陈志英：党内法规解释体制研究

摘 要：党内法规的解释是党内法规制度体系的重要组成部分，也是党内法规制度建设的重要内容。党内法规的解释首先需要明确的问题是谁来解释，即解释权的归属。在《中国共产党党内法规制定条例》和中共中央关于党内法规解释的相关规定中，党内法规解释权被定位为一项不附属于制定权或适用权的单列性权力，解释体制的特点是三级二元。二元体制有其存在的理性基础，但是二元间的失衡又导致了解释工作的薄弱，这为研究的进行留下了拓展的空间。

关键词：党内法规；解释权；解释体制

作者简介：陈志英，法学博士，海南大学法学院副教授，硕士生导师。

论文创新点：在选题上，党内法规解释作为党内法规制度中的重要构成部分，是从“规”到“治”的关键环节。现阶段对党内法规解释体制的研究与讨论，对于党内法规的实施和运行有着极为重要的意义。在内容上，本文从党内法规解释的规范与实践出发，提炼出党内法规解释体制存在着“二元三级”的特点，认为由于党内法规解释二元体制失衡而引发“制定解释与适用解释的失衡是党内法规解释的内生性障碍”以及“解释权力与解释权利的失衡使得党内法规解释外生性动力不足”等问题。

引文析出格式：陈志英. 党内法规解释体制研究[J].党内法规理论研究.2019,02:71-82.

现将全文转载如下，以飨读者：

特别提示：2019年9月15日中共中央印发了修订后的《中国共产党党内法规制定条例》，如无特别说明，文中引用该条例的条文以修订后为准。

2014年党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）中首次以“法治体系”取代了“法律体系”，并将党内法规体系确定为中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，党内法规的研究和建设由此进入了一个新的发展阶段。作为与法律体系并列的社会主义法治的有机构成，党内法规的完善化、科学化和规范化都牵动着整个法治体系的健康，也关系着党的执政能力和执政水平。党的领导是中国特色社会主义的最本质特征，依法治国首先要依规治党。完备、规范的党内法规体系是加强和完善党的领导的前提和基础，是促进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求和重要保障。为此，《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013—2017年）》提出，“到建党100周年时全面建成内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党内法规制度体系”。2017年党的十九大报告也明确指出：“增强依法执政本领，加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系，加强和改善对国家政权机关的领导。”完善的党内法规体系的形成，需要制定、解释、清理、评估等一系列制度的共同合力，其中党内法规的解释是不可或缺的重要一环。党内法规解释的核心是解释权，解释工作实际上就是解释权的运作。其中首要的问题则是解释权的归属与分配，即解释主体和解释体制。

一、党内法规解释主体的规范与实践

在党内法规解释制度规范化的发展历程中，有3个重要的文件起到关键的指导性作用：1990年中共中央印发的《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》（以下简称《暂行条例》）、2012年中共中央批准通过的《中国共产党党内法规制定条例》（以下简称《制定条例》），以及2015年的《中国共产党党内法规解释工作规定》（以下简称《解释工作规定》。这3个文件的规定及其发展，在相当的意义上反映了党内法规解释权的定位和解释体制的构成。

1990年印发的《暂行条例》标志着党对党内法规工作的日益重视，也是党内法规制定工作规范化的起点。《暂行条例》关于党内法规解释工作的规范主要有3条。一是第十一条规定的党内法规草案一般应当包括的内容，主管部门或者解释部门位列其中。二是第二十八条，该条是关于中央党内法规解释主体的规定。三是第二十九条，该条对省级党内法规解释主体并没有作明确规定，只是模糊规定了各省、自治区、直辖市党委制定党内法规的活动，依照本条例的基本精神进行。从《暂行条例》的整体格局来看，制定党内法规的活动自然包括了解释党内法规的活动。至于条例的精神，从第一条的规定来看，在于“使党内法规制定程序科学化、规范化，提高工作效率，保证党内法规质量”。因此可以推知对省级党内法规而言，其制定活动（包括解释）也要科学化和规范化，即制定机关应当在草案中明确主管部门或解释部门。但该条款的表述确实不甚明确，也留下一些困惑，如对未明确规定解释机关的，究竟是比照党中央由省级党委的执行机关请示省委后承办，还是另寻途径。总体而言，《暂行条例》表示党内法规制定工作规范化的努力，但也还存在需要完善和改进之处。

