【 作者 】段磊,武汉大学法学院、武汉大学党内法规研究中心副教授、硕士生导师;章振毓,武汉大学党内法规研究中心硕士研究生
【 来源】文章刊于《党内法规理论研究》2021年第2辑
摘 要：回顾以往有关“党内法规与国家法律关系”这一命题的理论成果可知，相关研究已形成政策叙说、理论建构和规范分析三种主要进路。政策叙说类的研究以党的领导人的政策表述与党的政策文本为研究对象，围绕党内法规与国家法律的制度定位关系和约束力关系展开，旨在证成和宣传政策背后的基本立场。理论建构类的研究通过引入或构建某种理论框架，形成了党内法规与国家法律之间的二元关系、属性关联、效力边界、约束力关系的正当性等问题的理论表达，展现着学界构建党内法规理论基础的自觉。规范分析类的研究以党内法规和国家法律的规范文本为研究对象，围绕党内法规与国家法律在宏观层面的总体性衔接协调问题、在中微观层面的领域性衔接协调问题展开研究。在这一理论命题的研究中，三种研究进路立基于不同的理论与实践背景，各有优劣、各有侧重，共同致力于形成对党内法规与国家法律关系命题的充分诠释。
关键词：党内法规与国家法律关系 政策叙说 理论建构 规范分析
党内法规与国家法律的关系问题，是党内法规理论研究中的基础性命题之一。多年来，学术共同体围绕这一命题形成了诸多理论成果，这些成果对党内法规基础理论的不断进步和发展发挥了重要作用。回溯学说史，理论界长期高度关注党内法规与国家法律关系的不同面向，力图借此形成对中国国家治理体系的发展、中国特色的党政关系、依规治党与依法治国的关系、党内法规制度体系建设方向等重要命题的关键性突破。早在20世纪50年代，学界即产生了对“党的政策与法律的关系”问题的探讨，[1]此后，随着党内法规概念的逐步明晰化和党内法规制度体系建设的不断规范化，学界的研究主题逐渐聚焦至“党内法规与国家法律的关系”上，相关研究成果数量在党的十八大之后呈现高速增长趋势，在研究的精细化程度日趋上升的同时也形成一些基本共识。[2]理论研究的繁荣不仅体现在知识和结论的增量上，还反映为方法和思维的独到和创新。在党内法规与国家法律关系这一横跨政策、理论、规范的特定研究领域中，这种研究进路的多样性体现得愈发突出。基于此，本文拟以研究进路的差异为线索，对有关党内法规与国家法律关系的研究成果进行系统性整合，以期对该命题的理论演进和规律，乃至党内法规基础理论及其研究进路形成更为深刻的认知。
一、政策叙说：以政策文本为中心的解读与梳理
在党内法规与国家法律关系研究的理论演进中，为学界使用较早，并一直延续到现在且涉及范围较为广泛的是政策叙说的研究进路。这是一种以党的领导人的讲话和有关政策文件为对象和依据，通过解释和扩展关涉这一命题的相关政策及其囊括的表达与论断的内在意涵、背景语境和发展脉络，来证成和宣传其背后蕴藏的基本立场和精神的研究路径。具体来看，这种以政策文本为依据，对党内法规与国家法律的关系展开研究的成果主要聚焦于党内法规和国家法律的制度定位关系和约束力关系两个方面。
（一）制度定位关系的政策叙说：以二者角色和功能为核心
党内法规和国家法律在规范体系和功能上的共性与特性，使二者在治国理政的实践中具有相关但不同的制度定位。
关于党内法规和国家法律关系的界定，习近平总书记曾指出，“全面推进依法治国，必须努力形成国家法律法规和党内法规制度相辅相成、相互促进、相互保障的格局”。[3]“必须坚持依法治国与制度治党、依规治党统筹推进、一体建设。”[4]“依规治党深入党心、依法治国才能深入民心。”[5]此外，党的十八届四中全会通过的中共中央《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）明确提出“形成完善的党内法规体系”，并强调“要注重党内法规同国家法律的衔接和协调”，从而将党内法规和国家法律统一于中国特色社会主义法治体系之中。[6]这些表述组成了政策层面关于党内法规和国家法律制度定位关系的核心界定框架。围绕这些重要的政策论断，学界主要形成了以下两方面的理论成果。
一是从党内法规和国家法律定位的区分面向出发的研究成果。它们通过解读依法治国与依规治党两大治理策略侧重点的差异，明确党内法规和国家法律在规范对象和治理效用上的不同，进而指出应在国家治理的不同领域正确认知二者的分工、充分发挥各自特有的制度价值。此类研究通过对政策的拓展和整合，敏锐地观察到党内法规与国家法律的不同、依规治党与依法治国的不同集中体现在规范对象、目的和功能上。如有学者指出党内法规是“管党治党最为核心的制度依托”，[7]“依规治党和依法治国各自聚焦解决治党和治国的问题”。[8]因此，基于中国共产党在国家治理中的关键地位，学者多主张必须促使党内法规和国家法律之间形成功能互补、互不替代、并行不悖的关系格局。
