【 作者 】成立文,厦门大学法学院博士研究生,厦门大学党内法规研究中心研究人员
【 来源】文章刊于《党内法规理论研究》2021年第2辑
摘 要：党政联合发文是党内法规与国家法律衔接协调的重要桥梁。自1921年中国共产党成立以来，党政联合制发文件从临时性、散发性、过渡性的特殊文件形式，逐渐演变为国家治理的常态化制度工具。其产生与我国现有党政体制的内在需要紧密相关，从理论层面上看党政联合发文是党的领导、民主集中制和依法治国有机统一的体现，同依法治国、依法执政、依法行政协同推进的基本要求相吻合，是伴随党政关系发展演化的应然产物。从实践层面上看，党政联合发文不仅推动了党内法治与国家法治的一体建设，降低了“立法”成本，提高了执行效率，而且是推进党内法规与国家法律衔接协调的可靠力量。新时代提高党政联合发文的规范化程度是推进中国特色社会主义法治建设的必然之举，可以从明确联合发文文件的属性、落实文件责任主体实现归口化管理、明确文件公开性等方面缓解当前存在的隐忧。
关键词：党政联合发文 党的领导 依法治国 党政关系 党内法治
党内法规研究的基础问题是党内法规与国家法的关系问题。基于党的十八届四中全会通过的中共中央《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称十八届四中全会《决定》）将党内法规与国家法律统一为中国特色法治体系的重要组成部分，当下通行的观点是将二者视为不同系统间的二元耦合关系，具有互动、协调发展的基本特性。而实现党内法规与国家法律衔接的交点在于党政联合发文，即党政机关联合制定或发布的文件，具体是指党政机关在两者兼可管辖的领域，出于节约发文成本、提高发文推广执行力的目的，采用联合制定或发布形式出台的规约文件。严谨来看，应包括制定和发布两个要素，突出表现为：同级党政机构间联合制发、有别于党政混合信息和由实践默认规则规约三项特征。[1]囿于党政联合发文制定主体隶属不同制度体系，兼具党内法规与国家法的外显特征，是此前关于党政关系讨论的焦点。甚至一度有观点将这一游走于两大体系间的特殊发文形式视作党内法规效力外溢的体现。然而，作为系统论下党内法规系统与国家法系统二元耦合的重要沟通（衔接）符码，党政联合发文在党内法规制度建设的发展史上并非鲜见的新生事物，其内在精神要旨始终伴随着党的发展壮大而不断演化，并在20世纪80年代正式成形，此后一直贯穿党内法规制度建设的各个历史阶段，是伴随党的领导与国家治理不断发展的中国特色文本形式。党政联合发文在应对既属于党的领导范畴，又属于政府管理范畴的问题上发挥了重要作用，是最具经济理性的发文形式。2019年新修订的《中国共产党党内法规制定条例》对党内法规定义的修订，[2]为党政联合发文可归属为党内法规体系提供了理论基础。与此同时，该条例第13条第2款中新增的关于许可党政联合发文的规定，[3]正式对这一文本形式予以权威认可。但值得注意的是，这样一种具有重要制度协调与系统沟通效能的发文形式在现有的党内法规研究中鲜有涉及。党内法规研究自十八届四中全会后日益成为新兴热门领域，学术论文与课题的数量与日俱增，但面向党政联合发文的专项研究却屈指可数，在国家哲学社会科学学术期刊数据库与中国知网主题检索不过二十余篇，这显然是难以满足健全党政联合发文制度可靠性、加强党规与国法衔接协调研究的需要。因此，回顾和考察建党百年以来党政联合发文的演化历程与经验，对推动形成完善的新时代党内法规制度体系意义重大。基于此，在建党百年之际，本文拟从历史梳理、基本特征与逻辑归纳的角度出发，通过对党政联合发文的深入研究，以期夯实党内法规基础理论，为后续进一步推动党规与国法的衔接与协调互动提供可靠的历史经验素材。需要提及的是，考虑到地方党内法规及规范性文件的错综繁杂且缺乏统一汇编文本，这里将重点以更具统筹性、广域性、普适性的中央党内法规及规范性文件为主要分析蓝本，兼顾部分较具代表性的地方党内法规及规范性文件。
一、党政联合发文的百年探索
（一）孕育摸索期：建党后至改革开放前（1921~1978年）
党政联合发文生成的基本要素是同时具备政党组织和政府组织两个文件制定主体。这里的政党组织是指中国共产党的各级委员会，政府组织是指享有稳定政权的政府组织机构。虽然自1921年中国共产党成立并设立党的中央委员会时即具备这一主体条件。但1921年建党至1949年中华人民共和国成立这一时期是党带领人民进行民主革命探索时期，即使1931年11月7日中国共产党在江西瑞金创立第一个全国性的红色政权（中华苏维埃共和国）并建立临时中央政府，1937年9月6日在陕甘苏区设立中华民国陕甘宁边区政府，也仅仅是在特定范围内的革命政权，仍尚未形成辐射全国的相对统一的国家政权，未能建立全国范围内的稳定政府，不具备“政”的条件。加之我们党在新民主主义革命期间采取的是党领导军队夺取政权的革命方略，党代表的就是革命政权，党委发布的文件在革命苏区具有统筹调度的功能，不存在当前意义上党政联合发文存在的根基与条件。因此，理论上党政机关联合制发文件的起点应从1949年中华人民共和国成立以后算起。但1935年中国共产党中央与苏维埃政府的第一次共同发文《中国苏维埃政府、中国共产党中央为抗日救国告全体同胞书》（“八一宣言”）建构了日后党政联合制发文件的雏形。