中共中央印发的《制定条例》被誉为党正式的“立法法”，表示了党对党内法规建设工作的高度重视。虽然与《暂行条例》一样，《制定条例》对党内法规解释的方法、程序，包括名称、格式等具体问题没有作出详细、明确的规定，但却对党内法规解释制度进行了概括、原则的规定，尤其是确定了党内法规解释的效力和主体，是党内法规解释制度建立的基础和依据。与《暂行条例》相比，《制定条例》关于解释工作规定的变化主要表现在以下几点：一是将解释放在《条例》的正文部分，与适用、备案、清理、评估一起，单独成章。《暂行条例》则是将解释的规定放在附则中，而非条例的正文，从而在某种程度上降低了解释工作的重要性，同时也反映了当时对解释工作属性认识的不成熟。《制定条例》中解释与适用、备案、清理、评估一起成为党内法规的“保障”，成为与规划、起草、审议并列的部分，构成了党内法规建设的完整体系。二是《制定条例》在第二十一条规定的党内法规草案一般应当包括的内容中，明确将解释机关列于其中。《暂行条例》的表述则是“主管部门或负责解释的部门”。这一表述在理解上具有相当的不确定性。主管部门和负责解释的部门是不是一回事？如果不是一回事，也就意味着解释机关不属于草案必须包括的内容，那么没有作出规定时，谁来解释？如果是一回事，那么各主管部门和多层级主管部门都是解释主体吗？《制定条例》的明确性规定显然有助于消除这些不确定。三是《制定条例》在第三十四条中对解释的效力和解释主体作出了明确规定。在解释主体的规定上，《暂行条例》中只规定了如何确定中央党内法规的解释主体，《制定条例》则补充性的对中央纪委、党中央工作机关和省、自治区、直辖市党委制定的党内法规的解释主体如何确定也作出了规定。

除《制定条例》外，中共中央出台的关于党内法规解释工作的相关性规定（以下简称相关规定），也是党内法规解释工作的基础性依据，其中对党内法规解释的目标、主体、原则、程序、形式等都进行了专门性的规定，是解释制度赖以建立的依据。在《制定条例》的基础上，相关规定对解释主体作了进一步的细化和明确，包括解释主体与解释工作具体承担部门的区别、授权解释与被动解释的特殊限制与要求、有权对解释进行备案审查、清理的主体等。

以中央组织部、中央纪委和中央军委等网站提取的样本来看，党章和准则都未规定解释机关，20个中央条例中，1个未规定解释机关（即2008年的《中国共产党党校工作条例》），剩余19个规定的解释机关均为党中央的办事机构或中央部门。其中6个条例规定的解释机关是中央办公厅，3个规定的是中央纪委，9个规定是中央组织部，1个规定的是中央统战部。由中央纪委、中央组织部和中央统战部进行解释的党内法规所规范的内容基本都属于其各自职权范围的事项。在具体的解释实践中，自1978年以来的中央层面共产生了38件党内法规解释，其中34个来自中央纪委（包括中央纪委办公厅、中央纪委法规室），3个来自中央组织部，1个来自中办。中央纪委作出的解释占据了1978年以来解释总量的绝大多数。在党内法规体系中，纪检条规占到了相当比重。党内法规本身就是为了规范党员行为和党务关系的，在这个意义上，对党员的纪律要求也必然占据党内法规的大部分。因此在解释实践中，中央纪委作出的解释也相应的占据了多数。中央纪委作出的34项解释中，22项是被动解释，包括答复和答复意见，占到了解释总量的64.7%。12项是主动解释，占35.3%。可见被动解释占到了大多数，这也说明对党内法规的解释主要是因为党内法规实施中碰到了需要解释的问题。

