行理解，将军队党组织所完成的工作均纳入其中，同时涵盖党的领导与党的建设层面，如有学者认为军队党的建设包括军队党组织对军队发挥核心领导作用及其自身建设两个方面，是军队党组织为提高领导能力水平，在与时俱进中加强、改进自身思想、组织、作风、制度建设的实践活动。《党的建设辞典》对党的建设的内涵界定也采用这一思路，认为党的建设是指政党为完成自身的使命而进行领导国家、社会和提高自身生机和活力的理论和实践活动。狭义思路以“建设”为关键词进行理解，如有学者认为军队党的建设是指中国共产党在中国人民解放军各级组织中，以能力建设和先进性建设为主线进行的思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设和制度建设的实践活动。这种界定思路以党的建设总体布局为主要依据，当党的建设总体布局发生变化时，其内涵也会随之变化。

考虑到《党内法规制定条例》在党内法规的定义中对党的领导与党的建设进行了区分强调，而且军队党的领导与军队党的建设在内容、方式、目的等方面均存在显著差异，加之军队内部也长期存在党对军队绝对领导与军队党的建设的话语区分，因此本文采用对军队党的建设的狭义理解。从静态层面来看，军队党的建设是指包括军队党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设、制度建设、反腐败斗争在内的集合体；从动态层面来看，军队党的建设是指党在军队中的各级组织（包括中央军委、战区党委、各级党委、机关部门党委、直属党委、基层党委、党总支部委员会、党支部与军队各级纪律检查委员会等），不断加强自身各方面建设、推进自我革命、坚定不移全面从严治党的过程。《军队党的建设条例》按照新时代党的建设总体布局，鲜明提出了军队党的建设的原则要求，分别明确了军队党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设、制度建设、反腐败斗争的主要任务，为各级常态抓好军队党的建设工作提供了重要遵循。

军队党的领导与军队党的建设之间有着密切联系。习近平总书记指出，“军队党的建设的首要任务是确保党对军队的绝对领导，这也是对军队党的建设的根本要求”，“坚持党对军队绝对领导是我军加强党的领导和党的建设工作的首要任务”。2018年中央军委印发的《关于加强新时代军队党的建设的决定》中，强调的首要内容就是强化党对军队绝对领导。有学者认为，将“党的领导”和“党的建设”作为一个整体，意味着二者是内在关联、高度一体化的工作；有学者进一步认为，将“党的领导”置于“党的建设”之前，表明“党的建设”工作的目的和价值指向是加强“党的领导”。可以说，加强军队党的建设必须着眼于党的领导活动的有效开展和领导作用的充分发挥，直接服务于坚持和巩固党对人民军队绝对领导，并将之作为一项必须始终坚持的重要原则。

从相互间的区别来看，军队党的领导是指“党领导军队各方面建设的活动”，重在描述党与军队的关系，强调全面深入贯彻军委主席负责制，加强党对军队建设各领域和完成任务全过程的领导，以确保人民军队最高领导权和指挥权属于党中央、中央军委，确保人民军队始终服从于党的绝对领导，确保全体官兵在思想上政治上行动上与党中央、中央军委保持高度一致。军队党的建设是指“军队党的自身建设活动”，重在描述党组织之间、党员之间、党组织与党员之间的关系，强调全面贯彻落实新时代党的建设总要求和新时代党的组织路线，构建上下贯通、执行有力的军队党组织体系，增强军队党组织的创造力凝聚力战斗力，永葆党的先进性和纯洁性，以全面从严治党推进全面从严治军。以《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》围绕“坚持和完善党对人民军队的绝对领导制度，确保人民军队忠实履行新时代使命任务”提出的三方面要求为例，“健全人民军队党的建设制度体系”属于军队党的建设范畴，而“坚持人民军队最高领导权和指挥权属于党中央”和“把党对人民军队的绝对领导贯彻到军队建设各领域全过程”属于军队党的领导范畴，这也有助于更加直观地理解军队党的建设和军队党的领导之间的区别。