中华人民共和国成立伊始，国家各级政权机构尚处于初创组建阶段，人员配备及工作部署不够健全，在党、政人员的配置和工作安排上具有高度的重合性。加之党在历经新民主主义革命的长期艰苦奋斗后，组织基础与领导经验都相对丰富，为适应中华人民共和国成立初期复杂的国际国内形式，国家治理延续了党的一元领导体制。1949年11月出台的《关于在中央人民政府内组织中国共产党党委会的决定》《关于在中央人民政府内建立中国共产党党组的决定》初步确立了在党政关系上采用党的一元领导制度的基本格局，1953年颁布的《关于加强中央人民政府系统各部门向中央请示报告制度及加强中央对政府工作领导的决定（草案）》进一步巩固了党的一元领导体制。这也就造成虽然已经存在党委与政府两个公文发布主体，但在实际运行与操作上仍以党的一元领导为常态，大多数以党的名义出台的文件在效力上可兼顾对党委和政府系统事务的规制。1951年政务院发布的我国第一个公文处理规范《公文处理暂行办法》虽提出了政府公文7类12种的基本形式格局，并对“报告、签报”“命令”“指示”“批复”“通报、通知”“布告、公告、通告”“公函、便函”等文件的内容指向标准予以初步划分，但尚未提及有关党政联合发文的适用情况，公文发布上鲜见两个制定主体，还不存在党政联合发文的可靠根基。1956年，《中国共产党中央委员会、国务院关于加强农业生产合作社的生产领导和组织建设的指示》是中华人民共和国成立以后中共中央首次与国务院共同发文，意在解决当时农业合作化以后出现的新问题和新矛盾。直至1957年，国务院秘书厅发布《关于对公文名称和体式问题的几点意见（稿）》就公文签署问题指出，“两个以上的同级机关联合发布命令、指示、布告的时候，如果发布机关是国家行政机关和军事机关，可以由各机关的首长联合签署，如果是国家行政机关和党、群机关联合发布，可以只签署两个机关的名称，机关首长不必签署”。不同机关联合签发文件的特殊性形式得到首次认可，并明确可实施联合签发文件的主体包括国家行政机关，军事机关，党、群机关等，为党政联合发文提供了首个制度依据。
（二）初步确立期：改革开放后到党的十八大前（1978~2012年）
改革开放初期，中央高度重视党员干部的思想政治素质的强化，开展思想政治领域的拨乱反正工作成为党在这一时期的重要任务，同时在处理党与政府间关系上有了新的转变，逐渐弱化党政统一的执政关系，开始逐步分开党与政府在国家治理中的各项权力。党仅就公共管理提出宏观指导建议，涉及多部门职权与基层党组织具体落实的事项由党政联合制发文件作出。1981年2月国务院发布的《国家行政机关公文处理暂行办法》[以下简称《公文处理暂行办法》（1981）]在第16条强调“国家行政机关的公文，不得对党的组织作指示、交任务”，而就联合行文的规定仅提道：同级行政机关间可以进行联合发文。[4]将联合行文的主体限定为同级行政机关间，不再涉及党、群机关与行政机关联合行文的相关事项，从而促使这一阶段的党政联合发文数量骤减。直至为促进私营企业发展和离休干部管理，1983年3月中共中央、国务院联合发布《关于发展城乡零售商业、服务业的指示》，1984年6月中办、国办统一印发《关于贯彻执行离休干部生活待遇规定的通知》才逐步重新恢复党政联合制发文件的形式，重点应用于党的作风建设领域。为适应现实需要，国务院办公厅在《公文处理暂行办法》（1981）的基础上修订出台了《国家行政机关公文处理办法》（1987）[以下简称《公文处理办法》（1987）]。当中虽延续了《公文处理暂行办法》（1981）联合行文主体为行政机关内部间的规定，并强调“国家行政机关的公文工作，应贯彻党政分工的原则”，却取消了不得指示党组织工作的限制。[5]这为采用党政联合发文形式的行政公文效能提供了可能。党政联合制发文件的形式也随之从最早党的作风建设领域，逐渐向其他各个领域推广，党政联合发文的现象出现频率也在此阶段慢慢增加。
1992年邓小平“南方谈话”和党的十四大的召开促使我国开始建立社会主义市场经济体制，国内整体经济形势获得显著提升，党政联合发文开始从重点规制党内作风建设的具体执行向关注经济宏观指导与反腐倡廉的方向过渡。中办、国办先后联合发布了《关于党政机关兴办经济实体和党政机关干部从事经营活动问题的通知》（1992年6月26日）、《关于严禁党政机关及其工作人员在公务活动中接受和赠送礼金、有价证券的通知》（1993年4月27日）等非规范性文件，避免党员领导干部受到经济利益诱惑。1993年6月，中共中央、国务院以党政联合发文形式出台《关于当前经济情况和加强宏观调控的意见》，对社会主义市场经济发展作出宏观指导。并于1993年10月中办、国办关于转发国家经贸委《关于党政机关与所办经济实体脱钩的规定》的通知，督促党政机关保持工作的廉洁性。1996年《中国共产党机关公文处理条例》第12条第4项规定：“同级党的机关、党的机关与其他同级机关之间必要时可以联合行文。”再一次为党政联合发文提供了可靠地制度依据，但由于条例中未对“必要时”的时机条件作出进一步的说明，使得党政联合发文在具体适用中仍不够规范。
