刘长秋：依规治党下党员权利与党内权力的冲突与协调研究

摘要：依规治党中，党员权利与党内权力既相互支撑，又彼此冲突。党内权力来自于党员的授权，是在党员权利的基点上产生并发挥作用的，而党内权力则是保障党员权利的需要。另一方面，党员权利与党内权力客观上也存在着此消彼长的关系，党内权力控制的失范会造成党员权利受到侵害等现实危害，为此，需要在依规治党过程中平衡和协调二者之间的关系。在协调路径上，不仅需要加强党内法规制度建设，合理配置党员权利与党内权力，使二者做到权能匹配，也需要严格实施现行党内法规中有关党员权利的保障条款，提高党内法规执行力，使党内法规中有关党员权利保障的制度得到有效执行。此外，从国家法的角度来说，出于更好地制约党内权力及保障党员权利的需要，确保依规治党始终在法治的轨道上规范行走，在制定党内法规的过程中，需要把握并遵循法律保留原则。

关键词：党内权力；党员权利；冲突；协调；党内法规

作者简介：刘长秋，法学博士，上海社会科学院法学研究所研究员、宪法与行政法室主任、党内法规研究中心主任，温州大学柔性引进人才。

论文创新点：在选题上，依规治党是党运用法治思维管党治党的必然要求，而法治之法所关注的核心议题就是如何协调权力与权利的关系以更好地保障权利的问题。因此，本文在当前依规治党、全面推进从严治党背景下具有很强的理论意义与现实价值。在内容上，本文对“党员权利与党内权力冲突”进行理论分析，在阐述论证其实际表现及制度原因基础之上，提出通过进一步完善党内法规制度平衡党员权利与党内权力之间的关系，通过提高党内法规的执行力保障党员权利的实现，即既要加强党内法规制度建设，又要严格实施现行党内法规中有关党员权利的保障条款。此外，在国家立法中要注意协调党内权力与党员权利的关系，要求在制定党内法规的过程中，需要把握并遵循法律保留原则。

引文析出格式：刘长秋.依规治党下党员权利与党内权力的冲突与协调研究[J].党内法规理论研究.2019,02: 105-123.

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确将“形成完善的党内法规体系”作为全面依法治国的基本目标之一，从而将党内法规纳入了中国特色社会主义法治体系，使之成为中国特色社会主义法治体系的重要组成部分。而党的十九大报告在充分肯定“党的建设制度改革深入推进，党内法规制度体系不断完善”的基础上，则进一步提出“增强依法执政本领，加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系，加强和改善对国家政权机关的领导。”在此背景下，依规治党成为当前国内学术界备受关注的一个学术现象，很多高校或科研院所纷纷成立了党内法规研究中心，对依规治党展开了深入细致的研究，涌现出了一大批有价值的研究成果。这对于进一步推进依规治党与全面从严治党以提高党的建设的科学化水平和增强党依法执政的本领而言，无疑都具有极为重要的现实意义。然而另一方面，现有研究中还存在诸多不足，对党员权利与党内权力关系的研究就在其中。从理论上来说，依规治党是党运用法治思维管党治党的必然要求，而法治之法所关注的核心议题就是如何协调权力与权利的关系以更好地保障权利的问题。依规治党作为党依据比国家法要求更高且规定更严的党内法规管党治党的法治活动，首先亦需要直面并解决的就是党内权力与党员权利的冲突与协调以保护好党员权利的问题。这是因为，在党内法规要求高于国家法且其内容严于国家法的前提下，依规治党意味着党员需要牺牲一部分自己依据国家法本可享有的权利以及体现于这些权利之中的自由与利益，而相对应地履行更多义务或承担更多责任；换言之，在依规治党的背景下，党内权力与党员权利产生了冲突的可能，需要党员因此而放弃自己的部分权利。只有协调并平衡好二者之间的关系，维护好党员的正当权益，才能够使广大党员发自内心地认同依规治党与全面从严治党，更自觉地接受党内法规的约束，从而最大限度地发挥党内权力在管党治党方面的作用，使党在思想与行动上保持高度一致，深入推进新时代党的建设新的伟大工程，也才能够令依规治党、全面从严治党更契合全面依法治国的要求。就目前来看，尽管国内众多依规治党研究方面的成果中并不乏针对党员权利与党内权力问题的探讨，且也有一些专门就二者关系进行研究的论著，但对党员权利的理解往往偏重于党员在党内的民主权利亦即政治权利，而似乎忽略了党员作为国家公民应当享有的权利与党内权力的关系问题。基于此，本文拟就党员权利与党内权力的冲突与协调问题重新加以探讨，以期在全面把握党员权利与党内权力关系的基础上，对全面从严治党、依规治党的深入推进提供一些有价值的参考建议。

一、党员权利与党内权力的内涵分析

在当代政治学乃至法学的视域中，权利与权力是相对应存在的一组范畴。二者既存在密切联系，彼此相互支撑，相互成就，又此消彼长，相互冲突。通常而言，权利是权力产生和存在的基础和价值依托，权力乃为权利的实现而存在，亦即“权力乃为权利而设，它本身也须以相应权利为基础”。但另一方面，作为一种公共权利，权力本身存在着被滥用的空间与可能，从而过分地挤占个体权利发挥的空间，损害党员权利背后所保护的利益或自由，并进而损害权力自身产生和存在的基础，导致权力变异。因此，很多情况下需要我们用权利来制约和限制权力，确保权力的存在和运行能够行走在规范正确的轨道上。党员权利与党内权力也遵循以上“权利—权力”关系的基本原理。

