谭波：党政合署办公后决策责任的定位与适用

【 作者 】谭波,海南大学法学院教授、博士生导师

【 来源】文章刊于《党内法规理论研究》2021年第2辑

摘　要：作为党和国家机构改革的一种形式，党政合署办公对未来决策责任的定位有直接影响。党内决策与行政决策的不同机理决定了两者最终在承担责任方面倾向不同。如何重构合署型决策机制下的责任，是党政合署办公首先需要面对的问题。在责任的大框架之内，还存在决策责任与领导责任、政治责任、宪法责任等不同维度下的细致区别。党政合署办公后必然产生宏观上相对统一的变化趋势，各种具体责任情形也会发生变化。就决策机制中的集体讨论决定而言，合署办公情形下集体讨论决定的价值定位发生变化，集体责任与个人责任存在区分的必要，需要对现有的相关党规和国法进行系统修构，同时合署办公后集体讨论决定之决策责任的减免机制也需要进一步明确，以统合党内决策与行政决策在集体讨论决定责任减免上的不同立法倾向。

关键词：党政合署　决策责任　集体讨论决定

2018年党和国家机构改革中，“党政合署”成为一项改革亮点，党政合署型的改革特点主要是一个机构、两块牌子、同址办公，部分领导班子成员交叉任职、部分内设机构同时承担两种职能，[1]其包括进一步推进各级监察委与党的纪律检查机关合署办公和统筹设置党政机构语境下的党政合署办公。我们主要关注后一种情形。对于纪委监委而言，其主要职能重在监督，而党的有关机构同职能相近、联系紧密的其他部门统筹设置，实际上倾向于防止机构重叠、职能重复，促进合理分工。党的机构与相关行政职能部门的合署办公，区别于党和国家机构改革中的合并设立，实际上更多涉及如何作出决策或如何进行党政集体讨论决定。作为一种新的机构设置方式，其带来的变化必然也包括决策机制变化后如何确定相应的责任及其具体的适用规则。

一、党政合署办公改革与决策机制之变

（一）党政合署办公的定性

党政合署办公由来已久，其区别于合并设立、归口管理、归口领导等改革方式，由于多种现实因素的制约，性质相同、职能相近但又暂时不适宜合并的党政机关，就暂时实行合署办公。[2]合署办公的改革在我国有些地方早已开展，比如2009年广东省佛山市顺德区的党政机构合署办公改革就堪称典型，41个党政机构被合成16个部门，其中包括6个党委部门和10个行政部门，而且6个党委部门全部跟行政部门合署办公。经过2018年的改革，佛山市顺德区的党政部门最终定为24个，除了区委区政府的合署办公外，这其中较为典型的合署办公还包括区委宣传部（区文化广电旅游体育局）、区委统一战线工作部（区民族宗教事务局）。[3]这种改革方式既在中央的统一格局之下，又保留了自己的特点。其改革实质在于对内实行统一指挥调度，统筹开展各机关的综合、党务、人事管理、后勤保障等工作。[4]与合并设立相比，党政合署后各机关对外保持独立的身份与地位，内部机构设置上可以部分相对独立，且分别核定领导职数、配备领导班子。[5]从实质上来说，合署办公侧重于两个或多个机构相互整合的动态过程，是源于优化机构设置需要而进行的机构间整合、重组，[6]是一种深度的“协同”，但这种整合又不至于让原有的机构与其职能彻底消失，当然也不同于整合过程中一方保留牌子和印章的情形。

从2018年改革过程的具体操作来看，“合署办公”与其他的改革方式存在实质上的相通。比如，在中央层面，中宣部对电影工作采取统一管理的方式，而中央统战部则统一领导国家民委和统一管理宗教工作，其中“统一管理”对应的是加挂牌子或对外保留牌子，“统一领导”则是保留原有机构（比如国家民委仍是国务院组成部门）。但地方上或某些学者所称的“合署办公”其实与“统一管理”有相通之处，但又因其具有地方改革的灵活性而能够囊括一些中央层面“统一领导”的事务。

