张华麟、吴呈祯：建党百年来党内法规解释实证分析研究

【 作者 】张华麟,华东政法大学党内法规研究中心2019级博士研究生。吴呈祯,上海市松江区人民检察院检察官助理。

【 来源】文章刊于《党内法规理论研究》2021年第2辑

摘　要：纵观建党百年以来的党内法规（政策）解释的发展脉络，历经自发萌生、奠基发展、走向繁荣、全面规范四个阶段。通过对选取的85件党内法规（政策）解释做重点分析发现，解释在党内法规执行中承担了明确文本含义、填补法规漏洞功能，但也存在规范化与专业化不足、解释对象不限于法规文本与非解释文件涵括解释功能的错位等问题，这与此阶段党内治理模式相契合，同时也与对解释重视程度不够、解释法规依据不足有关。由此，未来党内法规解释应更加注重按照法治化与规范化要求，探索建立独立有序的解释体系。

关键词：建党百年　解释功能　双重错位　法治化　规范化

党内法规解释是提高党内法规执行力的重要一环，加强对党内法规解释的研究是促进法规精准落地的有力举措。党内法规作为中国共产党管党治党的制度产物，在党内治理的宏大背景与实践探索下，暗含与依附一套内嵌的制度密码与治理逻辑，党内法规解释的研究应该充分回溯、承继与拓展已有的解释制度与文件，进而促进党内法规解释研究从客观现状出发。通过历史方法梳理党内法规解释的基本情况，可以窥探解释主体与它的解释立场与解释方法、考察党内法规解释的基本思维立场与方法特征，也可以挖掘解释在党内治理过程中所扮演的重要角色。

一、百年以来党内法规（政策）解释的脉络呈现[1]

（一）自发萌生：新民主主义革命时期

党从建立之初即面对复杂严酷的革命斗争环境，历经大革命、土地革命战争、抗日战争、解放战争几个时期，中国共产党始终将实现民族独立和人民解放、建立人民当家作主的新中国作为秉持始终的历史使命。在党处于艰苦斗争的革命阶段，革命形势瞬息万变，在党的领导中采取了更为灵活的政策指示进行适时的调整，主要表现为采取中央通告和决议案的形式实现党中央对各项工作的领导与具体指导，所以此阶段的党内法规（政策）解释并不多见，解释对象上主要针对党内政策与制度，但从党内法规（政策）解释的开创性角度看仍可圈可点。

根据目前史料有据可查的第一个党内法规（政策）解释，是1925年12月的《中央通告第六十八号——十月北京扩大执委会决议案的若干解释》，该解释对决议案的若干款项作出解释：“决议案有应解释者：（一）四二页（三）条，不担任民校的工作，此民校的工作系指党部的工作，非泛指工农运动等工作；（二）民党左右派的分析，系依据现状约略言之，且时有变化，不是死板的，各地此项宣传，应随时参考向报所述。”[2]另外，这一时期还出现了通过权威媒体进行解释的先例，1948年9月29日，中央发出《关于由新华社答复划阶级成分中诸问题的通知》，通过新华社以“一问一答”的方式对富农等阶级划分给以答复和划分，明确了剥削分量、剥削时间、富农与富裕中农的界限等。[3]同年10月15日，又采取新华社信箱的方式对《中国土地法大纲》第11条允许分得土地的人“在特定条件下出租”中“特定条件”进行了解释：“对于一般分得土地的人应当不允许其出租，但是例如分得土地的人是孤寡废疾，或者是革命军人、革命职员的缺乏劳动力的家属等，那么就应当允许其出租。”[4]另外还出现了中组部解释党章的先例，1949年2月22日中组部制定了《关于入党成分的解释与规定》：“党章第四条所指的各种请求入党者的成分，系指本人成分（或社会地位）而言，并非指入党者的家庭出身。”[5]