进入21世纪后，党政联合发文的数量呈现出迅速增长的样态，以《中央党内法规和规范性文件汇编（1949年10月—2016年12月）》（以下简称《汇编（1949—2016）》）为蓝本统计，被编写进《汇编（1949—2016）》的260份中央党内法规及规范性文件中，共有106份属于党政联合制定，当中2000年前的党政联合发文仅30份，占总数的28.3%，其余76份均为2000年后制发。与此同时，自党的十五大首次提出“依法治国，建设社会主义法治国家”的基本方略以来，党政公文管理日趋规范化，《国家行政机关公文处理办法》（2000）[以下简称《公文处理办法》（2000）]取代了1987年发布并于1993年修正的《公文处理办法》，开始正式规定政府可以与相应的党组织和军队机关联合行文，[6]并成为制度层面对党政联合发文的最早明文规定。这一阶段，党政联合发文多被应用于党政共辖的缺乏实践经验和立法基础而有需要规范落实的事项领域，以通知、意见等非规范性文件形式出现居多。
（三）规范发展期：党的十八大以后（2012年至今）
党的十八大以来，党中央高度重视党内法规制度建设，将党内法规体系纳入中国特色社会主义法治体系，并提倡形成完善的党内法规体系。对于数量逐渐增多但不够规范的党政联合发文而言，出于完善制度体系，践行依法治国的目的，在综合《中国共产党机关公文处理条例》和《公文处理办法》（2000）的基础上，2012年两办颁布《党政机关公文处理工作条例》，对党政联合行文的必要性提出进一步要求。《党政机关公文处理工作条例》将党政联合发文适用的范围作出必要性限定，以许可的或然性标准为基点，严格限制了部门内设机构的对外行文权限。[7]同年5月出台的《中国共产党党内法规制定条例》一度被称作党内法规的“立法法”，对党内法规的制定主体、权限内容、表现形式等均作出细化规定，但却没有涉及党政联合制发文件这一特殊形式的相关内容。与之配套的《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》（2012）所指称的规范性文件中包括大量党政联合发文，但却未对这类特殊文件作出具体规范。随即开启的首次党内法规及规范性文件集中清理工作，也未对党政联合发文作特别区分，仅按照文件实效进行清理。
为遵循十八届四中全会全面推进依法治国的基本治国理念，这一阶段的党政联合发文更多应用于党领导下的社会治理与法治建设领域，中办、国办联合印发《关于加强社会治安防控体系建设的意见》《领导干部干预司法活动插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》《关于加强社会治安防控体系建设的意见》《健全落实社会治安综合治理领导责任制规定》《脱贫攻坚责任制实施办法》《信访工作责任制实施办法》等系列文件。自2018年党的十九届三中全会通过中共中央《关于深化党和国家机构改革的决定》开启大部制党政机构改革后，党政机构合并设立、合署办公情况增加，党政关系深度融合，这些机构将在行政过程中适用党内法规，党规和国法将以各种复杂的形态在行政领域中“相互融合”。[8]党政联合发文现象的日趋频繁成为必然趋势。诸如中央纪委国家监委在合署办公后即印发《规范纪检监察机关（机构）在监督检查审查调查中的协作配合的指导意见》。
全面深化改革后，党政联合发文在运行中呈现出一种初步制度化和常态化的特征。依照国家治理体系和治理能力现代化的要求，以及“五位一体”总体布局的需要，党委与政府机关在经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设等领域发布了多项党政联合制定的文件。尤其是在生态文明建设领域，在中共中央、国务院联合制发《关于加快推进生态文明建设的意见》《生态文明体制改革总体方案》《关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》等文件的基础上，中共中央办公厅、国务院办公厅进一步具体化相应政策主张，联合制发《关于深化生态环境保护综合行政执法改革的指导意见》《关于在湖泊实施湖长制的指导意见》《关于建立资源环境承载能力监测预警长效机制的若干意见》等文件。2019年新修订的《中国共产党党内法规制定条例》更是在此前党政机关公文处理规定与实践需要的基础上，于第13条第2款首次就党政联合发文相关事项进行明文规定“制定党内法规涉及政府职权范围事项的，可以由党政机关联合制定”。需要认清的一点是，这里虽未直接规范实质性事项，仅仅许可党内法规在有条件的情况下可采用党政联合发文的特殊形式，但是对当下存在的大量党政联合发布的文件难以找到合理性制度根据的有效回应。要求首先确定了发布的文件属于党内法规，再出于便利实施的考量对发文主体进行多样性的吸纳。总体上看，当下党政联合制发文件已然从过去的临时性、散发性、过渡性的特殊发文形式，演变为一种常态化的治国理政工具，需要予以科学化、规范化、制度化管理。