除“党政合署型”，其他的改革方式更多属于“归口领导型”或“归口管理型”。2018年党和国家机构改革之后，2019年出台的《中国共产党政法工作条例》，就曾对政法领域的归口管理进行统一的规定，明确了政法委协调、统筹的职能，这与合署办公所强调的实际融入就有明显区别。“归口”主要强调政府机构被置于党的机构的直接领导下，但保留自身的组织完整性。就我国传统的行政机构和党的机构分置与分属不同序列的长期做法而言，这种“合署式”“统一式”或“归口式”改革实际上都是对不同属性的机构进行共性搭配的理性做法。在地方，“合署办公”则成为更常使用的统一叫法，如2015年《中国共产党工作机关条例（试行）》（以下简称《工作机关条例》）第5条第2款就明确，“根据工作需要，党的工作机关可以与职责相近的国家机关等合并设立或者合署办公”。2018年《深化党和国家机构改革方案》又专门提到，“在省市县对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公，市县要加大党政机关合并设立或合署办公力度”。如前文所提及的，一些党政部门，如区委宣传部（区文化广电旅游体育局），由区委常委担任部长，常务副部长则同时兼任局长，其他副职都是采取副部长兼任副局长的搭配格局。除上述的兼职领导岗位之外，其他领导岗位还包括区综合执法支队队长和区文学艺术界联合会主席等。除机关党委外，其他内设机构分别由上述领导分管，党务方面的职责和行政职责也被放在同一清单里一并体现。从国家治理体系和治理能力的现代化而言，这也是回应社会需求，将同领域或相近性质的事务归于一体化管理，在综合执法改革进行的同时也推进党领导下的综合决策的“协同”。而这又必然涉及党内以民主集中制为主的决策机制与行政系统内行政首长（决策）责任制的适用契合。

（二）党政合署后决策机制的变化

决策机制是一个综合系统，其关涉党政机关的决策权限、决策范围、决策依据及决策责任的适用。就权责统一的原则而言，主要涉及决策权在纵向上与横向上的配置以及决策出现问题时如何追究相应责任的问题。比如，在行政决策层面，根据2019年9月1日起施行的《重大行政决策程序暂行条例》第30条规定，“决策草案应当经决策机关常务会议或者全体会议讨论”，而后“决策机关行政首长在集体讨论的基础上作出决定”。在讨论决策草案的过程中，会议组成人员都应充分发表意见，而行政首长则最后发表意见。这实际上是为了防止决策群体在行政首长的权威面前陷入“先入为主”的思维定式。如果行政首长拟作出的决定与会议组成人员多数人的意见不一致，则应在会上说明理由。所有的集体讨论决定情况都应如实记录，不同意见还应如实载明。上述环节其实都是行政首长决策制的程序预设，对最终行政首长的单方面拍板不会产生直接影响。这就明显不同于民主集中式的党内决策机制。

就党政合署办公而言，由于不涉及纵向上的权力划拨，因此，不涉及上下级决策权限的调配，而只是在原有的两类机关决策范围“合龙”之后，决策机制的几项可变因素发生变化。此外，由于合署办公后主要是党委主管，因此作为党内决策的民主集中制就成为决策机制变化的一种显性趋势。

1.决策依据上的变化

决策依据是最根本的要素，它在某种程度上也影响了其他要素的相应变化。合署之后的党政机关行使决策权的依据是《工作机关条例》第5条第2款，即合并设立或者合署办公仍由党委主管，[7]党委主管决定了包括决策在内的行政过程就需要适用党内法规，特别是在涉及重大事项决策依据上就需要适用《中国共产党党组工作条例》（以下简称《党组工作条例》），即不论党政机构合并设立或合署办公，还是归口管理或党的统领的领域，重大行政决策都是由党委讨论通过的。[8]从实际部门的运作来看，党政合署部门的决策依据主要包括各类上级党政规范性文件。比如，区委宣传部在履行日常行政管理和服务职责时所依据的规范主要有党内法规和政策文件，诸如上级宣传部门发布的文件和通知以及《电影产业促进法》《电影管理条例》。[9]但从程序和实体依据来分析，《党组工作条例》及其他相关党内规范性文件对合署办公后的宣传部门于电影业管理的影响更有其实效性。

2.决策范围上的变化

“合署办公”改革同时带来的必然是决策范围上的变化。就合署办公的效用来讲，行政职能部门与党的机构的合署办公具有很强的决策功能，需要保持党的领导前提下的行政专业性，而从具体的决策过程来看，已经出现了某些决策事项的混同。比如，何种事项需要上党委会、何种事项只需上行政办公会议来决策，而有些事项需要同时上行政办公会和党委会。具体来说，不涉及重大行政决策而只是行政系统内的技术事项管理或程式化管理的领域，仍由行政办公会议决策。凡是涉及重大行政决策的事项范围，必须经过党委会的终极决策才可通过，如涉及公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等方面的重大公共政策和措施的制定，经济和社会发展等方面的重要规划的制定，开发利用、保护重要自然资源和文化资源的重大公共政策和措施的制定，以及在本行政区域实施的重大公共建设项目的决定或者其他对经济社会发展有重大影响、涉及重大公共利益或社会公众切身利益的重大事项的决定。除此之外，一些可能涉及的宏观调控决策、政府立法决策以及突发事件应急处置决策也可能出现在党政合署机关的决策范围之内。此外，各个地方还可以结合本地政府确定的重大行政决策目录来补充确定本合署部门的决策范围，如上海市在2021年3月就发布了24项2021年度上海市人民政府重大行政决策事项目录，这也是根据2020年9月生效的《上海市重大行政决策事项目录管理办法》确定的具体年度重大决策事项范围。

