邵帅：论党内规范性文件概念及其类型限缩

摘要：党内规范性文件区别于党内法规，是中国共产党管党治党的重要规范之一。目前党内规范性文件的概念尤其类型过于宽泛复杂，在实践和理论上存在诸多不足，这不利于党内规范性文件的科学化发展以及适应完善党内法规制度体系的内在要求。通过揭示《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》第二条定义“党内规范性文件”概念时的兜底功能定位考量，反思其对准确定义党内规范性文件概念造成的桎梏作用，并以党内法规制度体系视角对目前党内规范性文件的类型进行限缩，分离出“党的主张类文件”“类党内法规”“党内法规解释”三类规范，进而将党内规范性文件类型限定为实施类规范和探索类规范，最后明确党内规范性文件是指中国共产党各级组织及其部门为贯彻实施党的规定要求或先行补充党内规范，在履行职责过程中针对党组织的工作、活动和党员行为制定的以特定公文为载体的行为规范。

关键词：党内规范性文件；党内法规；党的主张类文件；党内法规制度建设；党内法规制度体系

作者简介：邵帅，武汉大学法学院2019级宪法学与行政法学专业博士研究生。

论文创新点：在选题上，本文围绕党内规范性文件概念的内涵与外延设计论题，阐述了党内规范性文件的科学化发展以及适应完善党内法规制度体系的内在要求，体现了一定的学术价值和实践价值。在研究方法上，本文兼采规范分析法和比较分析法，较好地论述了党内规范性文件概念及其类型。在内容上，本文以党内法规制度体系视角对党内规范性文件的类型进行限缩，归纳出“党的主张类文件”“类党内法规”“党内法规解释”3类规范，并在此基础上尝试科学界定党内规范性文件的概念

引文析出格式：邵帅. 论党内规范性文件概念及其类型限缩 [J].党内法规理论研究.2019,02：28-44.

现将全文转载如下，以飨读者：

2018年2月，中共中央印发《中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018－2022年）》，明确要求“到建党100周年时形成比较完善的党内法规制度体系”，“坚持党内法规和规范性文件相得益彰”。“党内规范性文件”与“党内法规”相并联，是中国共产党制定并实际发挥重要管党治党功能的规范形式，是党内法规制度体系的重要组成部分。由于概念是人们认识事物及其本质的思维形式，回答党内规范性文件的性质、制定主体、类型、效力表现等问题，终究必须回到党内规范性文件的概念界定上来，因此形成一个科学、准确、统一的党内规范性文件概念，对于准确认识党内规范性文件，推动其工作制度化、规范化、科学化，并完善党内法规制度体系和实现制度治党、依规治党都具有重要意义。

一、党内规范性文件概念的不同说法及其不足

关于“何谓党内规范性文件”，目前人们从不同角度认识并形成了多种说法，其中影响最为广泛的应当为以《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》（以下简称《备案规定》）为代表提出的“备案论”（2019年中共中央印发修订后的《中国共产党党内法规制定条例》和《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》。但如无特别说明,下文所称《备案规定》均指2012年6月4日中共中央批准、中共中央办公厅发布的《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》）。《备案规定》第二条规定，党内规范性文件是指“中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委在履行职责过程中形成的具有普遍约束力、可以反复适用的决议、决定、意见、通知等文件”，并从正面列举和负面排除两方面界定其内容范围。此外，与《备案规定》一同印发的《中国共产党党内法规制定条例》（以下简称《制定条例》）第五条规定，党内规范性文件“一般不用条款形式表述”。可以说，这是党中央首次就党内规范性文件概念作出的规范界定，奠定了后来人们关于党内规范性文件的认识基础。以此规范界定为基本框架，不同地区对地方党内规范性文件的制定主体、制定内容、名称类型、表述形式等作出略微调整。有学者概括指出，党内规范性文件是“各级党组织制定出台的旨在规范党组织工作、活动和党员行为的决议、决定、意见、通知等”。