二、党政联合发文生成的理论逻辑
（一）是党的领导、民主集中制和依法治国有机统一的体现
首先，拥有一个先进政党的领导、充分发扬民主集中制、践行依法治国是建设现代民主国家的基本前提要件。其中，党的领导是贯穿国家治理与法治建设始终的根本保障。习近平总书记曾指出，“党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证。坚持中国特色社会主义法治道路，最根本的是坚持中国共产党的领导”。[9]十八届四中全会公布的中共中央《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》也突出强调，建设社会主义法治国家的首要前提是坚持中国共产党的领导。其次，实现人民民主，推进民主集中制是党的基本目标与根本遵循。2004年十六届四中全会通过的《关于加强党的执政能力建设的决定》指出要：“坚持和完善人民民主专政，坚持和完善民主集中制，以发展党内民主带动人民民主，壮大最广泛的爱国统一战线。”党的十七大报告中进一步强调：“人民民主是社会主义的生命。发展社会主义民主政治是我们党始终不渝的奋斗目标。”[10]最后，依法治国是治国理政的基本方略，是推进国家治理体系和治理能力现代化，发扬社会主义民主的有力保障。习近平总书记在数次全国政法工作会议上强调全国政法机关要坚持依法治国基本方略，自觉维护党的政策和国家法律权威，确保二者得到统一正确实施。其中“党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证，人民当家作主是社会主义民主政治的本质特征，依法治国是党领导人民治理国家的基本方式，三者统一于我国社会主义民主政治伟大实践”。[11]建设中国特色社会主义民主政治，就要坚持以党的领导为根本、以发扬民主集中制为目标、以严格依法治国为保障，实现三者有机统一。
党政联合发文作为党政共管领域避免制度冲突而采取的特殊发文形式，以党政机关共同制发为突出特征，是党的领导、民主集中制和依法治国有机统一的重要体现。主要表现为：第一，党的领导是党政联合发文权力效力产生的根本源泉和主要作用方式。目前，党政联合制发文件的形式主要广泛应用于党的领导法规制度和党的自身建设法规制度领域，以领导人才工作、法治建设、社会治理、作风建设和反腐倡廉建设为重点。充分借助党在国家治理中的领导作用，提高文件制发的权威性及执行的高效性。第二，发扬民主集中制是党政联合制发文件的基本目标。党是为人民服务的党，党的自身建设类联合发文中，对作风建设与反腐倡廉建设的高要求均以实现人民民主、推进民主集中制为目标。党政联合发文重点应用于作风建设与反腐倡廉建设领域，以发扬党内民主践行民主集中制管理为一项基本价值遵循。第三，依法治国是党政联合发文产生的根本遵循。全面推进依法治国，加快中国特色社会主义法治体系建设，既包括注重建立健全国家法律体系，也包括形成相对完善的党内法规体系。党政联合发文作为横跨两个体系的制度规范形式，是国家治理体系的特殊一环，即便在部分程序规范上尚未存在权威指导，但该类文件的制定、备案、执行均以法治要求为基本遵循，以法治精神为指引，符合依法治国的总体要求和基本特征。
（二）同依法治国、依法执政与依法行政协同推进的要求相吻合
习近平总书记早在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会的讲话上就强调要坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进。[12]此后在党的十八届四中全会、党的十九大讲话上也多次进一步地指示，强调要“坚持依宪治国、依宪执政；坚持全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”。[13]作为国家法治建设的重要构成，依法治国、依法执政与依法行政是以实现建成法治国家为目标，在成效上相互影响，彼此间有机联系的统一体。三者协同推进的基本内容包括：在法治发展规划上全面部署；党在领导执政的举措上需满足依法治国总体要求；政府依法行政上符合依法治国与党依法行政的双重需要；在制度建设、执政领导、公共行政上均恪守法治原则彼此协调形成合力，既要求党依据宪法法律治国理政，也要求党依据党内法规管党治党。而党政联合发文的实质是依据权威可行的制度规范就党政共管事项作出相对稳定统一的制度规约，目的在于避免因不同制度体系规范内容的不一致，造成贯彻落实上的冲突。这充分吻合中国特色社会主义法治建设既注重党的领导、又严守国家法律制度化的基本要求，与依法治国、依法执政、依法行政协同推进的根本精神相统一。
