周悦丽：地方党内法规制度建设的理论与实践研究

摘 要：以体系化思维审视党内法规制度体系建设,地方的作用不能忽视。地方党内法规制度建设的理论逻辑在于地方法治之于国家法治的意义、乃至国家治理和政党治理中的权责对等等基本问题；实践逻辑则在于，在坚持依法治国和依规治党有机统一推进党内法规体系建设中，地方既有其丰富的制度实践，也面临诸多挑战。因此要充分重视地方党内法规制度建设，着重研究和抓住地方在党内法规制度建设中的重点问题，从而实现以地方建设助推党内法规制度体系化的最终目的。

关键词：法治；党内法规制度体系；地方法治；地方党内法规制度建设

作者简介：周悦丽，法学博士，北京市委党校法学部副主任，北京市习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心研究员。

论文创新点：在研究主题上，本文着眼于“地方党内法规制度建设”这一主题，力求研究和抓住地方在党内法规制度建设中的重点问题，从而实现以地方建设助推党内法规制度体系化的最终目的，极具现实意义和理论价值。在研究方法上，本文在说理论证外采用了实证研究方法，充分吸收调研成果，紧密结合地方实际，使文章具有鲜活的生命力。在主要观点上，本文厘清了地方党内法规制度建设的理论和实践逻辑，梳理了地方党内法规制度建设的基本问题，给出了加快推进地方党内法规制度建设的几点思考，是地方党内法规制度研究中的一篇佳作。

引文析出格式：周悦丽.地方党内法规制度建设的理论与实践研究[J].党内法规理论研究.2019,02:150-168.

现将全文转载如下，以飨读者：

根据中共中央《关于加强党内法规制度建设的意见》和《中国共产党党内法规制定条例》（以下简称《制定条例》），党内法规制度体系是由各领域各层级党内法规制度组成的有机统一整体，省、自治区、直辖市党委（以下简称地方党委）作为党内法规制度建设主体之一，要统筹谋划、积极推进、认真抓好本地区党内法规制度建设。只有坚持党内法规制度体系整体性与层次性的有机统一、统筹建设，才能调动各层各方面的创造性和积极性，才能充分发挥依规治党的组织优势。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央全方位推进党内法规制度体系建设，各位阶、各领域、各层面、各环节的党内法规制度建设有序展开，形成了以党章为根本、若干配套党内法规为支撑的党内法规制度体系，为贯彻落实新时代党的建设总要求提供了可靠制度保障。党内法规制度建设的历史虽早于国家法律，但学术研究还不够深入，实践探索也在进行之中，尤其对以地方党委作为主体的党内法规制度建设而言，学界的关注和研究较为有限。从贯彻落实党的十八大以来中央关于地方党委工作的新精神新要求、突出地方党委在国家治理和改革发展中的优势、充分发挥其全面从严治党政治责任、领导核心作用，进一步加强和改进地方党委工作、提升执政能力和领导水平而言，地方党内法规制度建设是需要关注的重要理论和实践问题。

一、地方视角下党内法规制度建设研究的逻辑前提

坚持“依法治国和依规治党有机统一”，把制度建设贯穿党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设和纪律建设等各项建设，“加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系”，这是新时代党的建设的基本遵循，彰显的是制度治党、依规治党在提高党的执政能力和领导水平中的重要地位。站在新的历史起点上加快推进党内法规制度体系建设，离不开地方的积极实践。以地方为视角进行党内法规制度体系建设研究，系参考地方法治的理论及其价值,分析地方党内法规制度建设之于党内法规制度体系化的问题。

（一）地方法治建设是国家法治的重要和鲜活实践

“重心下移、力量下沉”，“推进基层治理法治化”，这是新时代全面依法治国的基本要求，是国家法治建设的基本任务。地方法治作为中国特色社会主义法治建设的重要组成部分，在全面推进依法治国中成为最活跃、最生动、最具体的地方实践和推动力量。学界认为，现代国家的法治建设某种意义上都是一般性、宏观性的国家法治与具体性、微观性的地方法治相结合的产物。改革开放以来地方法治实践的逻辑以及地方法治建设的现象表明，以中央为视角探讨地方法治的兴起及建构逻辑，地方“试错”是国家法治推进与实现的基本策略；以地方为视角探讨地方法治的兴起及建构逻辑，地方之间的竞争就是地方法治发展的动力源泉。1978年12月，邓小平在《解放思想，实事求是，团结一致向前看》中指出：“现在立法的工作量很大，人力很不够，因此法律条文开始可以粗一点，逐步完善。有的法规地方可以先试搞，然后经过总结提高，制定全国通行的法律。修改补充法律，成熟一条就修改补充一条，不要等待‘成套设备’。总之，有比没有好，快搞比慢搞好。”这是立足地方实践推动国家法治建设的基本指导思想，也是过去几十年间我国法治建设的实践演进路径。这种逻辑和现象仍然适用于新时代党和国家的改革、发展、建设事业。党的十八届三中全会有关深化中央与地方关系改革及党的十八届四中全会有关优化中央和地方关系、引领并逐步推进中央与地方关系法治化的部署，是新时代事关地方法治建设的顶层决策。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》仍然强调，必须“加强顶层设计和摸着石头过河相结合，整体推进和重点突破相促进”。习近平总书记在十八届中共中央政治局第二次集体学习时也指出：“摸着石头过河，是富有中国特色、符合中国国情的改革方法。摸着石头过河就是摸规律，从实践中获得真知。摸着石头过河和加强顶层设计是辩证统一的，推进局部的阶段性改革开放要在加强顶层设计的前提下进行，加强顶层设计要在推进局部的阶段性改革开放的基础上来谋划。”由此可见，当前乃至今后很长一段时间内，重视地方实践、以地方为基础推动全面深化改革仍然是我国改革、发展的一条基本路径。

