杨蓉：新时代背景下宪法与党内法规的结合与互动

摘要：我国现行宪法产生的历史充分体现出党与国的密切互动，这一特征是与党对国家的领导结合在一起的。也即，我们的根本法在产生之初，其特色即是与党的路线、方针和政策及党内法规等有着密切的联系。作为执政党，中国共产党对自身的路线、方针、政策的探索，以及自我管理和约束的强化，对于整个国家治理具有重要意义。因此，党内法规的发展也就与国家宪制的发展紧密结合在一起。党内法规的发展既推动宪法的变迁，也反映宪法的变迁。回顾我国宪法变迁的历程，可以更深刻地认识党内法规的发展。正如历次宪法的修改都体现出党章发展与宪法发展的互动，体现出宪法对于党所确立的思想路线和政策目标的确认。2018年宪法修改作为新时代的第一次修宪，作为宪法发展历程中的一个里程碑，更充分地体现了这一点。宪法在党的领导下实现对政治共同体的建构与整合，这一基本特征也就决定了宪法和国家法所构建的国家治理体系要和党的治理结合在一起，新时代宪法的发展同样也为党内法规在新时代的发展提供了重要动力。

关键词：政党；国家；宪法；宪法修改；党内法规

作者简介：杨蓉，法学博士，中国人民公安大学法学院讲师，武汉大学党内法规研究中心特聘研究员。

论文创新点：在选题上，本文围绕宪法和党内法规的关系设计论题，阐述了宪法和党内法规的结合与互动，体现了一定的学术价值和实践价值。在研究方法上，本文兼采规范分析法和历史分析法，较好地梳理了实践中党章与宪法的互动历程。在内容上，本文首先从宪法学理论视角阐释了政党与国家的辩证关系，随后梳理了党章与宪法变迁的互动历程，接着总结了2018年宪法修改对党的十八大以来改革和发展的确认，最后论述了新时代宪法与党内法规如何结合与互动。

引文析出格式：杨蓉. 新时代背景下宪法与党内法规的结合与互动[J].党内法规理论研究.2019,02：131-146.

现将全文转载如下，以飨读者：

党的十九大报告指明了新时代发展的方向、目标和任务，其中贯穿着大量法治的精神和要求，明确提出：“依法治国和依规治党有机统一”。在党的十九大形成的新的指导思想与战略方针的指引下，全国人大对我国现行宪法进行了及时的修改完善。此次宪法修改是中国特色社会主义进入新时代后的第一次宪法修改，是党中央站在健全完善党和国家领导制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的高度做出的一系列重大制度设计，包括坚持和加强党的领导、人民代表大会制度、统一战线制度、宪法宣誓制度、国家主席任期制度、国务院管理制度、地方立法制度、监察制度等。这些重大修改建议，是保证党和国家长治久安的顶层设计和制度安排。在宪法修改的这一背景下，党内法规也将面临更进一步的发展。同时，党内法规的进一步发展，也体现出其与宪法的功能分化。在理解宪法与党内法规的关系时，对两者功能分化的研究相对较多，而对两者结合与互动的研究还并不充分。认识党内法规与宪法之间的结合与互动，有助于党内法规的发展完善。在新时代背景下，党内法规和宪法的各自发展与相互结合共同完善了国家治理体系。

一、宪法视野下政党与国家的辩证关系

（一）现代宪制中的政党法治国

党的十八大以来，习近平总书记明确提出“依宪治国”，党的十八届三中全会将“法治中国”纳入国家治理体系和治理能力现代化的总体战略目标之中，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》对法治建设进行了全面部署，推进法治国家建设进入一个新的历史阶段。在理解这一背景下中国特色社会主义法治建设时，除了国家法的发展之外，也需要注意党内法规所体现的突出问题。总体来说，需要理顺党的领导与依法治国的关系，即党章与宪法、党规与国法、政策与法律的关系，才能从理论上明确中国特色社会主义法治的内涵。

现代意义的宪法治理国家形成的治理模式基本上离不开政党和国家这两大主体，因为“无政党无以组织国家，国家必须通过政党来组织和运转”。政党的兴起虽然比宪法和法治的兴起更晚，但在现代社会转型过程中起到了突出作用。组织政治参与扩大的首要制度保证就是政党及政党体系。特别是对于现代化起步较晚的国家而言，其更需要强大的政党来加强社会动员、保持政治稳定。