（一）党员权利是党员依法依规享有的权利

在不同的视域中，党员权利有着不同的内涵。在国家法的视域中，党员权利是指党员作为国家法的适用对象，作为普通公民中的一员，依据国家宪法和法律享有的法律权利。这些权利受到我国法律的明确保护。《中华人民共和国宪法》就明确宣示：“中华人民共和国公民在法律面前一律平等……任何公民享有宪法和法律规定的权利，同时必须履行宪法和法律规定的义务。”这为作为公民的党员之法律权利的享有和行使提供了最高法律依据。而在党内法规的视域中，党员权利则是指在党的法规规定范围内，党员按照自己的意志，参与和影响党内事务的政治资格。该意义上的党员权利显然是一种政治权利或者说是党员的民主权利。以上述分析为基点，所谓的党员权利即党员依法依规享有的权利。本文所探讨的党员权利显然既包含了党员作为公民在国家法上应当享有的权利，也包含了党员作为党的成员在党内法规层面应当享有的权利。

从法理上来说，党员无论是作为国家的公民，还是作为中国共产党的成员，都享有一定的权利。首先，就其公民身份而言，党员作为中华人民共和国公民，是我国法律的适用对象，依法享有所有公民都享有的公民权利，并不享有任何特权。正如《中国共产党章程》（以下简称党章)所指出的，“中国共产党党员永远是劳动人民的普通一员。除了法律和政策规定范围内的个人利益和工作职权以外，所有共产党员都不得谋求任何私利和特权。”而我国《中华人民共和国宪法》以及包括《中华人民共和国民法总则》《中华人民共和国侵权责任法》《中华人民共和国行政处罚法》等在内的大量国家法律则规定了公民的权利，如身体权、隐私权、名誉权、劳动权、财产权、陈述权、申诉权等。党员作为劳动人民的普通一员，显然也享有这些权利，除非党员依规或依法自愿放弃，否则国家有义务保障党员的这些权利得到实现。其次，就党员之党的成员身份而言，党员依规享有其作为党的成员而应当享有的党内权利。党员作为中国工人阶级的有共产主义觉悟的先锋战士，作为中国共产党光荣的一员，需要具备一般公民所不具有的先进性与纯洁性，需要遵守党的纪律，服从党的安排，履行其作为党的成员而应当履行的义务，但同时他也拥有相应的权利。依据《中国共产党章程》的规定，党员享有下列权利：参加党的有关会议，阅读党的有关文件，接受党的教育和培训；在党的会议上和党报党刊上，参加关于党的政策问题的讨论；对党的工作提出建议和倡议；在党的会议上有根据地批评党的任何组织和任何党员，向党负责地揭发、检举党的任何组织和任何党员违法乱纪的事实，要求处分违法乱纪的党员，要求罢免或撤换不称职的干部；行使表决权、选举权，有被选举权；在党组织讨论决定对党员的党纪处分或作出鉴定时，本人有权参加和进行申辩，其他党员可以为他作证和辩护；对党的决议和政策如有不同意见，在坚决执行的前提下，可以声明保留，并且可以把自己的意见向党的上级组织直至中央提出；向党的上级组织直至中央提出请求、申诉和控告，并要求有关组织给以负责的答复。《中国共产党党员权利保障条例》则进一步细化和拓展规定了这些权利，并明确规定“党员享有的党章规定的各项权利必须受到尊重和保护，党的任何一级组织、任何党员都无权剥夺”“对任何侵犯党员权利的行为，都应当予以追究；情节严重的，必须给予党纪处分”。

显然，党员作为党的组织成员，作为党的细胞以及党内主体，依规享有党组织赋予的政治权利或民主权利，党的任何一级组织直至党中央都无权剥夺党员的上述权利，甚至有义务保障党员权利的实现。而党员作为国家的公民，依法享有一般公民应当享有的国家法上的权利，国家有义务确保作为公民的党员依据国家法所享有的公民权利。

（二）党内权力是建立在党员权利之上的党或党组织的权力

党内权力是指党及其组织作为党的成员之集合而在党内享有的、要求党员履行一定义务或承担一定责任的政治资格与能力。党内权力是党及其组织要求作为其成员的党员为一定行为或不为一定行为的资格与能力，其本质上也是一种权利，但由于该权利来源于党员入党时依据入党誓词所作出的权利授受，因而成为一种公权力，具有权利授受性，客观上具备一定的强制力。对于不遵守党规党纪，不服从党的要求之党员，党及相应组织可以行使党内权力予以处分，包括给予警告、严重警告、撤销党内职务、留党察看以及开除党籍等。