从国家法治建设的实践看，改革开放以来，地方法治现象一直伴随着我国的法治建设。主要表现为，随着改革开放在沿海城市的率先展开，法律制度在这些地方不断先行先试，不断突破，不断改进，然后在国家层面逐渐完备和推广，直至形成中国特色社会主义法治体系和模式。在此过程中，国家也在不断调整地方立法的权限和范围，以适应地方先行先试和经济社会发展之需。

（二）“立规主体”与立法主体在地方层面上具有相对一致性

规范意义上，党内法规就是党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称。党内法规制度体系是由各领域各层级党内法规制度组成的有机统一整体。地方党委是党内“立法法”——《制定条例》明确的“立规主体”，有权根据中央要求，配套中央法规，制定规则、规定、办法、细则等党内法规，还可遵循中央精神、立足地方实际，在作风建设、基层组织建设等方面积极探索、先行先试加强党内法规制度建设。地方党内法规制度建设是中国特色社会主义法治建设不可或缺的内容。自党的十八届四中全会明确将党内法规体系纳入中国特色社会主义法治体系，至2017年6月中共中央《关于加强党内法规制度建设的意见》公布，明确要按照“规范主体、规范行为、规范监督”相统筹相协调原则，完善以“1+4”为基本框架的党内法规制度体系，地方党委就成为应然的责任主体。根据《制定条例》，地方党委应当跟上中央要求，一方面，在党内法规制度建设中做到凡是中央有的，地方都要严格落实，凡是中央要求制定配套法规的，地方应当及时启动立规机制，跟上中央的法规建设要求。另一方面，地方党委还应当充分发挥地方优势，先行先试积极探索、推进党内法规制度建设。可见，地方党内法规制度建设是党内法规制度体系化的地方实践和探索，它能够以地方对党内法规制度体系的细化、补充、先行先试和推进实施，助推“到建党100周年时，形成比较完善的党内法规制度体系”的任务目标的实现。因此，在治国必先治党、治党务必从严、从严必依法度的基本逻辑和要求下，地方党内法规制度建设虽不同于地方性立法，但其实践意义和理论价值与地方法治具一致性。

（三）地方党内法规制度建设是法治研究视角及研究范式转型所向

“求木之长者,必固其根本；欲流之远者，必浚其泉源。”厘清中国法治的特点，关键在于了解中国共产党的运行方式，因为中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。而党内法规作为共产党的行为规范，集中体现了中国法治的特点，研究中国法治离不开对于管党治党建设党的制度规范主体——党内法规的研究。同时，在党内法规制度建设中，地方既是《制定条例》明确的立规主体，更是党内法规制度的重要实施主体。随着国家法治建设的纵深发展，学界对法治一题的研究和关注也不断在理论溯源、实践观照中逐步深入和调整。有学者指出，中国法治理论研究逐渐有回归中国法治实践之现实的倾向，并有必要实现研究重心的转向，即由此前围绕“国家—社会”二元关系展开的国家中心主义或社会中心主义，逐渐过渡到如何描述和解释中国共产党与法治体系的并存、调整与适应的现象与问题，在研究对象的选择上，应当关照并适度聚焦到中国共产党及其政党制度上。这一转型，近年来在党内法规制度建设、执政党治理法治化方面已经有明显的体现，尤其是党内法规制度体系建设方面。据中国知网统计，以“政党治理”“执政党治理法治化”为主题词进行搜索，2012年来相关文献有600余篇，且发文数量逐年较大幅度增多；以“党内法规”为主题词的搜索，2012年以来相关文献有近5000篇，发文数量增长趋势和前面一致。这些文献中专门以地方党内法规制度建设为题的研究虽不多，但也呈现一般性和专题性研究并重的局面。一般性研究如强调省级党委制定党内法规应处好与中央党内法规、党内规范性文件、地方立法的关系；专门性问题研究如省级党内法规清理、地方党委依法执政过程中的问题和对策等。