二是从党内法规和国家法律定位的统一面向出发的研究成果。它们通过解读依法治国与依规治党的有机联系、中国特色社会主义法治体系的内涵，明晰党内法规与国家法律之间的相辅相成、相互保障和形成治理合力的制度关系，进而证成政策上提出的需要在应然层面统筹二者发展的宏观指引。一方面，学界在围绕中国特色社会主义法治体系的讨论中，或站在“整体”视角从法治体系的统一性推导出党内法规与国家法律的一致性定位，[9]认为二者在“法治体系中呈现出一种价值同向性关系”；[10]或站在“部分”视角具体分析作为法治体系组成部分的党内法规与国家法律相互间的作用定位。[11]另一方面，学界在围绕依法治国与依规治党有机联系的研究中，多从关系定性的角度对二者有机统一的内在基础、相互之于彼此的重要性和作用机制进行解读，多认为前者是后者的内在要求和关键环节，后者是前者的动力，进而延伸至路径构建的角度，探索如何进一步维护和改善二者的互动格局，提出党内法规与国家法律衔接协调的宏观设想。[12]学界在进行此类解读和延展的过程中，也同时实现了对政策层面提出的将党内法规与国家法律“统筹推进、一体建设”等重要论断的合理性阐释，从而进一步强化了相关政策的说服力和指引力。
（二）约束力关系的政策叙说：以“党规党纪严于国家法律”为中心
党内法规和国家法律在调整范围和规范对象上会发生交叉重叠，这在微观层面的具体体现之一，即是作为党员的公民会受到来自党规和国法两方面的约束。从官方文件针对此一现象的权威解读来看，党的十八届四中全会《决定》明确指出，“党规党纪严于国家法律，党的各级组织和广大党员干部不仅要模范遵守国家法律，而且要按照党规党纪以更高标准严格要求自己”。[13]因而，围绕这一政策论断，学界立足于党规党纪为党员设定的严格约束，展开了关于党规和国法约束力比较关系的讨论，在政策叙说层面则主要形成了两个方面的研究成果。
一是从表现形式出发解释“党规党纪严于国家法律”这一政策论断的具体内涵，即党规党纪如何“严于”国家法律的成果。如前所述，政策叙说进路的重要特征和环节在于以政策文件为对象，解释其中的具体内涵。反映在该类成果中，则体现为相关研究主要采用较为直观、宽泛的列举方式来解读党规党纪究竟在哪些方面严于国家法律。如有学者着重列举了党员会在思想、信仰和道德方面受到较为严格的党规党纪的约束，[14]有学者则立足于中国共产党作为无产阶级政党和执政党具有的特点，将党规党纪严于国家法律的表现总结为要求多、标准高、程度深、触发先等层面。[15]
二是从限度问题出发探讨党规党纪“严于”国家法律的边界的成果。习近平总书记曾指出，党自身必须在宪法法律范围内活动，做到党领导立法、保证执法、带头守法。[16]围绕这一政策论断以及党章和宪法的相关规定，有学者凝练出“国家法律高于党内法规、党内法规严于国家法律”[17]的观点，通过强调国家法律对党内法规的优势地位，明确党规党纪“严于”国家法律的制度界限。此类观点立足于“党自身必须在宪法法律范围内活动”这一基本立场，但其对效力位阶以及政策论断的机械性理解却遭受了部分学者的质疑，被认为存在诸多逻辑悖论，对“实际情况缺乏应有的解释力”。[18]
在上述研究中，学界围绕党内法规与国家法律制度定位关系和约束力关系展开的政策叙说式的探讨，具有研究进路上的合理性。一方面，相关政策对党规和国法关系的宏观界定本身具有权威性和科学性，反映着全党的共同意志，是正确认知相关议题的重要指引；另一方面，党内法规的精神内蕴在党的重要政策之中，后者深刻形塑着党内法规的制度安排，进而影响党规和国法的制度关系。因此，从探寻政策意涵的角度来说，对党内法规与国家法律关系的研究离不开对政策的诠释、拓展与证成。进一步从功能与优势来看，这种进路不仅具有实践意义，能够阐明政策的核心意涵和内在逻辑，从而促使政策精神得以有效实施、指引制度发展，而且具有理论意义，能够强化政策表述的理论属性、实现对政策论断的理论复现。因而，政策叙说进路的研究在党内法规与国家法律关系研究的理论演进中承担着宏观层次的论证使命。然而，这也意味着，政策叙说的运用在具体领域的分析论证中必然存有相对的劣势。这既反映为部分研究倾向于从给定的论断出发寻找论据，呈现分析模式和框架固定化的特征，相关研究的学理程度较低、类同程度较高，也表现为部分研究局限于宏观层次，缺少对具体制度运作的精细化讨论和发展指引，因而在制度实践层面为相关议题供给的理论增量有限。
二、理论建构：以多种理论模型为工具的诠释与预测