从法理以及政理上来说，党内权力的存在和运行来源于维护党内秩序的需求。从政党政治的角度上来说，“秩序性的要求是政党存在和稳定的前提。”这一点对于任何政党来说，都是适用的。具体到中国共产党而言，拥有稳定和谐的党内秩序是党依法执政的客观需要。党内权力作为一种组织型权力，是确保中国共产党及其组织得以正常存在和运行并带领广大党员从事政治活动的基础。如果中国共产党失去了其在党内的权力，无法管理和监督其成员，就难以在党内形成稳定和谐的秩序，无法进行正常的组织活动，更无法团结和带领广大党员进行政治活动，难以实现党的奋斗目标以及全体党员的政治诉求。中国共产党作为国家的领导者和执政党，须要具有相应的党内权力。惟其如此，党才能够要求党员及各级党组织按照党章及党内其他法规或规矩的规定行事，也才能够确保党行动的一致性，集合全党的智慧和力量，推进党的自身建设的伟大工程，并确保其能够长期执政，从而领导全国人民进行社会主义革命和建设，最终实现中华民族伟大复兴的光荣梦想。党内权力的取得及其合法性来自于广大党员的授权，是广大党员在认同并接受党的宗旨和要求，让渡自己部分公民权利的基础上形成的。党员“在进入党组织时明确让渡自身的某些权利内容，党组织作为组织团体基于自身发展的要求行使行政管理的权力，以实现组织团体的发展目的。”党内权力在本质上来说是广大党员为了实现政党组织的目的——执掌或参与国家政权——而自愿地将其部分权利让渡给政党而形成党的权力，也就是说它是由党员委托授予而形成的权力。以此为基点，党员权利与党内权力在理论上应当是相互支撑的。一方面，党员权利是党内权力的来源和基础，党员通过让渡自己的部分权利而授权党依规带领广大党员开展政治活动；另一方面，党内权力产生并存在的根本目的在于加强自身建设以形成稳定和谐的党内秩序，为党员权利的行使提供良好的党内环境，并借以通过开展政治活动实现全体党员的政治诉求。但在实践中，由于控权不力，经常出现党内权力过于任性或膨胀而限制党员权利的现象，使二者出现冲突。

二、党员权利与党内权力的冲突：理论分析、实际表现及其制度原因

从法理上来说，权利在其本质上是对利益与自由的确认，其对应的是权利主体的利益或自由。“权利是自由的法律表达”，“对权利主体来说，它总是一种利益或必须包含某种利益。”具体到党员权利而言，党员权利实际上就是党员作为党的组织成员与国家公民而对党和国家享有的，要求党和国家予以保护，并实现其特定利益与自由的资格。而党内权力则是作为党员组织形式的党及其各级组织在党内享有的，要求党员履行相应义务或承担相应责任，以确保党的整体利益，实现党的政治目标的资格与能力。党内权力的形成来源于党员权利让渡所形成的公共权威，其存在和运行均需要党员权利的监督和制约；同时，党内权力存在的价值在于确保党内一致行动，以此实现党的政治目标，确保党员权利的真正实现。二者本质上是统一的。然而，党员权利与党内权力在相互统一的背后又是一种此消彼长的关系，二者彼此之间又经常显现出冲突的一面。

（一）党员权利与党内权力冲突的理论分析

如前所述，党员权利包含党员作为公民依法享有的权利（亦即党员的公民权利）与党员作为党的成员依规享有的权利（亦即党员的政治权利、民主权利，或简称党规权利）两个方面的内容。无论是哪一方面的党员权利，都可能会与党内权力的行使产生冲突，客观上都可能引发党内权力挤压党员权利空间的问题。具体而言：

首先，党员作为公民的权利与党内权力之间经常会显现出直接的冲突。党员作为公民，依法享有普通公民依法享有的公民权利以及这些权利背后所保障的利益与自由。然而，中国共产党作为工人阶级先锋队并同时也是中国人民和中华民族先锋队的本质以及作为执政党的特殊性，决定了党不能够像一般社会组织和政党那样，将自身对于其成员的要求定位于以遵守国家法为底线，而必须以要求更高且规定更严的党内法规为底线。这使得党内权力必然会与党员作为公民而依法享有的公民权利产生冲突，需要作为党的组织成员之党员，基于党的先进性要求以及为实现党政治目标之需要而自觉放弃部分公民权利。这就为党员权利与党内权力的冲突提供了可能。例如，在国家法上，公民拥有言论自由权、拥有宗教信仰的自由、享有享受生活的自由，但在党的内部，党员却需要受党纪约束，不得在重大原则问题上不同党中央保持一致且有实际言论，也不得有宗教信仰，且生活上也不得奢靡。换言之，党借助相应党内法规制度有权力要求党员不得在重大原则问题上不同党中央保持一致且有实际言论，有权力要求党员不信仰宗教，也有权力禁止党员生活奢靡。对于那些重大原则问题上不同党中央保持一致且有实际言论的行为、组织迷信活动的行为以及生活奢靡的行为，党有权力依规予以处分。“党组织有权基于管理及维持党内秩序的需要，对党员进行纪律惩戒或者权利限制。这种特权的行使往往是依照党内法规，依托组织力量或执政地位的相关资源对党员的人身、财产、精神、隐私等相关权利施加限制。”就此而言，党员作为公民的权利与党内权力显然就出现了冲突。党内权力越大，党内法规制度往往就会越严，要求就会越高，党员作为公民在国家法上享有的权利就需要越来越多地被让渡或放弃。在全面从严治党、依规治党的宏观背景下，党员依据国家法而原本可以享有的权利空间必然会受到压缩，许多原本应当属于权利范畴而能够自由选择的行为就会转化为党员义务。换言之，党依规治党、全面从严治党的要求使得党员必须要让渡更多的公民权利，否则党依规治党、全面从严治党的权力就会失去依托而落空，党管党治党的目标就难以实现。