（四）加强地方党内法规制度建设是落实党委主体责任的根本要求

习近平总书记在第十八届中央纪律检查委员会第六次全体会议上的讲话中指出，全面从严治党是各级党组织的职责所在，各级党组织及其负责人都是责任主体，各级党组织要担负起全面从严治党主体责任。落实主体责任既是对各级党委（党组）的政治要求，也是各级党委（党组）的法定职责。有权就有责，权责要对等。深入推进“四个全面”战略布局，地方党委必须贯彻中央要求，把全面从严治党当作分内之事、应尽之责，强化党建的主业意识，牢固树立不管党治党就是严重失职的观念，把抓好党建作为最大的政绩。抓好党建的重要内容之一，就是强化制度建设主体责任的贯彻落实，就是全面落实党中央关于将制度建设贯穿党的各项建设的要求，深入推进反腐倡廉建设，健全党建工作责任制。

党内法规制度建设是党的建设的重要内容。在加快党内法规制度体系建设这一重大课题中，充分重视地方的作用，把地方党内法规制度作为党内法规制度体系的内在组成部分，以改革创新精神加快建设，既是尊重党内法规制度建设规律基础上落实地方党委主体责任的要求，也是贯彻执行《中国共产党地方党委会工作条例》以及中央关于地方党委工作的新部署新要求、将依规治党精神落实落地的生动实践。重视地方党内法规制度建设，是解决党的建设和党的工作中存在问题的实践需求，更是立足夯实主体责任、坚持问题导向、推动党内法规制度创新发展的动力。2017年5月，党中央赋予了沈阳、武汉、福州、兰州、青岛、深圳、南宁7个副省级和省会城市党委在基层党建、作风建设等方面探索制定党内法规的权限。党内法规制度建设主体的适当扩容也充分表明，加强地方党内法规制度建设，坚持党内法规制度体系整体性与层次性的有机统一、统筹建设，才能调动各层各方面的创造性和积极性，才能充分发挥依规治党的组织优势。

二、理性看待地方党内法规制度建设的基本问题

目前，虽然学界专门以地方党内法规制度建设为题的研究并不多，但地方党内法规制度建设的实践发展却非常快，党的十八大、特别是党的十八届四中全会以来，随着《制定条例》《关于加强党内法规制度建设的意见》《中央党内法规制定工作五年规划纲要(2013—2017年)》以及《中央党内法规制定工作第二个五年规划(2018—2022年)》（以下简称《第二个五年规划》）等系列法规文件的发布实施，各地落实党中央要求，从党内法规机构设置、机制运行、人员匹配等方面逐步推进相关工作，从提高政治站位、强化使命担当、夯实人才支撑等方面积极推进新时代党内法规工作，并取得了显著成绩。截至2018年8月底，在约4200部现行有效的党内法规中，地方性党内法规已达约3700部，约占现行有效的法规总量的90%。关注地方党内法规制度建设，从学术规范角度而言必须理性认识并明确以下几个问题。

（一）地方党内法规制度建设：能不能作为概念

概念表达需要符合形式逻辑的一般要求。《制定条例》第二条规定：“党内法规是党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称。”严格而言，这还不能算规范的学理性定义，但党内法规与法律不同，它更突出党的意志的政治性表达，更强调规范性、权威性。在这个意义上，可以说《制定条例》解决了学界、实务界在党内法规概念性认识上的争议，明确了党内法规的政治性、规范性、强制性特征，因而可以看作是对党内法规的基本定义。以此为参照，地方党内法规制度建设就是地方党委（省、自治区、直辖市党委，包含被授权试点的7个副省级和省会城市）作为“规”定主体，在遵循法定权限和程序性要求下进行的党内法规制度制定、实施等活动。根据《制定条例》和《关于加强党内法规制度建设的意见》，地方党委一方面能够配套中央党内法规，制定规则、规定、办法、细则，另一方面，还可以结合地方实际，在基层组织建设、作风建设等方面，先行先试进行制度创新建设活动。可见，地方党委是“规”定的党内法规制度建设主体，地方党内法规制度建设具有明确的内涵和外延指向，具备形式逻辑所要求的概念的基本要素。

地方党内法规制度在党内法规制度体系中居于特定的效力位阶。党内法规制度体系包含党章以及党的中央法规、部委法规、地方法规4个层次，是以党章为统领，以准则、条例等中央党内法规为主干，由各领域各层级党内法规制度组成的有机统一整体。其中党的中央组织——党的全国代表大会制定并通过的党章是党的“根本大法”，在党内法规制度体系中居于最高位阶，具有最高效力，任何其他党内法规都不能与党章相冲突。党的中央委员会、中央纪律委员会等党的中央组织所制定的准则、条例的位阶次之——准则是对全党政治生活、组织生活和全体党员行为做出基本规定的一类重要的党内法规，其效力位阶相当于法律体系中的“基本法律”；条例是对党的某一领域重要关系或者某一方面重要工作做出的全面性规定，其效力位阶大致相当于法律体系中“一般法律”。中央层面的规则、规定、办法、细则，以及地方党委有权制定的以规则、规定、办法、细则为名的党内法规是对准则、条例的细化，适用性更强，数量也较多，可以对应法律体系中的行政法规。原则上，地方党委制定的党内法规位居党的中央法规、部委法规之下，是衔接协调上述党内法规的具体党内法规制度。这些具体党内法规制度能够反映地方实际，很多是地方党委推动党的工作的制度性规定，与中央层面的相关党内法规具有相同属性，但有些制度性规定虽具有实体性规范内容，并不能以规则、规定、办法、细则等命名，只是以通知、决定等方式出现，因而在党内法规制度体系的框架内，位阶更低，大致相当于法律体系中的规章。如果按照广义的党内法规概念，将具有实质性规定的决议、决定、报告、意见等也扩容为党内法规，或者借用党的主张的基本概念，则地方党委制定的这些党内法规制度，其地位类似于法律体系中的行政规范性文件，即所谓的“红头文件”。

