王建芹 马 尚：重新认识党内法规解释的功能及其限度

摘 要：完善的党内法规体系是新时代全面推进中国特色社会主义法治国家建设过程中从严治党、依规治党的最重要制度保障，而党内法规制度体系建设必须以科学的解释机制来确保法规在实践中的权威性与适应性。重新认识和定位党内法规解释功能及其限度所针对的就是党内治理法治化维度下党内法规的权威性与适应性相平衡的问题。为此，需要改变传统上对党内法规解释功能的认识并予以重新定位，即党内法规的解释功能不在于对党内法规原意的阐述与说明，而在于通过新的表达形式的替代来推动实践活动的持续深入进行。在这一指导思想下，党内法规的解释需要在必要性和技术性两方面体现出更为科学的限度要求，即在提高党内法规适应性的同时，充分维护党内法规的权威性，树立党内法规至上性的法治理念。故需要在党内法规的制定、解释和修改环节进行更加科学的顶层设计与制度安排。

关键词：党内法规；解释；功能；限度；法治

作者简介：王建芹，中国政法大学法学院教授、党内法规研究中心主任；马尚，中国政法大学法学院硕士研究生、党内法规研究中心研究助理。

论文创新点：在选题上，随着党内法规制度体系的逐步完善以及依规治党的深入推进，面对多样化的党内政治生活实践，必将产生大量党内法规解释需求。党内法规解释体系的规范化建构，仍需要在理论上和实践中深入研究与探索，本文切合当下党内法规解释的实践需求，对党内法规解理论和实务工作将有一定的推动作用。在内容上，本文以党内法规解释功能的传统视角为切入点，指出传统视角上党内法规解释功能所存在的最大问题就是不能正确处理党内法规解释限度的问题，因此需对党内法规的解释功能予以重新定位，认为党内法规解释需要在必要性和技术性两方面体现出更为科学的限度要求。基于此，本文就党内法规的制定、解释和修改环节的顶层设计与制度安排等内容提出创新性观点。

引文析出格式：王建芹、马尚.重新认识党内法规解释的功能及其限度[J].党内法规理论研究.2019,02:56-70.

现将全文转载如下，以飨读者：

党内法规的解释是党内法规立改废释中的重要环节，是科学构建党内法规制度体系的重要组成部分。其“上承党内法规的制定，下启党内法规的执行”，是连结抽象的党内法规与具体的党内政治生活实践的纽带和桥梁，有助于在复杂的社会环境下提高党内法规的适应性，为依规治党的顺利推进保驾护航。完善党内法规的解释机制、加大党内法规的解释力度，对于党内法规在党内治理中的顺畅运行和提高以党内法规管党治党的能力具有至关重要的作用。但是，万事万物莫不有度，党内法规的解释也不能例外，只有明确党内法规解释的功能及其限度，才能更好地清晰党内法规解释的功能定位，保证党内法规的准确适用，维护党内法规制度体系的统一性和权威性，推动依规治党向纵深发展。

党内法规的解释是党内法规效力的延伸和扩展，以提高党内法规的适应性，是对党内法规的有益补充。但是党内法规的解释必须要有限度，必须以党内法规本身作为根本依循，特别是对党内法规的过度解释必然会消解党内法规的确定性进而损害其权威性。因此，提出党内法规解释功能及其限度的命题就是要贯彻党内法规至上的法治理念，自觉维护党内法规的权威性。通过党内法规解释功能的正确发挥，防范党内法规解释的普遍化和恣意化对党内法治建设的损害。

一、党内法规解释功能理论的传统认识及实践困境

（一）对党内法规解释的功能理论上的传统认识

关于党内法规的解释问题，目前无论是在党建领域还是政治学、法学甚至党内法规研究等领域，实践中和理论上的关注与研究都极为有限。特别是对依规治党背景下党内法规解释的功能与限度以及两者之间的关系尚未有较为深入的探讨。总体上看，普遍的观点是将党内法规解释的功能定位于法规在理解和适用的过程中对其内在含义的进一步阐明。2012年5月26日批准并发布的《中国共产党党内法规制定条例》（以下简称《制定条例--2012年发布》）并未具体对党内法规的解释给出定义与说明，仅仅规定了解释的负责机关及解释的效力。2019年8月30日，重新修订后的《中国共产党党内法规制定条例》（以下简称《制定条例--2019年修订》）则具体指出党内法规解释承担的是对党内法规的含义与适用进一步明确的功能。而在《中国共产党巡视工作条例》第四十一条的法规释义中，党内法规的解释则被定义为“对党内法规的各项原则和规范的含义以及所使用的概念、术语等所作的阐述和说明”。对此，有学者提出这种“阐明”表达的是一种从抽象到具体的过程，是党内法规解释机关在党内法规实施过程中进一步界定范围、明确含义或处理尺度而对具体应用党内法规的问题所作出的阐明。至于所涉及的相关党内法规解释的限度问题，只存在一个笼统的认识，即“遵循党内法规原意”，并没有在理论上进行更为深入、细致的研究与探讨。