其次，党员作为党的组织成员的权利（亦即党员的政治权利或民主权利）也经常会与党内权力显现出冲突。从法理上来说，权利作为表征自由和利益的一个范畴，通常所对应的是权利主体之外的主体的利益与自由以及一定的公权力。或者说，权利主体的权利通常也就是其他主体的义务或者公权力需要履行的义务。以此为基点，所谓党员作为党的成员而享有的权利实际上也就是党之于党员的义务。而党内权力作为党或党组织之于党员的权利则与党之于党员的义务显然是此消彼长的。党员作为党的组织成员的权利之多少意味着党内权力的敛缩或扩张。党员作为党的组织成员之权利越多，则党对党员所承担的保障义务就越多，其权力空间就会相应敛缩；反之，党员作为党的组织成员之权利越少，则党对于党员所应承担保障的义务就越少，其权力空间就会相应有所扩张。具体到党员作为党的组织成员之权利与党内权力的关系上，党员作为党的组织成员之权利的实现需要建立在必要的党内秩序之上，而党内权力则是形成并确保党内秩序必不可少的要素。就此而言，党员作为党的组织成员之权利需要相应的党内权力来加以保障，而为了形成党内权力，需要党员让渡自己的一部分公民权利。同时，党内权力作为一种公权力，其膨胀或规范失范会不可避免地压缩作为个体之党员权利的空间。就此而言，党员作为党的组织成员之权利与党内权力作为相对应存在的一组范畴，也存在着此消彼长的问题。二者尽管在最终目标上是一致的，即都是为了确保党长期执政，理论上能够相互支撑、彼此成就，但受制于控权机制的不完善或失灵，实践中都有超越各自边界而发生冲突的可能。而一旦二者发生冲突，由于党内权力本身作为公权力的强势，通常都会给党员作为党的组织成员之权利带来相应侵害，并会影响党内民主，制约党的事业的健康发展。

（二）党员权利与党内权力冲突的实际表现及其危害

“党内权力是一种具有强制性和权威性的支配性力量，对党内政治生活和党外工作活动都会产生重要影响。党内权力规范得当，将造福于广大党员以及人民群众。如若党内权力规范失控，则可能产生灾难性后果。”在党的历史上，党内权力规范失范或过于膨胀而致漠视乃至发生侵害党员民主权利甚至公民权利的情况不在少数，其结果，无一不对党的事业产生严重损害。如土地革命战争时期的“肃反”事件、张国焘事件、高岗饶漱石事件等。而“文革”引发的大量悲剧，如刘少奇等很多党员蒙冤受屈，被迫害致残、致死事件等，显然更是党内权力挤压乃至最终侵害党员权利的直接结果。党员权利与党内权力冲突的危害不言自明。

改革开放以来，伴随着我国法治化进程的加快以及法治思维在党内的兴起，党员权利的保障受到了越来越多的关注和重视。党中央先后制定了《中国共产党党员权利保障条例（试行）》《中国共产党党员权利保障条例》等旨在细化和确保党章中的党员党内权利的党内法规；不仅如此，党员作为公民在国家法中的权利也得到了较为有效和有力的保障，“文革”时期广大党员政治权利甚至公民权利不受保障的状况已经一去不返。然而另一方面，从中国共产党自身建设的实践来看，由于以往过于片面强调党员对组织决议的遵守与服从，过于强调党员的义务与责任，忽视对党员的关爱与呵护，党员权利遭遇被党内权力挤压或漠视的情况依旧时有发生。例如，在党员政治权利的保障方面，尽管包括党章及《中国共产党党员权利保障条例》等在内的党内法规明确规定了党员对党的事务的参与权，但长期以来，党员参与党内事务的范围很小、机会很少。以党内法规制定过程中的党员参与权为例，在全面依法治国与全面从严治党的背景下，党内法规无疑已经成为管党治党的重要保障，它是划定党内权力边界，决定党员权利让渡范围与程度的重要依据，直接关涉广大党员自身权益的维护与党的事业之健康发展。然而，在强化党内法规制度建设以推行依规治党的过程中，却还存在制定党内法规过程中广大党员参与度不足的较严重问题。实际上，在《中国共产党党内法规制定条例》已经将“起草党内法规，应当深入调查研究，全面掌握实际情况，认真总结历史经验和新的实践经验，充分了解各级党组织和广大党员的意见和建议”与“党内法规草案形成后，应当广泛征求意见。征求意见范围根据党内法规草案的具体内容确定，必要时在全党范围内征求意见”作为党内法规制定工作的基本要求，从而为党员参与制定党内法规提供了直接依据的情况下，党内法规的制定应当尽可能地吸收广大党员参与其中。但从目前党内法规制定的实践来看，党员领导干部和党员专家参与的机会较多，广大基层普通党员的参与则相对较少。这从一个侧面表明，党内权力的行使依旧存在忽视甚至漠视党员权利的问题，党员权利的保障依旧存在进一步改进的空间。