（二）地方党内法规制度建设：能不能明确定位

在我国国家治理的视域内，地方党委是中央领导下地方治理的核心主体，在本地区发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用。地方党委应当贯彻落实中央要求，“按照协调推进‘四个全面’战略布局，对本地区经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设实行全面领导，对本地区党的建设全面负责”。在中央、地方的国家结构体系内，地方党委管理好本地区事务、做好本地区党的建设的根本前提，就是加强和改善地方党的组织和党的领导，提高全面从严治党、依规治党的能力。而加强党内法规制度建设是全面从严治党、依规治党的必然要求。

重视地方法治建设是改革开放以来国家法治建设的基本经验。早在改革开放之初，面对国家法制建设的短板和现实挑战，邓小平曾经明确指出：“有的法规地方可以先试搞，然后经过总结提高，制定全国通行的法律。”四十多年的实践证明，地方法治作为国家法治建设的重要实践，一方面回应了改革开放对于法治的现实需求、适应了改革进程中国家法治建设的现实需要，另一方面又极大地促进了国家法律制度的完善，为国家法治建设夯实了根基。新时代全面推进依法治国，中央明确党政主要负责人是推进法治建设的第一责任人，履行依法治国重要组织者、推动者和实践者的职责，应“坚持统筹协调，做到依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设”。贯彻落实中央关于法治建设的重大决策部署，近年来地方党委主要负责人高度重视“全面从严治党、依规治党，加强党内法规制度建设，提高党内法规制度执行力”，以地方党内法规制度建设将全面从严治党、依规治党精神落实在地方实践中。因此，地方党委推进党内法规制度实施，按照职责权限制定规则、规定、办法、细则，结合地方实际，以决议、决定、通知等形式，先行先试探索进行党内法规制度建设，一方面是细化、具体化以党章为统领的中央和部委党内法规，以地方党内法规建设实践助推党内法规制度体系完善，另一方面，这也是充分发挥地方积极性、保障党内法规落实落地、增益党内法规制度执行力的重要制度实践。

（三）地方党内法规制度建设：是否应强调体系

体系化是党内法规制度建设应当解决的问题和实现的目标，也是实现依规治党、推进党内治理法治化的基本要求。加快建设覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系，既需要党内法规制度体系自身内容全面、结构合理、逻辑严密、形式统一，也需要党内法规制度体系与外部规则、即国家法律制度体系衔接协调、同频共振。从某种意义上讲，党内法规制度体系的内外协调程度决定着党内法规制度体系的质量，也影响着党内治理法治化的水平与发展进程。

强调体系化有助于提升地方党内法规制度建设能力。单纯就立规而言，地方党内法规制度建设只能是在党中央统一部署下的、遵循集中统一要求的体系内实践。一方面，地方建设要遵循党中央关于党内法规制度体系建设的总体要求，进行配套法规建设、或者先行先试的制度探索，保证制度体系内部上下协调、形式统一。另一方面，地方建设还应当遵循法治体系统一的要求，重视党内法规的备案、审查工作，以便地方党内法规制度建设与地方性立法和法治建设协调发展。实践看，地方在党内法规制度建设中倾向于立足地方实际、落实中央要求、跟上法规制度建设步伐，很少能够从体系化视角，对法规制度建设规划和年度计划作出实际性设计。例如《第二个五年规划》实施以来，湖北、江苏、内蒙古等部分地方做了较为系统的党内法规建设规划，但这些规划都较为概括，一般是在中央规划基础上的地方化，年度计划也基本如此。具体到党内法规制度建设中，地方党委仍存在对配套党内法规的基本要求定位不够清晰、条款化不够规范的问题，先行先试的探索空间有限、探索的突破性不足等问题，这都一定程度上影响到地方党内法规制度建设质量。有调查显示，45.55% 的被调查者认为，法规制度本身的质量是影响制度执行力的重要因素（见图1）。因此，长远来看，强调体系化是坚持问题导向、突出地方作为立规主体的主体责任、提升立规能力、加快推进党内法规制度建设中应当着力关注的问题。

