王冠：纪检监察内控机制研究——以中央纪委国家监委为例

本文发表于《党内法规研究》2023年第3期纪检监察体制专栏，现推送全文。因篇幅限制，注释省略。

作者简介：王冠，中国纪检监察学院副研究员。

摘要：纪检监察内控机制是指纪检监察机关为加强自我监督，对本系统干部和业务实施的具有监督、规范、引导和评价等功能的制度、规则、程序和措施的组合与运行方式。当前，纪检监察内控机制主要由“一个中枢”和“三条管理线”构成：各级纪委常委会是内控机制中枢，案件监督管理部门负责监督纪检监察业务工作，纪检监察干部监督部门负责监督纪检监察系统相应职级的领导干部，机关纪委负责监督机关基层党组织及党员干部。在未来，纪检监察内控机制仍需进一步健全制度、创新方式、加强协同，保障纪检监察事业高质量发展。

关键词：纪检监察内控机制；案件监督管理；纪检监察干部监督；自我监督

“纪检监察机关是党和国家监督专责机关”，在党风廉政建设和反腐败斗争中发挥重要作用。随着新时代纪检监察体制改革的深化，纪检监察机关逐渐整合成为一个具有极高权威的政治监督机关。与此同时，谁来监督纪检监察机关，也成为一个备受瞩目的议题。2017年1月，习近平总书记在十八届中央纪委七次全会上指出：“各级纪委要强化自我监督，自觉接受党内和社会监督，建设一支让党放心、人民信赖的纪检干部队伍，为全党全社会树起严格自律的标杆。”习近平总书记的重要讲话为解决“谁来监督纪委”问题指明了方向。在此背景下，纪检监察机关将健全内控机制作为重要举措提上议事日程。因此，我们要将纪检监察内控机制的创新发展，置于新时代纪检监察体制改革持续深化的大背景之下进行观察和分析。

习近平总书记高度重视纪检监察机关自我监督问题，对锻造忠诚干净担当的纪检监察干部队伍提出高标准、严要求。2018年1月，习近平总书记在十九届中央纪委二次全会上指出：“执纪者必先守纪，律人者必先律己。各级纪检监察机关要以更高的标准、更严的纪律要求自己，提高自身免疫力。广大纪检监察干部要做到忠诚坚定、担当尽责、遵纪守法、清正廉洁，确保党和人民赋予的权力不被滥用、惩恶扬善的利剑永不蒙尘。”2023年1月，习近平总书记在二十届中央纪委二次全会上强调：“要完善内控机制，自觉接受各方面监督，对纪检监察干部从严管理，对系统内的腐败分子从严惩治，坚决防治‘灯下黑’。”中央纪委国家监委坚决贯彻落实习近平总书记重要指示，以全方位的纪检监察内控机制建设加强纪检监察机关的自我监督。2023年2月，中共中央政治局常委、中央纪委书记李希在全国纪检监察干部队伍教育整顿动员部署会议上强调，各级纪检监察机关要“以最鲜明的态度、最有力的措施、最果断的行动坚决查处‘两面人’、坚决防治‘灯下黑’，着力打造忠诚干净担当、敢于善于斗争的纪检监察铁军”。这些重要资料和文献，为本文开展纪检监察机关内控机制研究奠定了坚实的基础。

当前，学术界关于如何监督纪检监察机关的研究成果比较丰富，不但清楚阐述了监督监督者的重要意义，还从不同视角提出了一些很有见地的具体建议。然而，虽然几乎所有观点都认为纪检监察机关自我监督不可或缺，但真正聚焦纪检监察机关自我监督或内控机制的专门深入的研究成果较少。有学者认为，纪检监察机关内部应建立包括日常、案中、案后的全过程监督机制。有学者认为，纪检监察机关要实现内外部监督有机衔接与融合。有学者在分析了新时代纪检监察业务运行流程和监督纪委监委的制度框架后指出，党内监督和内部监督齐备能力、信息、资源、问责四项条件，是监督纪检监察机关最有效的方式。有学者探讨了纪检监察机关自我监督的现实环境、突出困境与调适路径。有学者认为，深化纪检监察机关内部监督需要加强上级监督、建立多元化预防监督措施。有学者肯定构建纪检监察内控机制的时代价值，提出完善纪检监察内控机制的思路。这些成果为后续研究提供了重要参考。但囿于相关资料获取比较困难，现有研究尚未厘清纪检监察内控机制的概念和发展历程，对纪检监察机关内控机制的构成要素与运行机理缺乏深入系统的学理分析，研究聚焦度和深度仍显不足。鉴于此，本研究尝试界定“纪检监察内控机制”的内涵，系统梳理纪检监察内控制度的发展历程和基本框架，并以内控机制建设系统完备且最具代表性的纪检监察系统中枢——中央纪委国家监委为例，揭示纪检监察内控机制的构成要件与运行机理，并对纪检监察内控机制的发展前景进行展望。