首先，党政联合发文的制定遵循法治发展基本规划，以法治建设要求为基本立足点。党政联合发文虽然由于横跨多个制度体系，而存在文本属性不清的问题，但文件的制定过程始终遵循法治建设的基本要求，依照主要起草机关文件制定的程序规范，有序制定与印发。其中以党组织为主要发文机关的文件依据《中国共产党党内法规制定条例》的规定制发，以政府机关为主要发文机关的文件重点依据行政法规与规范性文件的定立程序制发，总体上遵循《党政机关公文处理工作条例》的基本规范。其次，党政联合发文充分保障了党政制度规范的一致性，体现协同推进的基本要求。党的十八届四中全会将党内法规体系与国家法律体系一同纳入中国特色社会主义法治体系的重要组成，并强调“注重党内法规同国家法律的衔接和协调，提高党内法规执行力，运用党内法规把党要管党、从严治党落到实处，促进党员、干部带头遵守国家法律法规”。[14]可见，党内法规与国家法律的衔接协调是构建中国特色社会主义法治体系的基本条件，也是形成相对完善的党内法规体系的重要前提，是党内法规研究中需解决的一项基础理论问题。解决的关键在于如何处理党政共辖领域的事项。不论是单一通过国家法律统一规约增加立法成本，还是通过扩大党内法规效力范围约束党外事项造成效力外溢，都不能成为恰当解决共管问题的有力途径。而党政联合发文这一特殊形式的出现，极大程度地避免了因党政制度规范上不一致带来矛盾冲突的潜在风险，切实保障党规与国法在相关领域规定的衔接与协调。兼顾党规、国法、政策文件等多项法治元素，彼此融合形成制度合力，共同推进法治发展。
（三）是伴随党政关系发展演化的应然产物
影响党政联合发文的关键因素在于党政关系的演变，联合发文数量的日益增长是适应党政关系变化的实践需要。现代政党已经从公民与国家间的中介，逐渐转变为被国家职能吸收的半国家机构，是政府在政治生活中的立足点。研究考察政党不仅要衡量“政府的政党性”，还必须衡量“政党的政府性”。两者关联上的负相关性，成为党政关系变动不居的主要原因。[15]大致上看，自1921年中国共产党成立以来，党政关系经历了从中华人民共和国成立前的“党政一体”“党政不分”，到中华人民共和国成立后的“党政分工”“党政分开”，再到21世纪后“改革完善党的领导方式和执政方式”的变迁。总体上呈现为探索与初建、倒退与混乱、修复与重构、嵌入与融合四个阶段。党政关系的演变直接决定了国家治理制度工具的选择，为党政联合发文的产生与发展提供了制度基础，其演进历程与党政联合发文现象的发展相吻合，是适应党政关系调整的应然产物。
中华人民共和国成立初期，党政关系延续了新民主主义革命时期的一元化领导体制，这一时期党的文件与政府文件在国家治理的效力上区分度不明显，党政联合制发文件的现象在一体化领导下较为鲜见。1953年前后出于政治生活上对敌斗争和建立计划经济体制的需要，党的领导权威不断扩大，加之此后的“反右”派斗争，党组织日趋减少借助政府而直接管理国家及社会事务，党政关系模式的异变造成党政机构间各自职能履行的混乱，在这一“党政不分”的背景下缺少党政联合制发文件处理党务、政务的根基。十一届三中全会后党政关系进行修复与再造，党在自身领导体制上进行了全面修正与变革，对党政组织架构与职能分开作出系统性解释重构。党政分开是对此前一体化执政体系中严重弊端的有力纠正，但在我国特殊的政治体制下，党在政治生活和国家治理中具有绝对领导权。党的领导涵盖“党政军民学、东西南北中”各个治理方面。党员干部作为政府公职人员及社会各界杰出代表的主要组成，不论是干部人事任命和组织上均需遵从党的领导。由此使即便是在党政分工的基础上，党组织与政府组织在履行国家治理的职能上必然存在交叉性，在尚未存在更好解决方案，避免党政系统间规制矛盾的情况下，针对共辖事项联合制发文件成为问题解决的可靠途径。至此，现有党内法规汇编文件中发现的首部现行有效的党政联合发文：1984年6月两办统一印发的中共中央办公厅、国务院办公厅《关于贯彻执行离休干部生活待遇规定的通知》应运而生。此后，随着国家治理进入全面深化改革时期，党政机构改革的持续推进，党政机关融合度的不断提高，党政联合发文逐渐从一种临时性、过渡性的政策主张载体，演变为治国理政的常态化工具现象。[16]充分体现党政联合发文作为制度规范融合剂，适应党政关系科学化发展与国家治理法治化、现代化、高效化相协同的需要。
三、党政联合发文生成的实践逻辑
（一）推动了党内法治与国家法治的一体建设