除上述“备案论”以外，一些学者还从其他角度尝试对党内规范性文件进行界定。“比较论”将党内规范性文件与党内法规进行比较分析，认为党内规范性文件是“由党组织制定的，除党内法规以外的能够反复适用并具有普遍约束力的行为规范”；与党内法规在“制定主体、名称、表述形式、审批程序和效力等级上”存在明显区别；通过比较揭示了党内规范性文件具有灵活性和适应性特点。 “体系论”中有学者从构建党内法规制度体系角度，将党内规范性文件的制定主体扩展至各级党组织，排除无党内法规制定权的党组织制定的“规则”“规定”“办法”“细则”等规范；有学者从国家治理角度出发，将党内规范性文件分为两类：一是“党的主张类文件”，由党的中央组织制定；二是“备案类文件”，包括没有党内法规制定权的党组织制定的制度，中央纪律检查委员会、中央各部门在工作中制定的仅适用于本系统或本部门的制度。

由上可知，围绕党内规范性文件概念，目前形成的“备案论”“比较论”“体系论”分别体现着人们对于党内规范性文件的不同维度思考，具有一定价值意义，但客观来说这些说法并没有很好地回答“何谓党内规范性文件”，党内规范性文件概念化依旧任重道远。首先，“备案论”仅从特定范围备案工作角度来界定党内规范性文件本身会存在视野局限的问题，这导致党内规范性文件在制定主体、制定内容等方面表现出明显的层级差异性和地区差异性，割裂了党内规范性文件概念的统一和完整。此外，“备案论”本身包含了很多自相矛盾的概念要素，直接导致党内规范性文件的特征难以统一，例如党内规范性文件与同一主体制定的党内法规的效力关系不明，存在高于、等同、低于三种可能情形等；地方层面既有条款形式的规则、规定、办法、细则，又有非条款形式的决定、决议、意见、通知等等。其次，“比较论”虽然通过与党内法规的比较揭示出了党内规范性文件的重要特征，但是这种比较实际上还是主要建立在“备案论”认识基础之上，回避了对党内规范性文件概念内涵和外延的直接释明。最后，“体系论”可以说在一定程度上认识到“备案论”内含复杂矛盾要素之概念问题，但是如果仅仅停留在从表述形式上分离出条款式规范，或者从内容方面揭示目前党内规范性文件与党内法规有两种效力关系，这仍然只是停留在党内规范性文件概念界定的“外围探寻”而非“深入本质”。

综上所述，当前“备案论”既是实务工作中普遍使用的党内规范性文件概念，同时也是学理层面认识党内规范性文件的重要参照。故而，本文主要针对“备案论”之不足，分析党内规范性文件概念化阻滞因素，并尝试从学理角度限缩党内规范性文件的类型，修正“备案论”之概念不足，以推进党内规范性文件概念化进程。

二、基于“备案论”兜底功能定位的党内规范性文件概念化误区

目前的党内规范性文件概念难以科学准确地认识和界定，其间原因固然很多，但根本原因在于人们未深刻认识到“备案论”的兜底功能定位考量，并且在这种思维惯性下，党内规范性文件被“天然”地赋予了一些复杂矛盾的要素。

（一）“备案论”的兜底功能定位

由于人们对法律问题的认识和预测有限，“在立法时预留某种‘口袋’以作兜底，是保持法律灵活性和稳定性的最佳选择”。党内规范性文件的“备案论”正是一个在映射党内规范上发挥兜底功能的概念，将“党内法规”概念没有包括的、难以包括的或者目前预测不到的党内规范都包含入内。这点可以从以下三个方面进行佐证：一是《备案规定》的制定目的。《备案规定》第一条明确指出，制定《备案规定》的目的是为了规范党内法规和党内规范性文件备案工作，维护党内法规制度体系的统一性和权威性。由此可知，党内法规制度体系中所有规范都应当纳入备案范围，包括“党内法规”和“党内规范性文件”两种规范类型。但根据《制定条例》规定，“党内法规”概念的内涵和外延已经明确，专指特定党组织制定的以党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则命名的七类规范。这意味着备案工作中，除“党内法规”以外的所有规范，都只能以“党内规范性文件”的名义进行备案，“党内规范性文件”在备案工作中要发挥概念上的兜底功能。二是《备案规定》的定义规定。《备案规定》第二条在定义党内规范性文件时多处采用兜底条款表述，比如“决议、决定、意见、通知等文件”“等方面的重要文件”“其他不具有普遍约束力、不可反复适用的文件”，这些用语模糊了“党内规范性文件”概念的外延，进而为该概念发挥兜底功能预留了很大的解释空间。三是“党内规范性文件”概念的实际使用情况。与“党内法规”概念的封闭性、排他性不同，“党内规范性文件”概念具有很强的开放性和相容性。除了中央及其各部门，不同地区的各级党委（部门）对其制定的党内规范统称为“党内规范性文件”，即实践中除党内法规以外的所有党内规范都可以被纳入党内规范性文件概念下进行称呼，类型多元化。