3.决策机制适用上的变化

对于党和国家机构来讲，机关运行各项过程不是一人能够独立完成的事项。与责任有着直接关联的是我国宪法和党章中关于民主集中制的规定，民主集中制是中国共产党的根本组织原则和领导制度，同时也是我国国家机关运行应遵循的宪法原则，其运行有利于有效防止和克服议而不决、决而不行的分散主义。[10]无论是《宪法》总纲第3条规定的民主集中制还是党章总纲中规定的“民主集中制”，都表明这是与决策制度及其责任相连的一种原则乃至具象的制度。行政机关的首长负责制只是权力运行机制的一个侧面，尤其是党政合署办公后，党内民主集中制对行政首长负责制的影响客观存在，尤其是前文提及的政府行政首长作为部门副职的情况下更是如此。

但国家民主集中制与党内民主集中制在适用程度上存在不同。在国家机关决策层面，根据《宪法》第3条的规定，人大产生“一府一委两院”，但各类机关上下级关系、决策机制及其民主集中程度差异较大。而在党的决策层面，党委讨论决策制度和请示报告制度构成了民主集中制在党内的制度体系。[11]但无论是民主集中制还是其内部或边缘支撑的一些具体制度，都是归结于相关法律和党内法规的规定，需要具体剖析党规国法条文的具体内容。目前涉及的党内法规与国家法律法规的规定主要集中侧重于组织纪律方面的《中国共产党地方委员会工作条例》《党组工作条例》《中国共产党中央委员会工作条例》（以通过的时间先后为序，以下统称“党内决策三条例”）等党内法规和涉及相关违纪处分内容的《公务员法》《公职人员政务处分法》以及国务院2019年通过的行政法规《重大行政决策程序暂行条例》等相关国家立法。

配合党和国家机构改革的趋势和新时代党领导经济社会发展的需要，相关党内法规在民主集中制等决策机制方面都作了一些具体增补或变化。就具体的党委决策层面的规定来看，2020年9月30日中共中央发布《中国共产党中央委员会工作条例》明确了“实行正确有效集中”（第4条第5项）和“党中央按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，对党和国家工作的重大问题作出决策”（第23条）。而根据目前地方党委的决策过程来看，凡属应当由全会或者常委会会议讨论和决定的事项，必须由集体研究决定，任何个人或者少数人无权擅自决定。[12]在集体讨论和决定问题时，个人应当充分发表意见。个人对集体作出的决定必须坚决执行，有不同意见的可以保留，也可以向上级党组织报告。根据2019年4月修订后发布的《党组工作条例》，“党组成员必须坚决服从党组集体决定，有不同意见的，在坚决执行的前提下，可以声明保留，也可以向上级党组织反映，但不得在其他场合发表不同意见”（第28条第3款），“党组会议由专门人员如实记录，决定事项应当编发会议纪要，并按照规定存档备查”（第34条第3款）。

从实际过程来看，党内决策与行政决策在机制上存在一定的区别，比如，对于行政决策而言，行政首长最后发表意见，虽然在决定与多数人意见不一致时需要说明理由，但首长负责制这种机制决定了集体讨论对于其决定来讲更多只是增加科学性的一种手段。行政首长的“拍板权”客观存在，其他决策成员只是为行政决策提供不同的思路与方案参考。但如果这种决策只是阶段性决策，还需要提交党委常委会讨论通过，那么此时就形成了“行政决策—党内决策”贯通的二元机制，阶段性的行政决策严格意义上来说只是党内决策的一种前期程序。后期党内决策的民主集中才是真正决定事项最终处理结论的必经渠道。[13]

对于党委或党组决策来讲，党委书记或党组书记应带头执行民主集中制，不得凌驾于组织之上或班子之上，更不得搞“一言堂”式的独断专行。常委会委员应根据分工和集体决定，勇于担当、敢于负责，每个人都应切实履行职责；而对不属于自己分管的工作，也应当从全局出发关心支持，加强研究，积极提出意见和建议。但参与民主多数决策就意味着要承担集体责任的一部分，形成决策失误责任的集体承担制度。

对于党组而言，同样如此。党组其他成员应对党组讨论和决定的事项积极提出意见和建议，就集体领导制度而言，党组应对其职责范围内的事项执行少数服从多数的原则，由党组成员集体讨论和决定，任何个人或少数人无权擅自决定。政治问题决策权的最终主体是党委，而非国家机关党组，党组还应按规定向批准其成立的党委请示报告工作。对领导干部个人而言，也要切实担负起管党治党的政治责任，按照《中国共产党重大事项请示报告条例》的规定，把请示报告与履职尽责统一起来。[14]