（二）奠基发展：社会主义革命和建设时期

随着新民主主义革命取得胜利，党的主要工作更加集中在土地革命以及阶级划分、党内日常管理等领域，其中关于土地革命以及阶级划分问题，中华人民共和国成立伊始就在不断探索，政策制定之初一定程度存在着口径宽泛，而基层部门因主观认识理解存在一定差异，外加实际情况复杂多变导致执行中容易出现偏差，需要不断解释与修正政策口径以确保精准适用。在这一阶段中，党内法规（政策）解释在精准贯彻中央政策意图、明确适用条件与口径、及时纠正政策执行中的偏差等方面发挥了重要作用，也彰显了特殊的时代印迹。

对于事关人民群众切身利益的阶级划分，中央针对执行中的问题制定了大量的政策解释。1950年10月《中共中央关于富农剥削分量计算办法的指示》：“计算富农剥削分量时，总收入和剥削收入的计算仍应照过去新华社信箱的计算办法，即以富农自己劳动和雇工劳动的收获量之总和为总收入，以雇工劳动收获量减去其工资伙食为富农对此雇工的剥削收入。”[6]同月，中共中央还制定《关于划分中农与富农成分问题给中南局的批复》。[7]这段时间出现的第一个较为全面的抽象解释文件是中共中央于1950年11月30日制定的《关于出租小量土地等问题的解释和指示》，主要针对土地法以及阶级划分决定等难以涵括的问题进行解释，[8]其后针对阶级划分问题，中央密集制定各种具体解释，如1950年12月《雇请短工剥削量的计算问题给华东局的批复》；[9]1951年1日，中共中央《关于土改中划分农村阶级成分只计算土地农业收入及副业收入的指示》；[10]1951年1月，中共中央《关于城市郊区土改问题的补充规定》。[11]

此外，此阶段还出现了个人直接向中央提出解释请求的先例，解释内容还是事关中国革命领导阶级的重大理论问题。1951年7月，中共中央制定《关于中国革命领导阶级问题的解释》，主要是针对中国共产党第一次全国组织工作会议决议中“中国革命在过去是城市工人阶级和乡村半工人阶级领导的，在今后更需要工人阶级的领导”如何理解的问题，中央在答复中进行较为务实的解释与分析，甚至修改了原决议内容，“故在这里改为城市和乡村的工人阶级与半工人阶级领导的，较为妥当。如不改，则有可能使人误解”。[12]但到1951年12月，中共中央《关于修正中国革命领导阶级问题的指示》又将上文的解释废除，原因在于乡村贫农及城市贫民与苦力在革命中的积极作用，和工人阶级在革命中的领导作用仍应有所区别，故而“关于中国革命的领导问题，无论过去或今后，均应只提是工人阶级（通过其先锋队中国共产党）领导的，不应再把半工人阶级包括在内”。[13]在短时间内以新的指示而废除原有的解释，其原因中共河北省委党校阴一刚、罗云路于1951年10月针对该理论问题向中央写信提出不同看法，要求针对该问题进行复示。[14]

（三）走向繁荣：改革开放和社会主义现代化建设新时期

改革开放以来，伴随着党内工作重心的转移与党内法规的逐渐完善发展，党内法规解释也逐渐丰富拓展，在内容上以党风廉政建设与反腐败斗争为主、在解释数量以及体制技术上都有长足进展，尤为重要的是此阶段纯粹意义上的党内法规解释逐渐占据绝对数量优势并走向繁荣。[15]同时，关于党内法规解释的专门性法规也逐渐出现，如1990年中共中央印发的《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》第11、28条均涉及党内法规解释的具体规定；1993年4月22日，中央纪委发布《关于加强纪检条规解答工作的通知》，明确要增强纪检条规解释、答复的准确性和规范性，虽然以当下的要求审视该通知在具体内容上还存在很多模糊不清之处，但彼时对于繁荣和促进《中国共产党纪律处分条例》等一批纪检法规的解释发挥了重要作用。