政党法治国作为现代宪制的一种重要形态，其重要性对于我国而言尤其凸显。因为在我国法治进程中，政党作为法治的内生变量而存在，而不像西方政党主要是在法治已经确立的背景下作为一种外生变量进行干预。这主要是由我国社会转型的基本特征决定的。我国需要一个强有力的政治核心力量来推动社会尽快完成现代化转型，也需要一个具有强大整合能力的科层化组织来实现民族国家建构后的治理。由于中国共产党的政治纲领以及它的严密组织结构，它在社会各个层面和方面的影响可以说无所不在。中国共产党不仅是领导当代中国各方面事业的核心力量，而且是当代中国社会各阶层和各种政治力量的一个组织、动员、整合和表达机制。

（二）政党法治国模式下形成的现行宪法

我国现行宪法产生的历史充分体现出党与国的密切互动。在“文化大革命”结束至党的十一届三中全会之前的一段时间内，我们党内部对于中国特色社会主义建设的路线和方向还存着一定程度上的认识模糊。1977年7月《理论动态》刊登署名文章《实践是检验真理的唯一标准》，以此作为突破口，全党上下经过全面、深入的讨论，在理论上重新确立坚持实事求是、反对教条主义，从而为否定“两个凡是”确定了思想理论基础。尽管全党开启了关于“真理标准”的讨论，但七八宪法仍然以“两个凡是”作为其指导思想。1978年党的十一届三中全会重新确立了正确的思想路线、政治路线和组织路线，开启了改革开放的伟大进程。而在这样的背景下，七八宪法的局限性也就突出地表现出来。所以，党的十一届三中全会后，在正确的思想路线、政治路线和组织路线的指导下，有必要也有可能对七八宪法进行全面修改。1980年8月30日，党中央向第五届全国人民代表大会第三次会议主席团提出了成立宪法修改委员会和全面修改宪法的建议。1980年9月，五届人大三次会议通过决议，同意党中央关于修改宪法和成立宪法修改委员会的决议。1981年6月27日，党的十一届六中全会通过的《中国共产党中央委员会关于建国以来党的若干历史问题的决议》指出：“必须巩固人民民主专政，完善国家宪法和法律并使之成为任何人都必须严格遵守的不可侵犯的力量，使社会主义法制成为维护人民利益，保障生产秩序、工作秩序、生活秩序，制裁犯罪行为，打击阶级敌人破坏的武器。绝不能让‘文化大革命’的混乱局面在任何范围内重演。”决议在对新中国成立以来的历史做出权威表述、充分肯定成就也明确地指出错误的基础上，将历史纳入对新的法治秩序的合法性论证当中来，为新宪法的制定完成了重要的准备工作。

在这样的基础上，作为我国现行宪法的八二宪法应运而生。这一宪法产生的过程确实与执政党中国共产党有着密不可分的联系。从政治决策这一层面来看，八二宪法的制定是与邓小平同志对改革开放的全面设计相联系的。1980年8月18日，邓小平同志在中共中央政治局扩大会议上提出党中央将向人大提出修宪的建议，要使我们的宪法更加完备、周密、准确。他的这一设想，就是将新宪法放在党和国家领导制度改革这一整体设计之中，基于充分发挥社会主义制度的优越性，加速现代化建设事业的发展这一目标来加以构思。而从逻辑顺序上来看，首先是我们党在指导思想上完成了拨乱反正的任务，为八二宪法提供了理论准备。接下来，党中央向全国人民代表大会提出建议，为八二宪法的制定指明了方向。然后全国人大同意党中央关于修改宪法和成立宪法修改委员会的决议，同意党中央提出的宪法修改委员会名单，从而形成了制定八二宪法的组织基础。由宪法修改委员会主持修改宪法，提出宪法草案，最终历时两年零三个月，到1982年12月4日，八二宪法经五届全国人大五次会议审议通过并公布实施，成为我国现行宪法。

现行宪法是一部公认比较好的、具有中国特色的社会主义宪法。从文本上来看，中国特色在于，我们区别于西方现代国家宪法产生的历史背景，既没有基督教自然法的传统，又没有内生内发“权利-权力”的市民社会，但我们的宪法序言通过历史性、原则性、政策性的论述证明了“法定执政党”与人民之法权关系。当然，在1982年全面修改宪法时，宪法序言的存在与否也是有过争议的，但如专家所言：“宪法序言虽然比较原则，但是它可以更好地阐述一些宪法条文不好规定的内容，如对我国人民革命历史的叙述，对革命和建设经验的总结和成就的叙述；有些内容在序言中规定比在条文中规定更为合适，如坚持党的四项基本原则，我国的统一战线的重要性和作用，外交政策等等。”而宪法表现出这一特征，是与党对国家的领导结合在一起的。也即，我们的根本法在产生之初，其特色即是与党的路线、方针和政策及党内法规等有着密切的联系。正如强世功教授所言：“中国法治建设中存在着移植而来的国家法律体系、本土传统习惯法和党的路线、方针和政策及党内法规等等法律多元主义的规范性要素，进而已经形成了党领导国家的宪政体制，形成了政策与法律互动的法律多元主义格局。”