一、“内控”的源起与“纪检监察内控机制”的内涵

作为一种企业管理标准的“内控”（或内部控制）发轫于企业财务管理领域，可追溯至1992年美国反虚假财务报告委员会发起人委员会（简称“COSO”）提出的《内部控制整合框架》。在此基础上，1995年加拿大特许会计师协会控制规范委员会（简称“COCO”）提出的《控制指南》和1999年英国特许会计师协会Turnbull委员会提出的《内部控制：董事会遵循联合准则的指南》，进一步发展了“内部控制”的内涵和标准。2004年美国反虚假财务报告委员会发起人委员会进一步提出了企业风险管理整合概念——ERM框架。时至今日，“内部控制”已然发展成为一个开放式的管理学概念，并被广泛应用于各行各业的管理实践当中。这一概念（或标准）最初在国内同样被应用于财务管理领域，后来逐渐扩展至企业管理、公共管理、纪检监察等领域。作为一种管理活动的“内部控制”，广义上可以涵盖纪检监察机关内部的所有管理行为。但这种广义的理解不但偏离了“内控”产生的初衷，也无益于我们精准理解、深入分析纪检监察机关的“内控机制”。因此，我们需要结合中央纪委国家监委官方文本中的有关论述，进一步厘清“内控机制”的准确边界。

进入新时代以后，“内控”一词在中央纪委官方话语表述中开始出现。2015年1月，十八届中央纪委五次全会工作报告要求，“充分发挥纪检监察干部监督机构的作用，完善自我监督机制，健全内控措施”。这是中央纪委首次提出“内控”概念，标志着纪检监察机关加强自我监督的高度自觉。2017年1月，十八届中央纪委七次全会工作报告指出，纪检监察机关“查找监督执纪各环节风险点，梳理、归纳、提炼、总结党的十八大以来的创新实践，规范审批程序和内控制度”。2018年1月，十九届中央纪委二次全会工作报告要求：“各级纪检监察机关在行使权力上要慎之又慎，在自我约束上要严之又严，认真执行监督执纪工作规则和相关法律法规，强化自我监督，健全内控机制，把权力关进制度笼子，坚决防止发生以案谋私、跑风漏气、执纪违纪问题。”2022年1月，十九届中央纪委六次全会工作报告在查摆纪检监察工作不足时指出，“权力内控机制不健全、严管严治不到位、‘灯下黑’的问题，还不同程度存在”，要求“完善监督执纪执法权力运行内控机制，严格落实办案安全制度，压实安全责任，坚决查处执纪违纪、执法违法、失职失责行为，切实解决‘灯下黑’问题”。2023年1月，二十届中央纪委二次全会工作报告要求，“强化内部监督和制约，完善回避、保密和过问干预案件登记备案等内控制度，健全自身权力运行机制和管理监督体系，确保执纪执法权正确行使”，对强化廉洁建设，打造自身正自身硬的纪检监察铁军提出新的更高要求。

通过对中央纪委全会工作报告的文本分析可知，十八届中央纪委五次全会提及的“内控措施”指向纪检监察干部监督工作，这与中央纪委监察部首次设立“纪检监察干部监督室”有关。十九届中央纪委二次全会提及的“内控机制”主要指向案件监督管理工作。而在十九届中央纪委六次全会和二十届中央纪委二次全会提及的“完善内控机制”则统指一切纪检监察相关工作。此外，中央纪委全会工作报告关于纪检监察机关“内控”的论述，都位于纪检监察机关自身建设部分，这清楚地表明纪检监察机关对于“内控机制”的定位。

由此，我们可以探索界定“纪检监察内控机制”的基本意涵。“控制”是“掌握住不使任意活动或超出范围”。“内部”则界定了“控制”的范围。“内部控制”是在特定组织内部实施的特定管理行为，即主体为达成特定目标对客体进行控制。中央纪委全会工作报告文本的表述和章节，确定了“内控机制”的基本指向。因此，“纪检监察内控机制”可以理解为纪检监察系统内部实施的特定管理行为——中央纪委国家监委（主体）为加强自我监督，对纪检监察业务、纪检监察系统党员领导干部（客体）进行的一类专门管理。这种“内控机制”是具有制约、监督、规范、引导和评价等功能的制度、规则、程序和措施的组合与运行方式。

二、强化纪检监察内控机制的重要价值

强化纪检监察内控机制建设，是中央纪委国家监委破解“谁来监督监督者”难题的重要举措，对于建设让党放心让人民信赖的纪检监察机关，加强对纪检监察权的监督制约，提升纪检监察机关的风险控制水平具有重要作用和意义。