（四）全面规范：中国特色社会主义新时代

党的十八大开启了中国特色社会主义新时代，党内法规建设的推进力度之大前所未有，从规范化角度明确党内法规解释的基本定位、体制机制等是此阶段的重点。2012年5月，中共中央印发《中国共产党党内法规制定条例》对党内法规解释的主体和效力进行了有效规范。[16]2013年11月，中共中央发布《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013—2017年）》中提出要“做好党内法规解释工作，保证党内法规制定意图和条文含义得到准确理解”。2014年10月党的十八届四中全会通过的中共中央《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确：“完善党内法规制定体制机制，加大党内法规备案审查和解释力度，形成配套完备的党内法规制度体系。”2015年7月6日，中央办公厅印发《中国共产党党内法规解释工作规定》（以下简称《工作规定》），初步明确了解释的基本机制，作为首部关于解释的中央党内规范性文件，对党内法规解释的主体、原则及程序都作了进一步细化规定，标志党内法规解释进入新阶段。2018年2月，中共中央印发《中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018—2022年）》规定“加大解释力度，推动党内法规全面准确理解和适用”。2019年8月30日修订的《中国共产党党内法规制定条例》再次重申和完善了解释条款。[17]

（五）不同阶段党内法规（政策）解释的评析

纵观党内法规（政策）解释的四个阶段，解释在促进贯彻党中央的决策部署、促进党内政策制度执行等方面发挥了重要作用，伴随党在不同时期的工作重心与历史任务的更迭，具有从属性的解释在对象与内容上都有所差别，但前两个阶段最大特征是党内法规（政策）解释主要集中于对党内政策、制度与方针的解释，其后到1978年改革开放以后的社会主义建设新时期，伴随从党内制度到党内法规制度的转变，党内政策解释才逐渐转向我们现在所研究的纯粹意义上的党内法规解释。这与前两阶段党内法规的发展程度尚不完善、党内治理主要依靠方针政策以及规范性文件有关，这种政策解释更类似于一种自发形成的上下级党组织之间对政策的理解与阐释的渠道，这种渠道下的党内政策解释可以将法规执行中的各种问题及时反馈至决策者层面，有利于决策者及时跟进把握并不断促进政策的精准实施，同时政策制度解释的积累，也为正式党内法规解释积累了充足的智识资源与完善的解释惯例。

进入中国特色社会主义新时代，有关党内法规解释的各类法规密集出台，其中《工作规定》规定了党内法规解释的基本定位与体制机制，解释对象是党内法规文本、解释情形是进一步明确条款具体含义或适用条款。党内法规学的权威著作也明确：“党内法规解释，是指有权机关根据特定权限和程序，按照一定的原则和标准，对党内法规条文的具体含义进行阐释和说明，以助于党组织和党员更加准确地理解、遵守和执行党内法规。”[18]结合党中央对党内法规解释的基本定位，我们认为改革开放和社会主义现代化建设新时期的党内法规解释更加契合当下对党内法规解释的定位，规范与严格意义上的党内法规解释是指对党内法规文本的解释，各种党内政策解释并不在此范围内。所以从改革开放和社会主义现代化建设新时期至进入中国特色社会主义新时代，也即1978年以后的党内法规解释样本更具分析意义，这一阶段作为承前启后的关键时期，一方面传承之前的传统，另一方面又是探索新时代党内法规解释规范化建设的重要起点，我们将这一阶段的党内法规解释作为重点样本分析。