二、党章与宪法变迁的互动

（一）党章为八二宪法形成与发展提供的基础

理解了政党与国家的关系在我国宪制结构中体现出的这种极其独特而重要的地位，也就不难理解，党政关系的处理是中国政治运作的重要因素，也对中国法治产生影响。作为执政党，中国共产党对自身的路线、方针、政策的探索，以及自我管理和约束的强化，对于整个国家治理具有重要意义。因此，党内法规的发展也就与国家宪制的发展紧密结合在一起。党内法规的发展既推动宪法的变迁，也反映宪法的变迁。回顾我国宪法变迁的历程，可以更深刻地认识党内法规的发展。

在党内法规这一体系中，党章处于类似于宪法的基础性规范地位，确定党内法规体系的核心结构与内容。因此，党内法规和宪法之间的互动，首先体现为党章和宪法的互动。从党史上来看，以党的十二大为转折，十二大党章较以前党章来说，是一部更为完备的党章，是新时期党章的蓝本，奠定了现行党章的根本规范，在党章史上是一个重要的里程碑。主持十二大党章起草工作的胡乔木同志认为，十二大党章“首先是有了一个内容比较充实的总纲，比较完整地、简明扼要地概括了党的性质，党的长远目标，当前目标，党对党员和党组织的基本要求以及党的领导作用的基本原则”。在此之后，我们党的路线、方针和政策日趋明确。因此，1982年9月6日通过十二大党章之后不到三个月时间，现行宪法——八二宪法也就得以产生。党的十二大确立的党章，为现行宪法提供了重要的思想指引。

从八二宪法制定实施以来的历史发展来看，党章与宪法的变迁在其精神实质方面表现出了高度的融合。从宪法的视角来看，可以说宪法的修改主要是对执政党的政治目标进行宪法化，实现政治目标与宪法规范的统一。而对于执政党的政治目标而言，最充分的体现则是在党章之中。党章的历次修正所体现出党的自我完善，也都及时地被吸收到随之而来的宪法修改之中，推动宪法的发展。而从法治的规范性要求来看，党章与宪法的变迁不仅在其实质内容方面表现出融合，在形式与程序方面也表现出高度同步的特征。随着法治的完善，宪法的修改程序也更加明确而严谨。在党中央领导下的历次修宪实践，已经形成了符合宪法精神、行之有效的工作程序和机制。在历次修宪中，首先都是在党的全国代表大会将新的理论与路线写入党章之后，由党中央根据有关精神形成关于宪法修改的建议，向全国人大常委会提出。再经过全国人大常委会讨论，形成《中华人民共和国宪法修正案》，提请全国人民代表大会会议审议和通过。从宪法规范对宪法修改的规定来说，宪法修改的提案主体是全国人民代表大会常务委员会或者五分之一以上的全国人大代表，而从宪法修改的实质程序而言，对宪法修改形成提案并不局限在法定的全国人大会议上，而是党的会议与全国人大会议共同构成一个连续的程序，党中央在实质上对于修正案形成决策。

（二）党章发展与宪法变迁的历史过程

对现行宪法所做的历次局部修改，都是对国家各方面改革的政治合法性的确认，即确认了改革的“合宪性”。同时也表明了我们党对现有的路线、方针和政策的坚持和确认。而要理解历次宪法修改其中的内在逻辑，一个重要的视角就是这一过程中的党章修改。党章的发展与宪法的发展保持了高度的同步性。这种同步性，实际上体现出党章修改所反映的党的理论路线新发展，需要通过宪法的变迁体现于国家宪制之中，从而形成更有利于党的领导与国家治理现代化的宪制结构。

在十二大党章与八二宪法产生之后，十三大党章到十八大党章在“对党员的要求一定要严格”“新时期干部队伍的新要求”“党规党纪同国家法律接轨”“健全和完善党的组织体制”等方面逐步完善。党的十四大对党章进行的修正，是在邓小平同志南行讲话和反复强调党的基本路线一百年不动摇的背景下进行的，因此其主要特点是：鲜明地肯定建设有中国特色社会主义的理论的历史地位和重要作用，增写了党的基本路线的内容，把邓小平同志建设有中国特色社会主义的理论和在这个理论指导下制定的党的“一个中心、两个基本点”的基本路线及一系列方针载入党章，并对党的工作和党的建设提出了切合实际的新要求。而在这次党章修正之后，1993年的八届全国人大一次会议以党的十四大精神为指引，对宪法也做出了修改。这次宪法修改中对序言加入了“社会主义初级阶段”“建设有中国特色社会主义的理论”等表述，就充分体现出与党章修改的紧密互动。