党内法规与国家法律的关系既反映着当下复杂的制度现象，也构成新兴的理论命题，它的存在样态和演化路径受自身的内在规律和原理支配。随着学界对这一命题认知走向深化，相关研究不仅集中在宏观的政策和制度表现层面，还随着学者对相关理论的提炼而走向深入。理论建构的进路即反映了学界在这一命题的研究中逐渐形成的新的发展趋势。这是一种运用理论模型，依靠概念的建立和联系，并分析现象的特征和要素来进行解释的研究进路。在这一进路的指引下，相关研究试图构建或引进某种理论模型和框架，并将其贯穿于党内法规与国家法律关系的分析过程中，进而凭借理论的诠释力和预测力，解释二者属性上的关联、阐明具体制度关系并明确方向指引、提出对策建议。
（一）“党规—国法”二元理论框架的形成：党内法规“法属性”之争的影响
传统意义上，我国法学界对“法”的概念的阐释始终秉持马克思主义经典作家的立场，认为法律是“由国家制定或认可并由国家强制力保证实施”的行为规范体系，“而不包括非国家主体创造或发展的规范体系”。[19]这种观点明示“法与国家的必然联系”，将“法”与“国家”这一特定制定主体绑定，从而形成了具有广泛影响力的国家法中心主义的观念。在这种观念影响下，学界曾就党内法规的“法属性”问题产生过较大争议，不少学者坚持否定党内法规的“法属性”，将党内法规与法视为两种完全不同的规范体系。随着中国共产党管党治党、治国理政实践的不断发展，这种“非法论”早已被证明无法周延地诠释党内法规制度现象，因而走向没落，但基于“非法论”形成的党内法规与国家法律的二元框架的理论影响却一直延续至今。
从历史发展角度考察，早在20世纪80年代末出现的关于“党法”概念的争论就体现了这种党规国法“二元论”立场。反对“党法”概念的学者从制定主体和强制力来源的角度，提出法与党的纪律存在重大差异，进而认为“党法”的概念不科学。[20]支持者则提出“党法”与“国法”中的“法”含义不同，并从党的纪律和法律同样具有强制性的角度反驳前述观点。[21]进入21世纪之后，学界在国家法中心主义的观念之下进一步围绕党内法规和国家法律的差异展开讨论。持“党内法规提法不妥”[22]观点的学者立足于主体的立法权限和法规特征等层面，指出党内的条例并不具有国家法律的属性，因而认为将党制定的规定称之为“法规”并不适宜。近年来，也有学者在梳理已有的关于党内法规性质的讨论的基础上，提出国家法中心主义仍具有充分的合理性，并认为应在国家法之外将党内法规定性为政党自治规范。[23]不过从总体上看，随着有关党内法规“法属性”的一系列新的理论学说的勃兴，将党内法规完全区隔于“法”范畴之外的国家法中心主义的立场在理论界和实践中的影响均趋于下降。
尽管如此，即便在党内法规制度建设已进入新发展阶段的当下，学界仍对党内法规作为一种“法”的具体性质与效力问题存在一定争议。不少学者，尤其是具有法学学科背景的学者仍注重强调党内法规与国家法律在规范属性、效力属性和保障方式上的差异，这体现出对党内法规的调整范围拓展的审慎态度。从此意义上讲，这种将两套规范体系的区别加以强调的观点，仍是立基于早期党内法规“非法论”形成的党规国法二元框架的发展。客观来说，尽管党内法规“非法论”已被实践证明并非科学的理论学说，但其所奠定的党内法规与国家法律的二元化的思维模式，在基础理论层面初步奠定了区别认知两套规范体系的基础，甚至为党内法规学科基于党内法规的自身特点，而非其与国家法律的共性形成自有的理论基础提供了必要的方法论供给。
（二）党规与国法属性关联之论证：诸种新理论框架的形成和引入
21世纪以来，理论和实践的双重因素促使学界关于党内法规的属性和功能的认知不断走向深入，进而推动学界在针对党内法规和国家法律属性关联的研究中引入了诸多新理论、形成了许多新论证。总体上看，这些新理论和新论证大多立足于党内法规的法属性或规范属性，在基础理论层面展开对党内法规与国家法律关系的探讨。
第一，有学者通过引入“软法”的概念和理论体系，将党内法规界定为一种非国家主体制定的“软法”，并强调硬法与软法共同构成“法”这一社会治理资源，从而形成一套关于党内法规与国家法律属性和定位关系的理论框架。早在2006年，罗豪才教授等人即开始从国际法学之中引入软法理论来诠释一些普遍存在于我国公共治理过程中，却非国家主体制定或认可的规范现象。[24]在软法理论逐步建构起来的框架体系内，政党制定的规则和内部章程也被软法论者视为与社会组织自治规范等相类似的软法形式。此后，随着中国治理现实的不断推进，以及党内法规的制度建设和理论研究的日渐兴起，以姜明安教授、宋功德教授为代表的一批学者提出了党内法规属于“具有硬法因素的软法”[25]、“坚硬的软法”[26]的观点。