二、党政合署改革后决策责任的定性、变化趋势与情形区分

（一）党政合署决策责任定性的关注维度

决策责任主要是指基于决策的作出而导致公共利益的损害进而需要承担的各种类型的责任。对于党的决策机构来说，其责任的承担形式及具体内容不同于行政机关，党的政治属性也决定了其责任承担具有政治性，而作为决策部门的最高领导，其责任的承担又要表现得更加多元和严格。

1.宪法责任

宪法责任主要是针对决策主体在宪法中的法律地位而言，是宪法政治的必然法律后果。随着“坚持依宪治国、依宪执政”原则的推进，宪法责任成为党政合署办公后决策责任定性的重要维度。作为形式上法律责任的一种，宪法责任有时更多是政治责任和法律责任的复合，其是指宪法关系主体因违反普遍性的宪法精神、宪法原则与一国的宪法和宪法性法律所产生的宪法义务所必须承担的否定性后果，[15]因决策而导致的责任相比一般的宪法责任而言，更倾向于是一种带有较强政治性的宪法责任，同时其也具有明确性、具体性、特殊性和时代性的特征。[16]比如，经党政合署办公后决策机构出台的规范性文件，如果出现违反宪法精神的，那么可能经由合宪性审查或其他备案审查方式被撤销或改正，这实际是对决策结果的否定，也是决策主体承担宪法责任的典型方式。

2.具体政治责任

虽然前文提出宪法责任具有政治性，有时是政治责任和法律责任的复合体。但如果对于决策主体而言，没有承担宏观上“对事”的宪法责任，有时可能承担具体的“对人”的政治责任。当然，这种所谓“对人”的责任，有时也可能是一种基于职务行为的岗位责任，并不是单纯的因个人行为导致的个人责任。

2016年制定的《中国共产党问责条例》（以下简称《问责条例》）第5条规定，领导班子主要负责人和直接主管的班子成员承担主要领导责任，参与决策和工作的班子其他成员承担重要领导责任。但基于领导职责的分工和决策意见权重的不同，2019年9月4日修订发布的《问责条例》第6条的规定，对这一担责形式在内容上进行了调整。后两类责任主体也是在职责范围内承担问责后果，[17]且该条第3款增加规定，党组织和党的领导干部应坚持把职责摆进去，敢于负责，同时不得向下级党组织和干部推卸责任。这样一来，党政合署办公后，也要根据领导班子成员的分工不同，具体进行相应追责。

根据2019年4月6日施行的《党组工作条例》第41条的规定，党组（党委）及其成员、有关党组织及其工作人员违反本条例的，应当根据情节轻重，给予批评教育、责令作出检查、诫勉、通报批评或者调离岗位、责令辞职、免职、降职等处理，或者依规依纪依法给予处分；涉嫌犯罪的，依法追究刑事责任。[18]以责令辞职为例，其不仅是组织处理措施，也是承担具体政治责任的形式，这种形式不仅存在于2018年12月修订后的《公务员法》之中，也存在于2019年3月修订后的《党政领导干部选拔任用工作条例》（以下简称《选拔任用条例》）之中。《选拔任用条例》第56条规定，引咎辞职、责令辞职和因问责被免职的党政领导干部，一年内不安排领导职务，两年内不得担任高于原任职务层次的领导职务。同时受到党纪政务处分的，按照影响期长的规定执行。可见，这种党内法规的规定，不只是针对党员干部，对不属于党员的行政干部，也是适用的，也是《公务员法》相关规定在这一领域的制度延伸。对党和国家机构改革尤其是合署办公的机关来说，党政领导干部都同样在其追究责任的范围之内。

根据合署办公的思路，参与到决策过程中的领导成员，既包括原有的党内领导主体，也包括行政领域新合入决策班子的主体。对于非党员的领导主体，其虽然不适用“党内问责”，但可以适用相应的国家立法。2020年7月《公职人员政务处分法》开始实施，进一步强化了（决策）责任的承担，就责任主体个人所承担的责任种类而言，“组织处理+政务处分”或“免职或撤职+政务处分”是可以选择的模式。[19]而根据2021年3月中办印发的《中国共产党组织处理规定（试行）》（以下简称《组织处理规定》），其针对对象就包括违规违纪违法、失职失责失范的领导干部，具体措施包括停职检查、调整职务、责令辞职、免职、降职。可见，对于党政合署的部门及其领导，即便不是党员，也无法回避“组织处理”这种党内溢出性责任的承担。