上述对党内法规解释的功能认识和理解背后实际上反映出两种理论背景：其一是理性主义视角下的法学解释理论；其二是以德国当代哲学家伽达默尔为代表的现代哲学解释理论。首先，在理性主义盛行的19世纪，人们所寄望的是通过一部完美无缺的法典来规制复杂的社会生活，即一种“自动售卖机”式的法治图景，解释的存在被视为是对这种完美图景的破坏，因此需要严格限制解释的适用空间。正如拿破仑所言：“拿破仑民法典开始评注之日即为拿破仑民法典开始糟蹋之时。”但是复杂的社会现实告诉我们，人的理性终究是有限的，即便再“完美无缺”的法律规制也无法因应所有的社会现象，因此对必要的法律进行解释依然不可或缺。但此时解释的功能只限于对文本含义进行更为理性化的阐明，以使文本自身的理性更趋完美。这种理性主义视角下对解释的认识，一方面割裂了解释与适用之间的联系，另一方面则错误地理解了解释的限度，从而将维护法规文本的权威性简单理解为最大限度减少解释活动的进行，使得文本面对复杂现实环境的适应性大打折扣。

同理性主义一样，以伽达默尔为代表的现代哲学解释理论也认为解释的功能是阐明含义。但与理性主义相反的是，现代哲学解释学认为解释是普遍的，因而力主扩张解释的适用空间，他们主张，“凡是文本的意义不能直接被理解的地方，我们就必须进行解释；凡是我们不想信任某个现象直接表现的东西的地方，我们就必须进行解释”。伽达默尔认为理解、解释和适用是合而为一的，理解同时就是解释和适用，因为一切的理解都是个人基于前见和偏见的自我理解。然而这种关于解释具有普遍性的认识，一方面会产生一种认识论上的无穷倒退，另一方面虽然最大程度上提高了文本的适应性，但却是以消解文本自身的确定性为代价，导致文本的权威性受到冲击。

将上述2种解释学理论运用到党内法规解释工作中，并作为解释的基本功能，所存在的最大问题就是不能正确处理党内法规解释限度的问题，即无法同时兼顾文本权威性与适应性两方面的要求。这一问题的出现，在于传统上对于党内法规解释的认识和理解中，隐含的前提就是党内法规的含义不明确，或者至少不那么明确，因此才需要通过解释对党内法规的含义再次进行阐明。但其逻辑困境就在于，如果党内法规本身的含义是明确的，这种“阐明”式的解释就失去了存在的必要，且无法与法规释义进行有效的区别；反之，如果认为党内法规的含义是不明确的，需要通过解释对法规含义作出进一步的阐明，又必将导致党内法规的解释功能与制定功能及修改功能之间出现交叉和错位，进而导致对法规制定权威性的损害。

（二）中央党内法规解释授权的形式异化问题

解释的存在价值本质上不能偏离对法规原意的遵守，目的是维护法规的权威性，防止解释机关对法规进行过度的解释。但在实践中，由于传统上对党内法规解释的功能及界限在认识上的模糊，会导致党内法规解释权与党内法规制定权、修改权之间的界限不清，使得解释权在相当程度上具有了制定权、修改权的性质，无助于维护党内法规制定权的权威。例如，在中央党内法规的“授权解释”问题上，上述理论困境即体现得十分明显。

《制定条例--2012年发布》第二十九条规定：“中央党内法规的解释工作由其规定的解释机关负责。”《制定条例--2019年修订》第三十四条则将其修改为：“中央党内法规由党中央或者授权有关部委解释”，正式给予了中央党内法规“授权解释”的党内法规依据。据谭波教授对党内法规解释主体的基本样本分析，中央党内法规解释主体常见的有中共中央纪律检查委员会、中共中央办公厅、中共中央组织部以及中共中央统战部，甚至还包括了国务院的一些职能部门。该条同时规定：“党内法规的解释同党内法规具有同等效力。”由此所产生的问题就是上述中央党内法规解释主体事实上相当于拥有了中央党内法规的“二次制定权”。因为如果中央党内法规某些条款在适用过程中被认为含义不够明确，需要由解释主体通过解释的方式对此进行重新阐明，那么其效力无异于是党内法规的重新制定。由此所带来的问题是：中央党内法规解释主体拥有“二次制定权”的正当性是什么？换句话说，中央纪委、党的中央组成部门及国务院有关部门为何能够享有只有党中央才能拥有的中央党内法规制定权？这种法理上的“授权”在党章中的依据是什么？

