三、党政联合发文信息公开困境的形成原因
通过整合初始范畴、主范畴和核心范畴，可以发现党政联合发文信息公开困境源于公众信息公开的需求未得到满足、公众对信息公开的不认同。形成该困境的原因有哪些呢？整合主范畴并进行结构分析可知，一方面公众出于对利益的维护产生某一信息需求，但是获取该信息受阻。深入追寻，受阻的根源在于当前党务信息公开链存在断裂的情况，党务公开与政务公开衔接不畅。另一方面，政府缺乏公众的认同加重了党政联合发文信息公开困境的形成，如公众与政府对党政联合发文属性的认知冲突构成了公众对政府答复理由合理性的质疑，法律规定与政府实际公开的冲突增加了公众对答复内容合理性和信息公开标准化、公开内容一致化的质疑。更进一步分析，诉的利益和责任追究的双重缺失加重了公众信息需求难以被满足和政府难以被认同的窘境。因此，我们认为党政联合发文信息公开困境的形成主要受到以下四个因素的影响。
（一）信息公开链的断裂：部分党务信息缺少公开机制
在实践中，中国共产党不同方面的活动或事务公开程度并不相同，相较于党的理论和路线方针政策、党的建设学习等信息的公开到位，与群众切身利益相关的决策类党务信息的公开路径不够通畅，对特定群众的信息公开仍处于起步阶段。虽然《条例》第8条规定“涉及特定党的组织、党员和群众切身利益的党务，对特定党的组织、党员和群众公开”，但是《条例》仅对“主动公开” 作出规定，并无类似《政府信息公开条例》中“依申请公开” 的规定。在对党组织没有具体的“申请途径”“回复时效”“回复方式”“回复内容”等规定的情况下，党务公开更多地依靠党组织对信息公开的认知与自觉。从党内法规规定转化为具体的公开内容，尚缺乏足够的运作机制。同时，《条例》仅将党务公开视为党建工作和政治责任，并没有相关的法律救济渠道。面向社会、特定群众的党务信息公开难以受到司法和公众监督，而上级的监督与问责效果又有可能在共谋中消解。既缺乏畅通的公开机制，又缺少司法监督和业绩考核评估，加之机构自利性导向，与公众利益相关的党务信息的公开内容可能被大大压缩，党政联合发文信息公开受阻。
党务信息公开机制的断裂和救济渠道的缺少，使公众面临从党组织无法获取党政联合发文信息的困境。加之党务公开与政务公开在内容、范围、方式上尚未衔接，党务信息与政务信息相互交叉的范畴缺少明确的制度约束。公众从党组织获取党政联合发文缺少完善有力的法律支持、稳定可行的途径方式，公众监督的渠道仍然有待畅通。这是公众被政府告知其申请公开的信息属于党务信息后，仍然不向党组织申请，反而继续选择与政府纠缠、博弈的根本原因。在“司素革、濮阳县人民政府二审行政裁定书” 中，公众向中共濮阳县委组织部提交了《党务信息公开申请表》，却没有收到任何答复。因此他向政府申请复议，请求濮阳县人民政府“责令”中共濮阳县委组织部履行法定职责。该案例一方面反映出公众对于我国党政机关设置、职能的不了解，另一方面也反映出党务信息公开链的断裂。从党务信息制作到党务信息公开，党组织处于优势地位，公众缺少相关获取渠道和可操作的法律、党规的支持，较为被动。
（二）党政联合发文属性的认知冲突：权力逻辑与治理逻辑的失衡
政府视党政联合发文为党务信息，不适用《政府信息公开条例》，其主要依据是党政联合发文的牵头制作主体和发文字号为党组织而非行政机关。据此逻辑，政府甚至将党委、政府共同建制的机构直接归为“非行政机关”，将其制作的信息直接归为“党务信息”。 政府的逻辑定位于“是行政机关”与“制作”两个条件的同时成立。对于“行政机关”的认定，以发文字号为依据，以牵头主体代替实际参与主体，否认党政联合发文中政府承担的制作责任。对于“制作”行为的认定，以单一的“制作”行为代替法律规定的“制作、获取、记录、保存”等多样行为，“获取、记录、保存”的概念被隐藏。政府对于党政联合发文属性的认知，刻意忽视“权责一致”的要求，缩小了法律对主体和行为的规定内涵，削减了政府应当承担的责任。