此外，就一些地方的党内实践来看，有些党组织经常会以“少数服从多数”为由，漠视甚至限制党员发表不同意见的权利；有些党组织会以“保密”为由，限制党员应有的知情权；而有些党组织甚至直接漠视党员在党内的权利，对没有及时配合组织工作的党员过于任性地给予处分，如2018年11月发生在安徽省全椒县、为国内媒体普遍关注的“未接巡视组电话而被处分”事件就是一个典型的注脚。仅仅以未及时接听巡视组电话就被纪律处分，这显然是个别党内权力将党章及党内法规规定的党员权利视若无物的直接结果。而教师自费聚餐被问责、办公室喝牛奶被问责、扶贫手册中写错标点符号被问责等事件以及“八项规定”实施初期个别党组织取消党员群众作为职工本应依法享有的节假日福利，显然也都是党内权力过于任性而出现无视乃至侵犯党员权利的直接表现。应该说，这类事件在我国依规治党的实践中并不仅仅是个案，而是具有一定的代表性和普遍性。这从某个层面反映了当前党员权利与党内权力关系失衡的现状。而党员权利被党内权力所挤压，不仅不利于体现党员在党组织中的主体性，不利于维护和实现党员作为中国共产党这一具有先进性与纯洁性要求与特质的党的组织成员之归属感与荣誉感，不利于发挥其积极性与主动性，也有损于党章等在内的党内法规与国家法律的信用与权威，令其对党员权利的宣示和保障成为具文。而且，党员权利被党内权力所挤压，更不利于对党内权力这一组织型公权力加以监督和制约，无助于党的自身建设这一伟大工程的深入推进。

（三）党员权利与党内权力冲突的制度原因分析

从制度上来说，党员权利与党内权力之所以出现冲突，使得党员权利经常得不到有效保障，首先源于党内法规制度对党员权利与党内权力配设的失衡。作为管党治党的制度手段，党内法规存在的功能之一在于通过相应的制度设计合理党内权力的边界，使党及其各级组织在有权力管党治党，确保党政治目标实现的基础上，最大可能地保障党员权利。“个体权利和组织权力是现代组织结构中的两个基本变量，保障个体权利实现和制约组织权力构成现代组织治理与运行的核心内容。”就政党与其成员的关系而言，政党作为当代政治生活的主角是由若干作为个体的党员组成的，党员作为政党的细胞，是政党进行政治活动主要保障。中国共产党及其党员显然也是这样一种关系，这种关系决定了党员才是党的工作、事业及党的建设的主体，是党的工作、事业及党的建设需要依赖的主要力量。从权力授受的角度来说，政党的党内权力是广大政党成员为了实现政党的政治理想与奋斗目标而自愿将其部分权利让渡给政党而形成的一种组织型公权力，是由广大党员赋予的。党员权利是政党公权力的基础与来源，没有党员权利，政党的公权力也就失去了正当性依据而沦为非法与不当。就目前来看，党内法规在党员权利与党内权力的配设上还存在较为严重的失衡现象，对党内权力较为重视和强化，而对党员权利相对弱化。具体而言，在具体的党内法规及其制度上，对于党员权利的保障，除了党章及《中国共产党党员权利保障条例》等为数较少的党内法规之外，大多数党内法规都重在突出党内权力，强化党员对于党及其组织的义务。即便是《中国共产党党员权利保障条例》也是以党员义务优位为特征的。尽管“在我们党内，党员的个人利益要服从党的利益，为了党的利益，还要求党员在必要的时候牺牲自己的个人利益”， 但是，正如刘少奇同志所指出的，“这并不是说，在我们党内，不承认党员的个人利益，要抹煞党员的个人利益，要消灭党员的个性。党员总还有一部分私人的问题需要自己来处理，并且也还要根据他的个性和特长来发展他自己。……同时，党在一切可能条件下还要帮助党员根据党的利益的要求，去发展他的个性和特长，给他以适当的工作和条件，以至加以奖励等。党在可能条件下顾全和保护党员个人的不可或缺的利益——如给他以教育学习的机会，解决他的疾病和家庭问题……”。否则，一味强调党员义务而漠视党员个人利益，势必会造成党内权力的膨胀和任性，为实践中党内权力挤压党员权利的空间制造可能。

其次，党内法规执行不力也是诱发党内权力与党员权利冲突，使党员权利无法得到有效保护的重要原因。就其方法而言，党内法规对党内权力的规范和制约主要是通过保障党员权利，借助党内监督的方式来实现的。为了约制党内权力，避免党内权力的任性，党在党章以及《中国共产党党员权利保障条例》等党内法规中对党员权利问题进行了明确规定，不但明确宣誓了党员党规权利的存在，规定“党员享有的党章规定的各项权利必须受到尊重和保护，党的任何一级组织、任何党员都无权剥夺”，“对任何侵犯党员权利的行为，都应当予以追究；情节严重的，必须给予党纪处分”，使党员党规权利的行使和保障有了明确的党内法规依据，而且明确规定了党员党规权利的保障措施与救济机制。这为广大党员通过行使自己的党规权利来监督和制约党内权力设定了良好的基础。然而，“徒法不能以自行”。任何内容良好的法律或制度只有被严格地执行，才能够发挥应有的作用，否则就只能会沦为一纸空文。保障党员党规权利的党内法规制度显然也在此列。无论从党内法规制度建设的历史来看，还是从党内法规制度建设的现实来看，党内法规的执行力建设都一直是党内法规制度建设中相对最为薄弱、问题最多和最需要改进的一个问题。很多时候，党内法规中有关党员权利保障问题并未得到应有重视，而旨在监督和制约党内权力的规定也并没有得到有效落实。党内法规制度执行不力的现象使得很多地方和单位领导干部一言堂的现象依旧比较突出，以权枉法、以权压规的现象时有发生，党员权利经常受到漠视。