在“软法论”的理论框架之下，党内法规具备了“法”的性质，并在管党治党和治国理政的过程中发挥着秩序塑造的实际功能，但它却是区别于国家制定和认可的“硬法”的规范形式，其效力保障方式不同于由国家强制力保障的“硬法”。在一个时期内，“软法论”有力推动了党内法规基础理论研究和党内法规与国家法律关系研究，突破了国家法中心主义观念之下将党内法规排除于“法”范畴之外的理论框限，揭示了党内法规的“法属性”和治理功能，一度成为学界所广泛认可的理论学说。然而，随着党内法规制度建设的不断展开，原本用来界定社会组织规范的软法理论已经体现出越来越多地与党内法规不相适应之处，学界开始形成诸多反思和批判的成果，指出该理论在抽象性、现实逻辑和价值定位等方面的不足。[27]
第二，有学者进一步站在“法律多元主义”的立场，通过调整“法”的定义、扩大“法”的内涵、区分“法律”与“法”，将包括党内法规在内的一些新兴规范类型纳入“法”的考察和研究范畴，进而形成多元视角下对党内法规和国家法律关系的理论界定。在反思国家法中心主义观念的过程中，学界采纳的与软法论相类似的学说还有诸如“社会法论”等理论。这些理论学说的共同特征均是以扩大解释“法”的内涵为展开路径，因而都可被归入“法律多元主义”的范畴之中。不同的是，较早引入的软法论更加侧重从强制力来源的角度发掘特征，且长期在基础理论研究中具有广泛的影响力。在这些学说的理论框架之下，“法”被界定为一种用于维护社会秩序、推进社会治理的规范体系，具有多元的表现形式，而不仅限于国家法一种。如此，党内法规因其实际具有的规范属性和功能，同国家法律一道被视为广义的“法”的一部分。[28]总体上看，“法律多元主义”的诸多理论观点立基于对社会中权力和秩序多元事实的认知，将党内法规界定为一种事实存在的法规范形式，继而通过对多元规范和国家法律的差异与联系的普遍性分析，形成了党内法规与国家法律关系的理论界定，进一步推动了相关研究的深化。然而，学界对这种立场也存在诸多反思，指出它在与我国实践的契合性、理论界定准确与否等方面存在疑问。[29]
第三，有学者脱离上述关于“法”范畴的讨论范围，旨在通过对党内法规的属性进行有针对性的理论建构，来实现对党内法规与国家法律关系的分析论证。随着党内法规的治理功能逐渐显现，学界不仅限于通过引进传统法学理论来解释党内法规的法属性，而是逐渐转向从治理实际出发深入挖掘党内法规的特性。具体来看，相关研究在针对党内法规属性的理论建构过程中，主要形成了双重属性说与多重属性说两类观点。其中，持双重属性说立场的学者通常在强调党内法规具有法属性的同时，还倾向于从差异层面把握党内法规区别于国家法律的属性，进而形成“政策属性+法律属性”[30]、“政治属性+法属性”[31]和“党性+法律属性”[32]等理论框架。持多重属性说立场的学者则从更加多元的层面来认知党内法规的属性，如有学者提出，“党内法规的特殊性主要体现在其自身所具备的三种规范属性，即‘政策’属性、‘道德’属性和‘软法’属性”，[33]还有学者则认为，党内法规具有意识形态、法治体系与制度规范三重属性。[34]在诸多关于党内法规属性的理论框架中，党内法规与国家法律在属性特征上的联系与区别同时被相关研究所注意到，因而二者关系的研究在基础理论层面实现了更进一步的拓展。
第四，有学者通过引入“社会系统论”，在将党内法规的属性界定为政治系统的子系统、政治与法律的耦合结构的基础上，重新审视以往研究中党内法规是否应当纳入法范畴的争论，进而从系统间的结构耦合角度形成党内法规与国家法律的关系的理论认知。“社会系统论”作为社会科学领域中一种较为成熟的研究方法，在近年来逐渐被引入法学研究领域，成为一种可用于诠释法治现象的新兴理论学说。在党内法规体系、党内法规与国家法律关系的论证中，亦有学者将这一理论学说引入其中，相关研究多借用“结构耦合”“去界分化”“系统/环境”等概念和框架对党内法规系统与国家法律系统的关系展开分析。[35]例如，针对党内法规的属性问题，张海涛认为，“应当改变对‘党内法规是法抑或不是法’的问题纠缠”。[36]他还进一步指出，“针对党内法规对法律系统造成的激扰与渗透，应当以结构耦合的观点重新解释，这也是回应为何党内法规会具有某些法律特征的有效方法”。[37]又如祝捷等认为，“中国特色社会主义法治体系是国家法律体系和党内法规体系之间既功能分化，又结构耦合构成的整体”，党内法规与国家法律“各自作为子系统自主而不足”，二者间关系呈现“静态结构耦合和动态结构耦合两种表现形态”。[38]这些通过引入“社会系统论”中若干关键性概念和理论逻辑形成的有关党内法规与国家法律关系的研究，在一定程度上弥补了软法理论和法律多元主义理论在党内法规与国家法律的属性定位、效力关系以及衔接互动方面论证的不足，拓展了对该命题的原理层面的认知。当然，当前基于社会系统论展开的党内法规研究成果仍属少数，相关理论构建工作仍有待进一步展开。