（二）兜底功能定位下党内规范性文件的四种效力关系现实

在“备案论”的兜底功能定位基础上，按照效力关系梳理现有党内规范性文件，可以进一步总结出四种具有明显不同特征的党内规范性文件类型。

一是效力高于党内法规的“党的主张类文件”。党的主张类文件一般体现为决定、决议、意见、报告等，代表特定时期党的重大事项的决策部署以及党的路线方针政策，并通过推动国家法律、党内法规的立改废释过程进而转化为行为规范，权威性高、约束力强。例如，《制定条例》对党内法规的制定主体已作出明确规定，但中共中央印发的《关于加强党内法规制度建设的意见》提出“探索赋予副省级城市和省会城市党委在基层党建、作风建设等方面的党内法规制定权”，2017年5月中共中央发布决定在沈阳、福州、青岛、武汉、深圳、南宁、兰州等7个城市开展党内法规制定试点工作，推动了党内法规制定主体的扩容变革，故而对此意见显然不能以“违规”论之。

二是效力等同于党内法规的党内法规解释。党内法规解释是对党内法规作出的规范解释，可以“解释”“答复”“批复”等进行命名，同党内法规具有同等效力。但实践中部分党内法规解释混入了党内规范性文件当中。例如在中共中央办公厅法规局主编的《中央党内法规和规范性文件汇编（1949年10月——2016年12月）》中，《中共中央办公厅、国务院办公厅关于贯彻执行〈中共中央、国务院关于进一步制止党政机关和党政干部经商、办企业的规定〉几个问题的说明》目前虽划属在党内规范性文件的概念范畴，但就其内容实质而言应属于党内法规解释。

三是效力低于党内法规的实施和探索类规范。前者是对实施党内法规等上位规定作出具体规范、工作部署、组织领导等实施性规定，例如《关于防止干部“带病提拔”的意见》；后者是在制定党内法规条件尚不成熟情形下，根据有关政策精神作出的管党治党探索性制度安排，待条件成熟后再依规制定党内法规，例如在党务公开条例制定前出台《关于党的基层组织实行党务公开的意见》以进行立规经验的探索和积累。

四是地方层面按照表述形式可进一步区分为“类党内法规”和“党内规范性文件”，并且在效力上同一主体制定的类党内法规一般高于党内规范性文件。所谓类党内法规，是指无党内法规制定权的党组织制定的以条款形式表述的规则、规定、办法、细则、规程等规范。目前，“备案论”在地方层面以“党内规范性文件”一个概念包含了两种形式（条款式和段落式）的党内规范，在理论与实践中产生了诸多问题。将地方党内规范进一步区分为“类党内法规”和“党内规范性文件”，这充分体现了类党内法规和党内规范性文件不同的表述形式和特征，有助于进一步明确两者的不同功能作用和制度定位。

综上所述，党的主张类文件、党内法规解释、类党内法规、实施和探索类规范这四种功能不同、特征差异较大乃至自相矛盾的党内规范，在“备案论”兜底功能定位下实际上被吸收进入“党内规范性文件”概念当中。

（三）“备案论”兜底功能定位的积极意义在不断消减

“备案论”从备案工作实际出发，以“党内规范性文件”这一概念兜底党内法规以外的其他党内规范，在一定程度上发挥了积极效果。例如有助于简化其他党内规范的称呼，避免了对各种规范名称的一一列举；有助于实现党内规范备案全覆盖，在对党内规范的种类、形式、名称等认识不成熟的探索阶段，确保所有党内规范都可以在“党内规范性文件”这一开放性概念下纳入备案范围；有助于维护《备案规定》稳定性和权威性，加设兜底条款比穷尽列举更富有立规技术性，在一定程度上可以缓解制度规定与备案实践之间的张力。