（三）军队政治工作

关于军队政治工作的具体内容，《军队政治工作条例》进行了全面系统规定，“适应新时代新使命新体制，对党在我军中的思想工作和组织工作进行了新的概括、调整和充实”。从工作内容来看，军队政治工作包括思想政治教育，党组织建设，军事人力资源管理工作，宣传文化、网络舆论和经常性思想工作，群团工作、基层建设和民主制度建设，功勋荣誉表彰和优抚工作，群众工作和信访工作，联络工作，纪律检查工作，监察工作，巡视巡查工作，安全保卫工作，军事审判、军事检察和司法行政工作，政法综合统筹工作，以及贯穿各项工作之中的政治工作研究和信息化建设等；从备战打仗主责主业的角度来看，还包括军事斗争政治工作准备、作战中政治工作、训练和非战争军事行动中政治工作等。

特别需要说明的是，军队政治工作的一项重要内容是党组织建设，这是否与军队党的建设活动尤其是军队党的组织建设存在交叉？关于军队党的组织建设，《军队党的建设条例》强调要提高贯彻民主集中制质量，突出政治标准做好发展党员工作，加强干部和人才队伍建设，落实军队好干部标准，加强共青团建设等。显然，这一内容所包含的范围要远远大于《军队政治工作条例》关于政治工作具体内容中所包括的党组织建设，至少还涉及军事人力资源管理工作、群团工作等方面内容。究其原因，在实践中，军队各级党委并不像地方各级党委一样下设组织部、宣传部等工作机构，军队各级政治工作部门事实上就发挥着党委工作部门的作用，因为“政治机关是党的工作机关”。军委机关调整组建后，军委政治工作部主要履行全军党的建设、组织工作、政治教育和军事人力资源管理等职能。军队各级党委在同级党的代表大会闭会期间对本单位的组织、人员和工作实行统一领导，自然包括领导本单位党的建设，这方面的日常业务工作就需要由政治工作部门来完成。这也决定了军队党的建设活动与军队政治工作之间不可避免地存在内容交叉，比如军队政治工作中的思想政治教育、宣传文化、网络舆论工作等，事实上也是军队党的思想建设的重要内容。从理论与实践层面来看，对军队党的建设活动与军队政治工作进行区分是必要且可行的，两者内容交叉但并不完全重叠，且在面向对象、内容侧重、功能作用等方面均有所不同。简言之，军队党的建设活动面向军队各级党组织与全体党员，内容侧重于加强军队各级党组织的各方面建设，提高全体党员的政治能力和党性修养，目的是推动军队党的建设质量全面提高，确保党对人民军队绝对领导。而军队政治工作面向全体官兵，涉及思想理论和文化建设、组织和干部队伍建设、政法建设等方面，目的是为实现党在新时代的强军目标、把人民军队全面建成世界一流军队提供坚强政治保证。

《军队政治工作条例》是我军政治工作的基础主干性党内法规，从效力位阶层面来看属于中央党内法规，而非军队党内法规。该条例按照军队政治工作是什么、由谁领导、如何落实的逻辑，明确了军队政治工作中根本性方向性的重大问题，具体规范了政治工作的主要内容、中央军委和各级党委对政治工作的领导权责、政治机关的工作任务、政治干部的主要职责和素质要求以及政治工作组织实施和监督检查责任等，涵盖了我军政治工作的方方面面。除《军队政治工作条例》外，其他党内法规多是围绕某一方面军队政治工作而展开，如《军队思想政治教育规定》与《以实际成效检验思想政治教育办法（试行）》聚焦军队思想政治教育工作，《军队群众工作规定》则聚焦军队群众工作。