（三）党内法规与国家法律效力范围关系的诠释：“溢出效应”之理论探讨
回顾以往研究，不同于上述引进域外理论的尝试，学界在党内法规效力这一基础性议题上，曾通过在理论层面构建党内法规的“溢出效应”这一概念框架，分析论证党内法规与国家法律的关系。相关研究所指的党内法规的“溢出效应”，又有学者称为“溢出效力”或“外溢效应”，它一般被用于指代党内法规对非党组织和非党员主体，在超出党内事务范围的党外事务的调整上所产生的约束力。从党内法规与国家法律的关系角度来看，有关党内法规“溢出效应”论述的重点，往往在于对党内法规制度边界，即中国共产党制定的党内法规与国家立法机关制定的国家法律之间的效力范围边界问题。易言之，所谓“溢出”，一方面乃是指涉中国共产党的党内法规溢出了“党内”之范围产生规范效力；另一方面则是表达出对党内法规的规范效力溢出至本应由国法或其他规范调整之范围的理论关切。具体而言，相关研究在以下的两方面成果中，较为明显地映射出关于党内法规与国家法律关系的理论叙述。
其一，在“溢出效应”的正当性问题方面，相关研究着眼于回应“党内法规为何具有对党外事务和有关对象的约束力”这一疑问，进而提出诸多理由试图证成党内法规与国家法律共同调整部分社会关系的合理性。在这一理论构建过程中，不少学者认为，“溢出效应”是“由中国共产党的宪法地位决定的”，[39]它的正当性来源“应该指向中国共产党的领导地位和外生性政党权力”。[40]因此，在涉及党的领导的广泛领域中，党内法规具有间接影响公民、法人和非法人组织的权益的“效果”，[41]从而与国家法律共同成为治理依据和行为规范，因而对党的领导权进行规范和保障也必须依靠党内法规。
其二，在“溢出效应”的限制和约束问题方面，相关研究在形成“必须要有边界”的理论共识的基础之上，通过探寻党内法规效力溢出的程度，进而试图构建党内法规与国家法律之间的制度边界和衔接机制。在这些限制和边界问题的研究中，由于各自所立足的规范与实践背景不同，学者之间呈现对程度问题的差异化认知。如有学者曾秉持党内法规需“严守‘党内侧’的界限”[42]的立场，认为“外溢效应只能称其为‘效果’而非‘效力’”，“党内法规必须恪守自身的调整空间”，[43]从而“应当尽量避免党内法规的直接约束力覆盖党外的人和组织”。[44]然而，也有学者在证成“溢出效应”正当性的基础上，细致构建了一系列确定效力边界的判断基准，从而“为检验党内法规效力的‘正当性’提供了具体可行的操作标准”。[45]这些不同观点尽管存在差异，但相关研究都构成进一步明确党内法规与国家法律关系的重要探索。
上述关于党内法规“溢出效应”的一系列理论构建努力，反映着学界在党内法规基础问题研究中逐渐展现的理论发展。他们试图立足于我国国情构建对实际存在的制度现象具有阐释力的理论框架，从而透过党内法规效力这一议题，推动关于党内法规与国家法律关系的研究进一步走向深入。
（四）“党规党纪严于国家法律”的正当性阐释：基于多种典型理论的证成
学界对党内法规制度现象的诠释，除了涉及党内法规的“溢出效应”之外，还包括对“党规党纪严于国家法律”背后的正当性基础展开的分析论证。这些研究致力于对“党规党纪为何严于国家法律”作出理论回应，进而从制度约束力比较关系出发对党内法规与国家法律的关系进行了一系列理论建构。其中，为学界所采纳的具有典型性和较大影响力的理论主要是以下三种。
其一，有学者运用自愿理论，认为党规党纪严于国家法律的正当性源自党员个体人格独立、自我决定、选择自由的正当性，党规党纪设定严格约束的依据“在于党员入党之前的默示认同与入党宣誓”。[46]其二，有学者采纳先进性理论，将党组织对党员严格要求的基础界定为党的先进性建设，认为“党的先进性决定党员接受更严格的规则约束”，[47]“纪严于法、纪在法前、把纪律挺在前面这些表述，目的在于体现党组织和党员的先进性”。[48]其三，有学者借用特别权力关系理论，将党组织与党员的关系视为一种特别权力关系，[49]认为“公民自愿或者强制加入任何一个政治、经济、文化和社会组织，都会因此程度不等地形成一种‘特别关系’甚至‘特别权力关系’”，[50]因而认为党组织可以基于这种命令支配关系对党员作出严于法律的要求。这些采不同理解进路的研究，一定程度上从党员个体角度，为党规党纪设定的较国家法律更严格的权利限制和行为约束提供了正当性基础。这些理论探索进一步深化了关于党内法规与国家法律在微观层面的制度关系的认知。