正是因为这种“二次制定权”上的法理难题，导致中央党内法规的这种“授权解释”在实践中必然会出现异化，但这种异化仅仅是形式上的，即中央纪委、中央组成部门和国务院部门仅仅成为形式意义上的解释主体而非实际意义上的“被授权主体”，解释主体在解释活动中事实上并没有被真正赋予独立性和自主性，也就是说，解释权事实上并没有被真正的“授予”出去。换句话说，虽然中央党内法规在其规定中将解释权授予给了中央纪委、中央组成部门及国务院部门，但实际上在具体的解释活动中法规的解释依然遵循着“谁制定谁解释”的基本原则。苏绍龙博士将这种现象称之为制定主体与解释主体的“相对分离”，具体来看，“根据中央规定，受权解释主体提出的中央党内法规解释草案须事先报请中央审批，故中央仍然是解释的实质决定者。同时，授权解释也不意味着中央组织自行解释权的放弃。基于其中央党内法规制定主体的地位，中央组织仍然可以自行解释，并且可以改变或撤销受权主体作出的解释”。因此，这种解释授权的形式异化虽然并没有真正导致中央党内法规制定主体解释权的丧失，但会导致中央党内法规授权解释的规定自我矛盾，进而导致法规制定的权威性受到损害，不符合党内治理法治化的基本精神。

（三）党内法规解释的功能传统认识背后的制度根源

黑格尔说过，存在即合理。这表明，任何一种认识的背后都存在着合理的现实逻辑基础，对党内法规解释功能的认识同样也不例外。我们知道，党内法规制度体系是立改废释等诸环节紧密联系的统一整体，尽管我们是通过解释这一环节作为理论研究的切入点，但其反映出的问题则体现在党内法规制度体系从制定、解释到修改等各个方面，即如果我们将解释作为观察的起点，那么党内法规的制定环节就是其上游，修改环节则是其下游。一旦上游的制定环节出现问题，其后的解释及其修改环节必然受到影响和波及。

之所以传统上党内法规的解释功能被理解和定义为阐明含义，很大程度上表明党内法规在上游制定环节中法规的含义没有得到准确、有效的阐明。如宋功德教授所言，现阶段的党内法规本身确实存在着不好用、不好守、不好学的“三不问题”，原因就是有的党内法规出台仓促、不接地气，缺乏针对性和操作性，解决不了实际问题。在此背景下，加大党内法规解释的力度，进一步阐明党内法规的含义，自然而然就成为党内法规解释功能的基本定位，进而导致党内法规的解释与制定在功能上的混淆与错位。相应地，党内法规解释的限度问题在实践中也无法准确界定内涵，实际操作中难以落实。

对党内法规解释功能认识上的误区和解释限度上的模糊，同样会影响到后续的修改环节。解释与修改之间具有一定的相似性，即二者的目的都是为提高党内法规在现实环境中的适应性。但是解释与修改又是针对不同情况分别适用的，区别的标准就是党内法规解释的限度问题。遵循法规原意是党内法规解释限度的核心标准，但随着对党内治理规律在认识上的不断深化，党内法规的内在基本精神和文字含义都可能发生重大变化，要适应这些改变势必会突破党内法规的原意，此时解释的功能即不再适用而必须诉诸于法规的修改。但在具体实践中，由于对解释功能在认识上的模糊导致解释限度的内涵和原则难以被准确把握，使得解释与修改两个功能不同的环节之间无法准确进行界定，难免出现功能上的错位。

二、重新认识党内法规解释的功能及其限度

（一）党内法规解释的功能是对法规原表达形式的替代

依规治党是依据党内法规管党治党，必须树立党内法规的权威性，在这一前提下，党内法规的解释不能以提高党内法规的适应性为代价损害党内法规的权威性。但是在传统的党内法规解释功能认识下，法规的权威性与适应性两方面的要求难以在法治的原则下同时得到兼顾，导致党内法规解释活动的顺利开展无论在理论上还是实践中都遇到了障碍。因此，有必要对传统的党内法规解释的功能与限度进行反思与重新定位。