相比法律责任，政治责任的突出特点在于：一方面，政治责任的实现相对于法律责任特别是刑事责任的实现具有优先性；另一方面，法律责任不能追溯或连带而政治责任却可以追溯甚至连带，这主要归因于政治责任的为公性，而其终极责任一定是最终集中和归因于“一把手”，这种责任上的最终集中性也同样显示了政治责任的担当属性和“兜底性”。比如，根据《党组工作条例》第41条第3款的规定，党组（党委）重大决策失误的，对参与决策的党组（党委）成员实行终身责任追究。第41条第2款规定，对发生集体违反本条例行为的，或者在其他党组（党委）成员出现严重违反本条例行为上存在重大过失的，还应当追究党组（党委）书记的相关责任。

3.领导责任

从其概念定位来看，决策责任是就行为而言，而领导责任则是因其责任主体和其在决策中的作用而定，对应的是直接责任人的责任。如果说具体政治责任主要是针对“决策者”或“参与决策的人”，那“领导责任”则主要针对决策层中的“领导层”或“领导层中的领导”，不是决策主体中每个人都要承担的责任。同样，领导责任相对宪法责任而言其内容也相对具体。一般在决策过程中能够最终拍板的人或群体，通常掌握着某一环节或领域的领导权。在强调党领导的大背景下，根据“权责统一”的原则，党内集体决策主体在决策中的领导责任必然不可回避。

表1《问责条例》对“决策责任”中领导主体涉及的担责情形汇总（部分摘录）

但从这些具体的情形来看，决策责任的范围是有所指的，并不是一概地将各种政务行为都归类于“决策”。上述责任情形既可以适用于党员领导干部，也可以适用于党组织。

（二）党政合署后决策责任的变化趋势

在党政合署之后，因为决策主办、决策承办与决策执行的涉及主体更为多元和复杂，决策责任的确定也相对变得更为多元。同时，党政负责人员的责任应形成上下“成比例互通”，便于形成权责一致的差序格局。对于职能部门的党政追责，则可能基于政治责任的追究形成较为完整的各类主体责任科处体系，连接从“决策承办—决策—决策执行”的各项环节。事关党政的各领导领域和主管领域，形成领导责任、具体政治责任的兼顾，同时尽可能囊括主要领导责任和重要领导责任等多种具体责任形态。同时，注重党纪责任和政务责任之间对应关系的多元化态势。也就是说，对于包含五种处分形式的党纪处分来讲，其与包含六种形式的政务处分之间的对应关系不是简单的因名而立。比如，在接受党内警告的党纪处分之时，是否就一定是承担政务处分中的“警告”处置，从实践中看，其他映射关系也大量存在，比如“严重警告—记大过”“警告—记过”等。根据《中国共产党纪律处分条例》（以下简称《纪律处分条例》）第121条第1款，即“工作中不负责任或者疏于管理，贯彻执行、检查督促落实上级决策部署不力，给党、国家和人民利益以及公共财产造成较大损失的，对直接责任者和领导责任者，给予警告或者严重警告处分；造成重大损失的，给予撤销党内职务、留党察看或者开除党籍处分”。而政务处分的相应依据则是《公职人员政务处分法》第39条第2项，不履行或者不正确履行职责，玩忽职守，贻误工作的，造成不良后果或者影响的，予以警告、记过或者记大过；情节较重的，予以降级或者撤职；情节严重的，予以开除。对于已经触犯刑法的领导干部而言，其可能的后果是被认定为故意犯罪且被判处管制、拘役或者有期徒刑以上刑罚（含宣告缓刑）而被开除，或因过失犯罪被判处超过三年的有期徒刑刑期而被开除。这说明政务决策权的具体化以及《政务处分法》对政务处分责任的进一步明确，都让同时担有党内职务的领导干部不可能只承担政务开除或政务撤职而独善其“党内领导身份”。根据《纪律处分条例》第27条的规定，有可能的结果是，一旦发现其涉嫌玩忽职守等职务犯罪时，其最低的党内处分也是撤销党内职务，这样对于党政合署后的领导干部来说，极有可能面临的就是“双撤”或“双开”，其他情形则包括“留党察看一年或两年+政务撤职”。

从具体政治责任的角度来看，需要重点关注一些事件发生后“党内严重警告+免职”的问责方式，这实际上是一种组织处理与党纪处分的责任合体。这也是未来党政合署的领导责任承担的主要形式。这种处置模式的根据是2021年3月中办发布的《组织处理规定》第7条第5项，“工作不负责任、不正确履职或者疏于管理，出现重大失误错误或者发生重大生产安全事故、群体性事件、公共安全事件等严重事故、事件的”，组织处理的形式包括停职检查、调整职务、责令辞职、免职、降职，这些均可与党纪责任合并适用。这也是党政合署后“组织处理+党纪处分+政务责任”最完整适用的可能形式。