党的十八大提出全面依法治国发展战略既包括国家层面的法治化也包括党内建设的法治化。其中，党内法治是国家法治的重要支柱，国家法治是党内法治的根本依归。[17]这里的党内法治与国家法治均强调遵循“良法善治”的基本理念，依据良好的制度体系实现相应领域有效治理。其中在政党内部层面良好的国家法律和党内法规制度体系的实现是落实党内法治的标准，[18]国家整体层面以构建与践行相对完善的中国特色社会主义法治体系为国家法治的目标。依照党内法规管党治党，落实党内法治是法治国家建设的重要保障。新时代党内法治建设应始终贯彻落实党中央关于全面依法治国的重大决策部署，党内法治与国家法治一体建设合力构成了中国特色社会主义法治建设的政治与法律基础。[19]在此过程中党政联合发文从健全“良法”体系和提高执行成效上，成为党内法治与国家法治一体建设的有力助推支点。
一方面，党政联合发文作为完善党内法规与国家法律制度体系的有力补充，弥合了党内法规与国家法律规定间可能存在的偏差，为党内法治与国家法治一体建设提供了健全“良法”的根基。党政联合发文在制度属性上横跨国家法律体系、党内法规体系、政府政策规范体系等多个领域，属于国家治理中具有“一体多面”性的重要制度规范。虽然目前党政联合发文在定性上存在“混合性党规”论[20]、党规与国法“二元属性”论[21]、“党规溢出效应”论[22]等多种观点，但在一定程度上均是基于党政联合发文实际上弥合了党规与国法管辖交叉区域的不一致性这一前提，这也是构建完善的“良法”体系的重要条件。与此同时，党政联合发文的日趋常态化、规范化、制度化为原先党政共辖领域的模糊性事项提供了统一性依据。稳定、规范的制度形式在推动建成“良法”体系上起到基础作用。另一方面，党政联合发文借助党的强大领导力与号召力，充分保障了党内法治与国家法治一体建设中要求的“善治”实效。党政联合发文以党的领导与自身建设领域为主要阵地，这一类文件的显著特点在于充分发挥了党的强大的政治倡导和监督约束作用。在党的领导下，不论是党组织系统内部的逐级贯彻，还是经由各级党组对政府部门的领导，文件本身具有权威性，施行成效有了质的提升。而党政联合发文性质上“一体多面”的兼容，也为有效平衡好依法治国与依规治党的关系提供了帮助，进而推动形成党内法治与国家法治二元互动互构的善治形态。
（二）降低了“立法”成本并提高了执行效率
兼顾经济效益是“立法”活动中除维护公平正义、严守基本政治遵循外的一项重要考量因素。这里的立法经济效益主要通过对立法“成本—收益”的分析予以实现，其内核在于将制度出台的成本、收益统一量化，从而计算决策的净收益值，实现收益最大化。当中立法的成本包括可预见的程序成本、人工成本、财力成本，以及不可预见的沉没成本和机会成本，即人们被迫在稀缺物品之间做出选择时所需要付出的成本，是采取某种而非另一种行为所放弃的机会性代价。换成公式即：发文成本=立法程序成本+人工成本+联合制发机会成本+沉没成本，发文收益=高效率+避免矛盾规定+执行效率。当成本大于收益时为有效益；反之为无效益或负效益。
依照《立法法》的规定，国家立法需经历提案、审议、听取意见、表决通过、公布等多项流程。虽然党内法规及规范性文件的制定依据《中国共产党党内法规制定条例》规定党内法规和规范性文件的制定也需经过起草、审批、发布、备案等基本程序，但相较于国家立法而言程序步骤及实施周期上显然缩短。联合发文的最大效益在于：相同的内容可以在参与联合制定不同主体的管辖领域同时实施。这种借助党委与政府合力产生的高效执行使党政联合发文在党政协同治理、推动治理体系和治理能力现代化下具有了不容忽视的最大优势。它所具备的便捷高效和双规适用性，一方面在立法层面节省了两次“立法”所带来的时间成本、经济成本、人工成本。尤其是在国家法律系统的立法程序中，从起草、听证、审议到颁布不仅人力物力成本耗费大，而且周期极长，为保证严谨性普遍以年为计量单位，这无疑给对时效性要求较高的党政共辖事项的规制带来挑战。另一方面鉴于此前党政联合发文在实践中长期沿用产生的“路径依赖性”[23]，必然存在大量基于已有经验与默认规则的沉没成本。故而就相似的问题领域，对具有重叠性的规制对象而言，与其在两条权力组织轨道系统分别进行发文规约，采用多主体联合制定或发布法规、文件是充分利用资源、高效维护社会利益，成本最低的方式。
与此同时，从发文收益来看，除党规制定程序更为便捷高效所带来的时间收益之外，由于现在地方立法权的下放与扩张，地方性法规的文本起草以部门为主导，分别的立法不仅难以阻却部门利益保护主义思想在立法中滋生，甚至将造成相似事项规定矛盾、执行困难等不经济现象。而党的全面领导地位更有利于文件发布后的执行与推广，在调度各部门工作协调配合的过程中，党委字号的文件更具号召力，在降低机会成本的同时提高执行效率。实践表明，在连同党组织发布的政府文件中，经由各级党委、党组、党支部、党的基层组织等的层层推动与贯彻落实，文件的普遍执行情况有显著提升。以2013年至2017年各级各部门党组织与政府组织发布的“八项规定精神”相关文件为例，党政联合制发的持续推动，使得公职单位及人员在作风廉洁度上有质的提升，反腐倡廉建设取得显著提高，相应文件的执行效果显著。
（三）推进了党内法规与国家法律的衔接与协调