在此我们有必要引入奥地利著名哲学家维特根斯坦后期的语言学理论进行分析。维特根斯坦认为，首先，日常语言在特定的语境下的含义必然是明确的，他反对那些关于日常语言不能准确地、逻辑地表明含义的传统认识。但是，语言的意义只有在使用时才能被把握，因此对于语言所表达的意义不能仅仅从抽象的句子结构特别是它的逻辑结构来考察，而应当从人们的实际运用中去考察。这一理论告诉我们的是，只有具体运用才能作为判断人们对于语言理解正确与否的标准。他曾以路标为例，指出路标本身尽管具有明确的含义，但抽象的路标只有在使用中才能逐渐转化为人们所理解的规则。这就告诉我们理解之于规则遵守的前提性以及判断理解正确与否的标准是具体的实践。至于对规则（文本或语言）的解释问题，维特根斯坦认为这是用一种新的表达来代替原有的表达，而并非是对原表达的进一步阐明。它意味着，解释的存在只是在对规则的理解出现问题时，以另一种对规则的表达来阐明规则的本义。它也意味着，解释的存在只是在对规则的理解出现问题时，以另一种对规则的表达来推动实践活动的继续进行。

这其中最核心的区别就在于，如果将解释定义为对原表达的进一步阐明，所隐含着的前提就是原表达的含义不够清晰，需要进一步的解释或说明，但在实践中它已经超越了解释功能的限度而事实上承载的是制定或修改功能。但如果将解释定义为用一种新的表达形式替代原有的表达，表明的是对原规则精神实质即规则制定权威性的尊重，也意味着解释功能所承载的只能是规则的原本意义，而且这个原本意义一定是清晰的。当然，如果规则的原本意义已经无法适应时代发展的需要，这个时候需要的将是修改功能而非解释活动。

具体到文本意义上的党内法规而言，其本身必然是具有明确含义的，因此党内法规解释的功能并不在于阐明原义，而是在实践中对党内法规的理解出现问题时，以另一种表达的形式来推动依规治党实践的继续进行。这种党内法规解释功能的重新定位，可以有效地平衡党内法规权威性与适应性两方面的要求，从而为党内法规解释限度命题的进一步深入研究奠定稳固的基础。

在此，我们也可以进一步分辨党内法规解释和法规释义之间的区别。首先，两者的目的不同。作为规范党内关系的行为准则，党内法规的语言应是精确的、简洁的与庄严的，因此不可避免会造成一定程度上的理解困难，通过法规释义可以更有效地解决这个问题。党内法规的解释则是因为当下对法规的理解阻碍了实践的发展，通过转换党内法规的表述形式来推动党内治理实践的继续进行。其次，两者的功能不同。党内法规的释义对于提高立规质量，辅助理解党内法规的含义具有重要作用。不同于法规释义，党内法规的解释则是在准确理解党内法规含义的基础上对条文表述形式的转换，而非辅助于党内法规含义的理解。再次，两者出现的时间与语言风格不同。党内法规的法规释义一般是在法规制定后同时或随即发布，语言通俗易懂。而党内法规的解释则只有在实践的继续进行出现问题时才会制定，语言风格上与党内法规类似，强调精确性、简洁性和庄严性。最后也是最核心的一点就是，党内法规释义属于制定环节，是党内法规制定环节的一个组成部分，而法规的解释属于解释环节，是党内法规制度体系中制定、解释、修改、废止四大环节中的一个组成部分。

（二）党内法规解释的限度体现在必要性与技术性两方面

在新的党内法规解释的功能定位指导下，结合维特根斯坦后期语言学理论中的解释学思想，笔者认为要从理解与解释之间的关系角度去准确把握党内法规解释限度的内在含义，具体体现为以下4个方面。第一，当对规则的理解可以推动实践活动进行的时候，解释活动不应当进行，此时我们应当做到的就是严格遵守规则。第二，当对规则的理解无法继续推动实践活动进行的时候，解释才应当发挥作用，其目的在于推动实践活动的继续进行。第三，解释并不具有明确规则含义的作用，只是对规则表述形式的一种转换，无关乎条文含义的明确与否。第四，解释应当以对规则含义的理解为基础进行，因为解释是对规则含义的另一种表述，所以解释也必须建立在对规则含义的准确把握之上。理解与解释的上述4个具体方面是相互联系的统一整体，只有对其进行全面的把握，才能对党内法规解释限度的命题进行深入的理解。