在表现形式上，党内法规的解释机关大致可以分为2种类型：单一机关解释和多机关解释。前者如2010年的《中国共产党党和国家机关基层组织工作条例》，其规定的解释机关为中央组织部。后者如2012年的《党政机关公文处理工作条例》，其规定由中共中央办公厅、国务院办公厅负责解释。党内法规规定的解释机关只有一个的话，操作起来就较为简单。若规定中出现多个机关的名称，则较为复杂。从样本中发现，规定中出现多个机关的名称有以下几种情况。一是多个机关并列，以顿号隔开。如2012年的《党政机关公文处理工作条例》表述的是，由中共中央办公厅、国务院办公厅负责解释。二是以“商”将多个解释机关连接起来。如2015年的《中国共产党党组工作条例（试行）》对解释机关的规定是，由中共中央办公厅“商”中央组织部解释。三是以“会同”将多个解释机关连接起来。如2017年的《中国共产党党务公开条例（试行）》规定，由中共中央办公厅“会同”中央组织部解释。

二、党内法规的解释体制及其内含观念

就释义而言，体制是指组织方式、组织结构，指的是有机体的层级关系。在《辞海》中，“体制”是指国家机关、企事业单位在机制设置、领导隶属关系和管理权限划分等方面的体系、制度、方法、形式等的总称。党内法规解释体制指的便是党内法规解释的权力归属与权限划分，即解释主体及其权限的问题。不同的解释权的归属与分配体现了不同的解释目标，需要不同的解释程序设计，也呈现出不同的解释形式。

（一）二元三级的解释体制

从《制定条例》和《解释工作规定》的内容以及党内法规解释的实践来看，现有党内法规解释体制的特点是“二元三级”。所谓三级是指根据党内法规效力层级的不同，党内法规的解释也分为3个层级：中央党内法规的解释，中央纪委、党中央工作机关党内法规的解释，以及省、自治区、直辖市党内法规的解释，其解释效力和解释机关各不相同。用一句话概括则是：中央的归中央，部门的归部门，地方的归地方。所谓“二元”，其内容主要包括以下内容。

1. 总体解释权的二元

《制定条例》和相关规定都将党内法规的解释分为2个类型：“自行”解释和“授权”解释。前者是指由制定机关作为解释机关，因此也可称为职权解释。后者的解释权来自制定机关制定党内法规时的明示授权。中央党内法规的解释既有授权解释，也有自行解释。其中授权解释占到了三分之二。授权的规律基本在于根据职权范围进行授权。而中央纪委、党中央工作机关和省、自治区、直辖市党委制定的党内法规的解释，则只能是自行解释，不得授权。从解释主体的规定和实践中，可以发现建立党内法规解释体制的2个指导性原则：“谁适用谁解释”和“谁制定谁解释”。根据这2个指导原则，党内法规的解释权的分配呈现出2种情形：一是有权制定党内法规，就有权解释党内法规，如中央纪委、党中央工作机关和省级的党内法规的解释。二是有权制定党内法规，不一定亲自解释党内法规，如中央党内法规的解释。

2．授权解释中的二元

在中央党内法规的授权性解释中，还存在着授权者和被授权者分享解释权的局面。一方面，授权解释以被授权机关的名义对外发布，由授权机关负责清理。但另一方面，从解释草案到正式的解释文件，还要经过中央—授权机关—审批的环节。这样看来，被授权机关享有的并非完全独立的解释权，只能称之为准解释权，或者半解释权。这里的审批与非中央党内法规的解释报送党中央备案不同。党中央对授权解释进行审批，审批的是解释草案，这意味着在解释形成的正式过程中，党中央是参与者，甚或是决定者，党中央决定着解释的“生”，被授权机关决定者解释的“死”，二者分享着解释权。

3．被动解释中的二元

根据相关规定的规范内容及党内法规解释的具体实践，党内法规的解释还可分成主动解释和被动解释（应申请解释）2种类型。无疑主动解释是解释权的运作形式，解释者或解释机关即解释权主体。问题在于解释申请是否属于解释权的运作，申请者是否属于解释权主体。在相关规定中，前一部分内容规定对解释的申请和请求不一定会导致解释的作出和解释程序的启动，这样看来解释申请权似乎是权利（right）而非权力（power）。然而后一部分内容却又暗含着申请者的权力属性，表示申请权的享有者是特定的，仅限于党的机关或党组（党委）。在申请权的行使过程中还存在着某种特定的单向强制关系，即关于党内法规解释的请求，应当逐级向解释机关提出，不得越级提出。层级转递意味着，对中间层级而言，其拥有对解释请求处理的职责，无论是肯定还是否定。这样在被动解释中，解释权（力）就被分解为决定权（力）和申请权（力），并分配给不同的主体。