党内法规与国家法律作为全面推进依法治国，提升国家治理法治化的制度工具，二者在抽象层面与具体层面对党组织活动和党员行为产生规范效力，并统一于党内法治实践。早在十六届中央纪委六次全会上就提出要注意党内法规与国家法律的协调配合，各项法规制度彼此衔接，环环相扣，充分发挥整体合力。党的十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》进一步提出要“注重党内法规同国家法律的衔接和协调”。至此，党规与国法的衔接协调一度成为党内法规相关研究的重要课题，是完善党内法规体系，健全国家法治建设的必然要求。党政联合发文作为党内法规中的特殊文件类型，它的构成一半源于政党政治，一半牵涉法律体系，相当于连接党内法规系统与国家法律系统骨骼间的关节，并非党规效力的外溢，而是通过充分发挥党的领导权威，借助统一“立法”的形式，起到有效衔接与润滑党规与国法的媒介作用。
党政联合发文以党的领导为立足点，以党政共管领域为调整对象，是党内法规与国家法律衔接的积极尝试与可靠方式之一。党规与国法衔接是健全中国特色社会主义法治体系的一个宏观决策方向，落到实处包括推动两者在价值理念上的融通、相应制度内容的衔接以及避免和消除冲突性规定等几个方面。[24]其中，党政联合发文以贯彻党的领导、遵循党政关系变化规律、节约立法成本为基本理念，从《汇编（1949—2016）》中收录的现有文件整体看，党政联合发文重点应用于党的领导法规制度和党的自身建设法规制度中，包括《党政机关厉行节约反对浪费条例》《党政机关国内公务接待管理规定》《领导干部干预司法活动插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》《党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定》等一系列文件，真正在具体规范层面，就党政共管的人事领导、肃整党内作风及反腐倡廉建设等领域，推进了党内法规与国家法的衔接，成为党内法规体系与国家法律体系结构耦合的接点与桥梁。党组织作为联合制发主体更多的是体现党的领导作用，提升文件的落实的执行力与号召力，在规范对象上以党员干部为主，兼顾非党公职人员，以强烈的政治领导与规约为核心内容，着重发挥政治功能。在这个意义上文件整体性质更倾向于党内法规制度的一种，是特殊的党内法规或党内规范性文件，是党内法规作为政治与法规范系统耦合衔接的特殊媒介。而党政联合发文的“一体多面”属性，使得实现党规意欲传递的政治目的不再需要依靠不同系统间“结构耦合—激扰—符码—转译”[25]的传统跨系统沟通途径，而是直接借助联合发文的中间媒介，采用“输入—联合发文—输出”的演进便足以兼顾法律与政治效果，大力推进党规与国法的衔接与协调。
四、新时代规范党政联合发文的可行路径
党政联合发文作为一项实践先行的特殊文件制发形式，伴随着党政关系的发展与机构改革的推进不断演化推广。从临时性、散发性、过渡性的特殊文件形式，到逐渐成为国家治理中的常态化制度工具，虽然党政联合发文在不断发展中逐步趋于规范，但仍缺少就党政联合制发文件而作出的明确规范，存在不少诸如该如何对这类文件予以定性并进行有效管理、如何妥善分辨党政联合发文的责任主体与救济、如何协调政党文件的内部保密性与法律规范的外部公开性等问题。为了消除类似实际执行上的隐忧，可以尝试从如下几点出发，进一步推进党政联合发文的规范性与科学性。
（一）明确党政联合制发文件的基本属性
党政联合制发的文件的性质是一切党政联合发文问题研究的基础。由于党政联合发文横跨党内法规体系与国家法律体系，是党内法规与国家法律的重要衔接，兼具两大制度体系的特征。这种跨体系的双重属性也造成了难以对党政联合发文的性质进行一个妥善界分的现状。此前有观点认为应将党政联合发文视作党内法规的一种，并以《中国共产党党内法规制定条例》（2019）中对党政联合发文形式的许可作为佐证依据，但实际上《中国共产党党内法规制定条例》（2019）第13条第2款提及的“制定党内法规涉及政府职权范围事项的，可以由党政机关联合制定”仅仅是对在特殊需要下许可联合发文形式的肯定，并非对党政联合制发的文件性质的绝对性明确。从某种意义上来看，它是以首先确立了某项文件为党内法规或党内规范性文件，而再许可其在文件制发主体上联合政府一同发文。存在一种先明确性质，再许可联合主体的先后顺序，并不能反过来证成但凡是联合制发的文件必定为党内法规或党内规范性文件。除此之外，也有学者认为党政联合制发的文件是一种以优化党的领导权为目标，适应党和国家治理需要的混合性党规，[26]依旧将其视作党内法规的一种。而在法院审判的司法实务界主要借助文件的发文字号分辨文件的性质，将落有党委字号的文件视作党内法规，落有政府字号的文件视作行政规范性文件。由于发文字号只能有单一选择，这种方式仅关注到文件的发布主体，显示出主办机关的属性，[27]而忽视了参与文件制定的其他主体的作用，略显片面，不足以成为认定文件性质的关键依据。