二、1978年至今党内法规（政策）解释的基本情况

这一时段党内法规解释的样本遴选主要包括以下方面：（1）北大法宝网党内法规数据库；（2）法律出版社于2020年出版的《纪检监察工作常用法规实用全书》（第7版）；（3）中央办公厅法规室、中央纪委法规室、中央组织部办公厅共同编辑的《中国共产党党内法规选编（1978—1996）》《中国共产党党内法规选编（1996—2000）》《中国共产党党内法规选编（2001—2007）》《中国共产党党内法规选编（2007—2012）》；（4）中央纪委监察部官方网站发布的党内法规解释文本。根据文本分析的需要，我们将样本共分为三类：第一是正式党内法规解释，指解释主体对党内法规文本的含义及适用所作出的各类答复、答复意见、解释、批复等共71件，这也是本文对党内法规文本研究的核心。第二是党内政策制度解释，严格而言这类文件的解释对象不是党内法规文本，而是党内制度与政策、各类会议精神与口径等，共14件。[19]第三是用各类规范性文件替代解释，主要是各类实施办法、问题说明等，以产生解释的实质内容为准进行筛选，典型的此类文件共有5件。第一类正式党内法规解释是我们进行样本分析与研究的重点，后两类规范性文件作为参照以期更好把握此阶段党内法规解释的基本特征。

（一）党内法规解释的基本情况

1.解释类型上以被动解释为主

根据法律解释的基本原理，一般将解释分为主动解释与被动解释两种，现行的《工作规定》也明确解释的名称包括解释、批复、答复，解释通常指对具有普遍性的问题作出的说明，批复主要针对下级的请示，答复主要是同级的说明。

2.解释主体的活跃程度不同

在85件党内法规解释文件中，解释主体的分布较为集中，甚至呈现“一家独大”的态势，中纪委单独制定的党内法规解释73件，占比85.9%，中纪委同其他部门联合解释8件，中组部单独制定的解释4件，正式党内法规解释主要集中于党的纪检部门，然后是组织部门。由此也带来了纪检法规解释的绝对占比，13个主动解释中，10个是对《中国共产党纪律处分条例》的解释，涉及组织纪律、廉洁纪律、群众纪律等党纪政纪核心规定；在72个被动解释中，占比排在前三位的分别是处分权限问题、经商兼职问题、廉洁纪律问题，共计占比53%。

3.解释对象上不限于法规文本

在85件的样本中，以解释对象为界限进行区分，71件解释文件有明确的党内法规作为解释对象，这也是纯粹意义上的党内法规解释，其中有14件解释文件并没有将明确的党内法规作为解释对象，从请示内容上包括惩戒性规定制定权限问题、党政干部在城镇建私房等具体管理事务，对其解释要更多参考党的方针政策、会议精神以及各类规范性文件，其实质是下级党组织在具体工作中对上级党组织的请示，党内制度解释的存在也与党内法规完善度不够有关，同时也彰显党内法规解释补充漏洞的功能，关于此，后文会有专门论述。

4.解释类型以说明类解释为主

根据《工作规定》解释的启动主要分两种：党内法规文本需要进一步说明含义或者要明确法规适用依据的，结合样本的基本情况，我们可以将解释分为适用类解释与说明类解释两种，[20]其中适用类解释19件，其核心是围绕各种违纪违规行为如何适用《中国共产党纪律处分条例》而进行的；针对法规文本中各种字词文本的说明解释52件，主要是对法规文本的含义做进一步的框定与说明。

（二）党内法规解释的功能解析

1.阐释法规文本的具体含义

在解释方法上使用较多的是文义解释与目的解释。文义解释是党内法规主要的解释方法，此阶段的解释注重从阐释含义、列举概念的具体界限与指代范围出发。如中纪委于2000年颁布中共中央纪律检查委员会、监察部《关于中央纪委第四次全会重申和提出的国有企业领导人员廉洁自律有关规定的解释》，该解释对其中的条款逐句分解进行解释，如“不准个人擅自决定企业的大额度资金运作、生产经营和企业改革的重大决策、重要的人事任免等事项”。其中对“个人擅自决定”“大额度资金”“重大决策”“重要人事任免”的几个特定概念都作了界限和适用情况的界定。