（一）有利于建设让党放心让人民信赖的纪检监察机关

纪检监察机关是中国共产党进行伟大自我革命的一支重要力量，是党的“纪律部队”，肩负政治监督的重大责任。但信任不能代替监督，不应存在不受监督和制约的权力。信任是政治态度，监督是制度保障，两者相辅相成，不能相互替代。习近平总书记强调：“各级纪委要强化自我监督，自觉接受党内和社会监督，建设一支让党放心、人民信赖的纪检干部队伍，为全党全社会树起严格自律的标杆。”新时代以来，中央纪委国家监委领导同志多次强调，纪检监察机关正人必先正己，要依法依纪依规开展工作，严守权力边界，慎用权力，维护党中央权威。二十届中央纪委二次全会报告指出，“忠诚是纪检监察机关与生俱来的政治基因，是纪检监察干部最鲜明的政治品格”，要求“强化党的政治建设，打造对党绝对忠诚的纪检监察铁军”。二十届中央纪委坚决贯彻落实工作部署，扎实开展纪检监察干部队伍教育整顿，把纯洁思想、纯洁组织作为突出问题来抓，以最鲜明的态度、最有力的措施、最果断的行动坚决查处“两面人”、坚决防治“灯下黑”，着力打造忠诚干净担当、敢于善于斗争的纪检监察铁军。由此来看，纪检监察机关加强内控机制建设，确保权力始终规范运行，是对习近平总书记有关要求的坚决贯彻，是对中央纪委全会工作部署的贯彻落实，也是建设让党放心让人民信赖的纪检监察机关的必然举措。

（二）有利于加强对纪检监察权的监督制约

监督权是党之重器，国之重器。无论是党的纪律检查权，还是国家监察权，都具有监督权的性质，都是监督公权力的权力。任何权力都需要受到监督，否则必将导致权力的滥用，监督权同样不能例外。习近平总书记指出：“权力必须有制约和监督，绝对权力导致绝对腐败，这是古今中外都证明了的一个道理。”对监督权的有效监督，就是为了确保党和人民赋予的权力不被滥用、惩恶扬善的利剑永不蒙尘，做到让以习近平同志为核心的党中央放心、让人民群众满意。一方面，纪检监察内控机制与党内监督、国家权力机关监督、检察机关监督、社会监督等外部监督机制相互配合，形成内外联动的权力监督布局。另一方面，纪检监察内控机制推动纪检监察机关各个内设职能部门之间建立相互监督和制约的关系。由于纪检监察工作的特殊性，在纪检监察机关现有的监督制约方式中，纪检监察内控机制可以说是最直接、最有效的。

（三）有利于提升纪检监察机关的风险控制水平

内控的本质是控制风险，内控机制主要解决组织运行中产生的各种显性和隐性风险。从这个意义上讲，案件监督管理部门和纪检监察干部监督部门是纪检监察机关风险控制机制的关键组成部分。纪检监察机关内部运行风险主要来自两个方面：一方面是“业务”因素，风险随“事权”分布在纪检监察业务工作流程的各个环节；另一方面是“人”的因素，风险来自纪检监察干部尤其是“关键少数”的行为失范。因此，纪检监察内控机制针对“业务”主要监控三个方面：一是工作程序，二是措施手段，三是办案安全。纪检监察内控机制针对“人”主要监督三个层次：一是全系统干部，二是委管干部，三是机关基层党员干部。只有通过科学合理、运行有效的纪检监察内控机制，才能预防和管控纪检监察机关运行中可能产生的各种风险，才能更好地推动纪检监察事业高质量发展。因此，不断健全完善内控机制对于提升纪检监察机关的风险控制水平具有重要的现实意义。

三、纪检监察内控机制的构成要件

中央纪委国家监委等党政机关采用的科层制组织结构，是控制从属单元最有效、最理性的方式。然而，大型科层制组织也难免会产生一些“负功能”，例如，信息不对称有可能引发机会主义行为，导致管理失序等管理风险。在纪检监察系统，这种现象被通俗地称为“灯下黑”。这就要求纪检监察机关必须通过科学的制度设计，构建起切实有效的内控机制，以便进行风险防控。新时代以来，中央纪委国家监委根据习近平总书记关于纪检监察机关内控机制建设的重要指示精神，以制度创新和组织创新推进纪检监察内控机制建设，着力解决“灯下黑”问题。当前，纪检监察机关以“打铁还需自身硬”的高度政治自觉，不断强化自我监督，已经形成了较为健全的“内控”制度框架和体制机制。