此外，党内法规与国家法关系的失衡也是导致党内权力与党员权利产生冲突，从而使党员权利没有得到很好保护的一个不容忽视的原因。作为中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，党内法规与国家法是党依法执政这一机体的两翼，二者相互配合，彼此支撑，缺一不可。其中，党内法规在管党治党方面发挥作用，而国家法则在治国理政方面发挥作用。党在国家宪法和法律确立的框架下通过党内法规实现管党治党，使党具备执政必须的长期执政能力，从而领导广大人民群众全面依法治国。但在党管党治党和治国理政的实践中，如何确保党内法规与国家法严守自身的界限，却是一个极为复杂的问题。很多情况下，以管党治党为目的的党内法规经常会超越其自身界域而涉足到本应由以维护和保障公民权利为旨归的国家法加以调整的领域，使得党内权力对党员依法本应享有的公民权利形成干涉或限制。这显然也是导致党员权利与党内权力产生冲突的一个重要制度原因。

三、党内权力与党员权利的平衡与协调

从政理以及法理上来说，中国共产党作为根据自己的纲领和章程并按照民主集中制组织起来的全体党员的统一整体，基于从事政治活动的需要，有权利制定相应的党内法规以及其他党内规矩，并有权利据此管党治党，亦即依规治党。就权利的理论价值而言，“权利是对我们最重要伦理价值的制度保护。”党依规治党的权利则是对中国共产党践行全面从严治党以保持其先进性与纯洁性这一最重要伦理特质的保护。党依规治党的权利在其本质意义上是一种来源于党员授权而形成并因此而具有正当性与合法性的权利。从国家以及社会的层面来说，这是党的权利；但对于广大党员亦即从党的内部来说，这实际上更是一种权力，是党在我国宪法和法律的框架内，依据党章与其他党内法规之规定而享有的一种资格或职权。在法理上，权力的实质是对社会的价值资源进行有效地影响、制约和分配，它具有较强的渗透性和扩张性，如果不加以制约，很可能会异化为个人谋取私利的工具，变成赤裸裸的暴力。以此为立足点，任何权利或权力的行使都需要遵守自己的边界，一旦权利或权力跃出自身的边界，就会很容易侵害到其他主体的权利并尤其是该权利或权力相对方的权利。就目前来看，党依规治党所依据的现行党内法规都是以义务优位为特征的，强调并关注党员义务与责任。这尽管有利于最大程度地保障党内权力作用的发挥，有助于推进全面从严治党、依规治党，却也容易造成对党员权利的漠视甚至侵害。实际上，党内权力与党员权利是有其内在统一性的，正如宋功德教授所指出的，“虽然权利与权力表现为一种矛盾关系，但矛盾不是简单的对立更非消极的对抗。党员不是为了私利而加入党组织，党规授予党员知情权、参与权、表达权、选举权、监督权等民主权利，也主要不是为了党员的一己之私，而是便于党员以主体身份参与治党管党活动；同样，党规授予党组织以作决策、用干部、审批管理以及组织处理和纪律处分等权力，也不是为了该组织的部门利益或者地方利益，而是为了满足管党治党的需要。”基于此，我们必须要正确理解和把握党员权利与党内权力之间的关系，确保二者关系的平衡，切实保障党员权利。从理论上来说，“保障党员权利的实现，核心就是要处理好党员权利和党内权力的关系。”为此，需要借助党内法规制度建设来科学设置党内权力的边界，通过党内法规的实施以及党内法规制度的进一步完善，实现党员权利与党内权力的平衡，并在涉及党员权利的问题上保持国家法与党内法规之间的应有边界。

（一）通过进一步完善党内法规制度平衡党员权利与党内权力之间的关系

无论在政治上还是在法律上，中国共产党都具有管党治党乃至全面从严治党的权利并同时也是权力，党当然可以行使这一权利或权力来管党治党，以确保党的先进性与纯洁性，提高党的长期执政能力。但同时，这一权利或权力显然也需要受到制约，需要保持自己的边界，否则很容易衍生出滥权。滥权不仅极容易引生专制，破坏党内民主，不利于维护党内团结和统一，不利于提高党自身管党治党的能力，而且会对党员的权利造成侵害，从而影响到党员的正当利益与自由，并构成对法治的损害。“党内法规作为一种特殊的社会法，它与国家法一样具有规范和制约权力的功能。”以此为基点，协调党员权利与党内权力之间的关系，需要进一步强化党内法规制度建设，设置相应的权力监督和制约机制。在现代社会，“党内法规”现象的重要政治价值就是通过对党的政治权力的合理配置，建立科学的政治权力的运作机制、保障机制和控制机制，使党的各类组织和成员的行为有章可循、有条不紊，既有效防止和控制党的政治权力的滥用，又确保党的合法的政治权力和管理行为的顺利运行，从而使党的政治权力运行规则化、制度化和有序化，形成稳定的党内政治秩序。党的十八届六中全会审议通过的《关于新形势下党内政治生活的若干准则》提出，“加强对权力运行的制约和监督”，“完善权力运行制约和监督机制，形成有权必有责、用权必担责、滥权必追责的制度安排”。而这些显然都转化为对党内法规制度建设的客观要求，推动党内法规制度建设朝向监督和约束党内权力、避免和减少党内权力过于任性而给党员权利造成损害的方向健康发展。基于此，需要“以党章为根本遵循，本着于法周延、于事有效的原则，制定新的法规制度，完善已有的法规制度，废止不适应的法规制度，健全党内规则体系，扎紧党规党纪的笼子。”通过扎紧党规党纪的笼子，在制度上划清党内权力行使的边界。具体而言，就是需要在确保党有权力全面从严治党、依规治党的基础上，探索在党内法规中进一步扩展党员权利空间的可能性，逐步扩大党员权利的设置空间，使党员权利能够真正适应约制党内权力的需要，并成为党员保障自身正当利益的工具。就其设置原则而言，“党员权利与党组织权力应当权能匹配、势均力敌”，既要赋予党员以充分的权利以确立其主体地位，发扬党内民主，又要授予党组织必要的权力以在党内形成权威，并借助这一权威保证党的成员行动的一致性，保证党的凝聚力与战斗力，确保党能够长期执政；既要避免党内权力过大而压制党内民主，使党自身的建设与发展难以群策群力，也要防治因为党员权利过大、过多而招致党组织意志难以集中，难以进行集中统一行动，削弱党的战斗力与执政能力。