从上文对“公众申请公开的信息类型”的分析可知，公众申请公开的党政联合发文多为事实上成为行政机关实施行政管理活动依据的规范性文件 ，而非党内法规，与混合性党规 并不相同。这类党政联合发文与公众利益相关，且在日常实践中政府作为执行机关直接管理和服务公众。因此公众对于党政联合发文性质的理解明显具有实践导向，认为党政联合发文属于政务信息而非党务信息。从文本编码中知悉公众共存在以下四种认知模式。一是，党政联合发文是党组织和政府机关联合署名，二者均为制作单位。政府作为制作主体之一，行使了制作权力，则需要承担公开责任。二是，该党政联合发文内容是对有关政府职责范围的规定，是政府机关履职的依据，属于政府应当主动公开的内容。三是，政府对公众作出的管理活动属于行政行为，故而指导、推进该行政行为的党政联合发文应属于政务信息。四是，对发文文号、文件名称等具体信息均不了解，无法判断申请公开的信息属于党务信息，需要政府作出证明。
在政府和公众的认知图式中，公众遵循“与公众相关的管理行为—作出行为的机关—该机关承担公开责任”的实践治理逻辑，是基于实际行为的责任归属而做出的判断。政府遵循“文件牵头主体—承担公开责任”的形式逻辑，坚持党政联合发文信息公开的领导责任而非主体责任。由于对党政联合发文性质的认知冲突，公众对政府答复理由的合理性产生怀疑。实际上政府逻辑内在是不自洽的。以机构设置和职能类信息为例，《政府信息公开条例》第20条规定，行政机关应当主动公开本行政机关的“机关职能、机构设置”等信息。机关职能、机构设置的信息包含于成立该机关的文件中，而成立相关机关的文件一般由党委编办制发，属于党务信息。这一法律规定和实际操作启发我们：特定的党务信息经过内容甄别后确实与行政机关相关的，其公开责任由政府承担。因此政府仅坚持形式逻辑判定党政联合发文不属于政府信息，与《政府信息公开条例》的立规意图并不相符。
（三）信息公开的实践冲突：非标准化与不合理性
标准，实质是一种“约定”，是“统一化的约定或依据” 。它提供一种约束条件，将无序的行为或状态在约束条件下转化为有序的行为或状态。政府机关在《政府信息公开条例》约束的统一框架下运行。但是，现实中即使处于同样的标准条件下，政府却做出不同的行为选择。有的政府选择公开党政联合发文，有的政府选择不公开党政联合发文，党政联合发文信息公开实践中缺少统一的公开标准和行为。在诸多案件中，公众提供“从其他政府机关获取的党政联合发文”“本政府机关已经公布的党政联合发文”作为证据，证明党政联合发文是可以由政府公开的。公众将其他党政联合发文被政府机关公开的行为视为一种事实依据，要求政府在遵守同一法律规定的前提下，坚持信息公开的标准化和统一化，作出同样的公开行为。一旦碰到政府机关拒绝公开同样性质的党政联合发文，公众容易产生认知困惑，产生不公平、愤懑等情绪，滋生对政府的不信任感。
此外，政府回复内容的合理性受到公众的质疑，主要表现为以下三种类型：一是，政府公开的信息残缺不全，公众申请公开多项信息，政府只选择性公开部分信息；二是，申请信息与公开信息不对应；三是，政府前后回复内容不一致，从“不属于政府信息”到“文件丢失”，自相矛盾。在公众与政府的信息互动中，政府信息公开责任的履行不够到位，如对公众所申请信息较为模糊的不给予指导和释明、告知公众不予公开却不说明理由、告知公众“不属于政府信息”却不说明为什么不属于，等等。政府履职过程中存在的瑕疵会加深公众的茫然与怀疑，最终影响公众的合法诉求。
（四）救济权利的部分否定：“诉的利益”和责任追究的双重缺失
“诉的利益就是当事人的请求足以具有利用国家审判制度解决争议的实际价值或者必要性。” 在信息公开的诉讼案件中，公众诉的利益受到政府和法院的质疑，部分被驳回起诉，较有争议的是无效率的权利保护。无效率的权利保护，指原告可以用其他符合事实需要（较简便、较完整、较迅速或较低成本的）途径达到请求保护的目的。因无效率而欠缺权利保护必要性，包括提起行政诉讼之做法本身无效率和因误选（列）诉讼类型或诉讼请求而无效率两类。 在多个案例中，公众因从其他途径获取申请信息而被驳回诉讼请求。无效率的权利保护一旦被随意使用，会导致程序保障的诉的利益被否定。