在制度建设方面，新时代以来，中央纪委国家监委先后制定出台了《监察机关监督执法工作规定》《纪检监察机关案件监督管理工作规则》《纪检监察机关监督检查审查调查措施使用规定》《关于加强新时代纪检监察干部监督工作的意见》等一系列关于规范执纪执法程序、加强案件监督管理和纪检监察干部监督的规章制度，纪检监察机关逐渐构建起内控机制的“四梁八柱”，用制度建设回应“谁来监督纪检监察机关”的现实关切。

在体制机制方面，纪检监察内控机制主要由“一个中枢”和“三条管理线”构成。“一个中枢”体现在，中共中央纪律检查委员会常务委员会（以下简称中央纪委常委会）在中共中央检查委员会闭会期间，是纪检监察机关最高业务决策及监督机构，对各地各级纪检监察机关发挥监督作用，是纪检监察内控机制的中枢。“三条管理线”体现在以下方面：一是由案件监督管理室负责监督纪检监察业务工作；二是纪检监察干部监督室负责监督纪检监察系统相应职级的领导干部；三是机关纪委负责监督委机关基层党组织及党员干部。

由此，中央纪委国家监委建立起一个包含纪检监察业务全过程、机关全体党员干部，及全系统主要领导干部在内的，全面覆盖、层次分明、分工明确、协同高效的“内控机制”框架，实现了对监督的再监督（见表1）。一是充分发挥中央纪委常委会作为纪检监察内控中枢的功能。二是通过分解工作流程，限制纪检监察业务部门的“事权”，使其相互制约。三是设置业务监督专门机构，对纪检监察业务全过程进行监督。四是设置相对独立的纪检监察干部监督机构，对纪检监察干部这一“关键少数”进行监督。五是加强机关纪委建设，实现对机关党员干部监督全覆盖。

（一）中央纪委常委会是纪检监察内控中枢

中共中央纪律检查委员会（简称中央纪委）是党的中央组织，是党内监督专责机关。《监察法》第7条规定，中华人民共和国国家监察委员会（简称国家监委）是最高监察机关。当前，中央纪委、国家监委实行合署办公，不设党组，实行一套工作机构、两个机关名称，履行党的纪律检查和国家监察两项职责，实现纪委监委领导体制和工作机制的统一融合，集中决策、一体运行。根据《中国共产党纪律检查委员会工作条例》第11至12条的规定，中央纪委常委会在中共中央纪律检查委员会闭会期间，是纪检监察系统内的最高业务决策及监督机构，也是纪检监察内控机制的中枢，在纪检监察机关的运作中发挥监督功能。在组织关系上，案件监督管理室、纪检监察干部监督室、机关党委（纪委）都是中央纪委的内设职能部门，对中央纪委常委会负责。在领导关系上，中央纪委实行集体领导和个人分工负责相结合的民主集中制。内控机构与其他内设职能部门、直属单位、派驻机构等分属不同领导分管，彼此相对独立以实现有效监督；通过中央纪委常委会机制，既能实现内控监督有效，也能保障工作统筹协同。在工作方式上，中央纪委常委会的主要监督方式包括：调研分析纪检监察机关履职中存在的问题，进行纠偏；研判评估纪检监察工作方式、方法、成效、干部业务能力等方面的风险状况，进行整改；审议交中央纪委常委会决定的重大案件和问题，督促秉公执纪执法；听取有关部门和机构的工作报告，督促执行中央纪委常委会的决定；派员对具体工作进行监督检查等。

（二）案件监督管理室负责监督管理纪检监察业务

1993年1月，中央纪委与监察部合署办公后，中央纪委办公厅设立案件管理处。1994年1月，中央纪委办公厅发布《关于加强案件管理工作的意见》，构建了案件管理工作基本框架。根据工作需要，2005年8月，中央纪委办公厅将案件管理处升级为案件管理局，并印发《关于加强和改进新形势下案件管理工作的意见》。2007年9月，中央纪委成立案件监督管理室，将其从办公厅分设出来，并确立了“管理科学、监督有力、协调高效、服务到位、制度健全、运行规范”24字基本要求，案件监督管理工作水平不断提高。2012年1月，中央纪委印发《中国共产党纪律检查机关案件监督管理工作规则（试行）》，为纪检监察机关规范开展案件监督管理工作提供制度依据。随着新时代纪检监察体制改革的深化，中共中央对纪检监察机关依规依纪依法履职尽责提出新的更高要求。2019年1月，中共中央办公厅印发《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》，2019年7月，中央纪委国家监委印发《监察机关监督执法工作规定》，明确案件监督管理室负责对纪检监察业务工作全过程进行监督管理。中央纪委国家监委先后于2021年2月和2022年2月分别印发《纪检监察机关案件监督管理工作规则》和《纪检监察机关案件监督检查审查调查措施使用规定》，系统总结新时代纪检监察机关自我监督的实践经验，明确案件监督管理工作的职能定位、原则理念、标准程序。