对于兜底功能定位的积极意义尽管我们不可否认，但是考虑兜底功能定位存无问题的同时还应当考虑兜底程度的差异，显然“备案论”的兜底功能定位是一种宽口径版，主要适应于党内规范认识不成熟的初步阶段。随着党内法规制度建设深入发展，党内规范性文件“备案论”兜底功能的优势将不断消减，甚至将阻碍党内规范性文件乃至党内法规制度体系的长远发展。

首先，“备案论”兜底功能的作用空间在不断限缩。党的十八大以来，党内法规制度建设蓬勃发展，党内法规进入了精细化、体系化建设，带动了党内其他规范的建设进程，人们对党内规范性文件的认识和思考日益成熟、全面。一是纳入备案工作的党内规范种类基本稳定，不易有大的变动。从《中央党内法规和规范性文件汇编（1949年10月—2016年12月）》收录的260件中央党内法规和党内规范性文件来看，党内规范性文件的名称及类型包括决定、决议、意见、通知、规划、纲要、说明、方案。二是人们对党内规范性文件的认识日益深入，比如特点除了“反复适用并具有普遍约束力”，还有“灵活性”“适应性”，定义视角除了备案视角还强调制定视角、实施视角、国家治理视角等。三是一些学者尝试用新的概念来区分党内规范性文件概念中的不同规范。比如施新州将地方层面的规则、规定、办法、细则从党内规范性文件概念中抽离并统称为“党内管理制度”，王伟国将党内规范性文件进一步区分为党的主张类文件和备案类文件。这些充分说明，人们对党内规范类型化的认识正在发展成熟，“备案论”的兜底功能意义在不断消减。

其次，“备案论”兜底功能定位是阻碍党内规范性文件概念化的症结所在。如前所述，“备案论”已经广泛影响着人们对于党内规范性文件的认识，甚至很多学者提出的学理概念在很大程度上仍然留有“备案论”的思维惯性，避免不了概念自身带有较强“兜底”的意蕴。这点从概念定义方式中可作进一步说明。一般来说，定义一个事物主要是归纳法，即从党内规范性文件的内容中提炼共同特征以作为概念之要素，比如灵活性、适应性等。虽然归纳法具有方法上的科学性，但“备案论”兜底功能认识下党内规范性文件的内容本身过于复杂，在这种基础上以归纳方式再去定义，表面看来是“认识不成熟”导致当前概念的不周全，实际上这种定义方式根本无法全面、准确地归纳出党内规范性文件的本质要素，免不了概念“从规则到原则”的递增抽象性。例如，王振民、施新州从学理角度曾提出“党内法规的效力高于党内规范性文件”观点，但根据《备案规定》是无法作出这种效力关系的直接判断。实际上，“备案论”下党内规范性文件与同一主体制定的相关党内法规之间有低于、高于、等同三种可能效力关系。由此可见，“备案论”内含的矛盾要素导致以归纳法提炼概念的共同特征在前提上具有不可行性。若不减少“备案论”兜底功能定位的消极影响，党内规范性文件概念化任务始终将难以完成。

最后，“备案论”兜底功能定位不利于构建完善的党内规范概念体系。中共中央明确提出，到建党100周年时形成比较完善的党内法规制度体系。从体系化视角来看，党内法规制度体系不仅仅是规范的体系，同时也是规范的概念体系。例如，党内法规是党内法规制度体系的重要组成部分，由党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则这七种规范概念组成，每种规范概念的制定主体、内容、性质、效力、外延都十分清晰。同样的，党内规范性文件作为党内法规制度体系的重要组成部分，必然要向体系化、精细化趋势发展。但是，“兜底”意味着开放、包容和不明，具有兜底功能定位的党内规范性文件“备案论”容纳了除党内法规以外所有的制定规范，这必然在制定主体、内容范围、形式表述、名称类型等方面表现出多元性，进而增加概念的内在矛盾性和复杂性，同时也限制了概念中其他规范的应有发展，整体上不利于构建完善的党内规范概念体系。

三、类型限缩：党内规范性文件概念化的基本前提

完善党内规范性文件概念，实质上就是消除“备案论”兜底功能定位带来的思维惯性和消极影响，对目前党内规范性文件的四种类型按照一定标准进行必要限缩。尽管目前学术界没有明确提出限缩党内规范性文件类型的观点，但是近两年来部分学者实际上已经在从事这方面的努力，例如前述的“体系论”观点，只是他们的限缩程度尚没有达致党内规范性文件概念清晰的要求。