总体而言，在上述围绕党内法规与国家法律关系而展开的各类基础性议题和细分领域的研究中，理论建构是贯穿其中的线索和研究进路。在这些理论建构类的研究成果走向繁荣的背后，蕴藏着来自理论与实践的强大动力。一方面，随着传统国家法理论的逐步引进，我国法学研究有了大量可以借鉴的成熟的理论资源。进而以软法论、法律多元主义、社会系统论为代表的理论体系成为诠释我国法治现象的重要思维工具。另一方面，党内法规制度建设的逐步规范化、科学化、体系化，使新现象和新问题进入研究者的视野，为研究走向深入和细化奠定了制度基础。因而，学界在党内法规与国家法律的关系的研究中逐渐产生了新的理论发展，这体现为学术共同体逐渐从初始的单向借用域外理论，发展为立足于我国制度发展的本土实际而探索自有理论体系的努力。从以往研究的理论源头来看，既有传统的立法学理论，也有脱胎于宪法学、行政法学和党史党建等学科的理论表述，更有社会学理论引入其中者，因而也体现出党内法规作为新兴法治现象在学理上所具有的学科交叉属性。相较于政策叙说类的研究成果而言，理论建构类的研究成果立基于完整的理论框架，能够以更具学理性的话语表达方式，系统性地诠释党内法规与国家法律的关系，从而为学术共同体提供较多的理论增量，增强人们对制度现象的理解和肯认。同时，作为研究对象，党内法规与国家法律关系的研究也发挥着验证作用，因而可以促使所使用的理论模型和党内法规基础理论研究之间的双向完善和发展。当然，正如前述对各类理论框架的质疑所示，单纯的理论移植不足以形成我国所需要的本土理论话语体系，部分理论模型的运用在诠释我国独有现象和命题时仍有不少偏颇和不适应之处。因此，当前中国党内法规制度建设的发展，仍然呼唤着更为完备和更加契合我国实际的理论体系的创造、证成和阐释。
三、规范分析：以党规和国法文本为依据的观察
在理论储备不断丰厚的基础上，关于党内法规与国家法律关系的研究逐步深入到制度和规范层面，由此，规范分析的研究方法逐渐进入党内法规和国家法律关系的研究当中，形成了不少新的理论研究成果。这是一种从制度规范角度，进行条款与文本等规范载体以及规范内容的精细化对比的研究方法。规范分析方法的运用立足于党内法规与国家法律同为规范体系的事实，以规范文本为依据，通过较为集中的文本分析来发掘两种规范之间在具体领域可能存在的协调、矛盾或冲突关系，进而探析二者之间的规范衔接模式，提出基于规范的问题解决思路。自相关研究的理论演进来看，规范分析进路在党内法规与国家法律关系研究中的体现，主要为两个方面：一是对作为宏观性制度、规范体系的党规与国法的总体性衔接协调问题的研究；二是对作为中、微观性制度、规范体系的党规与国法在某一特定领域内的衔接协调问题的研究。
（一）作为宏观性制度、规范体系的党规国法总体性衔接协调之考察
在运用规范分析方法的研究中，不少学者通过对党内法规和国家法律规范体系的整体内容与重点规范的列举和对比，围绕党内法规和国家法律两套规范体系在制度运行中存在的问题和如何实现二者的有效衔接协调等主题，展开规范衔接关系的总体性研究。
回溯过往成果，21世纪初就有研究开始从规范的角度对党内法规与国家法律的衔接关系作整体讨论，如有学者曾指出二者在制定工作、领导干部规范和制裁惩戒等方面的不协调，进而以宪法、党章和党内法规制定程序的规定为依据，提出要“建立党内法规工作部门与国家立法部门之间沟通协调的工作机制和制度”[51]“区分党内立法和国家立法的权限”“适时将成熟的党内法规上升为国家法律”“建立和完善党内法规备案审查制度”等标准和措施。[52]此后，立足于规范展开的总体性讨论逐渐呈现出一些相似特征，相关议题展现出集中化的特点。一方面，就二者在衔接协调之中出现的现实问题而言，学者集中于对党内法规与国家法律体系的制定机制、执行机制、调整事项等方面关系的讨论，认为“党内法规不得与国家法相抵触、相冲突”“党内法规不得侵越国家立法权限”[53]，而“党内法规与国家法律边界模糊”“制定权限不清”[54]“法治体制有待进一步理顺”“执法互动衔接机制亟待完善”[55]则构成制约二者协调的因素；另一方面，就进一步实现党内法规与国家法律体系的衔接协调的方式方法问题而言，学者多倾向于在制定和执行机制的协调、试行与转化、备案审查等方面提出相关思路，通常认为要依托“党内法规与国家法律的冲突规避机制”“党内法规与国家法律备案审查衔接联动机制”“党内法规‘先行先试’及立法转化机制”[56]等来协调二者关系。