中央纪委国家监委案件监督管理室，主要负责对监督检查、审查调查工作全过程进行监督管理，履行线索管理、组织协调、监督检查、督促办理、统计分析等职责；统一受理有关单位移交的相关问题线索以及下级纪检监察机关线索处置和案件查办报告；归口管理审查调查有关协调事项；对调查措施使用进行监督管理，监督检查纪检监察机关依纪依法安全办案情况等。此外，临时党支部在审查调查工作中，发挥重要的监督管理作用。审查调查组是临时专项机构，成员多且来自不同单位，任务重且接触社会面广，工作在监督执纪执法一线，行使审查调查权，采取各种审查调查措施，因此安全责任和权力风险比较集中。建立临时党支部可以有效加强对审查调查组成员及工作的监督管理，及时发现问题并予以批评纠正。

（三）纪检监察干部监督室负责监督系统内领导干部

中央纪委于2014年3月成立纪检监察干部监督室，主要负责纪检监察干部的监督执纪问责，专门监督“自己人”，专门治理“灯下黑”。这是中央纪委首次成立专门机构对全系统纪检监察领导干部进行监督，是完善纪检监察“内控机制”的关键一步。中央纪委国家监委纪检监察干部监督室由主持日常工作的中央纪委副书记分管、一名中央纪委副书记协管；在所有监督检查室和审查调查室中编制职数最多，充分体现中央纪委国家监委对纪检监察机关内部监督的高度重视。目前，各级纪委监委及其派驻（出）机构，基本都设立了纪检监察干部监督部门或由专人从事纪检监察干部监督工作。相对独立、覆盖完整的纪检监察干部监督机构和工作机制，是纪检监察“内控机制”的重要组成部分，为加强对纪检监察权力运行的制约和监督提供了有力的组织保障。

中央纪委国家监委干部监督室，主要负责监督检查纪检监察系统干部遵守和执行党的章程以及其他党内法规，遵守和执行党的路线方针政策和决议、国家法律法规等方面的情况；受理对委机关各部门及直属单位领导班子成员及以上干部违纪违法问题的举报，负责问题线索的初核及案件的审查工作，提出处理建议；受理对中央纪委国家监委派出机构、省级纪检监察机关领导班子成员违纪违法问题的举报，负责问题线索的初核及案件的审查工作，提出处理建议；受理对中央和国家机关纪检监察工委、中管企业纪检监察机构主要负责人违纪违法问题的举报，负责问题线索的初核及案件的审查工作，提出处理建议；研究制定有关规定，指导有关工作，督办有关案件等。

（四）机关纪委负责监督机关基层组织及党员干部

1978年12月，中央纪委恢复设立。中央纪委高度重视机关党务工作，在1979年1月就成立了机关党委，并根据工作需要不断充实其职能职责，成立机关纪委、工会、团委等内设机构。中央纪委设立的机关纪委主要负责监督委机关基层党组织及党员干部（委机关各部门及直属单位领导班子成员以外党员干部，不含中央巡视组局级巡视专员）。新时代以来，机关纪委根据纪检监察业务流程改革要求，分设监督检查处、审查调查处，按照纪检监察业务程序相关规定分工合作。

中央纪委国家监委机关纪委，主要承担监督检查、审查调查、纪律作风教育、制度建设及日常管理等职责，负责委机关落实党风廉政建设责任制监督责任涉及的日常工作；监督检查委机关基层党组织及党员干部遵守和执行党的章程和其他党内法规、党的路线方针政策和决议、国家法律法规，推进全面从严治党，依法履职、秉公用权、廉洁从政以及道德操守等方面情况；受理有关委机关各部门及直属单位领导班子成员以外党员干部（不含中央巡视组局级巡视专员）的违纪违法问题线索；负责对涉嫌严重违纪违法问题线索的初步核实和立案审查调查，以及其他比较重要或者复杂案件的初步核实、审查调查，并提出处理建议；受理党员申诉，保障党员权利；组织开展纪律教育和警示教育，研究制定有关制度等。

此外，中央纪委国家监委还注重实现纪检监察“内控”机制全覆盖。新时代以来，中共中央办公厅、国务院办公厅于2016年印发《关于进一步加强和改进离退休干部工作的意见》，中共中央办公厅于2022年印发《关于加强新时代离退休干部党的建设工作的意见》，要求对离退休干部强化政治引领，强化组织功能，强化管理监督，强化激励关怀。这方面工作由中央纪委国家监委离退休干部管理局负责。如此，无论在任还是离任的纪检监察干部都一体纳入监督范围，监督对象不留空白。