当前，在现行党内法规制度的设置上，还存在比较明显的重组织权力轻党员权利的倾向，对党员权利的规定也存在重实体而轻程序的问题。这对于维护党员权利和确保党依规治党权力的合法性而言，显然是极为不利的，不仅很容易引生人们对党内法规合法性的质疑与批评，而且不利于借助党员权利来监督和制约党内权力。为此，在今后党内法规制度建设的过程中，需要遵循“依靠党员权利制约党内权力”的逻辑思路，适当增加有关党员权利保障的法规以及制度的数量，强化党员权利保障的程序建设，逐步做到党员权利与党内权力配置上能够权能匹配。例如，应当考虑制定优秀共产党员表彰奖励办法等宣誓党员权利和关护党员正当利益的党内法规，使党员在履行党员义务的同时也能够获得权利方面的激励；应当进一步细化现行党内法规中有关党员纪律处分的条款，扩宽党员申诉或辩解的渠道，充分尊重和保障党员的申诉权，确保其权利在受到不当侵犯时能够得到及时有效救济；等等。当然，扩大党员对党内法规制定过程的参与程度，在党内法规制定过程中充分听取和吸收广大党员对党内法规制定的意见和建议，也是尊重和保障党员权利，运用党员权利制约党内权力的客观需要。

（二）通过提高党内法规的执行力保障党员权利的实现

目前而言，尽管党内法规对于党员权利保障问题的关注和重视力度还不够，但毕竟也存在诸如《中国共产党党员权利保障条例》等在内的专门保障党员权利的党内法规制度。这对于平衡党内权力与党员权利之间的关系无疑是大有裨益的。然而，很显然，任何制度只有被真正实施才能够发挥其作为制度的约束力，“法立而不行，与无法等”。国家法律制度如此，党内法规制度亦然。“党内法规作为执政党借用规范主义工具建构起来的制度性规范，是我们党运用法治思维实现自我管理、自我约束的必然选择。”而执政党自我管理、自我约束的制度路径就在于通过宣示和确保党员权利来约制党内权力，使党内权力能够始终保持理性和谨慎。很显然，现有党内法规制度对于党员权利的宣示只是为党员通过行使党员权利来监督和制约党内权力以防止党内权力滥用提供了制度上的保障，但这一保障要真正发挥作用还依赖于党内法规制度本身的执行力，有赖于党内法规制度的实施。从理论上来说，“健全制度很重要，提高制度执行力和约束力更重要”，“党内法规的建设是从严治党的第一步，执行党内法规是发挥党内法规作用的重要一步”，“党内法规必须得到全面有效执行，其作用才能得到充分发挥，否则，就失去其应有的作用”。以此为基点，为了更好地保障党员权利，利用权利来约制权力，使党员权利与党内权力保持平衡与协调，需要充分保障诸如党章、《中国共产党党员权利保障条例》等在内的党内法规的实施，保障其中有关党员权利的条款在管党治党过程中被执行到位、落到实处，避免这些条款成为摆设而令党员权利受到漠视和侵害。

为此，笔者以为，首先需要增强党内学习和贯彻党内法规的意识。意识是行动的动力，也是执行的先导。党内法规制度执行力是否有执行力，党内法规中的党员权利能否得到有效保障，很大程度上依赖于党内学习和贯彻党内法规的意识。各级党组织则应当以“两学一做”“不忘初心、牢记使命”主题教育为契机与抓手，有计划、有步骤地加强党内对学习党内法规的敦促与教育引导，加强党内法规在党内的普法力度，使对党内法规的学习、了解、掌握和遵守成为所有党员尤其是代表党行使党内权力的党员干部内心紧绷的一根弦，以此培养其崇规意识、守规意识、执规意识，提高党内法规制度执行力，使党内法规制度对党员权利的保障能够落到实处。其次，需要强化对党内法规执行情况的监督。需要优化党内监督的体制机制，使党内监督成为确保党内法规严格执行和维护党员权利的保障；需要领导干部在模范遵守党内法规尤其是关涉党员权利保障的党内法规方面作出表率的同时，还要盯着抓，反复抓，加强监督检查；需要通过日常检查和专项督查等形式，推动每项法规都能落到实处，对执行不力、漠视和侵害党员权利的坚决追究责任，切实形成提升执行效果的倒逼机制，推动解决实践中存在的执规不力问题；需要很好地借助和利用目前正在有效实行的党内巡视制度，将对党员权利保障的党内法规执行情况作为巡视工作的基本内容。再次，需要推进党内法规制度实施评估，尤其是有关党员权利保障制度实施的评估。在党内法规实施一段时间后，应当及时通过包括自我评估以及委托第三方评估等在内的多种形式开展这些法规的实施后评估工作，了解其具体的执行情况和实施效果，找出执行过程中存在的问题及其阻碍因素，并根据反馈情况及时采取相应措施予以应对。此外，对于广大党员来说，应当依据党内法规的规定，珍惜并积极行使好自己作为党员而依规享有的权利，主动加强对党内权力的监督。这显然是提高党内法规制度执行力以保障党员权利并制约党内权力的客观需要。