除了上述具有相似性的一系列以规范为视角的总体性讨论之外，一些研究成果还曾就党内法规与国家法律体系在备案审查机制方面的关系进行过集中研讨。学界在此问题上曾出现“分别审查说”和“联合审查说”两种观点。其一，持“分别审查说”者认为，由于党内法规是“党自身事务的基本规范”，不属于“人民法院受案范围”，且它的合宪性“由党内审查机制能够得以保证”、全国人大及其常委会“无权审查涉及全党全国性的重要规范性文件”，因而党内法规的合宪性审查应“由党的机构负责”，从而不应被纳入国家合宪性审查的范围。[57]其二，持“联合审查说”者则认为，党内法规与国家法律的备案审查机制应当衔接起来，二者应共同纳入国家合宪性审查的体系。如有学者认为宪法作为党内法规的审查标准具有充分的法哲学基础和规范依据，进而确定了审查的内容和基准。[58]针对具体的制度构建，学界还曾就联动机制的审查主体、审查模式展开过详细讨论，这些理论探索虽都持联合审查立场，但不乏分歧之处。例如，有学者认为人大审查、司法审查以及“建立一个中立、独立的审查处理机构”的模式均不适合党内法规，而应采纳党内审查和联席会议制度的模式。[59]然而，不同的观点则认为党内审查和备案机构在作出违宪决定的权限和能力上存在疑问，进而基于联动机制的规范依据提出“设立相对独立的法治监督委员会”；[60]或设想建立“党内备案审查体系与党外审查体系二元并行的党内法规备案审查模式”，并引入被动审查以实现“审查方式的二维化”。[61]
（二）作为中、微观性制度、规范体系的党规国法的领域内衔接协调之考察
在总体性的规范研究基础上，为进一步明确党内法规与国家法律如何实现规范衔接、辨明二者间的规范互动如何影响各个具体领域，学界对规范分析方法的应用没有仅停留在总体性和宏观性的研究层面，而是逐步进入规范中、微观结构的精细化研究层面。具体来看，这些研究成果主要集中在一些代表性领域之内，在特定领域内形成对党内法规与国家法律关系的局部性观察。
第一，在党政机构关系领域内进一步明晰党内法规与国家法律的规范衔接关系。党内法规的制度功能之一在于“紧扣党的组织行使职权打造一套完善的程序制度”，[62]国家法律中的组织法规范群则旨在为国家机关的组织设定和职权运作提供依据。因此，在党政机构紧密交融的当下，党内法规与国家法律同时发挥着组织规则的功能，党政机构关系内在地反映着党内法规与国家法律的规范衔接关系并接受两种规范的塑造。因而，党政机构关系成为学界研究党内法规与国家法律关系的重要视角。具体来看，运用规范分析方法的相关研究主要集中于三个议题之上。其一，有学者针对新一轮党和国家机构改革之下党政机构合并合署所反映的党规国法的规范衔接关系，围绕“党内法规是否构成行政法法源”“党内法规的组织法属性”“党内法规作为裁判依据的可能”“党内法规是否需接受司法审查”等问题展开研究，提出了“必须把诸多与行政直接有关的‘党规’也纳入行政法的渊源体系之中”[63]“党内法规同样可以成为贯彻组织法定的规范载体”[64]“法院在审理行政案件中，对于党内法规不能一概排斥适用”[65]“党的规范性文件原则上不宜纳入法院附带审查的范围，但应该有例外”[66]等观点。其二，有学者围绕党政机构决策机制，探寻党内法规与国家法律的规范衔接关系。例如，有学者以“对行政机关党组集体领导与首长负责制的一致性作出解释”[67]为指向，讨论了《中国共产党党组工作条例》与宪法法律有关规定的协调问题；有学者以“考察作为行政法规范的‘重大行政决策程序’与作为党内法规规范的‘重大事项请示报告程序’”[68]的适用范围和程序衔接关系为出发点，讨论了《重大行政决策程序暂行条例》与《中国共产党重大事项请示报告条例》的协调问题。其三，诸多学者针对党政联合发文这一制度现象和治理工具，围绕党政联合发文的性质和效力、内容和类型、功能和正当性、演变与趋势以及公开和备案审查等问题展开全面的讨论。如有学者在批评以往国家法中心主义视角下的认知的基础上，秉持对“当下正在运行的复杂的制度现象，我们不宜轻易评判或简单否定”[69]的立场，对党政联合发文的制度形态演变、身份定性、效力认定和规范化治理举措作了全面梳理，认为它具有促使党治国理政的大政方针落地、统筹权力结构等功能。