（三）党政合署办公后决策责任的具体情形

2018年的党和国家机构改革不同于以往改革的亮点之一，就在于加大了党政合署办公的推进力度。这种机构改革带来的变化导致决策机制的变化，而决策机制的变化又必然影响责任的归结，尤其是在民主集中制下集体决策责任的界分方面。党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，在“健全提高党的执政能力和领导水平制度”方面，提出“健全决策机制，加强重大决策的调查研究、科学论证、风险评估，强化决策执行、评估、监督”的要求，这实际上就是要全方位强化集体决策责任制度。在党政合署办公的形势下，由于采取党内的民主集中制，在众人多环节参与的前提下，机关责任的归属也呈现复杂化的趋势。为与此相适应，国家法律与党内法规也同时做了调整。比如，与《纪律处分条例》第70条规定中所提到的违反民主集中制等组织纪律的行为需要承担责任的情形相近，2020年7月1日开始施行的《公职人员政务处分法》第30条也规定，违反民主集中制原则，个人或少数人决定重大事项，或拒不执行、擅自改变集体作出的重大决定，予以警告、记过或记大过，情节严重的予以降级或撤职。就党政部门责任区分的具体情形而言，主要可能包括以下几种需要重点考虑的情形。

1.因党政合署办公致决策主体结构变化时的责任承担

在此前提下，如果领导干部兼具党的领导成员身份和行政领导身份，应在其不同身份对应的基础上承担不同的责任。比如，领导干部因违反党纪被开除党籍，但本人有悔过表现，尚符合继续担任公职的条件，可保留公职，视情况给予其政务处分，[21]而根据《纪律处分条例》第15条的规定，对于受到改组处理的党组织领导机构的成员，除应受到撤销党内职务以上的处分外，均自然免职。

2.因党政合署办公致决策机制适用变化时的责任承担

对于党员领导干部参与决策而言，如果违反议事规则、故意规避集体决策决定重大事项、借集体决策名义进行集体违规的行为，属于违反党的组织纪律的行为，要给予撤销党内职务或留党察看处分。如果该决策属于党委会才能够决定的事项，则这种归责相对简单，承担相应责任也只是根据党纪进行处理。如果决策需要先上行政办公会议，再上党委会，则根据各种不同决策场合的表态分别对参与决策成员科以相应的责任。如果因行政决策不具有最终性，则以最后党内决策的表态来承担相应的责任，但如果某些参与决策的成员并非党员，则以其行政决策成员的身份来承担相应政务处分或处分责任。

3.因党政合署办公致决策责任认定范围的变化

以决策行为为例，如果是涉及最终责任的认定，首先作为整体决策（如“三重一大”事项的决策等）对外生效，需要有相应的单位印章作为证明，对决策内部的责任分担而言，需要以人员在集体讨论决定时的签字为准。如果是紧急情况下由个人或少数人临时决定，事后需保留有及时向领导班子汇报的记录或证明，[22]否则责任将被归于其个人。

从上述情形的列举来看，党和国家机构改革已经进一步将原来可能分属于不同序列的党纪责任和政务处分变得更加多元，这种认定需要进一步结合改革后各机关在具体党政问题处理上所采取的不同行为方式或决策机制，如果不充分考虑这些方式或机制，就无法得出准确全面的责任认定结论，可能造成新的权责不统一，这与之前未进行党政合署之前的责任推诿相比，实际上会更大程度上影响党政工作人员，尤其是党政领导干部的工作积极性。从而形成更多的“不作为”心理驱动。因此，党务责任与行政责任的认定与追究应当在“定权”的基础上，重新制定“党务责任清单”与“行政责任清单”，以做到党政合署后的权责统一。[23]

三、合署办公后决策责任的具象化：集体讨论决定责任的定分

（一）合署办公后集体讨论决定的价值定位

在党政合署的大背景下，重大决策一般都要经由党委会决定，采用民主集中制下的集体讨论来决定。对于合署办公的党政机关来说，重大行政决策必须坚持和加强党的全面领导，全面贯彻党的决策部署，把党的领导贯彻到重大行政决策全过程。而从决策的具体过程来说，集体讨论又是必经的关键环节，其他重大决策环节如公众发表意见、专家论证提出意见、风险评估乃至合法性审查，都属于重大决策的“外脑”构成和“风控”环节，只有集体讨论决定才是党政决策的真正意思形成过程。对于决策机关的党政领导来说，其才会在集体讨论的基础上作出通过、修改完善或者不予通过的决定。从纯粹的行政机关变为党政合署办公的机关，从单纯的行政首长负责制到党委主管下的民主集中式决策机制，实际上是决策意思表示形成机制的重大变化。而集体讨论在此时的场景中也发生了价值变化，这种距离最终决策最近的环节，从原来的民主意见征集环节变成了实质性的决策环节，成为党政决策的核心形成过程，甚至成为某种意义上决策本身的“代名词”。集体讨论决定责任也就在整个决策责任体系中占据了核心的位置。