首先，党内规范的表述因人们认识不断深入而经历了从多元到单一、再到分化的发展历程，党内规范性文件应当遵循党内法规概念化的经验规律，进一步限缩其规范的类型。在1990年中共中央印发《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》（以下简称《暂行条例》）之前，人们主要是在整体层面提出党内规范的表述概念，比如“党内法规”“党规”“党法”“纪律”“规矩”等。后来随着党内法规制度建设日益得到重视和加强，《暂行条例》首次定义并使用“党内法规”概念，将过去多元的概念提法进行了统一。《暂行条例》第二条规定：“党内法规是党的中央组织、中央各部门、中央军委总政治部和各省、自治区、直辖市党委制定的用以规范党组织的工作、活动和党员的行为的党内各类规章制度的总称。”《暂行条例》定义中的“党内法规”是党内规范的整体概念，内容极其广泛。2012年，中共中央印发《制定条例》和《备案规定》，将过去意指“党内各类规章制度”的“党内法规”概念进一步分化为“党内法规”和“党内规范性文件”，分离出发挥概念兜底功能的党内规范性文件概念，进而限缩党内法规的类型为特定党组织制定的一般以条款表述的党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则这七类规范。由此可见，“党内法规”正是通过规范类型的限缩过程完成了其概念化任务。随着目前人们对党内规范性文件日益深入认识，党内规范性文件应当以同样的类型限缩过程推动其概念化进程。

其次，“‘规范性文件’的含义在法律领域存在狭义化使用的趋势”，而行政领域的“规范性文件”（以下简称“行政规范性文件”）通过不断地限缩类型进而推进了概念狭义化进程，这为限缩党内规范性文件的类型提供了借鉴。行政规范性文件概念最早出现于1989年制定的《中华人民共和国行政诉讼法》第三十二条，该条规定：“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。”显然当时行政规范性文件的概念在内容上包含了所有国家机关制定的具有法律效力且可以作为行政行为依据的抽象性文件，可以说这是行政规范性文件的最初的概念范围。后来《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国行政强制法》《中华人民共和国行政许可法》等亦在同等意义上使用该概念。2006年《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》将行政规范性文件的类型范围大致界定为行政法规、规章，以及较大的市以下地方各级人民政府发布的决定、命令。随后行政规范性文件的类型范围主要分为两种：地方性法规主要在广义上使用“行政规范性文件”概念，但不同地方性法规围绕概念是否包含“规章”规定不一，并且排除“规章”的狭义用法越来越普遍；在行政法领域，行政规章及其他行政文件都是在狭义上使用“行政规范性文件”概念。根据2018年《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》定义，行政规范性文件是指“除国务院的行政法规、决定、命令以及部门规章和地方政府规章外，由行政机关或者经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织依照法定权限、程序制定并公开发布，涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的公文。”由此至少可知，在行政规范性文件概念演变过程中，其类型范围在不断地限缩：从早期最广义的用法，到分离出法律、行政法规、行政决定、行政命令以及部门制定的规章、地方政府制定的规章等概念，并且随着地方政府规章制定主体不断扩大，行政规范性文件类型的范围不断缩减，直至形成了目前在制定主体、制定程序、性质、效力位阶、识别标准、司法适用等方面相对统一明确的行政规范性文件狭义概念。

最后，党内法规制度建设深入发展内在要求党内规范性文件概念务必精细准确，促进党内规范性文件工作规范化发展。党的十八大以来，全面从严治党背景下党内法规制度建设取得了重要进展，加强党内法规制度建设成为全面从严治党的长远之策、根本之策。随着全面从严治党向基层延伸、向纵深发展，党内法规制度的笼子将会进一步扎紧，进而带动地方层面制度治党、依规治党的实践进程。从中央到地方，党内规范性文件数量最多、使用最广泛，在管党治党中发挥着类似党内法规的重要规范功能。因此，推进党内规范性文件工作科学化、制度化、规范化，这是加强党内法规制度建设精细化趋势的内在要求，是中国共产党制度治党、依规治党走向成熟的另一重要体现。对此，应当参照党内法规工作规定，对党内规范性文件的制定主体、制定过程、表现形式、功能性质、效力关系，以及同国家法律、党内法规的协调衔接等一系列工作作出更加科学、更加具体、更加系统的规定，在更高水平上实现党内治理的“有规可依”。然而目前“备案论”兜底功能定位下党内规范性文件概念模糊，包含了较多具有明显差异的内容。“准确性和明确性是任何一种形式的规范都应当具备的基本品质，党内法规也不应当有根本的例外。”较于具体的条文规范而言，概念更为基础，概念的模糊所带来的不良影响更为深远。从这个角度来说，面对目前极具包容性的党内规范性文件概念，既然以归纳方式难以提炼出党内规范性文件的统一特征，那么必须纠正目前“备案论”的兜底功能定位，特别是对其类型范围进行限缩，分离出目前党内规范性文件概念中差异较大、明显不符合其概念本质的内容要素，以实现党内规范性文件概念内部要素的统一。