军队政治工作属于军队党内法规的规范事项，但从当前实践看，调整军队政治工作的并不都是党内法规。一个较为典型的例外就是《现役军官管理暂行条例》，该条例所调整的现役军官管理工作属于军事人力资源管理工作的范畴，是军队政治工作的重要内容，但该条例在性质上属于军事法规而非军队党内法规。从制定过程来看，该条例是由中央军委依据全国人大常委会《关于军官制度改革期间暂时调整适用相关法律规定的决定》先行推出的，同时中央军委还将继续深化《现役军官法》修订工作，进一步调整完善修订草案，适时颁布出台。可见，该条例在现阶段暂时发挥着临时性《现役军官法》的作用，自然应属于军事法规。从发布程序与形式来看，该条例经中央军委主席习近平批准，由中央军委印发，符合《军事立法工作条例》第35条第2款关于军事法规发布程序与形式的规定，而不符合《党内法规制定条例》第28、29条关于党内法规审批主体与发布形式的规定。一般来讲，党内法规均是通过会议形式进行审批，以文件形式发布。除了从该条例制定发布程序的角度进行分析外，更重要的是结合法律保留原则从调整内容的角度进行判断。《军事立法工作条例》第7条明确规定了七类应当由中央军委制定军事法规规定的事项，包括中国人民解放军的体制和编制，军委机关部门以及战区、军兵种和其他大单位的任务和职责，中国人民解放军作战指挥和建设管理的基本制度，中国人民解放军的奖惩制度，军队人员的基本权利义务，为执行法律规定需要制定军事法规的事项以及其他需要由军事法规规范的事项。具体到军队政治工作方面，如果需要调整军队奖惩制度、军队人员的基本权利义务等内容，则应制定军事法规而非党内法规，这是法律保留原则的明确要求。在调整现役军官管理工作时会涉及全体军官的奖励和处分、服役年龄年限等内容，确应以军事法规的形式作出明确规定。不过，一些中央军委文件中并未对军队党内法规与军事法规进行明确区分。如《中央军委关于新形势下深入推进依法治军从严治军的决定》强调要抓好思想政治建设等重点领域军事法规制度建设，提出“必须健全党委议事规则和决策程序”，“完善有利于党委班子成员表达真实意愿的决策制度机制，推行党务公开，完善党内情况通报制度”，“建立上级党委约谈下级党委主要领导制度”等，显然是将这些内容都纳入到了军事立法工作的范畴之中。再如，《中央军委关于深化国防和军队改革的意见》在明确军事法治体系方面的总体目标与主要任务时，也提到要“创新纪检监察体制和巡视制度”。不少研究成果在梳理总结军事法治建设成就时，往往也会将军队党内法规制度建设作为一个重要方面加以论述。这种现象的出现除与长期形成并延续的用语习惯有关外，还与军队党内法规基础理论研究较为薄弱直接相关，这也更加凸显了本文研究的紧迫性。

四、军队党内法规的调整对象

军队党内法规在规范事项方面的特殊性，将直接影响其调整对象的界定。党内法规的调整对象主要是各级党组织与全体党员，一般不直接对非党组织与党外群众进行义务规定。如有学者认为，党内法规不能而且通常也不宜直接对党外主体提出要求；有学者认为，党的领导法规直接约束的是设立在领导对象中的党组织及其党员，并不对非党组织或非党员设定具体的必为性义务或者禁止性义务，也不赋予非党组织或非党员以具体的权利（指公法上的主观权利）；有学者认为，规范党的领导活动的党内法规在实施过程中对非党主体以及党外事务所产生的影响本身是党内法规的“效力”溢出，属于一种间接效力；还有学者认为，党内法规重在规范党的各级组织和党员干部在行使领导权和执政权方面的活动，其调整侧重点与国家法律不同。

具体到军队党内法规方面，上述结论是否依然成立，需要专门分析。有学者认为，军队中党员与非党员的界限更为模糊，也不存在非党组织，因此党内法规的效力直接及于所有官兵。此一观点中提到的“效力”更多是一种间接效力，而非直接效力。事实上，从当前军队党内法规制度建设实践来看，军队党内法规主要是对军队党组织与党员直接设定义务、赋予权利，为其提供系统全面的强制性行为准则，在国家宪法法律之外划设标准更高的行为底线。具体来讲，军队党内法规既规范军队党组织的领导职责、领导活动，以加强党对军队建设各领域和完成任务全过程的领导，也规定了军队党组织的设置产生、结构体系、地位功能、职权职责等，既规定了军队党的自身建设的责任分工、具体内容与方式方法等，也规定了对军队中党的工作与政治工作的监督制约、考核奖惩、问责追责、激励保障等。更进一步地，经由军队各级党组织领导核心作用的发挥，党的路线、方针、政策被贯彻落实到军队建设发展各个方面，由此而产生了对全体官兵的间接效力。在例外情形中，军队党内法规也可能对尚未加入中国共产党的军队官兵进行直接规定。如《中央军委巡视工作条例》第43条第2款规定，“党员和广大官兵有义务向巡视组如实反映情况”；第45条规定：“被巡视单位的党员、官兵或者其他人员发现巡视工作人员有本条例第四十二条所列行为的，可以向巡视工作领导小组或者巡视工作领导小组办公室反映，也可以按照相关规定直接向有关部门或者单位反映。”