目的解释在党内法规解释中扮演了重要的角色，可以将立规目的作为重要参考与依据，弥补文义解释、体系解释的缺陷。如中央纪委《关于对<关于国有企业领导人退休后能否接受香港股份制企业聘任的请示>的答复》，巧妙地运用了目的解释的方法，对这一超出文义含义的新问题予以解决：“其主要目的就是防止领导干部在离职和退（离）休后利用原任职务的影响谋取利益，从而损害公共利益”；“该同志作为国家行政机关任命的正局级党员领导干部，从G（集团）公司董事长、总经理岗位上退休后，立即担任J公司的顾问，实践中容易发生利益冲突。因此，我们认为该同志接受J公司的聘任的问题，应遵守中央纪委五次全会的规定”。

2.解决法规适用中的新问题

按照解释学的基本原理，法规作为稳定文本具有恒定性与滞后性，而法规执行中的各类问题以及实务实践中的不断发展与进步必然会超越立规者的主观理性，解释则是恒定两者之间张力的最好方式。在党领导的过程中，新的情况不断出现，很多新的情况是党内法规在制定时难以预料和预判的，这些新情况应当如何定性，需要进一步的明确。中共中央纪律检查委员会办公厅、监察部办公厅《关于对浙江省纪委<关于党员、行政监察对象接受私营企业老板出资的旅游活动应当如何定性处理的请示>的答复》，该答复针对的问题也是随着社会的发展与经济的进步，私自旅游成为行贿中的新问题、新情况而对《中国共产党纪律处分条例》进行的解释，原请示的内容为党员、行政监察对象接受私营企业老板出资的旅游活动应当如何定性，针对这种新型活动，解释主体明确将其定性为受贿，按照《中国共产党纪律处分条例（试行）》第61条给予党纪处分。[21]

3.弥补党内法规与政策漏洞

立规者的理性永远难以周全预料未来实践中法规适用问题，这也是法规需要解释的核心原因。党内法规与政策即使再完善也难以预设所有的细节和各种具体情况，尤其在此阶段党内法规与政策制度的完善度与成熟度还不高，但党务日常的实际管理治理中遇到的各种问题较为烦琐，解释在此时通过下情上达的渠道使法规制度部门及时明确制度口径，可以对党内法规中并未涉及与预料的问题进行解释。如1991年8月31日，中纪委办公厅发布《中央纪委办公厅关于患精神疾病的党员犯有错误应如何处理的答复》，请示主体山东省纪委提出某党员犯有贪污犯罪，但因患有精神疾病被检察院中止诉讼，此时是否应给予该党员党纪处分?彼时关于患有精神疾病党员如何处分的问题并没有明确规定，但从常理看这应该是共性问题，而且党内管理的实践中也有出现该类问题的现实性与概率性。但是，当时的党内法规对此并没有明确规定，适用中的空白为解释留下空间，中纪委在答复中明确了处理此类问题的三项原则，也具备较强的实操性。

4.明确制度政策与会议口径

如上文所述，在样本分析的过程中很多解释并不是纯粹地对党内法规法条本身的解释，而是涉及一些制度与政策执行过程中的新问题。此处的“解释”更多是对党内制度与政策的针对性解释，多是源于下级党组织在遇事不决时向上级党组织的请示。解释在贯通上下级政策执行中发挥了重要的作用，这也是解释在党内治理中的价值所在。如中纪委在2000年发布的《关于“不准在领导干部管辖的业务范围内个人从事可能与公共利益发生冲突的经商办企业活动”的解释》该解释开宗明义： “中央纪委第四次全会提出，省（部）、地（厅）级领导干部（以下简称领导干部）的配偶、子女，不准在该领导干部管辖的业务范围内个人从事可能与公共利益发生冲突的经商办企业活动。现将有关问题解释如下：……”其后对此问题进行了详细的列举与说明，通过解释使简短的会议要求更具适用性与实践性。