如果说前述关于领导责任、政治责任与宪法责任的确定是对合署办公后决策责任的定性，那么这里的集体讨论决定责任实际上就是要解决合署办公后决策机制发生变化时决策责任具体对象的确定难题，属于定量的问题。2010年《关于实行党风廉政建设责任制的规定》第25条规定，要“分清集体责任和个人责任、主要领导责任和重要领导责任”，“追究集体责任时，领导班子主要负责人和直接主管的领导班子成员承担主要领导责任，参与决策的班子其他成员承担重要领导责任。对错误决策提出明确反对意见而没有被采纳的，不承担领导责任”。2019年9月《问责条例》第3条增加了问责原则的表述，第3项原则“权责一致、错责相当”、第6项原则“集体决定、分清责任”。对于合署办公的机构来说，一旦其确定了党政合署的架构，就需要按照《问责条例》的精神，进一步分清集体责任和个人责任。

（二）集体讨论决定责任的依据整合

对集体讨论决定责任这种决策责任的适用，实际上主要还是要整合各类国法党规的相应规定。在国家法律层面，相关责任依据主要包括《宪法》《公务员法》《监察法》《公职人员政务处分法》及相关领域的行政法规；在党内法规层面，相关责任依据则主要有《纪律处分条例》《选拔任用条例》《问责条例》《组织处理规定》及具体领域的党内法规（如2018年的《地方党政领导干部安全生产责任制规定》等），结合目前我国集体讨论决定责任的法律规定和党内法规规定，我们大体可以看出如下责任脉络。

一方面，需要在宏观上强调集体讨论决策的宪法责任与具体政治责任的细致区分，尤其需要在《宪法》层面明确相应的国家机关工作人员应该承担的宪法责任，比如对质询和罢免的政治责任属性予以明确，同时在党章中辅之以相应的明确的党内政治责任，这是契合党和国家机构改革后合署办公决策责任的第一步。

另一方面，在国法及其与党规的微观衔接领域，需要明确监督方式的合法合规性，防止不同维度具体责任的重复科处或尽可能达致权责统一。在国法领域，需要明确监督方式的合法合规性，防止不同维度具体责任的重复科处。在《监察法》层面，明确纪委监察委对党政合署办公机关的监督方式，保证监督的顺畅；在《公务员法》层面，将引咎辞职和责令辞职从其第87条摘出，放在该法第17章“法律责任”之内，凸显其作为政治责任与其他两种辞职（工作变动辞职与自愿辞职）的区别，并可以将第7章的名称改为“政治责任与法律责任”，[24]对于政治责任与法律责任的区分，还可以考虑将第60条的内容也纳入“政治责任与法律责任”部分，将这种“决策实现责任”明确于“法律责任”的范围之内，[25]将第9章“监督与惩戒”的名称直接改为“监督与政务处分”，并简化相应规定或委任于《公职人员政务处分法》的相关规定来执行；对于“党内决策三条例”而言，需要强化其在决策过程中党内民主集中制适用时的参与决策成员的表达权利行使，而不单单是片面地强调决策失误时的责任承担，更重要的目的其实是为了促进决策的科学化，保护“真理掌握在少数人手中”的现象及其相应权利。

在党规与国法的衔接问题上，还需要保证其对责任科处的对应性，促使党纪处分与政务处分之间保持平衡。根据《纪律处分条例》第70条和《公职人员政务处分法》第30条的不同规定，从具体的责任形式与档次来看，对于违反民主集中制的党内决策来说，其承担责任的形式是警告或严重警告，而情节严重的则承担撤销党内职务或留党察看处分，对于违反民主集中制的行政决策来说，其承担警告、记过或记大过的政务处分，情节严重的则予以降级或撤职。这里的党纪处分与政务处分无法完全在责任形式上实现对应，同样是情节严重的违规或违法决策，党内承担的处分可能是留党察看，政务处分则可能是撤职，因此，需要进一步细化情节的列举与总结，对“情节严重”这种概念还需要具体量化党纪与政务处分裁量基准，不能机械地将撤销党内职务与撤职简单地等同适用，[26]政务处分还需要具体分析，尽可能地与党纪处分保持轻重程度相契合。另外，对于《公职人员政务处分法》规定的违法集体决策情形，相比《纪律处分条例》，还需要进一步扩容，比如故意规避集体决策，决定“三重一大”事项的，或者借集体决策名义集体违规的，这些都应该成为下一步党内法规与国家法律相衔接的具体领域，必须及时补齐空白或相应漏洞。