因此，在平衡党内法规权威性与适应性的总要求之下，党内法规解释的限度问题就具有了可操作性，具体针对的是2个方面的问题。其一，解释的必要性问题，即在何种情形下需要对党内法规进行解释。其二，技术性问题，即如何正确地对党内法规进行解释。首先，必要性问题和技术性问题是不同的，必要性问题意味着党内法规的解释并不是任何时候都可以随意启动的，只是在对党内法规的理解不能推动实践活动的进行时才能启动，这背后反映出的是一种反对解释普遍化的态度。其次，技术性问题是在党内法规解释程序已经启动的情况下，在对党内法规的条文表述进行转换的过程中，如何避免背离党内法规原意的情况发生。再者，必要性问题和技术性问题又是相互联系的，是一种前后衔接的关系，并均反对过度解释。

上述2个问题的根本落脚点都在于对党内法规的内在含义进行准确的理解和把握，这就需要关注党内法规含义的内在基本精神与外在语言表述2个方面的内容。任何一个党内法规条文背后总是承载着一定的制定目的和价值取向，这就表现为党内法规内在的基本精神，既体现着党内法规自身的精神品格，又指导着人们对党内法规条文含义的准确把握。但是基本精神不能直接被人们所认识，总是要通过一定的语言表述才能为人们所理解，因此党内法规条文的语言表述是其基本精神的外化。人们通过对外化的党内法规语言进行理解，才能把握党内法规条文的基本精神，这就是语言表述的作用。只强调基本精神而忽视语言表述，党内法规形式上的权威性便荡然无存。但只强调语言表述而忽视基本精神，党内法规的内在含义就不可能得到正确的理解。因此，准确理解党内法规的内在含义不能将党内法规内在的基本精神与外在的语言表述割裂开来，必须将两者统一于对党内法规理解过程中去。

在解释的必要性方面，由于党内法规解释功能的重新定位，其理论前提就是党内法规的含义是明确的，那么就意味着体现党内法规含义的内在基本精神与外在语言表述也应当是明确的。就基本精神而言，制定机关在制定党内法规时，对于每一个条文的制定目的是明确的，针对的问题和想要达到的效果也是确定的。而且相对于语言表述而言，基本精神受到语言习惯变迁的影响较小，因此能够在较长的一段时间内保持更高的确定性。就语言表述而言，作为其基本精神的外化，制定者往往会选择最为贴近基本精神的语言表述，同时这种“贴近”是在语言使用的通常意义上而言的，制定者不会以一种语言表述的非常规化理解的方式去对党内法规的基本精神进行阐释。因此在一定的时期内，党内法规外在的语言表述也必然是明确的，能够处理大部分的现实问题。因此，在党内法规的适用过程中，首要的是理解，其次才是解释，只有对党内法规的理解不成功，有碍实践的继续推进时才能诉诸于解释，这就是党内法规解释限度要求之下解释必要性方面的要求。

而在党内法规解释的技术性方面，仍然要从理解党内法规内在的基本精神和外在的语言表述两方面入手。一般而言，党内法规的制定者总会给予语言表述一定的抽象性，目的就是为了扩大文字含义的最大可能范围，提高语言表述应对语言习惯变迁的能力，同时也为党内法规的解释留下充足的操作空间。但是，即便此时的语言表述具有一定的抽象性，其文字含义的可能范围也是相对确定的。从横向来讲，党内法规的制定者赋予党内法规条文文字表述的当下含义不可能是漫无边际，也不可能是没有范围限制的。在对文字表述进行最宽泛的理解后，文字含义的范围会达到最大的极限，这个极限就是文字含义的可能范围。从纵向来看，党内法规是面向未来适用的，未来的不确定性会导致文字的含义随着时代的不同而发生不可预知的变化。但是在特定的时代，基于恒定的条文基本精神，利用各种解释方法，文字含义的最大范围仍是可以确定的。