图1  影响党内法规制度执行效果的因素

三、地方党内法规制度建设的现状与问题

根据中共中央《关于加强党内法规制度建设的意见》，党内法规制度建设不仅仅是全面从严治党、依规治党的必然要求，而且是建设中国特色社会主义法治体系的重要内容，是同国家法治建设、国家治理体系和治理能力现代化密切相关，与党和国家的前途命运紧密相关的理论和实践命题。历时而看，党内法规制度建设多具有“实践探索在前、总结提炼在后”的基本规律。近年来特别是党的十八大以来，随着党内法规制度建设逐步驶上快车道，学界的研究也逐步丰富起来，理论联系实践、实践联系理论、以党内法规理论进步推动实践发展的局面正在形成。但是，与相关成熟学科相比较，党内法规基础研究和应用研究远没有达到应有状态，整体上看规范研究不足、实证研究不足等问题仍然较为突出。因而，在充分尊重党内法规制度建设的理论和实践规律基础上，厘清新时代地方党内法规制度建设的特点与问题、加快推进地方党内法规制度建设，就成为重要的时代性命题。

（一）地方党内法规制度建设现状及其特点

第一个党内法规制度建设行动指南——《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013—2017年）》实施以来，地方党委对党内法规制度建设的重视程度越来越高，绝大多数省区市党委通过常委会会议专题研究党内法规工作，印发专门文件，认真履行党内法规建设工作职责，将党内法规制度建设工作与党建其他工作一同部署、抓好落实，党内法规工作机构、人员队伍和研究力量逐步充实，制定出台的党内法规制度质量逐步提升，工作机制逐步完善，备案审查清理等工作逐步规范，党内法规制度建设的工作保障也不断得以加强。

1.坚持政治引领加强制度建设

坚持正确的政治方向是地方党内法规制度建设的基本出发点和根本原则。本质而言，政党是有共同政治纲领、政治路线、政治目标的政治组织，是特定阶级利益的集中代表者，因此政治属性是政党的第一属性，这体现在地方党内法规制度建设的指导思想、理论基础等方面。遵循党中央的统一要求，地方党内法规制度建设应当以习近平新时代中国特色社会主义思想中关于依法治国、依规治党的重要思想为指导，以中国特色社会主义法治理论为指导，在中国特色社会主义法治体系的框架内加强建设。调研表明，地方党内法规制度建设始终把维护党中央集中统一领导作为最根本的政治原则，突出强化思想政治引领，着力推进党内法规实施，对应党章、准则、条例，着力加强规则、规定、细则、办法等的建设，取得了很大成就（见图2）。

图2  调研对象对党内法规制度体系的一般性认识状况

2.坚持目标导向推进整体性建设

党内法规制度体系建设是一项与时俱进的系统工程，重视地方作用既是党内法规制度建设的内在规律，也是新时代强化地方党委在管党治党建设党中的主体责任、进一步加强和改进地方党委工作、提升执政能力和领导水平的重要举措。近年来各地方党委明显加大了党内法规制度建设力度，一是加强党内法规工作机构建设，及时进行机构设置和调整，成立专门的党内法规工作机构。二是建立完善党内法规制度建设工作机制，建立党内法规工作联席会议机制，加强党内法规制度执行力建设。三是将党内法规制度建设纳入党的建设总体安排，将党内法规制度建设作为党委常委会年度工作要点，明确重要党内法规制度一般须由省区市党委全会、常委会审议，通过健全党内法规制度制定机制，梳理和完善各层级制度性规定，层层抓好贯彻落实，规范党内法规制度备案审查制度，维护党内法规制度的统一性和权威性。目前多地方通过配套党内法规制定、先行先试探索和规范性文件制定，围绕“1+4”党内法规制度体系架构，在中央“夯基垒台、立柱架梁”基础上，发挥地方“添砖加瓦”作用，基本形成了党章统领下的，贯通党的组织、党的领导、自身建设、监督保障等4个方面的制度框架，并及时进行党内法规制度清理。四是立足党内法规制度建设、加强人才队伍建设，制定党内法规人才发展规划，建设党内法规专业工作队伍、理论研究队伍、后备人才队伍，并与党校、高校、相关研究机构等紧密合作，通过委托课题研究等方式，为党内法规制度建设规划提供理论支撑和理论准备。

3.坚持问题导向积极进行创新性实践探索

党内法规制度建设是管党治党、提高党的执政能力和领导水平的重要抓手。坚持问题导向和目标导向相统一，对标对表，着力解决影响党的建设、制约科学发展的突出问题，是近年来地方党内法规制度建设中较为典型的创新性探索。地方在党内法规制度体系建设中的职责定位决定了规则、细则、规定、办法的制定，本身就是对中央党内法规、部委党内法规的细化、具体化，导向应致力于贯彻落实党中央要求、着力解决当地的问题。调研表明，地方在加强党内法规制度建设方面，强调问题意识，制度设计按职能定位、短板而定，始终围绕党委的职能和角色、为解决问题而进行制度建设。如各地细化《中国共产党党内监督条例》《中国共产党问责条例》的细则、意见、通知等，就具有明显的问题导向。再比如某些地方的《党政同责环境保护督查方案》《安全生产“党政同责”规定》《实施安全发展战略促进和谐宜居之都建设的意见》等的制定实施，针对的则都是新形势下的环境保护、安全生产问题，是较为突出的实践性探索。在党中央授权试点的7个副省级和省会城市中，实践创新的党内法规制度建设更为丰富，如《武汉市委加强基层党员干部作风建设若干规定（试行）》《深圳市社会组织党的建设工作规定（试行）》《青岛市党员领导干部述责述廉实施办法（试行）》等，都是具有先行先试特点的制度性创新。