四、限缩类型后党内规范性文件再认识

如前所述，目前“备案论”根据效力关系至少可划分为党的主张类文件、党内法规解释、类党内法规、实施和探索类规范这四种类型。在这明显具有不同性质和特点的规范中如何进行类型限缩，将直接关联对党内规范性文件概念的再认识。

（一）体系化视角下党内规范性文件的类型限定

党内规范性文件与党内法规同属于党内法规制度体系的组成部分，在实际管党治党过程中发挥着重要的规范功能。对“备案论”中党内规范性文件的四种类型进行必要地限缩，应当基于党内法规制度体系乃至国家治理体系的视角。对此，笔者尝试提出：党内规范性文件应当限定在实施和探索类规范，不包括党的主张类文件、党内法规解释、类党内法规；党内法规、类党内法规、党内法规解释和党内规范性文件这四类规范共同构成了党内法规制度体系；党的主张类文件应列入政策制度体系。

首先，党的主张类文件不属于党内法规制度体系，而是属于政策制度体系。尽管党的主张类文件与党内规范性文件在制定方式、表述形式等方面具有很大程度的相似，但由于党的主张类文件集中体现特定时期党的重大事项的决策部署以及党的路线方针政策，一般偏向宏观性指导，权威性强，并且通过推动国家法律体系或党内法规制度体系的贯彻实施，进而将党的主张转化为直接约束党组织和党员的具体行为规范，例如《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》应为党的主张类文件，并通过党内法规和国家法律的立改废释进一步转化为具体、直接的适用规范。因此，应当区分党的主张类文件和党内规范性文件，将党的主张类文件纳入政策制度体系，作为党的主张的基本规范载体。这点亦符合国家治理体系中对以党的主张为统领的政策制度体系、以党章为统领的党内法规制度体系和以宪法为统领的国家法律制度体系的区分。

限缩后国家治理体系关系图

其次，党内法规、类党内法规、党内法规解释和党内规范性文件都属于党内规范的不同类型，共同构成党内法规制度体系。一方面，党内法规和类党内法规均以条款式表述为主，遵循法规范的“假定条件+行为模式+法律后果”规则结构，二者相对于党内规范性文件来说则是一种高级规范、成熟规范，应当适用更加严格的法规工作标准等等，因此在效力上同一主体制定的党内法规（类党内法规）比党内规范性文件高。另一方面，党内法规解释可以使用“解释”“批复”“答复”等名称，其中“批复”“答复”等名称命名的党内法规解释在制定方式、表述形式、规范内容等方面与党内规范性文件具有较大的相似性，但是基于确保党内规范性文件效力关系统一的目的，故而将党内法规解释与党内规范性文件进行区分。经过上述区分之后，以党内法规制度体系视角再看这些党内规范：1.从中央到地方，党内法规与类党内法规协调对应，二者根本区别在于制定主体是否具有党内法规制定权；2.党内规范性文件在中央和地方层面实现了概念上的统一；3.党内法规（类党内法规）与对应层级的党内规范性文件之间存在实施转化和探索转化两种关系；4.党内法规解释与党内法规具有同等效力。

限缩后党内法规制度体系内部结构关系图

最后，将党内规范性文件限定为实施类和探索类规范，而不再继续限缩，这是因为限缩至此，党内规范性文件的概念和基本特征已趋于统一。例如党内规范性文件均为直接规范党组织工作、活动和党员行为的规范，以公文为载体呈现，以段落方式进行表述，在效力上低于同一主体制定的党内法规（类党内法规），具有灵活性和适应性等统一特点。至于实施类和探索类规范，这分别为两种不同功能取向的党内规范性文件，在概念上没有作进一步区分的必要。