三、1978年至今党内法规（政策）解释的基本定位

（一）存在的不足

1.党内法规解释的依据明显不足

解释作为法规执行过程中必然存在的适用环节，关系到法规政策执行的适时性，但在党内法规执行过程中长期缺乏有关解释的明确规定，更勿提系统性与可操作性的解释规则建构，解释更多被作为一种惯例延续于党内治理的上下级党组织之间。关于党内法规解释的最早规定是中纪委于1993年下发的中共中央纪律检查委员会《关于加强纪检条规解答工作的通知》，该通知的内容也相对简单。其后，1990年《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》将“负责解释的部门”列为党内法规草案的必备内容之一，并在“附则”中规定了中央党内法规的解释工作部门。因此，在既往有关解释的法规明显不足的情况下，也造成了后续党内法规解释的定位不清，存在与其他规范性文件杂糅、解释形式混杂等问题。

2.部分解释的专业性不够

解释主要针对法规含义需要明确或者法规适用中的疑难问题，但部分解释并无实质内容，至多只是对已有法规政策的重申，如中央纪委办公厅于1990年10月15日制定的《关于党政干部在城镇建私房问题的答复》，该答复的核心内容主要是重申和明确：因党政干部在城镇私自建房可能导致腐败，因此明确规定党政干部一律不准在城镇自筹自建私人住房，但如确需建私房者可以采取“集资联建”等形式进行，除此之外该答复并未新增其他内容。但这些内容在中纪委早在1990年7月12日作出《关于清理党政干部违纪违法建私房和用公款超标准装修住房的报告》中就已有明确规定，后续解释并无新增实质内容。部分解释如中央纪委《关于清理汽车工作两个有关问题的答复》（中纪法复〔1995〕4号），对在清理领导汽车工作中的问题进行了限定性解释，明确清理领导干部用车仅指“小轿车”，又恐没有解释清楚，进一步明确“小轿车”概念的外延，即不包括其他小汽车，如越野吉普车、旅行车等。对于清理领导干部用车工作中最重要的客体“车”，却使用了一个生活化色彩极为浓厚的“小轿车”进行框定和解释，专业性与严肃性显然不足。

3.解释的形式混杂多元

因为缺乏关于解释的统一规定，各个解释主体在文件体系、文件名称均进行了不同的探索。解释文件的名称上存在较大随意性，如“答复” “解释”“解释意见”“答复意见”等多种形式。如中组部就多次使用一问一答方式对《党政领导干部选拔任用工作条例》进行解释，该条例于2002年7月23日由中共中央印发，同时也将解释权授权给中组部，同时还明确“各地区、各部门在执行《干部任用条例》中有何问题和建议，请及时报告”。其后，针对执行中存在的问题，中共中央组织部办公厅制定了《关于<党政领导干部选拔任用工作条例>若干问题的答复意见（一）》，对其中很多概念的含义进行了解释，如“县级以上”是否包含县级；“基层工作经历”的含义是什么等。同时这种一问一答的方式还具有具体情形的设定，其中问题6“某干部在担任副市长期间，先分管工业，后来分工调整改为分管城市建设。这是否可视为在两个职位工作过?”而且，中组部也延续了这种答复意见形式，其后中组部在2014年制定了《关于党政领导干部选拔任用工作条例若干问题的答复意见》，采用了同样的一问一答的方式对新版条例进行了解释。

（二）定位分析

从法规治理与解释的基本原理角度看，解释在法规的实施与执行过程中扮演着重要角色，解释是在维持文本稳定性的同时又能最大限度挖掘文本张力的最简约方式。法规文本在执行时就必然需要解释功能的有效激发，通过解释完成规范文本到治党实践的积极互动与有效过渡，但通过检索样本发现，正式解释的文件数量以及涵盖范围都远未达到党内治理的需要，但与此同时，大量含有解释元素的规范性文件如各种补充规定、实施办法等都分担着法规执行中的解释功能，党内法规解释呈现出分散化分布态势。