至于军队纪律与军人誓词中关于要求全体官兵自觉服从党的领导、遵守党的纪律、执行党的决定等方面的规定，也不能作为证成军队党内法规可以对全体官兵进行规范调整的依据。《中国人民解放军纪律条令（试行）》第5条规定，中国人民解放军的纪律，要求每个军人“严格执行党的路线、方针、政策”；第11条要求全体官兵遵守政治纪律，“对党忠诚，立场坚定”，“坚定不移贯彻执行党的路线、方针、政策，坚持党对军队绝对领导的根本原则和制度”，“自觉在思想上政治上行动上同党中央、中央军委保持高度一致”；第12条要求全体官兵遵守组织纪律，“坚决维护党委统一的集体领导下的首长分工负责制”。《中国人民解放军内务条令（试行）》第13条规定的军人誓词中明确包括“服从中国共产党的领导”的内容。以上这些对全体官兵（包括党员和非党员）的义务性、纪律性要求中，包含了对党忠诚、服从党的领导等内容，但必须注意到，这些要求并非军队党内法规规定的，而是由军事法规规定的，如《中国人民解放军纪律条令（试行）》与《中国人民解放军内务条令（试行）》均属于军事法规。在此意义上，军队党内法规与军事法规之间的衔接协调得以实现，有助于确保人民军队在任何时候任何情况下都做到一切行动听指挥、步调一致向前进。

同时，军队党内法规在规范军队政治工作时，是否会对党外群众与非党组织进行直接调整呢？这种情形较为特殊，因为军队政治工作是面向全体官兵的，并未进行党员与非党员的明确区分。此处，可以借鉴军队政治工作学领域关于军队政治工作主体与客体的相关理论进行分析。

一方面，从主体角度来看，军队政治工作实质上是党领导和掌握我军的工作，“在上级政治机关的指导、同级党组织和政治主官的领导下，由政治机关和政治干部组织开展”。因此，军队政治工作主体包括各级党组织、各级政治机关与全体政治干部。其中，政治机关“是政治工作的领导机关，负责管理军队中党的工作，组织进行政治工作”，具体包括政治工作部门、纪委监委工作机构、党委政法委员会三类。军队政治机关具有双重属性，这是由军队政治工作的双重属性决定的，目的是从政治上、思想上、组织上确保党对军队的绝对领导。对此，陈毅曾作过较为充分的阐释，认为军队政治机关一方面是以党的机关的地位，调动指挥所有军队的党员，督促其起模范作用，另一方面是以军队指挥行政机关的地位，指挥调动和号召全体军人及全体居民。他还比较了政治机关与部队其他机关之间的异同，认为“部队各机关，都是党派遣自己的党员去该机关主持工作的，党在各该机关均有最高的领导威信”，同时特别强调“政治机关是替党委专办我党本身党务，并贯彻政治领导的机关，这是有别于其他机关的”。可见，在军队政治机关的双重属性中，更多强调的是作为党的工作机关的特殊性质。1954年颁布的《中国人民解放军政治工作条例（草案）》规定，中国人民解放军的各级政治机关是“指导党的活动，管理党的基层组织和进行政治工作的领导机关”，设置政治机关与政治委员的目的是“保证中国共产党在军队中的政治领导和政治工作的具体实施”。新修订的《军队政治工作条例》分级分类明确了政治机关的工作要求和主要内容，为军队政治机关作为党的工作机关直接承办党的事务提供了全面系统的制度依据。不能以相关党内法规对各级政治机关进行调整而认为其具有溢出效力，因为“政治机关就是党的工作机关”。

另一方面，从客体角度来看，军队政治工作实质上是党在军队中动员和组织官兵的工作。军队政治工作具有广泛的群众性，其客体对象主要是我军官兵，覆盖我军军事、政治、后勤、装备等全部领域的各级各类人员，此外也包括地方群众以及与军事行动有关的其他军队官兵。从政治工作的群众性特征出发，有学者认为每名官兵都是“主体的人”，在一定条件下都可以成为军队思想政治教育的主角，从这个意义上说，人人都是军队政治工作的主体。这种观点对军队政治工作的主体进行了广义理解，重在凸显广大官兵在军队政治工作中的主体地位。这就要求各级党组织、各级政治机关在开展军队政治工作时充分尊重官兵的主体地位和创造精神，“组织广大党员干部一起来做，动员广大官兵积极参与”，以形成政治工作的整体合力，发挥政治工作的强大威力。但在界定军队党内法规的调整对象时，应对军队政治工作的主体进行狭义理解而非广义理解，即限于各级党组织、各级政治机关与全体政治干部。军队政治工作内容范围很广，很多方面都直接涉及全体官兵切身利益，有时还会对地方群众以及与军事行动有关的其他军队官兵产生影响，但这种作用影响往往是通过军队政治工作主体开展的政治工作而实现的。军队党内法规的具体条文重在规定党组织、政治机关、政治干部在完成各类政治工作时的具体职责，一般不会对军队其他组织和其他官兵进行明确的责任义务规定。