（二）党内法规解释体制内含的观念

1．党内法规的解释是一项垄断性的权力活动

从有规则开始，对规则的解释就伴随而生，任何主体都可能形成自身对规则的解读。但是这种泛主体性的解读或理解，更多的是作为理解规则的方法或手段存在，是权利性的，无法具有法律效力。法律意义的解释具有强烈的权力性，是有权机关阐明规则含义的权力，并且这种阐明将产生相应的法律效力。《制定条例》明确表示党内法规的解释同党内法规具有同等效力。规则的权威性在相当的程度上建立在规则明确性和统一性的基础上，从规则统一性出发，规则的制定活动原则需要统一和垄断。同理，规则的解释活动，也需要统一和垄断。权利性的自由解释则可能导致规则理解和适用的混乱，从而削减规则的权威。因此正式的解释活动必然是一种具有法律效力的权力活动。

既然是一项权力性活动，那么解释就不是任意和广泛的，而具有一定的垄断性，通过明确的规定分配给相应的主体。权力分配的原理主要有两方面：一是按照组织结构和组织形式确定职权性权能，二是根据实际和工作需要授给授权性权能。按照《制定条例》和《解释工作规定》的规定，只有党内法规明确规定的解释机关，在各自解释权范围内，按照一定的程序，作出的解释才是正式解释，才能与被解释的党内法规具有同等效力。其他主体对党内法规的解读或理解，都不具备规范效力。

2．党内法规的解释是一项独立的职能

在分权体制下，解释权并非一项独立的权力。大陆国家注重成文法典传统，将解释活动归于制定权的范畴，而英美国家则注重规则的实施与适用，将其归于司法权。其实从社会功能和时间逻辑来讲，都很难将解释权完全归属于制定权或适用权。首先，解释权不同于制定权，二者存在显著差异，也不能相互取代。制定属于创设性的，解释则是描述性和确定性的，制定之后才可能发生解释问题。通过解释来实现对规范的“续造”是解释活动严格禁止的。其次，解释权也不同于适用权。并非所有的适用都需要解释，在需要解释来进行适用的情形下，也是先解释后适用，即通过解释明确含义是规则适用的前提。就现有规定来看，党内法规解释的目的和任务主要偏重于对条文本身的内容进行明确，而非解决具体案件问题。因此，党内法规的解释以抽象解释为主，即便有些是由具体问题引发的解释，如针对个案的答复，其也具有普遍适用的效力。这显然不同于党内法规的适用，适用针对的是具体案件和具体问题，不具有抽象的普遍效力。从《暂行条例》到《制定条例》，从“主管部门或者解释部门”到“解释机关”，从附则到了正文，与适用、备案、清理、评估并列置于独立的章节中，都反映出党对党内法规解释权独立性认识的不断深入。

解释权性质的确定，源自解释过程的三要素间的相互关系的认识和定位，即文本、作者和读者。制定是“作者”生产“文本”的过程。解释则是“作者”或“读者”解读“文本”的过程。“文本”是解释的基础和起点，也是解释的边界。在解释中“文本”已然存在，解释要在服从“文本”的基础上来描述“文本”，而非背离已存“文本”、创制新“文本”。在这个意义上，解释作为连接文本与现实的桥梁，属于“文本”创制后的程序，又是推动“文本”实施的前提和基础。

三、党内法规的解释体制的理性和问题

纵向上党内法规解释体制的“三级”源自党内法规自身的效力层级和不同的制定主体，但同时通过备案审查机制又保持了党内法规体系的统一性。横向上，党内法规解释体制的“二元”则来自于党内法规解释目标或任务的双重性。在相关规定中，明确条款具体含义与适用条款并列，忠于原意与适应发展需要和建设实际，共同成为解释的动因，同时也是解释要达到的目标和完成的任务。从法理逻辑出发，不同的任务有着不同适格的“任务完成者”。