（二）类型限定下党内规范性文件概念的再界定与释明

经过上述类型限定后，可进一步对党内规范性文件概念作出新的界定，即党内规范性文件是指中国共产党各级组织及其部门为贯彻实施党的规定要求或先行补充党内规范，在履行职责过程中针对党组织的工作、活动和党员行为制定的以特定公文为载体的行为规范。党内规范性文件概念的具体含义分说如下。

第一，党内规范性文件的本质是行为规范。目前“备案论”把党内规范性文件的本质界定为“文件”，强调其“具有普遍约束力、可以反复适用”，实际上此处“文件”就是指公文，即党内规范性文件是“有规范性的公文”。虽然“备案论”将党内规范性文件的本质界定为公文具有一定的现实考量，至少日常接触到的党内规范性文件都是以公文方式呈现，即“一份有规范性的公文可以说是一份党内规范性文件”。但是，从学理角度来说，党内规范性文件的本质只能为“行为规范”而不是其他。首先，党内规范性文件是党内法规制度体系的组成部分，这决定了党内规范性文件必须是行为规范，必须从完善党内法规制度体系角度推动党内规范性文件工作；其次，党内规范性文件之所以能够被称为“党内规范性文件”而不是“公文”，其根本原因在于党内规范性文件的本质是“行为规范”，而不是其他；最后，党内规范性文件的实质属性为“行为规范”，表现形式为“公文”，实质与形式二者关系不可颠倒。因此，党内规范性文件的本质应当界定为“行为规范”，只是实践中人们为了方便称呼，可以从整体层面将党内规范性文件直接对应为一份具有规范内容的特定公文。

另外，“行为规范”本质说明党内规范性文件具有普遍约束力、可以反复适用，将直接适用调整党组织和党员，并且党内规范性文件的“规范”明显区别于党内法规所强调的“法规”形式的规范，也就是说党内规范性文件在法属性、规范内容、规范时长和规范力度等方面不及党内法规，更不应当有法规范的“假定条件+行为模式+法律后果”规则结构，其保障手段侧重政纪处分和党员自觉遵守。当然，这种规范特点并不意味着党内法规可以取代党内规范性文件，反而党内规范性文件有其自身独立存在的价值和功能，两者都是中国共产党治国理政的重要工具，“何种情况下采取党内法规的形式，何种情况下采取规范性文件的形式，取决于调整对象、文件内容、制定目的、制定条件等因素，并无一定之规”。

第二，党内规范性文件的制定主体为中国共产党各级组织及其部门。首先，这排除了国家机关、其他政党和群团等组织制定的规范性文件，意味着党内规范性文件是一种由中国共产党组织制定，体现党组织意志的特定规范。其次，实践中从中央到地方各级党组织乃至相关部门在不同程度上具有制发党内规范性文件的客观立规需求，“备案论”仅从不同层级的备案工作角度去定义，割裂了党内规范性文件概念中制定主体的统一和完整。因此，将党内规范性文件制定主体扩展为各级党组织及其部门，既回应了实践客观需要，同时也弥补了“备案论”之概念缺陷。最后，针对实践中较为常见的党政联合发布规范性文件现象，由于该类规范性文件同样表达了党组织的发文意志，其内容主要为规范党的领导和执政活动，有助于发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，故而笔者还是将其定位在党内规范性文件范畴。

第三，党内规范性文件以特定公文为载体。正是因为党内规范性文件是一种以特定公文为表现形式的行为规范，决定了在制定、实施等工作环节中党内规范性文件明显区别于党内法规。例如，党内法规工作的适用依据主要为《制定条例》，但是党内规范性文件的拟制、办理、管理等工作必须按照《党政机关公文处理工作条例》（以下简称《公文处理条例》）的规定，遵循公文处理工作的一般性规律和特点。由《公文处理条例》规定可知，党内规范性文件一般是传阅审批，不要求会议审议通过；程序简便而灵活性、适应性强；侧重说理阐释，表现为段落式表述等等。正是由于党内规范性文件和党内法规（类党内法规）在表现载体上的不同，决定了二者在规范形式、规范性质、规范功能等方面具有明显差异。正如一位学者总结道：“党内法规主要用以调节党内关系、规范党内秩序，更具普遍性、规范性、操作性、稳定性；党内规范性文件主要用以统筹社会力量、平衡社会利益，更具灵活性、原则性、指导性、探索性，更能反映党的执政特点和优势”。

