刘练军、付晨：论党章制定权

宪法与党章分别作为国家法律与党内法规的根本大法，两者有着共同的法治目标——构建中国特色社会主义法治体系，两者同样是以人民群众的根本利益为价值取向。参照宪法制定权理论，从事实论和规范论两个视角对党章制定权的性质予以分析。1922年党章与我国1954年宪法一样，它的制定本身就是一种真正意义上的创造，是没有任何规范基础的“创制”。对于党章制定权的性质界定，应当坚持在事实论的基础上综合运用实证、历史、比较等方法进行分析，从性质上来说，党章制定权作为一种创设最高党内法规规范的权力，是创造党内法规权力的原生性权力，是党内其他权力的基础性权力，是党内权力产生和运行的根本准则。

从党章制定权的行使层面上看，应当将党章制定权视为非一次性的权力更为适当，以此认知为基础，从事实及规范两个角度分析党章制定权行使问题更有理论意义。

党章制定权主体是党章制定权得以运行的首要因素。对于“党章制定权主体到底是党组织还是全体党员”这个问题，可以借用制宪权主体理论，将党章制定主体与党章制定机关两个概念区分开。党章制定权主体是全体党员，党章制定机关则为特定的党组织。作为个体的普通党员和党员干部，无法具体地行使制章权，需要制章机关实际行使制章权。从党章制定史上看，党章的制定机关一般都是党的全国代表大会。

党章制定的程序，存在一个天然的“无据可依”的难题，从现实层面来看是个事实问题而非规范问题。然而，行使的程序应被纳入法治化轨道予以原则性规制，脱离规范，程序的存在就失去了依据和意义。党章的制定程序应适用的首要原则就是程序民主原则，只有坚持民主性的制定程序，才有可能反映党员的利益和共同意志，才能真正做到全心全意为人民服务。在党章的制定程序中，应当坚持公开性原则，将反映广大人民群众利益的党章内容向广大人民群众公开，得到他们的支持和拥护，从而成为党团结广大人民群众的一面旗帜。党章的制定程序应当符合科学性原则，要符合中国特色社会主义法治体系建设的需要，程序的设置务必适当，不得过于追求效率，也不得过于追求公正，导致制定的程序简单化或是复杂化。科学的制定程序应当让每一个环节都井然有序地进行，环环相扣，合理分配资源，让每一个环节在运作的过程中产生最大的效益，为党章的制定提供科学性的保障。除党章制定程序所遵循的原则外，可以参照制宪权理论，首先由党员设立临时性的制定机构，并提出章程草案，草案依据民主集中制经全体党员参与表决后进行公布。其中，制定机关的产生是否民主，表决方式是否严格直接决定了党章制定程序是否科学、合理，从而达到保障立法质量和效率的目的。

在党章制定权界限问题上，无界限论是难以成立的，应当坚持有界限论。有界限论的主要依据有三个方面：一是我国宪法的规定，二是党章自身的规定，三是马克思主义理论学说的要求。我国宪法序言最后一段（第13段）规定，全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。宪法总纲第5条再次强调：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”这意味着在制定党章的时候，务必要遵循宪法的这些规定，从党章的原则精神到具体条款，都不得违反宪法或者超越宪法。

党章制定权的第二个限制实际上是来自党章自身的规定。党章规定“党必须在宪法和法律的范围内活动”，这是来自党章对党的行为的限制，也是党章对其制定权的一个自我设限。它意味着为党章的制定，设置了一个自然法性质的实证法规定。党章在创制党内机构及其权力时，务必使其各个机构都只能在宪法和法律的范围内活动，尤其是授予它们的党内权力，只能是一种受制约的有限权力，而不是不受党内民主与法治原则限制的权力。“党必须在宪法和法律的范围内活动”，这是我们党在深刻吸取历史经验教训基础上的“自我革命”与“自我承诺”。在党章的制定、修改及解释过程中，都应恪守这个根本原则，自觉地把它作为全党一切活动的最高遵循。党章制定权第三个方面的限制，就是马克思主义理论。我们党是一个马克思主义政党，党章在规定党内组织架构及其运行机制时，务必严格遵循马克思主义的国家与政党学说。马克思主义理论是制定党章时的指南，它构成了党章制定权的一个内在约束。

宪法制定与党章制定都是创制根本性规范的行为，宪法制定能够为国家立法活动奠定基础，而党章的制定也是为健全党内法规体系做铺垫的。党内法规体系和国家法律体系都是构成社会主义法治体系的重要部分，两者具有共同的目的和价值指引。宪法制定所积累的经验教训也更多，更加科学合理，国家立法体系下的制宪权理论具有充分的借鉴性。把党章制定权与制宪权进行比较，无疑有助于丰富党章制定权的理论内涵，也有利于拓宽党内法规制定权的理论视野。

党章制定权与制宪权的相同之处首先表现为党章制定权与制宪权均在各自领域具有最高地位。党章制定权旨在为党内法规体系大厦奠基，它是一种不同于党内其他权力的基础性权力。制宪权是国家统治最高决定权的具体表现，所有的立法活动都要遵从制宪权宗旨，不能脱离制宪的目的与原则。其次，党章制定权与制宪权的行使均充分贯彻人民民主。党章是由代表各个社会阶层的党员共同制定的，代表着各个社会阶层的利益，在制定过程中，为了充分贯彻人民民主，就需要广泛征求意见，听取各个社会阶层的诉求，从而进行充分协商。国家制定宪法的目的在于保障公民权利、限制国家权力，宪法规定了“中华人民共和国的一切权力属于人民”，这是实现人民民主的价值遵循。最后，党章制定权与制宪权均坚持以马克思主义为指导。党章是马克思主义与中国革命紧密结合的产物，党章反映了马克思主义中国化进程，同时，马克思主义是我国宪法的根本遵循，是我国社会主义事业的“北斗”，指明我国未来的奋斗方向。

党章制定权与制宪权的不同之处首先表现为主体不同，党章制定权的主体是全体中国共产党党员。严格来说，党的全国代表大会只是形式意义上的主体，实质意义上的主体应该是全体中国共产党党员。而制宪权的制定机关是专门的制宪委员会或全国人民代表大会。当然，实质意义上的主体应当是每一个中国公民，只不过全体公民制宪权的行使是由制宪委员会委员或人大代表集中展开。其次，程序不同，党章制定权的行使程序要比制宪权的行使程序简单一些。我国是先有党章而后有宪法。第一部党章是1922年制定的，那时出席党的第二次全国代表大会的代表只有12人，代表全国195名党员。代表们制定党章的程序比较简单。但1954年宪法的制定程序就复杂得多。1954年我国专门成立了一个制宪委员会来草拟宪法。与党章制定权的行使程序相比，制宪权的履行程序明显更为复杂。最后，两者效力范围不同，效力范围是制宪权与党章制定权最为显著的区别。制宪权的范围当然大于党章制定权，前者是对一国之内的所有国民都有拘束力的至上权力，而后者主要是在一个政党范围对全体党员具有拘束力。

党章是规范党的活动的一种自治性规范，党章制定权本质上是一种自治权。我们党的执政党和领导党地位，并没有赋予它超越宪法和法律的特权，更没有赋予它违宪和违法责任豁免的资格，因而，包括党章制定权在内的所有党内权力，都应该服从制宪权，应当服从由制宪权所产生的宪法。