通过对此阶段党内法规解释进行梳理发现，这一阶段的党内法规解释与我们当下《工作规定》中所界定的党内法规解释有较大的差别。综合来看，此阶段的党内法规解释在解释对象上不仅仅限于法规文本，还有很多解释是对党内政策制度、会议要求以及法规适用作出的进一步阐释与说明，因而在解释党内法规时，也需要将党内政策与会议精神有效结合。由此，我们可以大致得出此阶段党内法规解释的定位：解释在连接党内法规制定与实施中发挥了一定的功能，但尚未形成独立有序与规范严谨的解释体系，而且在具体衔接上还存在着双重错位。双重错位具体指：一方面，解释对象多元，除党内法规文本还包括各种政策与制度及会议口径等；另一方面，其他党内规范性文件也在僭越解释文件，承当解释功能的也不限于正式解释文件，双重错位下使得此阶段的党内法规解释呈现出松散化、混淆化与模糊化的态势与特征。

1.部分解释对象超越党内法规文本

党内政策解释的解释对象并没有明确的法规文本，而是针对特定时期的党内的政策与制度、会议要求等，以及下级党组织在落实政策过程中对政策适用所产生的疑问。如中纪委直接对会议要求进行解释，中纪委2008年6月印发了《国有企业领导人员违反廉洁自律“七项要求”适用<中国共产党纪律处分条例>若干问题的解释》，该“七项要求”是第十七届中央纪委第二次全会针对国有企业领导人廉洁自律而提出的要求，其后该解释主要针对“七项要求”的具体情形进行扩大解释，该“七项要求”在表述上采取“不准”的命令式语句，对会议要求进行适用性解释，明确了违背禁止性规定时的适用法规，相当于通过解释的方式连接了政策口径与具体法规适用。

而且，除了对政策制度的解释之外，此阶段法规与政策还呈现相互缠绕、共同承担党内治理的功能，由此在解释时也充分考虑和借鉴党内相关领域的政策与精神，尤其是法规没有明确规定或者法规存在漏洞时，可以从制度政策与会议口径角度寻求解释的依据。在中央纪委《关于对企业厂长、经理在党政机关兼职问题的请示的答复》中，首先就明确：“党中央、国务院和中央纪委多次规定重申：不准党政机关干部在各类经济实体中兼职（含名誉职务）……未经批准，借口为工作方便让企事业单位的干部在党政机关兼职或挂职的做法，是不允许的，应当予以纠正。”在对领导干部企业兼职问题的答复中，中纪委首先借鉴和引用党内政策，将党内政策作为解释的依据。[22]

2.解释与其他党内规范性文件功能杂糅

通过梳理文本，我们还发现部分的党内法规制定主体在各种名目繁多的规范性文件中也实际上对党内法规文本进行解释，尽管这些文件的名称并不是解释的标准名称，但就其主体的权威性与法定性、解释内容的实质性而言，仍可界定为对党内法规文本的解释与说明，我们可以称为“无解释之名，行解释之实”，这种情况大概可以包括如下几种：

第一，用其他规范性文件代替解释文件。中共中央办公厅、国务院办公厅于1988年10月3日印发了《关于县以上党和国家机关退（离）休干部经商办企业问题的若干规定》，对县以上机关的离退休干部经商办企业问题作出了详细规定，但在该规定执行过程中也发生了一些新的问题。为此，1989年1月26日，中组部下发《对<关于县以上党和国家机关退（离）休干部经商办企业问题的若干规定>中有关问题的说明》，在该说明的第一段即开宗明义的写明：“有些地区和部门在贯彻执行中提出了一些问题，要求予以解释。对此，经请示有关方面作如下说明：……”该说明对原规定中的“县以上党和国家机关退（离）休干部”“任职”“各项生活待遇”等都做了阐释和举例说明。