处于制定和适用之间的解释究竟如何定位，很大程度上取决于解释理念的选择和解释目标的设定，同时这种定位又反过来决定着解释权的分配和权限。相关规定中有关内容的设定意味着解释自身定位的二元化，即规则统一性和规则的实施性。前者反映了对制定权和规则统一性的尊敬，后者则体现了对适用权和规则实施性的重视。党内法规的解释既要符合规则统一性的原则，同时又不限于此。无论规则还是对规则的解释，最终都要向生活开放。目标和任务的双重性使得党内法规的解释成为非必须从属于制定或适用的“应有之义”，取得了独立性，也形成了党内法规解释权分配的2个向度，即制定者解释和适用者解释。

1. 二元化解释体制的理性

制定者解释的法理理性在于规则统一性和解释原旨主义。统一性是共同体得以成立和维系的重要象征和基本条件，现代治理的首要特征在于规则之治，因此对共同体而言，其统一性的保证便是规则的统一性，这是共同体规则要遵循的基本原则。党内法规作为全体党员和党组织的行为规范，同样要遵循统一性的原则。此原则的实现除了体现在制定中，也体现在解释中。仅有一个逻辑严密、内容和谐、结构完备的规则体系并不足以保证党内法规体系的统一性。如果没有正式、权威的解释，必然也会导致规则体系的混乱。党内法规解释的重要功能之一，便是通过对党内法规含义的统一、准确和权威的说明来保持党内法规体系的统一性。解释学最早可以追溯到古希腊时期，希腊语中的解释（ἑρμήνευω）意思是“了解”，即根据文本本身来了解文本，强调忠实客观地把握文本和作者的原意。这也是解释学中客观主义的起源。根据原旨主义，对规则含义最准确和权威的说明便是制定者的“原意”，解释的目标即在于此。没有谁比制定者本身更清楚制定原意，只有制定者最有解释的资格。党内法规解释的鲜明特点就在于制定者主导。除中央党内法规外，其他党内法规的解释主体都是制定者，且不得授权。在中央党内法规的授权解释中，被授权者的解释权本质上也受制于制定权。制定权规定了解释权，制定机关规定了解释机关。解释机关起草解释草案，报送制定机关审批。

适用者解释的法理理性在于规则的实施性和解释的社会功能。规则的解释来回游动于规则制定和规则实施的两端。由规则的表现形式和运行规律所决定，解释是规则从文本走向现实的必经途径。制定出完备无缺的规则体系并不是法治的终极目的，法治的目的在于规则的适用和实施。抽象、概括的规则要能够适用于复杂、具体的现实，就需要通过解释的桥梁。另一方面，事实上也不存在完备无缺的规则体系。规则总会存在模糊、歧义和漏洞，社会现实却在不断发展。这些都会威胁着规则的稳定性和权威性。补救方式之一就是解释。通过解释，既能消除模糊、防止歧义、弥补漏洞，还能使规则与社会的发展变化保持尽可能的同步，进一步增强规则的稳定性和权威性。因此就党内法规而言，解释既是党内法规发展的重要方式，还是党内法规实施的基本前提。要实施，就需要解释。如何解释？解释什么？只有在实施中遇到了具体的问题才能明确。为此制定机关需要将解释权授予负责实施的职能机关，并在解释权之外，肯定解释申请权的存在。实践中，被动解释也是解释的主要形态。

2. 解释体制的问题：二元的失衡

解释权的独立性决定了它不附属于制定和适用，也决定了权力分配的两个维度。然而这两个维度没有得到均衡的对待，解释权的分配与运用上也存在某些混乱，这是使得党内法规建设的实践中，解释工作相对薄弱。

首先，制定解释与适用解释的失衡是党内法规解释的内生性障碍。尽管党内法规解释的两维是并列性的，但无论从质上还是量上来说，制定解释都占据着主导地位。在党内法规体系中，除中央党内法规可以规定由职能部门解释外，中央纪委、党中央工作机关和省级党内法规都只能由制定者自行解释。中央党内法规的授权解释中，尽管形式上解释是以被授权职能部门的名义对外发布，但实际上其享有的只是解释草案的起草权，缺乏自主性，这违背了解释权的独立性，也在一定程度上打击了职能部门的解释需求与热情。