四、纪检监察内控机制的运行机理

改革开放以来，纪检监察制度的演进逻辑是连续的，但在某些“关键时期”，制度会出现跨越式发展，并对制度后续演进具有决定性影响。在“关键时期”形成的基本范式会在相当程度上影响制度后续的发展路径，制度会自然而然地沿着此时既定的方向延续和强化。观察表明，中央纪委国家监委的内控机制总体上循着“权力分解”“管理交叉”“干部换岗”“以责制权”的路径不断发展完善。2012年至2017年，随着党的纪律检查体制改革、国家监察体制改革、纪检监察机构改革持续深化，中央纪委国家监委根据形势任务需要，对纪检监察内控机制进行创新性建构，形成了一个以中央纪委常委会为中枢，业务监督管理、纪检监察干部监督和机关纪委三线并行、全面覆盖、层次分明、协同高效的“内控机制”框架。党的十九大以来，纪检监察内控机制运行稳健，并展现出良好的适应性，取得了显著成效，反映了纪检监察机关制度设计达到很高的水平。

（一）中央纪委常委会的运行机理

作为纪检监察内控中枢的中央纪委常委会，在日常运作中主要通过召开会议作出决策，进而部署工作、进行管理、开展监督。根据《中国共产党纪律检查委员会工作条例》有关规定，中央纪律检查委员会常务委员会会议（简称中央纪委常委会会议）和中央纪律检查委员会办公会议（简称中央纪委办公会议）一般定期召开，遇有重要情况可以随时召开。中央纪委常委会会议应有半数以上中央纪委常委到会方可召开，中央纪委办公会议由中央纪委驻委副书记、中央纪委常委及有关负责同志参加。两个会议均由中央纪委书记召集、主持、确定议题，并按照权限讨论和决定有关问题。

中央纪委常委会对纪检监察全面工作负责，并通过领导分工安排统筹工作，实现协同配合。根据中央纪委常委的工作分工，中央纪委国家监委内设的案件监督管理室、纪检监察干部监督室、机关党委（纪委）以及纪检监察业务室分别由不同的中央纪委常委分管，以保持中央纪委国家监委各内设职能部门之间的相对独立，从而实现相互制约和监督。关于案件监督管理和纪检监察干部监督等内控方面的议题，根据具体情况提交有关会议审议，通过中央纪委常委会进行统筹协调。主持日常工作的中央纪委副书记、国家监委主任分管纪检监察干部监督室（一位中央纪委副书记协管）和组织部（一位中央纪委常委协管），兼任机关党委书记。中央纪委主要领导全面掌握全系统和委机关两个干部大盘的情况。一位中央纪委副书记分管若干个监督检查室和一个审查调查室。通过委领导分管范围划分，实现监督检查、审查调查工作的衔接，统筹协调相关纪检监察工作。一位中央纪委副书记分管案件监督管理室，但不分管监督检查和审查调查工作，保持执纪执法和案件监督管理相对独立。一位中央纪委副书记或中央纪委常委分管案件审理室，保持审查调查和案件审理相对独立，即“查审分离”。

中央纪委常委会作出的工作部署，会被层层分解为具体的任务，明确落实单位和完成期限，由中央纪委国家监委办公厅进行督办，确保中央纪委常委会作出的工作部署被严格贯彻落实。

（二）案件监督管理的运行机理

党的十九大以来，中央纪委国家监委按照“职能分离、部门分设”的原则，将纪检监察业务划分为监督检查、审查调查、案件审理等几类，并将纪检监察业务全过程置于案件监督管理室的监督之下，着力强化纪检监察内控机制。通过对问题线索管理流程和案件工作流程的分析，我们可以观察到有关部门是如何发挥内控功能的。

1.通过管理问题线索实现监督

纪检监察机关对问题线索的管理，本质上是对信息的控制。纪检监察机关的信息控制，是指纪检监察内控中枢根据工作需要规定信息系统运行规则，包括设定有关部门间的信息传递类型及方式等，以保证纪检监察内控中枢及时获取真实信息，确保组织目标实现，防止部门或人员的行为出现偏差，进而达到控制目的的相关行动。所谓“巧妇难为无米之炊”，问题线索即是纪检监察机关的下锅之“米”，涉及中管干部的问题线索，对于中央纪委国家监委而言是极其重要的信息。对信息的接收、处理和控制，是纪检监察业务工作的关键。

纪检监察机关通过加强信息控制提升内控实效。纪检监察机关的信息，流动于纪检监察机关内部、纪检监察机关与有关部门之间，流动于人与人之间、人与部门之间。信息流动可分为信息的有形流动和信息的无形流动。前者如举报拟办单、初核报告、谈话笔录、审查调查报告、审理报告以及各种报表等，后者如口头的请示、通知、沟通协调等。在问题线索处理实践中，纪检监察机关信访室按规定统一受理各类信访举报，是接收问题线索的“主渠道”。信访室将有关问题线索类信访举报（初始线索）移送监督检查室，通过筛选转为真正的问题线索，同时将举报拟办单复制件移送案件监督管理室（见表2）。