而对于《问责条例》《选拔任用条例》《组织处理规定》等专门针对党员领导干部的党内法规来说，则主要强调其对相应辞职、免职、降职、停职等职务领域责任的一致性，保证“罚当其行”，做到保护工作积极性与适当科处责任的平衡。对于一些涉及党政责任规定的法律和行政法规，需要进一步明确其原则设置及具体情形，如2018年的《地方党政领导干部安全生产责任制规定》规定了“党政同责”原则，这就需要对该原则作出进一步的阐明或解释，以防出现与政府行政首长或部门、单位领导负责制明显不一致的情况，拓展相应国家法律法规中“领导”的文义解释范围。

（三）合署办公集体决策中个人责任的减免

在合署办公后集体讨论决定责任的制度适用层面，所涉及的问题绝不仅仅是单纯划分责任的情形设定问题，还存在相应的责任减免等适用问题。

1.集体决策中个人责任减免的适用规则

2018年党和国家机构改革之后，无论是2019年4月修订后公布的《党组工作条例》，还是2019年9月1日开始施行的《重大行政决策程序暂行条例》，都对集体讨论决定有更新的规定。某种程度上，这也成为未来合署办公机构在责任减免上需要关注的规定。比如2015年《党组工作条例（试行）》第21条和第24条中规定的“集体讨论决定”都被改为2019年《党组工作条例》第28条和第31条中的“集体讨论和决定”，一字之差的界分，实际上让“集体讨论”成为与决定相对分离和独立的前置程序，而不是与“决定”混为一体的决定名称。《重大行政决策程序暂行条例》设了专节规定“集体讨论决定和决策公布”，但其第30条第1款仍然将“集体讨论”和“决定”分开规定，即“决策机关行政首长在集体讨论的基础上作出决定”。可见，对于“决定”来说，“集体讨论”的环节属性已经相对明显。不管是上述的党内法规还是行政法规，都对因集体讨论而导致的责任减免作出了规定，《重大行政决策程序暂行条例》第38条第3款规定，“决策机关集体讨论决策草案时，有关人员对严重失误的决策表示不同意见的，按照规定减免责任”，《党组工作条例》第41条第4款规定，“党组（党委）成员在讨论和决定有关事项时，对重大失误决策明确持不赞成态度或者保留意见的，应当免除或者减轻责任”。从两者的情形表述和相应的责任适用顺位来看，均存在一定的区别。[27]因此，对于具体适用过程中的责任定位，需要细致捋清，压缩其中的裁量权限。

2.对集体讨论决定责任减免情形的廓清

要压缩责任减免中的裁量空间，就需进一步明确“减轻”或“免除”责任的具体情形。不管是通过党内法规解释或者进一步修改相应的党规规定，都必须像刑法或行政处罚法那样，做到情形明确，需要涵盖当事人在违法时的主观心态、客观状态以及造成的后果和本人对后果出现时的态度。根据《公职人员政务处分法》第11条的规定，主动交代、配合调查、检举且查证属实、主动采取措施消除不良影响、共同违法中起次要或辅助作用、主动上交或退赔违法所得以及其他法定情形出现时，可以从轻或减轻给予政务处分。同时，如果违法行为情节轻微，可对其谈话提醒、批评教育、责令检查或予以诫勉，免予或不予政务处分。因不明真相被裹挟或被胁迫参与违法活动，经批评教育后确有悔改表现的，可以减轻、免予或不予政务处分。对于集体决策中的责任而言，除了政务处分之外，还可能涉及相应的党纪处分以及对应的政治责任，对于集体讨论决定的责任归结来说，也都需要从其事中状态尤其是其主观意志（集体讨论时的受胁迫或裹挟、受诱骗等）来设定减轻责任的情形。

从党内决策来说，一人一票，责任相对明确，但也需要考虑其主观状态，责任的承担一定是最终“主客观相统一”的结果。而对于行政决策而言，只是提到对严重失误的决策表示过不同意见的按规定“减”“免”责任，但主观意志不自由是否影响责任的减免，需要进一步考虑并适时设定。而对于严重失误的决策表示过不同意见，由于有些公职人员只是参与决策，到底是多大程度上的“不同”，以及何时为“减轻”，何时为“免除”，也需要细化。对于重大失误决策只是提出微调而没有从根本上指出其错误所在的建议，不能“免除”相应的责任而至多只能是“减轻”责任的承担。

四、结语