（二）新时代地方党内法规制度建设的主要挑战

法治建设既包括法的制定，更包括法的实施。《关于加强党内法规制定建设的意见》也明确指出，要“坚持制定和实施并重”“将党内法规制度实施情况作为各级党委督促检查、巡视巡察的重要内容，对重要党内法规制度实施情况开展定期督查、专项督查”。在贯彻落实党中央要求和加快推进各层次、各领域党内法规制度建设的过程中，一定程度上地方党内法规制度建设中的党内法规执行问题更为突出和重要。围绕《第二个五年规划》，通过对一些省区市党内法规规划和计划编制、以及党内法规制度建设和执行的一些实践调研发现，目前地方党委在党内法规制度建设方面仍然存在一些问题。

1.理论创新能力制约着党内法规制度建设的质量

党内法规制度建设具有很强的政治性、政策性、理论性，需要高素质的干部人才队伍做支撑。《关于加强党内法规制度建设的意见》《制定条例》等的出台及实施，都仅短短几年的时间，因而研究力量储备不够，专门人才缺乏，机构编制也还未完全到位，指导党内法规制度建设的理论相对滞后，尤其在制度衔接与协调的理论研究上更是欠缺经验性论证。例如在依法治国与依规治党有机统一下，实现党内法规与国家法律的衔接和协调，既需要立法、立规技术上的统一，更需要对于国家法律与党内法规二者之间的调整事项、规范空间、效力范围、程序机制上的衔接和协调，是重大的理论和实践问题。因此，党规与国法、地方党内法规制度与国家法律法规、地方性法规之间的衔接与协调说起来容易，做起来仍然是个难题，实际制度设计和执行中难度较大，需要基本的理论指导和支撑。而且，就地方党委而言，党内法规的制定程序、立规能力、基本保障等问题，对立规主体来说是很大的挑战。

2.立规机制问题制约着地方党内法规制度建设能力

党内法规是具有法定效力的制度规范，作为一种公共产品，它应传递准确的制度信息，明确设定党组织和党员可为、不可为，当为、不当为，应为、不应为的范围。但实践中地方党委履行法定党内法规制度建设职责却存在2种因立规机制而带来的问题：一是配套党内法规制定机制不明确，如何细化、具体化所应配套的党内法规，各地方基础研究明显不足，在配套法规建设中普遍存在简单化、粗糙化倾向，影响到制度信息的传递。二是对于党中央没有明确要求配套的党内法规，地方囿于“痕迹管理”要求，也往往需要以制定实施意见等方式贯彻落实，“叠床架屋”，一定程度上增加了党内法规制度建设成本。

3.对党建工作的认识偏差影响到党内法规制度建设效果

基层调研发现，不同的单位、行业、领域党的建设工作中普遍存在“重业务轻党建”的思想倾向，党建工作和业务工作存在“两张皮”现象，甚至有的还对机关党建、企业党建等存在肤浅片面认识，认为党建工作是“虚”功，任务就是组织几次学习、开展几次活动、发展几个党员。也有的党组织、特别是基层党组织只满足于完成上级明确的任务要求，只求过得去，不求过得硬，结合自身实际主动开展党建工作的意识不够，更缺乏适应新形势新任务的要求创新性开展党建工作的意识和愿望。对党建工作认识不到位，必然影响到制度建设贯穿党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设的实际效果，从而很大程度上削减依规治党的实践效果。

4.党务工作者能力素质影响到党内法规制度执行力

党务工作是党内法规制度的重要规范内容之一，具有较强的系统性、规范性，涵盖党委班子建设、基层党组织建设、党员队伍建设等不同方面，是考量党内法规制度执行的重要指标。在全面从严治党、制度治党要求下，党务工作的内容、形式、要求、考评等都应当具有规范性。但从实际情况看，党务工作者中不少人原来是业务或管理部门的干部，缺乏党建专业背景，尤其在市场经济环境中，对党务、业务工作的有机结合缺乏认识，不会抓党建工作与业务工作的结合点，抓不住以党建工作推动业务工作和中心工作的突破口。也有的党务工作者缺乏相应的学习培训，缺乏相应岗位历练的经历，不熟悉党务工作，应知应做的事情不了解不掌握，开展工作的能力不够。从某系统的调研情况看，大部分支部书记对于本职工作的认识不到位，不清楚党的支部书记的工作职责，不了解支部建设的具体规范，不研究开展支部活动的有效方式。党务工作者的能力素质问题，是影响党内法规制度执行力的重要因素。