对制定主体而言，制定和解释的边界通常是模糊的。除了文件名称上的差异，二者在形式上几乎是同一的：都以规范形式表现出来，具有相同效力。另一方面从程序而言，解释较制定则更为便捷。因此制定主体往往会倾向于以解释的形式行制定之实，即通过解释来进行“续造”。事实上，相比于制定主体，适用主体更适合进行解释工作。因为适用与解释具有截然不同的形式差异，因此主体能较为清晰地区别运用两种职能。适用主体也具有更多的解释渴望和动力。解释是适用的前提，适用中遇到的问题也构成了解释的强大动因。此外，由适用者进行解释并不会危害党内法规的统一性。承担党内法规统一性保障工作主要是备案审查制度，而非制定者解释和批准。“并列式”的解释权配置莫如让位于“前后式”的解释权配置，即通过授权让实施者活跃于解释舞台的幕前，增强规则的实施活力，制定者监管于幕后，保证规则的统一性。

其次，解释权力与解释权利的失衡使得党内法规解释外生性动力不足。在程序分解上，解释行为至少包括2个方面，即解释的请求和解释的决定。其中解释的请求是解释程序启动的外在动力，甚至是主要动力。无论是明确党内法规具体含义还是党内法规适用的需求，都主要来自党内法规的实施过程中，也只有实际的实施者，包括实施主体和被实施对象，才具有最迫切的解释意愿。从实践来看，经过请求的被动解释也远超主动解释。事实上，没有党内法规的实施过程，没有实施者的参与，党内法规的解释更多是一种“想象”解释或制定说明。抽象和概括的解释与党内法规条文本身一样，也具有不周延、模糊、歧义、滞后等问题。只有在实施中，实施者从自身感受和问题出发，解释需要才成为可能的任务。

实施者的解释需求构成了党内法规解释的强大外在动力，于规范意义上的表现便应是对实施者解释地位和解释权利的肯定。而现有的解释体制在实践操作中容易使解释发展成为一项垄断性的权力行为，排斥了大多数实施者参与到党内法规解释工作中。一方面，个体请求者基本被排斥在解释过程外。另一方面解释请求逐级专递的严格分层，在某种程度上也间接的将低层级的解释请求者排斥在解释活动外。这两种实践中可能出现的情形都与民主集中制原则不相符合，也限制了解释过程中的主体权利和主体创造力。解释请求者的参与权的受限，大大的降低了解释工作的外在推动力。解释请求逐级转递的严格分层在一定程度上消融了解释权的垄断性，使得解释权层层分解，解释活动呈现出某种官僚化的特质，降低了解释的效率性，从而出现请求者与决定者之间的紧张关系。事实上，将解释权定位为一项垄断性的权力与肯定解释请求权或申请权的普遍存在并不冲突，反而能更直接引发解释工作的运作，增加解释工作的效率性。

结语

党内法规是社会主义法治的不可或缺的构成部分，是国家法律体系的重要补充，也是依规管党、从严治党的前提和基础。有了“规”之后，重要的工作就是“治”了。党内法规的解释正是从“规”到“治”的关键环节。作为党内法规制度中的重要构成部分，其对于党内法规的实施和运行有着极为重要的意义。科学和完善的党内法规解释体制的建立，有助于党内法规解释工作的良性发展。显然现有解释体制在一定程度上无法满足通过解释加强党内法规制度建设的需要，且还有许多问题有待进一步确定。如党章和准则都没有规定解释机关，是遵循制定者解释原则还是遵循适用者解释的原则，亦或还有其他特殊原则？再如当党内法规的多个解释机关的解释出现冲突时，如何解决，由谁来解决冲突？相关规定中设计的是由“牵头单位会同有关部门统一作出解释，不得自行解释”，问题是在解释过程中各解释机关出现冲突如何解决？更有一些党政联合发文的党内法规，其所规定的解释机关既包括党的机关也包括国家机关，两者的解释如何协调？再比如当党内法规中关于解释机关的规定出现模糊，需要通过解释来进一步明确时，由谁来进行解释？如2013年的《党政机关厉行节约反对浪费条例》规定，由中共中央办公厅、国务院办公厅会同有关部门负责解释。这里出现了一个模糊性表述“有关部门”，“有关部门”是什么部门？由谁来确定？这些都是有待继续研究的问题。

注：原文注释从略。本文原载于《党内法规理论研究》2019年第2期（总第3期），社会科学文献出版社，2019年版，第71-82页。