（三）在国家立法中注意协调党内权力与党员权利的关系

从国家法的角度来说，出于更好地制约党内权力及保障党员权利的需要，协调好二者之间的关系，确保依规治党始终在法治的轨道上规范行走，需要明确并守牢党内法规与国家法之间的边界，避免党内法规过多地涉足国家立法能够调整的领域，避免将本更宜由制定国家法来解决的问题转由出台党内法规来加以调整。“如果所调整的事项仅仅是党内事务，当然只能是党规；如果是社会事务，也许就需要表现为国法；如果涉及到法定的人身权利与财产权利等，就必须用国法来调整。”基于此，需要切实避免党内法规对自身作用范畴的逾越，杜绝出现以往在实际工作中出现的“党规取代国法”之异化情形。

除此之外，在制定新的党内法规或进一步完善现行党内法规制度的过程中，也需要把握并遵循一定的原则，尤其需要遵守法律保留原则。从法理上来说，“法律作为社会普遍的公共规则，其‘禁止性’条款所表达的已是社会底线，任何组织都不能超越这一标准”。中国共产党作为我国的执政党，作为中国特色社会主义事业的领导者，作为全面依法治国的推动者与实践者，更需要遵循法治思维，尊重国家宪法和法律，遵守法律保留原则，在制定和修改党内法规时尽量不涉足国家法律规定的保留事项，以最大可能地避免对作为国家公民的党员之正当全部权益造成妨害。以此为基点，笔者认为，在党确实需要党员牺牲个人利益与自由的场合与时候（如捐款、捐物、献血、捐遗体等），党内法规在进行制度设计时应当更多地采用倡导性措施、号召性措施或鼓励性措施，不宜一刀切式地采取强制要求的方式。惟其如此，才能使广大党员的党内主体地位得到充分尊重，使党的决策得到党员发自内心的支持和拥护。当然，考虑到不同职位的党员干部需要遵循的要求应当有所不同，出于契合“以德配位”“身变规随”的政党政治伦理之要求，对于职位高的党员干部，尤其是党中央多次强调的“关键少数”，可以提出相对更高和更严一点的要求。这显然也是协调和平衡党内权力与党员权利之关系时需要我们予以考虑的重要内容。

四、结语

权利与权力的关系是当代法学研究最重要的命题之一，而党员权利与党内权力的关系问题则是党内法规学的核心议题，是研究党内法规乃至加强党内法规制度建设必须要关心、关注和直面的基本问题。就目前来看，党对于党员的要求总体上呈现出义务优位的特点，即强调党员的义务和责任而相应地弱化其权利。依据全面从严治党的要求，党员作为党的组织成员不仅需要模范地遵守国家法，还需要严格遵守党内法规及其他党内规范性文件，甚至还要遵守党内不成文的政治规矩以及作为社会规范的伦理道德规范等其他规范。这实际上赋予了应当具有共产主义觉悟且体现党的先进性要求之党员更多的义务与责任。体现在依规治党方面，无论在相关党内法规上，还是在党内法规相关的制度上，党对党员的义务与责任要求都远远超过对其权利的宣示与保障。从政治机理上来说，党组织对党员提出超出国家法这一社会行为底线的要求，是党的先进性与纯洁性要求使然，符合党自身“工人阶级先锋队并同时也是中国人民与中华民族先锋队”的性质定位以及“全心全意为人民服务”的职责定位，也有利于增强党执政的合法性，需要继续坚持。然而，在全面依法治国已经成为我国重要战略且依法治国更强调尊重和保障人们权利的背景下，党员权利的尊重和保障问题也已经越来越需要被正视乃至重视。在党的日常政治生活中，普遍存在党员民主权利被忽视或侵害、党员的不同意见缺乏有效途径表达等问题。而在党员的社会生活中，党员作为国家公民理应享有的一些正当利益如诸如节假日福利等也时常出现被限制和剥夺的情况。这些问题已经在很大程度上影响到了党员对党组织的认同，削弱了党的凝聚力与战斗力，也产生了比较消极的政治影响，使党的长期执政能力受到了挑战。而重视党员权利与党内权力关系的协调，减少和避免党内权力与党员权利之间的冲突，重视健全党员权利的保障机制，则“有利于按照现代法治精神的要求加强和改进党的建设，有利于增强党员对党组织的认同和忠诚，有利于保持党的政治能动性和政治活力”。为此，必须认真对待党员权利与党内权力关系的冲突与协调问题，从增强党内凝聚力和提高党的执政能力乃至从贯彻落实全面依法治国的战略高度重视党员权利的保障问题，以此确保全面从严治党、依规治党的稳步深入推进。

注：原文注释从略，本文原载于《党内法规理论研究》2019年第2期（总第3期），社会科学文献出版社，2019年版，第105-123页。