公众程序保障诉的利益的否定，直接造成对政府相关责任追究的缺失，长远来看，是对政府信息公开自觉性的消减。在司法实践中，政府履职不当引发公众复议、上诉等，依据权责对等原则，本应当要求政府作出修正或对负责人员进行责任追究，相关法院却以公众已经获取相关信息为由驳回诉讼请求。这给公众传递出一种心理暗示，即政府信息公开程序违法无需承担责任。此种认知一旦深植公众与政府意识中，将可能削弱政府对于信息公开的自觉性，进一步引发公众与政府之间的冲突。因此，有的学者提倡“获得正当程序保障的利益具有相对于知情权的独立性。即便知悉了政府信息的内容，诉的利益也并不因此而消灭” 。
四、结 语
信息需求被认为是生存必需品且是真实存在的，但是当前阶段政府信息公开仍存在“面向使用”观念的缺失 ，导致公开的政府信息与用户的实际需求匹配程度有所欠缺。因此，在坚持“公开为常态，不公开为例外”的原则下，信息公开应从供给导向转向需求导向，从党组织和政府自身出发的盲目信息公开转变为面向服务公众的有针对性开放，避免信息公开供给与需求的不匹配削减信息公开的效果。这要求将党政联合发文的公开纳入法治范畴，完善党政联合发文的制定主体、公开主体、公开程序等规定，从而满足公众合法合理的信息公开需求。
实现党政联合发文有序、有效的公开，可从三个角度加以尝试。从完善法律规范角度而言，一是在源头对党政联合发文的制定主体和公开责任主体加以规范，实行“分类治理机制”，对法源性发文和非法源性发文分类。 法源性发文应遵循党内法规相关制定要求，由党委承担制作、公开的主要责任。非法源性发文进行精细再分类。具体而言，非法源性发文是党组织决策、政府执行，并对公众产生实质影响的事务，使用党政联合发文时发文刊号、发文主体应以政府为主，公开责任由政府承担；非法源性发文是由党组织制作却是规定政府公共管理职责内容的事务，发文主体应为党组织，但是公开责任由政府承担，可规定此类党政联合发文纳入政府信息范畴。二是完善党务信息公开机制，出台指导党政联合发文、党政混合信息公开的党内规范性文件，提供明确且具有可操作性的申请途径、公开内容、程序、时效等规定，促使党内法规同国家法律的衔接、协调，使党政联合发文即使被定性为党务信息，公众也能够向党组织申请公开。三是修正司法审查规则，在司法过程中应用功能识别机制 ，迈向实质化审查 ，而非形式化审查，凸显党政联合发文的政务信息属性，保障公众程序救济权利。
从规范政府行为角度而言，一是尝试建立投诉、评分的评估制度，将公众满意度纳入政府信息公开考核，形成有效的监督与反馈，从而规范政府信息公开行为，使其合理、标准、统一。二是统筹使用信息公开平台。虽然《条例》规定“党务公开可以与政务公开、厂务公开、村（居）务公开、公共事业单位办事公开等方面的载体和平台实现资源共享的，应当统筹使用”，但在运用公开平台的过程中应明确标注信息公开责任主体与职责，避免给公众造成“同一平台即同一公开责任主体”的错误引导，加深公众对公开责任主体的认知混乱。三是对信息公开渠道进行集约化管理，分清主要和次要公开渠道，并对不同渠道的信息公开作出内容限制，从而维护好官方权威信息公开平台以及承担其他功能的信息公开平台，避免信息渠道被闲置，方便公众快捷地获取需要的信息。
从增强信息公开共识角度而言，一是增强信息公开理念的传播，要求党政机关找准职能定位，精准把握信息公开与新闻宣传的差别，高度认识公开化透明化的价值，精准把握公开化透明化在公共领域的重要意义，内化、认同信息公开的认知功能与监督功能，约束党政机关通过对特定领域知识或信息的排他性占有，变相限制公众知情权与监督权的实现。二是增强公众法治意识，提高法治素养。我国法律既对公民、法人和其他组织依法获取政府信息的知情权切实保护，也绝不纵容权利滥用。因此，普法宣传过程中应就信息公开的范围、公开申请数量、申请理由等均向公众作出解释性说明，增强公众依法申请信息公开的意识，为公众提供依法的行动指南。
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