5.基层党建薄弱一定程度上消减党内法规的制度执行效果

综观近几年党的制度建设实践，基层党建工作力量薄弱仍是影响党的建设工作的重要原因。一方面，基层专职党务人员不足。以某直辖市一厅局级机关单位为例，全单位共有六百余名党员、43个基层党支部，但只有2名正式在编的专职党务工作者，基层党支部书记大多为处长或中心主任兼任。这样的配置虽然方便工作推进，但也往往因为业务工作冲突，一定程度上使得党建工作“说起来重要，做起来次要，忙起来不要”。另一方面，对基层党建工作的系统指导、专门检查、系统评价少，检查评价结果与奖惩机制不衔接、难兑现，特别是未将党支部工作真正当做本系统、本部门政绩看待和评价，没有把党建工作与本单位、本部门的业务或行政工作一起部署、一同检查、一样对待。基层党建工作薄弱，实质上是党的建设到基层不实的问题，是制度治党依规治党能不能贯穿党的建设各个层次、各个方面的问题。

四、加快推进地方党内法规制度建设的几点思考

《关于加强党内法规制度建设的意见》明确：“加强党内法规制度建设，是全面从严治党、依规治党的必然要求，是建设中国特色社会主义法治体系的重要内容，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要保障，事关党长期执政和国家长治久安。”地方党内法规制度建设深深根植于党内法规制度建设的目标定位和价值追求之中。

（一）充分重视地方党内法规制度建设

党内法规制度建设是全面从严治党、依规治党的必然要求，而地方党内法规制度建设是党内法规制度体系化不可缺少的内容。《关于加强党内法规制度建设的意见》明确：“党内法规制度体系，是以党章为根本，以民主集中制为核心，以准则、条例等中央党内法规为主干，由各领域各层级党内法规制度组成的有机统一整体。”党内法规制度建设是个系统工程，应当具有整体性、协调性、一致性。就党内法规制度建设而言，地方党内法规制度建设深深嵌在党中央关于党内法规制度建设的总体部署中，地方党内法规制度建设对贯彻落实党中央重大决策部署，保证全面从严治党、依规治党要求在本地区落地生根发挥着重要作用。因此，党中央要重视并着重强调，地方党内法规制度建设一定是在与中央党内法规保持一致的前提下，紧紧围绕坚持和加强党的全面领导、以党的政治建设为统领，全面推进党的各项建设，以确保全党坚定维护以习近平同志为核心的党中央权威和集中统一领导，确保党的领导更加坚强、党的执政地位更加巩固。

党内法规制度建设是中国特色社会主义法治体系建设的重要内容，地方党内法规制度建设是法治建设的基础环节。将党内法规体系纳入中国特色社会主义法治体系并作为全面依法治国的总目标，是基于我国法治建设的基本特点以及域外社会主义建设实践经验而做出的理性选择。虽然党章、宪法均已明确，党必须在宪法法律范围内活动，但党的领导地位和执政地位决定了，如果没有一套更为严格、科学的规范以及制度机制约束，对党超越宪法法律行使权力的约束就很难实现。斯大林时期的苏联法律制度不可谓不多，但由于缺乏对最高权力的有效约束，仍然发生大肃反的悲剧，侵害了国家利益和人民的民主利益。正是在总结苏联教训以及我国文化大革命深刻教训的基础上，改革开放以来，我们党走上了加快制度建设、以制度约束权力的法治实践。从国家法治与地方法治的关系而言，地方权力约束是更为实际的现实问题。因此，地方党内法规制度建设应充分重视民主集中制原则的贯彻落实，在党内法规制度建设中坚持统分结合、以上率下的党内法规制定体制，严格立规权限划分，着重于“块”上的重要问题以加强党内法规制度建设实践。同时，党中央要通过强调并监督考核地方党委党内法规贯彻落实情况，将地方党内法规制度建设落到实处。

党内法规制度建设是国家治理体系和治理能力现代化的重要保障，地方党内法规制度建设是地方治理能力的重要体现。国家治理现代化的重要标志是法治化，法治化的内涵，既包括一套科学、完善的法律法规制度体系，更意味着这套法律法规制度体系真正适用于改革发展稳定、内政国防外交、治党治国治军。在中国特色社会主义法治建设的基本框架内，国家法治化的重要保障是党的治理法治化，而党的治理法治化的基础即完善的党内法规制度体系。改革开放以来，地方已经在遵循党内法规制度建设机制基础上，以上位党内法规为依据，因地制宜建章立制，出台了一大批面向基层一线的地方党内法规制度，按照党中央要求制定了一大批配套党内法规（目前现行有效地方党内法规约3700部，约占法规总量的90%），对于推进国家治理现代化发挥了重要作用。但这些党内法规制度在自身的体系化方面，在与中央党内法规以及部委党内法规的衔接协调方面，与国家法中的地方性法规制度体系的衔接协调等方面，都还存在一定问题。因而，党中央要重视从地方党委做起，加强党内法规清理、备案制度建设，提高地方党内法规制度建设质量，逐步实现以地方建设助推党内法规制度体系建设的目标。

（二）加强对地方党内法规制度建设的理论指导

1.借鉴地方法治建设理论为地方党内法规制度建设释“疑”解“惑”