同理，地方群众虽然有时也是军队政治工作的客体对象，但不属于军队党内法规的直接调整对象。军队政治工作的一项重要内容是群众工作，具体包括开展拥政爱民工作、参加和支援经济社会建设、军民共建社会主义精神文明、参与民族团结进步创建以及协调地方支持部队练兵备战、组织拥军支前、落实拥军优属政策、开展双拥模范创建活动等方面。军队党内法规中也有一些与地方组织、群众相关的规定，中央军委还专门印发《军队群众工作规定》，“细化……群众工作实施要点，严明军队群众纪律要求。……强化工作制度、人才队伍、时间经费等基本保障”，但更多规定的是军队政治工作主体应如何开展群众工作，而未对地方群众提出明确规定和要求。不能以军队政治工作的作用对象包括地方群众以及与军事行动有关的其他军队官兵为由主张军队党内法规具有溢出效力，因为军队党内法规对地方群众产生的作用影响是间接的，是通过军队政治工作主体开展的政治工作实现的。

综上，军队党内法规的调整对象包括军队各级党组织、军队全体党员以及军队各级政治机关，这是由军队党内法规规范事项与军队政治机关的特殊性质决定的。

五、结　语

近年来，在军队党内法规制度建设实践迅速推进的同时，发挥着军队党内法规领域“立法法”作用的军队党内法规制定规定却付之阙如，军队党内法规制定工作仍缺乏全面系统的权威依据。2019年《党内法规制定条例》进行修订时明确提出，由中央军事委员会根据本条例制定军队党内法规制定规定。在这一规定中，党中央既通过“根据本条例制定”确保了《党内法规制定条例》的主要精神与基本原则能够始终贯穿于军队党内法规制定过程之中，又明确提出要制定军队党内法规制定规定，为后续各部军队党内法规的制定提供规范依据，有效兼顾了党内法规制度建设的一般规律与军队党内法规制度建设的特殊规律，进一步优化了2012年《党内法规制定条例》第34条关于“中央军事委员会及其总政治部依照本条例的基本精神制定军队党内法规”的规定。有学者呼吁，应尽快制定这一规定，而且中央军委具有制定此一规定的职责。

根据《党内法规制定条例》相关要求，结合军队具体实际，制定出台军队党内法规制定规定，既有坚实的可行性基础，也有强烈的必要性诉求。从可行性层面来看，近年来中央军委高度重视军队党内法规制度建设，始终将军队党内法规制度建设置于坚持和巩固党对军队绝对领导、全面加强军队党的建设、推进军事政策制度改革的高度进行谋划部署，陆续制定颁布了多部重要军队党内法规，积累了较为丰富的军队党内法规制定经验，为出台这一规定提供了大量的实践素材。在此基础上，有必要将实践中积累的规律性认识和行之有效的做法，提炼固化为军队党内法规制度规定，聚焦实践中存在的薄弱环节并从制度层面提出针对性举措，着眼推动军队党内法规制度建设高质量发展的目标要求，来创新制度安排、强化制度保障。从必要性层面来看，当前，军队党内法规制定更多是一种基于以往经验和借鉴中央党内法规与军事法规制定经验的“经验式”立规，在规范化、科学化程度方面还存在一定差距。关于军队党内法规的制定主体、规范事项、使用名称、效力位阶等基础理论问题，及其规划计划、起草、审批发布等具体流程，都需要在军队党内法规制定规定中进行权威而明确的界定。为进一步提升军队党内法规制定的科学化、规范化水平，推动军队党内法规制度建设高质量发展，有必要及时制定出台这一规定，尽早实现从“经验式”立规到“规范式”立规的转变。

在此形势下，理论研究者必须主动担当作为，深刻认识到自身所肩负的重要责任，担负起开展相关基础理论问题研究的迫切任务，不断深化对军队党内法规基础理论问题的认识思考，着力培塑和积聚学术共识，为颁布出台军队党内法规制定规定提供重要理论准备，助力推动新时代军队党内法规制度建设高质量发展。