第二，以配套性文件的形式涵盖解释功能。各种实施办法与实施细则一般从更好贯彻执行法规角度对法规进行细化与引申，但中纪委相关配套性文件却涵盖了大量解释功能。如中共中央于1997年3月28日印发了《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则（试行）》，该准则第13条规定本准则由中纪委负责解释，属于将中央党内法规直接授权给中央部门解释。其后，中纪委并未对该准则作出直接的解释，但是中纪委于1997年9月3日印发了《<中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则（试行）>实施办法》，尽管名义上是实施办法，但从时间衔接与文件的实质内容上看，实则是对上述若干准则的解释。如对《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则（试行）》第1条第1项的“管理、服务对象”进行了列举性的解释；将《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则（试行）》第1条第4项“其他支付凭证”解释为包括“支票、本票、汇票及各种有价识别磁卡等支付凭证”；对《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则（试行）》第1条第6项“喜庆事宜”的范围进行了界定：仅包括本人及家庭成员职务升迁、过生日、迁新居等喜庆事宜。

实施细则方面，中纪委于1994年3月25日印发了《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》（以下简称《检查工作条例》）对案件检查工作进行了规定，明确了纪委受理案件的基本程序以及具体要求。其中该条例第49条规定：“本条例由中央纪律检查委员会负责解释；实施细则由中央纪律检查委员会制定。”同日，中纪委印发了《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例实施细则》，该实施细则对《检查工作条例》的内容进行了细化与明确，其中进一步完善与细化了《检查工作条例》中的部分内容，同时还进行了抽象性的解释，典型的如对《检查工作条例》第4条规定的“事实清楚、证据确凿、定性准确、处理恰当、手续完备”进行解释与细化，以明确重点；《检查工作条例》第27条明确案件证据包括物证、书证、证人证言等9种，对该9种证据的具体内容与情形也都作了说明；同时还对“立案机关”“立案依据”“近亲属”等的含义都进行了文义解释。实施细则的内容较为全面，涵盖了法规解释、适用以及法规细化等多领域，从中也可以看出，在中纪委看来，实施细则多是对原有法规的进一步细化与完善，并不是党内法规解释，两者之间是完全独立的，尽管从我们上述的分析与罗列可以看出实施细则实际是替代了解释的功能。

3.双重错位下党内法规解释体系的原因解析

此阶段的党内法规解释呈现的状态与定位有多方面的原因，总体而言与该阶段党内法规的发展水平与党内治理水平休戚相关。首先，解释的法规依据不足。对党内法规解释独立性的认识尚不充分。党内法规解释与其他政策文件存在重合关系，很多党内规范性文件中已经隐性的含有了解释的元素与概念，导致了正式解释的分散化与零散化。正是因为关于解释的规定存在明显不足与缺漏，才出现了各解释主体的自我探索、解释要素散见于各类党内规范性文件之中，最终呈现一种解释元素与功能实质存续，但形式混杂解释随意的状态。其次，党内法规的发展程度不充分。解释是对党内治理的制度载体的具体内容进行的适用性阐释与说明，因而具有从属地位，解释的活跃程度、频率以及功能发挥都取决于这种制度载体所形成的解释对象，如果党内治理的制度载体是各类政策文件与会议口径，那么解释对象也会因此依附之，如果党内治理的主要制度载体是党内法规，那么就是纯粹的党内法规解释。由此，党内法规解释在以往的党内发展实践中并没有形成独立的解释体系与解释脉络，这与党内法规的发展阶段相符合，解释作为法规执行中连接适用与制定之间较为灵巧的方式，其成熟与活跃程度也依赖于法规体系的完善与适用的技术，同时这也与解释规定的不完善、不全面等都有很大关系。最后，对解释的重视程度不足。在以往的党内法规体系建构与党内政策制度执行过程中，并未对解释引起足够重视，活跃程度较高的纪检法条解释工作也更多是因其工作特殊性，大量的基层纪检对纪检领域法规的适用问题逐级请示，因此，中纪委作出的各类解释也是被动的答复类解释居多。

四、结语