中央纪委国家监委内设的案件监督管理室统一接收、集中管理所有关于中管干部的问题线索，是问题线索信息处理中枢。案件监督管理室收到问题线索后，根据信息来源、质量和重要程度的不同，提出分办意见，按程序报批后转有关部门。关于纪检监察系统干部或委机关人员的线索，根据有关规定移交纪检监察干部监督室或机关纪委（见表3）。

2.通过管理办案工作实现监督

为加强纪检监察内控，中央纪委国家监委将以往集成于纪检监察室的工作流程拆解成监督检查、审查调查两部分，设立十一个监督检查室、五个审查调查室。前者履行监督职责，负责第一、二种形态；后者履行审查、调查处置职责，负责第三、四种形态。案件监督管理室居中履行组织协调、监督检查、督促办理、统计分析等职责。审查调查结束后，进入案件审理程序。纪检监察机关采取的“职能分离、部门分设”的改革举措，使纪检监察机关的机构和人员配置更加合理，在强化监督职能、提升办案效率的同时，有效完善了纪检监察内控机制，加强了纪检监察机关的自我监督（表4）。

一是优化工作流程，加强相互制约。纪检监察体制改革前，一管到底的案件工作流程存在弊端，某些部门或干部能从头到尾操弄案件。对此，中央纪委国家监委对纪检监察工作流程予以优化。纪检监察体制改革后，监督检查室、党风政风监督室向审查调查室等移交监督执纪第三、四种形态的案件和问题线索；审查调查室接收前端移送的案源并予以核实审查。通过分解纪检监察室过于集中的权力，克服了操弄案件等问题。监督检查室聚焦监督，不独立办案，监督中发现并处理小问题，超过监督执纪“第二种形态”的问题线索直接移交；审查调查室专司办案，显著提升审查调查效率。

二是全程监督，强化内控。纪检监察体制改革进一步加强了案件监督管理室的监管职责，着力强化对纪检监察工作流程风险部位的监督管理，有效提升纪检监察机关内部控制水平。在“前后端分段+全过程监控”的新流程中，案件监督管理室居中进行全过程协调、监督、督办，包括监督管理纪检监察机关依纪依法合规开展工作情况、安全办案情况，工作保密情况，监督检查和审查调查措施使用情况等（见表5）。

（三）纪检监察干部监督的运行机理

党的十八大之前，中央纪委监察部对纪检监察内控机制较为重视，采取了一些预防性内控措施。例如，十六届中央纪委曾集中对委部机关100多名长时间在同一岗位上工作的干部交流调整。尽管中央纪委国家监委机关纪委具有监督机关干部的职责，但受体制、资源以及干部管理规定等方面的限制，存在监督乏力现象，也难以做到对纪检监察干部的监督全覆盖。纪检监察干部监督室的成立补齐了纪检监察机关自我监督的短板，消除了对纪检监察干部的监督盲区。在监督实践中，纪检监察干部监督工作与一般性监督工作保持相对独立。纪检监察干部监督室肩负专门政治责任，一体履行监督检查、审查调查两项职能。纪检监察干部监督工作是“对监督者的直接监督”，监督纪检监察机关（机构）和纪检监察干部依规依纪依法行权情况，查处违纪违法问题。与此同时，机关纪委也分设了监督检查处、审查调查处，进一步加强对委机关基层党组织和党员干部的监督。纪检监察干部监督室与机关纪委相互配合，共同实现了对中央纪委国家监委机关党员领导干部和全系统党员干部的监督全覆盖。

新时代以来，中央纪委坚持刀刃向内，坚决纠正、严肃查处纪检监察干部存在的违纪违法问题。纪检监察干部监督室成立以来，坚决落实“一岗双责”，开展“一案双查”，聚焦“关键少数”，对执纪（法）违纪（法）者“零容忍”，定期更新纪检监察干部廉政信息，研判风险点，排查问题线索，内控机制显著增强，整治“灯下黑”取得一系列突破性进展。中央纪委宣传部、中央电视台联合制作的专题片《打铁还需自身硬》以及相关报道，公开披露了纪检监察干部监督机制改革后，中央纪委国家监委查办的纪检监察系统“内鬼”，充分展现了整治“灯下黑”的决心和绩效（见表6）。从全国范围看，2019年，“全国谈话函询纪检监察干部9800余人，组织处理1.3万人，处分3500余人，涉嫌犯罪移送检察机关150人”。2020年，“全国共谈话函询纪检监察干部8781人，组织处理9573人，给予党纪政务处分3117人，移送检察机关121人”。2021年，“全国共谈话函询纪检监察干部9562人，采取组织措施9685人，处分2985人，移送检察机关111人”。2022年，全国“谈话函询纪检监察干部7000余件次，对纪检监察干部立案2200余件，处分2300余人，移送司法机关110人”。