在党内法规解释技术性方面的实际操作中，解释必须要同时以党内法规内在的基本精神和外在的语言含义可能范围为限度。内在的基本精神是内在的限度，外在的语言表述是外在的限度，党内法规的解释必须同时满足这两方面限度的要求。不论是内在还是外在的限度，只要其中一个被超越，该解释即可视为过度解释，其可接受度将大打折扣，同时也违背了法治的原则和精神。但这里要注意的是，内在限度和外在限度在遵守方面存在着明显的不同。内在限度既是最高限度，也是最低限度，换句话说，条文内在的基本精神必须全部予以遵守，既不能超出，也不能遗漏，不管是超出还是遗漏，都是对内在限度的超越。外在限度一般来说只需要遵守最高限度，不超出语言含义的最大范围即可，并不需要对语言表述的所有可能含义予以考虑。而且，文字的所有可能含义并不都为解释所需要，也不都符合党内法规条文内在的基本精神。通常情况下，依据党内法规条文内在的基本精神，并结合彼时的实践环境，解释者往往仅撷取文字含义可能范围内的部分含义来对党内法规的条文作出当下最适宜的解释。

三、党内法规解释的功能与限度要求应体现在党内法规制度建设的各项基本环节中

党内法规解释限度命题建立在解释功能的重新定位基础之上，不仅具有理论上的重要价值，更对指导实践中的党内法规制度建设具有重要意义。解释限度虽然是以解释功能的重新定位作为理论研究的切入点，但对应于党内法规制度建设上并不局限于单一的解释环节，而是对党内法规制度建设中的制定环节、解释环节和修改环节均提出必然的要求。反之，只有在党内法规的制定、解释和修改3个环节实现联动和有机协调，才能将党内法规解释的功能及其限度的要求落实在党内法规整体的制度建设过程中。

（一）提高党内法规的立规质量

作为党内法规解释活动开展的基础，党内法规的立规活动必须更加科学化、民主化和透明化，以提高党内法规的立规质量。高质量的立规活动可以更加有效地促进实践，并在最大程度上限缩解释活动开展的空间。在这个意义上，当解释工作在一个较长的时期内无需其功能发挥的时候，亦表明党内法规的立规质量得到了质的提高。

具体来说，提高立规的质量应当着力从党内法规文本语言的表述上提高党内法规制定的科学化与规范化水平。一方面，党内法规解释的功能和限度要求党内法规文本语言具有较高的精确度；但另一方面，党内法规又是面向未来适用的，语言上就需要具有一定的模糊性，以给解释留有一定的操作空间。因此，党内法规的立规语言应是在精确性与模糊性之间进行平衡。但是，由于党内法规具有政治性和规范性的双重属性，政治性要求语言含义的丰富性，即具备一定的语言灵活度而非精确度，因此导致党内法规制定中不少具有高度抽象性特征的党的政策和主张被写入党内法规，使得党内法规在语言表述中的模糊性更为明显。但是从规范性的要求来看，新时代依规治党是在法治的轨道上管党治党，党内法规的法属性要求法规的语言表述必须更加严谨，条文含义更加明确清晰。因此，在精确性与模糊性的平衡关系中，笔者认为有关党的政策主张的内容不应直接写入党内法规中，尽可能转化为含义更加清晰、语义更加明确，规范性特征更强的法规文本语言，以最大限度增强党内法规的执行性。

同时，党内法规的法规释义对于提高立规质量，辅助阐明党内法规含义也具有重要作用。作为党内法规制定机关对党内法规含义所作出的说明，党内法规释义既体现着党内法规内在的基本精神，又辅助着党内法规外在的语言表述。加强党内法规的释义可以辅助解释机关正确理解党内法规条文的含义，对党内法规的解释功能的实现和解释限度的落实具有重要的意义。尤其是对于中央党内法规而言，其制定主体与解释主体不一致，更需要制定机关公布相关的法规释义，指导解释机关对党内法规的内在含义与语言表述进行准确的理解和把握。例如党的十八届六中全会通过新修订的《中国共产党党内监督条例》（以下简称《监督条例》）后，制定机关很快公布了《监督条例》问答，对《监督条例》的一些重要问题进行说明，回答了诸如修订的原因、修订的思路以及条文中一些关键点如何理解等问题，有助于广大党员和领导干部等及时对《监督条例》进行理解和把握，取得了较好的实践效果。

（二）细化党内法规解释的原则

传统认识下，党内法规解释的限度只有一个笼统的原则性规定，即“遵循党内法规原意”，这对于指导解释限度的具体落实，维护党内法规的权威性是远远不够的。如前所述，党内法规的解释长期以来存在的功能错位问题导致法规解释的限度在实践中操作性不足，无法真正发挥维护党内法规权威性的作用。重新定位党内法规解释的功能有助于进一步明确党内法规解释限度的内涵，细化党内法规解释限度的基本原则。