第二，在纪法衔接领域内探究党内法规与国家法律在微观治理中的规范互动关系。中国共产党与我国国家权力秩序运行高度相关、公职人员中具有党员身份的人数众多的事实，使得当前的腐败治理与权力监督机制的构建，必须同时以党内法规和国家法律为规范资源。因而，在对党员这一微观主体的行为约束中，如何处理好党纪与国法的各类衔接问题事关国家权力能否规范运行。对此，相关研究立足于党纪规范、监察法和刑事诉讼法等规范本文，兼顾实体性规定和程序性规定，围绕“纪法衔接存在的不足”“如何构建纪法衔接的机制”等问题展开深入探讨。在程序性规定层面，例如，有学者以党纪处分与政务处分的证据衔接为研究对象，立足于《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》《党组讨论和决定党员处分事项工作程序规定（试行）》等党内法规和《公职人员政务处分法》《监察法》等国家法律的相关规范，指出针对纪检机关收集的证据“并无实质性的审查和排除机制”“党纪处分与政务处分是否遵循相同的证明标准”不明、党纪规范“并未就可以转化证据的移交主体、证据的类型、证据的审查机制等作出规定”等规范上的不足，[70]进而提出相应的解决方案。还有学者基于纪委监委合署办公的事实，从线索处置、立案调查、证据收集和处置方式等方面探索“纪法贯通的程序保障”，提出“扩大线索受理范围”“在立案调查前，应借鉴纪检机关的相关做法”“采取‘基本程序+特殊程序’”的模式规范调查手段等观点。[71]另则，在实体性规定层面，例如，针对党纪处分事由和政务处分事由的关系，有学者通过类型化分析，提出要“严格依法依规厘清违法与违纪行为的行为事实”，[72]并认为政务处分与党纪处分的轻重程度应当相匹配。在党纪处分与政务处分的对象上，有学者则在规范考察的基础上，提出应当探索对象层面的“完全有效衔接”，要“以合适的方式将单位纳入政务处分的范围”。[73]
第三，在党的领导法治化领域内构建党内法规与国家法律的衔接模式。党的领导制度化法治化的要求，以及党内法规同时调整党的建设活动和党的领导活动的规范定位决定了，加强和改善党的领导必须同时依赖于党内法规与国家法律。基于此，学界产生了不少以在党的领导领域构建党内法规与国家法律之间恰当的规范衔接模式为目标的研究成果。这些成果通常立足于现行法律规定中的规范党的领导的内容，反对党的领导不入法和党的领导全面入法的做法，认为应当采用“国法抽象确认、党规细化规定”的规范衔接模式。[74]此外，有学者还就党的领导法规的制度定位展开讨论，认为它“发挥着宪法相关法的作用”；[75]也有学者致力于构建“党导法规”的理论框架，并认为它“连接党内法规体系和国家法律体系”，从而形成“三法一体”的特殊结构。[76]
相较于政策叙说和理论建构的路径，规范分析进路实现了党内法规与国家法律关系的研究从抽象诠释到具体诠释的拓展。一方面，在解释当前党内法规与国家法律的规范衔接模式、分析规范衔接存在的不足之时，规范分析方法的应用既着眼于对规范本身展开精细化的研讨，同时也注重将研究视野扩张至多样的、具体的规范调整对象和领域。另一方面，在尝试建构恰当的规范衔接路径之时，规范分析的进路立足于对规范基础的微观整合，使得精确衔接党内法规与国家法律的规范体系成为可能。不仅如此，从形式与实质、个性与共性的关系观之，采规范分析方法的相关研究，并未被框限于作为形式体现的文本和作为个性体现的各类调整领域中，反而在持续验证和深化对背后规范原理和逻辑的认知，为明晰党内法规与国家法律之间的本质差异提供着独特视角。需要说明的是，由于党内法规与国家法律的诸多规范衔接之处或尚未被纳入研究视野，或缺乏成体系和有深度的规范文本讨论，故而规范分析的方法仍有进一步的施展空间。
四、结论
学术共同体对党内法规与国家法律关系命题的提出与论证，体现出党中央有关政策论述对理论研究产生的重要影响，也显示出党内法规学界的理论认知自觉。本文以研究进路的差异为线索，对过往党内法规与国家法律关系的研究进行系统性梳理，提出学界主要因循政策叙说、理论建构和规范分析三种研究路径展开研讨，进而形成关于两套规范体系之间关系的理论言说。其中，政策叙说进路以政策文本为对象，侧重于研究对象的宏观方面，目的在于证立政策精神、指引实践；理论建构的进路以理论框架和模型为依托，侧重于研究对象的原理层面，目的在于加强基础理论的研究；规范分析的进路以规范文本为遵循，侧重于研究对象的微观层面，目的在于发现规范冲突、实现规范衔接。从研究方法的整体演进来看，三者之间虽在阶段和时序上呈现出一定的接续关系，但在当下的研究中并不相互排斥，而是各有侧重、相互补充。从研究进路的内部演进来看，政策叙说的进路随政策精神变迁而变动，理论建构进路历经了从借助域外理论到创造本土理论的演变，规范分析进路实现了从总体性话题向精细化话题的拓展。在此基础上，关于党内法规和国家法律关系的较为整全而周延的认知得以形成。这也预示着今后的研究将继续展现出多样化的理论色彩，更加重视综合运用不同的研究方法，以实现对中国特色社会主义法治体系理论研究的进一步发展。
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