五、纪检监察内控机制的前景展望

经过新时代以来纪检监察机关的运行实践检验，纪检监察内控机制改革是成功的。为了进一步适应推进纪检监察工作高质量发展的现实需要，纪检监察内控机制的工作方式方法还有一定的调适空间。在可预见的未来，纪检监察内控机制会不断发展完善，但总体上不会突破既有制度框架。

（一）案件监督管理要坚持“管监研一体”，强化审查调查安全

自1993年建立至今，经过30多年发展，纪检监察案管制度已经形成了比较成熟的工作模式。新时代纪检监察体制改革以来，纪检监察机关案件监督管理部门的业务监督管理职能得到强化，能更加全面有力地介入纪检监察业务全过程之中。下一阶段，纪检监察机关应与时俱进地通过技术赋能、程序优化、管理创新等方式，进一步提升案件监督管理实效。

一方面，纪检监察机关案件监督管理部门应作“管监研一体”定位。新时代以来，中央纪委国家监委先后制定《中央纪委国家监委信息化工作规划（2018—2022年）》《全国纪检监察系统检举举报平台建设实施方案》，推进纪检监察机关信息化、数字化建设，以期提升信息收集、传递的及时性和可靠性，提升工作效率及监控效果。随着大数据技术的深入应用，技术赋能在案件监督管理工作中的积极影响将会充分发挥。纪检监察机关案件监督管理部门应在加强管理和监督的同时着力提升研究能力，尤其是要因应数字化趋势，着力加强数据挖掘和分析能力，从海量数据中准确识别风险信息，准确反映纪检监察机关运行中方方面面的问题，使领导者及时掌握组织的运行状态和风险状况，更好地发挥参谋助手作用。

另一方面，纪检监察机关案件监督管理部门要强化审查调查安全，尤其是“走读式”谈话安全的风险防控，具体可从以下三个方面入手：一是全面贯彻无安全不办案的理念，不断完善保障办案安全的制度机制；二是落实“一案一剖析、一事一通报”，强化剖析整改，深化以案促治；三是会同纪检监察干部监督室等部门开展安全事故和严重违规违纪违法行为的追责问责工作，压实主体责任。

（二）纪检监察干部监督要敢于善于监督，创新监督方式方法

面向全系统的纪检监察干部监督体制，是从2014年开始起步并逐步构建起来的，基本没有现成的经验模式可循。纪检监察干部监督工作未来有很大的探索和进步空间。

在制度建设上，一方面，要立足纪检监察干部监督实践，将好的经验做法及时转化为制度规范，坚持成熟一个制定一个，逐步完善纪检监察干部监督制度；另一方面，纪检监察干部监督制度建设不能仅满足于解决当前问题，还要前瞻性地去发现和改进纪检监察干部监督制度的不足，防患于未然。

在工作实务上，一是要敢于监督，加强对纪检监察干部的日常监督，做到抓早抓小、防微杜渐。二是要善于监督，聚焦纪检监察干部这一“关键少数”，监督其履职尽责情况，拓展问题线索来源，精准发现问题、把握政策、作出处置。三是要不断创新开展纪检监察干部监督的方式方法，把纪检监察干部监督工作做深做细做实做出特色。四是要与相关部门加强协同，形成监督合力。横向上，纪检监察干部监督室要与纪检监察机关内设的组织部、案件监督管理室、机关党（纪）委等机构加强协作配合；纵向上，上级纪委监委要加强对下级纪委监委的督导和调研，下级要经常向上级请示报告。

（三）强化自我监督，自觉接受党内和社会监督

2017年1月，习近平总书记在十八届中央纪委七次全会上指出：“各级纪委要强化自我监督，自觉接受党内和社会监督，建设一支让党放心、人民信赖的纪检干部队伍，为全党全社会树起严格自律的标杆。”习近平总书记的重要讲话指明了解决“谁来监督纪委”问题的思路与方法。随着新时代纪检监察体制改革的深化，纪检监察机关将不断发展完善内控机制，强化自我监督。与此同时，党中央也加强对中央纪委国家监委的监督；人大常委会、检察机关按宪法法律规定对监察机关进行监督；纪检监察机关建立特约监察员制度，自觉接受社会监督；新媒体的发展为加强对纪检监察机关的舆论监督创造了有利条件。下一阶段，纪检监察机关有必要探索将内部监督与党内监督、人大监督、司法监督、社会监督、新闻舆论监督等外部监督协同增效的新模式，以更好地解决“灯下黑”问题，锻造忠诚干净担当的高素质纪检监察干部队伍。