前已述及，地方党内法规制度建设在主体地位及党内法规制度建设基本价值追求上，与地方立法具有相对一致性。法理而言，在我国“一元、两级、多层次”的立法体制内，地方“法治”理论不自足、“地方性”激励不够、地方利益保护等问题是影响地方法治建设的重要因素。借鉴地方法治建设的经验，一要通过强化《制定条例》的贯彻实施，提高地方党委的党内法规制度建设意识。二要加强对地方党内法规制度建设的理论指导和工作指导，为地方党内法规制度建设解“疑”答“惑”，释放地方党内法规制度建设的内在动力。三要通过优化地方党内法规制度建设资源配置，进一步健全党内法规制度建设工作机制，明确相关部门责任，充分调动地方积极性，激励地方不断提升党内法规制度建设能力。四要通过强化地方党委管党治党建设党的主体责任，将党内法规制度建设情况作为党员领导班子和党员领导干部考核的重要内容，引导、激励地方重视立规规划和年度计划，提高立规针对性，实现配套衔接务实管用、先行先试创新探索、对表本地实际的党内法规制度建设要求。

2.以体系化理论为指导确立地方党内法规制度建设的基本要求

体系化是法治建设的根本要求，也是法治的基本判断标准。新时代党内法规制度建设应吸收和借鉴国家立法原则，践行科学立法、民主立法理念。应充分借鉴法的基本特征，实现规范性、制度化。以党的十八届六中全会修订的《中国共产党党内监督条例》（以下简称《监督条例》）为例，该条例是新时代党内法规制定水平的集大成者，其文本具备独特的价值，承载着我党关于党的建设集体反思和对制度性构建的不懈努力，尤其是前后修订历经十多年，修订中体现出的立规理念的转换，表达了在依法治国背景下制度治党的思考和实践，具有积累、检验、反思我党党内制度建设的价值。理性审视《监督条例》的修订，它体现的是我们党立规理念从“摸着石头过河”向顶层设计的转换。由此，未来党内立规应该立足于宪法至上、党章为本的基点，朝着成文化、体系化和规范化方向前进。强调科学立规、民主立规；立规定位更高远，结构更优化；制度设计更科学。

恪守体系化理论和实践逻辑，地方党内法规制度的目标定位和基本要求在于科学性、民主性、规范性。首先要遵循科学立规要求，统筹立、改、废、释，按照党的建设规律进行党内法规制度建设；要遵循民主立规要求，建立立规决策、立规活动的民主机制，创新基层党组织和广大党员参与方式等；要遵循党内法规制度建设的规范性要求，不断完善地方党内法规制度制定程序，提升立规技术。要特别指出的是，与地方立法、国家立法不同，党内法规制度建设更强调党的建设实践发展及其规律总结的实践应用。从党的建设和发展历史看，很多党内重要问题的解决，都是从量变到质变的过程，党内法规制度建设及其实践探索也是持续的过程，因而渐进性是保障党内法规制度建设质量的重要方面。地方党委要充分重视地方管党治党实践，直面问题，遵循渐进性要求，逐步完善地方党内法规制度建设。

（三）坚持问题导向推进地方党内法规制度建设

1.抓住党内法规制度建设的主要方面，加快推进地方党内法规制度建设

在党内法规制度体系内，地方党内法规制度应着重规范“块”上重要问题。地方党内法规制度对贯彻落实党中央重大决策部署，保证全面从严治党、依规治党要求在本地区落地生根发挥着重要作用。地方党委应以上位党内法规为依据，因地制宜建章立制，出台一大批面向基层一线的地方党内法规。为此就要聚焦地方在党内治理、党的建设与党的领导中的薄弱环节与突出问题，围绕规范权力运行、强化责任设计制度，着力解决党内政治生活庸俗化、随意化、平淡化的问题，针对党内制度不健全、覆盖不到位、责任不明晰、执行不力等问题，抓好党内法规制度建设及其执行，着力提高制度执行力。

2.以地方为实证、探索推进党内法规执行评估制度

党内法规制度执行状况是评价制度治党依规治党实效性的重要指标，一项党内法规制度，其执行情况如果能得到及时反馈，将能够促进党内法规制度自身的改进和完善，推动党的制度优势更好地转化为治国理政的实际效能。《制定条例》也明确提出，要积极开展党内法规实施后评估工作，并根据评估反馈情况及时修改完善相关党内法规。探索对党内法规执行情况和实施效果的评估，成为党的十八大以来党内法规制度建设的一项任务。但执行评估由谁来评估、评估什么、怎么评估、评估结果如何使用等问题，长期以来难以形成制度规范。地方党委作为党内法规制度建设的法定主体，其在制度执行中的地位决定了对党内法规制度执行评估具有极好的实践空间。2017年11月，福建省成立了全国首家党内法规制度实施评估专业机构，2018年1月，四川省发布了《省委党内法规实施评估办法（试行）》，开启了党内法规实施评估的有益探索。参考和借鉴立法后评估制度，开展地方实证研究，立足地方实际、整合多方资源，从评估主体、内容、方法、结果等方面构建党内法规执行评估制度，对党内法规制度体系化而言是极有价值的理论和实践问题。

注：原文注释从略。本文原载于《党内法规理论研究》2019年第2期（总第3期），社会科学文献出版社，2019年版，第150-168页。