首先，党内法规的解释活动要确立“理解优先解释原则”。所谓理解优先解释原则是指在党内法规的解释活动中，首要进行的是党内法规的理解，其次才是党内法规的解释。解释的目的是为了推动依规治党实践的深入进行，并以另一种表述方式对法规条文的含义进行阐释，那么这种重新阐释必须以对条文含义的准确理解为基础才有可能实现。同时，党内法规解释的限度无论是在必要性方面还是在技术性方面，都要求党内法规的解释活动必须准确理解并把握党内法规的原意，既包括党内法规内在的基本精神，也包括党内法规外在的语言表述。所以，在对党内法规解释的总原则“遵循党内法规原意”进行细化时，首先要确立的就是“理解优先解释原则”，在时间顺序上理解在先而解释在后，在相互关系上理解是解释的基础。

其次，在解释方法的选择上要确立“文义解释优先原则”，这是党内法规解释限度的应有之义。在解释活动中，不同的解释方法的运用会产生不同的效果，解释者为了达到不同的解释目的往往会根据情境的不同而使用不同的解释方法。理解是解释的基础，因此在对党内法规的解释方法进行选择时，应当坚持文义解释优先的原则，即首先运用文义解释的方法。文义解释是指从条文本身的文字表述入手去解释党内法规，按照文字含义范围的不同，一般将文义解释细分为字面解释、扩大解释和缩小解释3种。字面解释是完全根据文字的通常含义对党内法规的条文作出一般性的解释，扩大解释与缩小解释则是对文字的通常含义作出扩大或缩小的解释。通常情况下，党内法规是制定者经过反复研讨、论证和修改而制定出来的，所以解释者在对党内法规进行解释时要充分尊重制定者原本的文本字面语言，慎用扩大解释和缩小解释。

（三）完善解释的备案审查机制

党内法规解释功能的正常发挥以及解释限度的具体落实，都离不开备案审查机制的建立。通过对党内法规解释的备案审查，对党内法规解释活动实施有效的监督，可以防止过度解释对党内法规原意的曲解及对法规权威性的损害。目前，《制定条例--2019年修订》仅明确了中央纪律检查委员会、中央各部门（党中央工作机关）和省、自治区、直辖市党委制定的党内法规需要进行备案审查，2019年8月30日中共中央政治局会议新修订的《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》（以下简称《备案规定--2019年修订》），与2012年6月4日中共中央办公厅发布的《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》一样，也没有明确将党内法规解释文件纳入到备案审查的范围之内。考虑到党内法规的解释具有与党内法规同等效力，对规范党内关系影响重大，因此对党内法规的解释进行备案审查非常必要。在实际工作中，党内法规解释的备案审查工作应当坚持“有释必备，有备必审，有错必纠”的原则，实现党内法规解释备案审查全覆盖，不允许不受监督的党内法规解释文件的存在，同时对于超出限度的党内法规解释，必须予以坚决纠正。

具体的党内法规解释备案审查工作中应着重以下3点。第一是明确备案审查的主体。一般而言，党内法规解释主体的上级党委即为党内法规解释的备案审查主体。目前，中央党内法规一般是授权给中央各有关部委进行解释，因此可以将中央党内法规的备案审查工作交由中央办公厅负责。党内法规总体上遵循“谁制定谁解释”的原则，制定主体与解释主体合二为一，因此可以比照《制定条例--2019年修订》和《备案规定--2019年修订》确定党内法规解释的备案审查主体。第二是明确备案审查的内容。党内法规解释备案审查的内容包括3个方面：其一，是否需要解释，这是党内法规解释限度下必要性的要求；其二，解释是否正确，这是党内法规解释限度下技术性的要求；其三是明确备案审查的程序。这里的备案审查程序主要是指对党内法规的解释进行备案审查所遵循的时限、步骤等，目的在于将备案审查工作规范化、法治化，尤其要关注对不符合限度要求的党内法规解释文件的撤销和纠正程序。

（四）建立健全党内法规的修改机制

1. 建立解释与修改的衔接机制

解释与修改的衔接机制是指党内法规的解释与党内法规的修改之间相互协调的制度安排。对党内法规内在的基本精神而言，随着党对执政规律认识的深化，党内法规的基本精神亦可能不断进步与发展，从而突破原有的认识局限。一般来说，内在的基本精神出现了改变，党内法规外在的语言表述往往也要同时作出相应的调整，此时党内法规只能通过修改的方式来满足实践的需要。对于党内法规外在的语言表述而言，即便内在的基本精神是不变的，但是外在文字的含义却会随着时代的变迁发生变化，进而导致原有党内法规条文的文字含义最大范围发生变化，即使对文字含义作出最宽泛的理解也不能满足实践的需要，此时就需要通过修改的方式对语言表述作出改变。