对此，更为科学的方式是从党政联合发文旨在突出党的领导的根本目的，以及隶属于党内法规体系与国家法律体系的公共子集的根本特征出发，将党政联合发文总体上归类为党政机关发布的政策性国家治理规范，是党内法规系统与国家法律系统衔接下的特殊媒介，以党领导下的政治治理为突出特征，既包括属于党内法规的联合发文，又包括属于行政规范性文件的联合发文，有条件的区分其适用党内法规或国家法律的相应规范要求。同时着重凸显党政联合发文作为国家治理规范的强烈政治属性，将可供联合制发的文件内容严格限制在党政共辖的国家治理事项中，以宏观政治领导为基本准则，以规范国家公职人员的行为、公权力组织的活动和机构改革后党政机构的协作履职为基本权限范围。遵守《中国共产党党内法规制定条例》（2019）对已确立为党内法规的联合发文在制定程序与制发标准上的规定，结合2020年中共中央办公厅出版的《中国共产党党内法规制定条例及相关规定释义》对党政联合发文的范围的阐释，以及《党政机关公文处理工作条例》的规定，以突出党的领导的治理事项为联合发文适用的主要领域。
（二）归口化管理党政联合制发的文件落实责任主体
行政法学界有观点认为，党政机构改革后联合发文的常态化是对行政法及行政诉讼法的空前挑战。[28]党政联合发文在司法实务中是否可以作为行政诉讼或复议的审查对象也是一项亟待解决的问题。造成这一问题的关键在于党政联合发文的责任主体不甚明晰，制定和管理存在不规范之处。目前党政联合发文的实际制定程序通常采用两种方式：一种是将需要由党政机构联合制发的文件草案交至党委的法规文件处理部门审核，报送党委领导审批后送至政府文件处理部门呈报政府相关领导审批，再将完成所有签批过程的文件传送回党委法规部门。这一过程着重体现出党委在文件制发中的核心作用，整个签批呈现出循环式结构。另一种更为普遍的党政联合制发文件的方式是首先由政府文件处理部门审核文件草案，报送政府领导审批后再传递至党委法规部门，经党委领导审批后留至党委法规部门发布、存档。两种制定程序上的差异彰显出以党的组织为主导和以政府机构为主导的两类党政联合发文在责任主体上的区别。值得注意的是，虽然目前存在两类不同的发文程式，但却未对如何开启不同的发文程式的条件作出明确规定，通常仅仅是由起草机关选择报送后依流程推进。这种制定程序抉择上的模糊性和任意性，直接造成党政联合发文整体管理与责任承担上的换乱。因此应当通过明确联合发文程序的适用条件，对这类文件进行更为规范的归口化管理。
党政联合发文的归口化管理是指依照哪个部门对发文内容所涉及的具体事项、事务更为熟悉，着重属于哪个部门的职责范围，确定其属于党委口还是政府口，而交由对应的党委或政府机构主导负责管理。[29]在对党政联合制发的文件进行分类归口化管理后，严格参照相应归口系统文件制定权限划定文件规约范围。依照不同的归口单位，确立主要责任主体，对于属于政府主导的党政联合发文在行政诉讼中适用行政规范性文件的相关规定。同时严格限制为提高文件影响利与执行力，而将独属于党的自身建设与管理事项或独属于政府行政职权事项采用联合发文形式规约的做法。避免对党政联合发文产生责任主体不明晰、“党内法规效力外溢”等偏颇认识。
（三）明确党政联合发文的公开性问题
党内法规是党组织的内部制度规范，效力重点及于党组织内部，具有一定的对外保密性。国家法律是本国公民行为的基本准则，以公开普及为前提。党政联合制发的文件由于兼顾两大体系的基本特征，如何协调政党文件的内部保密性与法律规范的外部公开性是规范党政联合发文不容忽视的问题。这也成为涉及党政联合发文的行政诉讼中需要解决的首个难点问题。
由于党政联合制定的文件是重要的国家治理规范，以优化党的政治领导为目的，所以其以政策性的政治治理内容为重点。除确属党政机关共辖的治理事项外，大多数情况下，政府选择党政联合制发文件的根本目的在于借助党组织的政治领导力，提高文件规约的覆盖面和执行度，而党委选择与政府联合制发文件的目的则在于规范涉及的事项超出党组织内部，属于国家治理范畴。由此可见，党政联合发文形式产生的根本目的就具有一定的外部性，以国家治理事项为规范客体。功能上不仅仅局限于党组织内部，更突出对所有相关公职人员与公职单位的约束，行政性作用大于政党性作用。因此，在对于党联合发文的公开性方面，应当参照国家治理政策与行政规范性文件的相关规定，以《中国共产党党务公开条例（试行）》《政府信息公开条例》中的规定为制度准绳，除依照《保守国家秘密法》规定涉及国家秘密的事项外，坚持以公开为常态，以不公开为例外的基本原则。在行政争议案件中，当事人提出公开申请的应当在审议后予以通过，并参照行政规范性文件的审议方式注重对文件的实体性内容进行审议。针对当前司法实务界党规专项人才欠缺，难以高质量完成相关审议或诉讼任务的情况，可以通过吸纳各大高校或科研院所党规研究专家、党政联合发文制发主体机关的专业人士作为特定案件的人民陪审员的方式协助法官审核案件，进而提高对党政联合发文实体性内容审核定性的准确性。
微信号：whudnfg
最新公告：