另外，党内规范性文件是党内成文规范，表现于特定公文之中。所谓“特定公文”，需结合公文种类和内容、性质来看。《公文处理条例》第八条规定，公文种类主要有决议、决定、命令（令）、公报、公告、通告、意见、通知、通报、报告、请示、批复、议案、函、纪要十五种。根据党内规范性文件“规范”本质要求，一是可以排除党的主张类文件和不具有规范性质的一般公文，例如内容上排除人事调整、内部机构设置、表彰决定、请示、报告、会议活动通知、会议纪要、领导讲话、情况通报、工作要点、工作总结、机关内部工作制度和工作方案等公文；二是在形式上筛选可得出决定、意见、通知、通告等主要党内规范性文件。考虑到目前实践中还有规划、纲要、方案等文件，例如《2018－2022年全国干部教育培训规划》对干部教育培训工作作出了大量较为明确、具体的规范，因此建议《公文处理条例》在日后修改时对这些党内规范性文件类型予以吸收。

第四，党内规范性文件的功能主要为贯彻实施党的规定要求和先行补充党内规范，这二者实际上来自于对实施类规范和探索类规范之区分。首先，无论是实施功能还是探索功能，党内规范性文件都应以管党治党为根本目的，指向党的领导和党的建设两大领域，具体包括贯彻执行中央决策部署、指导推动经济社会发展、涉及人民群众切身利益、加强和改进党的建设，其适用对象主要为党组织和党员，但在个别情形下可能会涉及党外人员和事项。其次，与党内法规的定位不同，党内规范性文件主要是作为补充性、辅助性的制度得以存在。例如，党内法规是党内成熟的高级法规范，在宏观层面进行统一规范，侧重创设职权职责、设定权利义务、明确处分方式、规定处理程序等，维护党内法规制度整体的稳定性和权威性。而党内规范性文件由于具有公文的制发灵活性和表述说理性，其主要在微观层面进行具体规范和指导，以弥补党内法规灵活性和适应性不足之问题。最后，党内规范性文件基于其属性特点而具有鲜明的实施功能和探索功能，一方面党内规范性文件侧重政策阐释、工作部署等，大多是贯彻实施党的政策主张和党内法规，另一方面党内规范性文件在党内法规制定条件不成熟时可以发挥先行先试功能，以临时弥补党内规范不足之缺陷。综上可进一步证立，党内规范性文件不同于党的主张类文件、党内法规（类党内法规）、党内法规解释，并且同一主体制定的党内法规和党内规范性文件，在效力适用上党内法规应优于党内规范性文件。

结语

党内规范性文件是党内法规制度体系中的重要组成部分，在当前党内法规制度建设实践中应当给予必要的关注和研究。目前党内规范性文件在概念、性质、效力、功能等方面有待进一步研究，但前提在于明确党内规范性文件是什么，即应以党内法规制度体系的视角厘清党内规范性文件所指向的类型。本文以问题为导向，分析了当前党内规范性文件概念化的问题和阻碍因素，提出《备案规定》定义的兜底功能定位是当前党内规范性文件概念化问题的症结所在，并通过类型限缩方式从目前党内规范性文件中分离出“党的主张类文件”“类党内法规”“党内法规解释”三类规范，从而将党内规范性文件限定在实施类规范和探索类规范。立基于此，本文最后提出，党内规范性文件是指中国共产党各级组织及其部门为贯彻实施党的规定要求或先行补充党内规范，在履行职责过程中针对党组织的工作、活动和党员行为制定的以特定公文为载体的行为规范。当然，这种关于党内规范性文件的类型限缩和概念再认识主要是一种学理探讨，与实践相关规定存在着较大出入，这必然会产生很多更具体的问题，比如党内规范性文件与其他党内规范的关系如何，党内规范性文件与公文种类如何映射等等。由于篇幅有限，这些问题笔者虽在文中简要作出了回应，但有待后续深入阐述。

注：原文注释从略。本文原载于《党内法规理论研究》2019年第2期（总第3期），社会科学文献出版社，2019年版，第28-44页。