建立解释与修改的衔接机制是党内法规解释限度的必然要求。在解释的功能已经不能负载实践发展的需要时，就需要借助于党内法规的修改制度。此时，不能单纯为了维护法规形式上的权威性而拒绝进行修改，继而导致党内法规的解释长期处于一种功能错位的状态。对党内法规的适时修改不仅不会对党内法规的权威性造成损害，反而更加有利于党内法规的理解与遵守。

2. 建立修改意见的审查与复议制度

法治的原则和精神要求党内法规必须保持一定程度的稳定性，不能轻易予以变动。党内法规的修改是对党内法规的实质性变动，因此其修改程序的启动也必须慎之又慎，这种情况下建立党内法规修改意见的审查制度就十分必要。一旦解释机关认为在解释限度内已经无法真正体现出党内法规的内在基本精神，有必要通过法规的修改才能正确指导实践，就应当依据程序向党内法规修改机关提交修改建议。但需要明确的是，修改建议的提交并不意味着修改程序的启动，原因在于党内法规的解释机关与修改机关之间往往属于职能上的分工协作而非上下级从属关系，因此党内法规的修改机关需要基于自己的专业能力对修改意见进行审查，自主得出是否需要启动修改程序的判断结果。

在实践中，不排除解释机关提交修改意见的行为并不是完全基于对党内法规认真负责的态度，亦可能是为了规避解释责任的承担而怠于行使解释权，从而将本该由解释机关负责的法规解释工作推给修改机关。为此，建立相应的修改意见审查制度及解释机关与修改机关意见不一致时的复议制度，从顶层设计上过滤掉不必要的修改意见，才能确保党内法规解释权的正确有效行使。

3. 探索对解释主体的授权模式

虽然党内法规的解释与修改之间的职能分工界限是明确的，但在实践中，这一界限并非绝对。与党内法规的修改相比，党内法规的解释具有更高的程序灵活性和较低的制度成本，因此基于修改成本及现实需要的急迫程度方面的考虑，对于一些轻微突破解释限度的法规，由修改机关进行修改不仅在程序上相对复杂而且时间上相对较长且成本较高，不利于快速应对实践发展的需要。这种情况下，可以探索由修改机关授权解释机关通过法规解释的方式实现对党内法规实质性修改的目的，以积极应对实践发展的需要。

在此需要明确的是，修改机关对解释机关的这种授权不是在任何情况下都可以适用的，更应当具有一定的限度。此类以解释之名行修改之实的方法仅仅是一种基于时间成本和制度成本考量下的权宜之计，并不是党内法规解释功能的正当状态，更非解释功能的常态，且应仅限于轻微突破法规解释限度的特定状况。否则，即便时间成本和制度成本再高，也不能以解释之名行修改之实。同时，授权的修改机关应当对解释机关的解释权进行再监督，以确保解释机关在授权的范围内对党内法规所进行实质性变动符合修改机关的授权意图，避免解释机关任意扩大授权范围而对党内法规进行不当的解释。

综上，在党内治理法治化的实践中，党内法规具有鲜明的法治化、规范化的特征。党内法规的解释功能及其限度是在法治的维度下提出的极具现实意义的命题，目的在于通过解释提高党内法规适应性的同时，充分维护党内法规的权威性，树立党内法规至上的法治理念。因此要正确把握理解与解释之间的关系，党内法规的解释要以对党内法规的理解为前提和基础，理解是第一位的，解释是第二位的。解释的功能不在于对党内法规含义的阐述与说明，而是在理解不能推动党内法规实践活动继续进行时，通过表述形式的转换来推动实践活动的继续进行。由此，党内法规的解释要求我们一方面关注到解释的必要性问题，明确只有在对党内法规的理解不成功，不能推动实践发展时才能诉诸于解释；另一方面则要关注解释的技术性问题，即解释不能超越党内法规内在基本精神与外在语言表述的范围界限。党内法规的解释功能对党内法规的制定、解释与修改3个环节均提出了新的要求，需要在党规制度体系建设顶层设计上予以全面考虑，促进党内治理活动健康有序地开展。

注：原文注释从略。本文原载于《党内法规理论研究》2019年第2期（总第3期），社会科学文献出版社，2019年版，第56-70页。