十五大党章最鲜明的特点是在原来关于马克思列宁主义的论述和关于毛泽东思想的论述之后，对原来有关建设有中国特色社会主义理论的内容加以调整补充，形成了关于邓小平理论的论述，把邓小平理论确立为党的指导思想。而随之而来的，就是1999年全国人大对现行宪法的第三次修改，此次修改也确立了邓小平理论在我国宪法中的指导地位。此外，将宪法中基本经济制度的规定改为社会主义市场经济，并且认可非公有制经济是社会主义市场经济的重要组成部分，社会主义初级阶段坚持以公有制为主体、多种所有制经济共同发展，以按劳分配为主体，多种分配方式并存，这也充分反映了十五大党章中所确立的邓小平理论的指导。

十六大党章适应新形势新任务新要求，将“三个代表”重要思想确立为党必须长期坚持的指导思想，对党的性质做了新的系统表述：中国共产党是工人阶级的先锋队，同时是中国人民和中华民族的先锋队，是中国特色社会主义事业的领导核心，代表中国先进生产力的发展要求，代表中国先进文化的前进方向，代表中国最广大人民的根本利益。党的最高理想和最终目标是实现共产主义。把吸收其他革命分子入党改为“吸收其他社会阶层的先进分子”入党，以巩固党的阶级基础和扩大党的群众基础。在2004年，八二宪法的第四次修改也同样在宪法序言中写入“三个代表”重要思想，并且在广泛的爱国统一战线中进一步增加“社会主义事业的建设者”来广泛团结一切可以团结的人士，扩大统一战线的范围。同时，此次宪法修改进一步明确了国家对发展非公有制经济的鼓励、支持与引导，加强了对公民私有财产权的保护，从而也体现出与党章强调要有利于发展生产力的精神的融合。

2018年八二宪法的第五次修改是中国特色社会主义进入新时代后的第一次宪法修改，是我国宪法发展史上的一座重要里程碑。而此次宪法修改同前四次宪法修改一样，也充分体现出宪法与党章的互动，体现出党在思想内涵与修改程序两方面的主导。

从思想内涵方面来看，十七大党章至十九大党章的发展为修宪提供了重要基础。科学发展观首次写入十七大党章，并将改革开放以来取得一切成绩和进步的根本原因归结为：开辟了中国特色社会主义道路，形成了中国特色社会主义理论体系。同时还把经济建设、政治建设、文化建设、社会建设四位一体的中国特色社会主义事业总体布局写入党章。十八大党章把科学发展观同马克思列宁主义、毛泽东思想、“三个代表”重要思想一道确立为党的行动指南；把中国特色社会主义制度同中国特色社会主义道路、中国特色社会主义理论体系一道写入党章；把生态文明建设纳入中国特色社会主义事业总体布局写入党章。总体上来说，党的十二大之后历次党章的修改与十二大党章一脉相承、整体联系，同时也与时俱进不断创新。而党的十九大审议并一致通过十八届中央委员会提出的《中国共产党章程（修正案）》，共修改107处，其中总纲部分修改58处，条文部分修改49处。这些修改，体现了党的十八大以来党的理论创新、实践创新、制度创新取得的成果，体现了党的十九大报告确立的重大理论观点和重大战略思想，反映了五年来党的建设的成功经验，对加强党的全面领导、推进全面从严治党提出了明确要求。

从修改程序来看，本次宪法修改也充分体现了党的领导。2017年9月29日，习近平总书记主持召开中共中央政治局会议，决定启动宪法修改工作，对宪法适时做出必要修改。为此，党中央决定成立宪法修改小组，在中央政治局常委会领导下开展工作。在党中央的主持下，各地区各部门各方面针对宪法修改提出了广泛的意见建议，宪法修改小组对此进行细致的汇总梳理，形成了中央修宪建议草案稿。中共中央政治局常委会会议和中央政治局会议再次审议了修改后的党中央修宪建议草案稿。2018年1月18日至19日，党的十九届二中全会审议并通过了《中共中央关于修改宪法部分内容的建议》，习近平总书记做了重要讲话，张德江同志就建议草案向全会做了说明。1月26日，党中央向全国人大常委会提出《中国共产党中央委员会关于修改宪法部分内容的建议》。1月29日至30日，十二届全国人大常委会召开第三十二次会议，经会议审议和表决，决定将宪法修正案（草案）提请十三届全国人大一次会议审议。在这一修宪过程中，党内的程序与国家的程序实现了有机统一。党中央用一次中央全会专门讨论宪法修改问题。这在我们党的历史上还是第一次，也充分表明以习近平同志为核心的党中央对宪法修改的高度重视，对依法治国、依宪治国的高度重视。党的中央全会对于修宪问题进行专题讨论实际上也体现出党的领导与依法治国形成了更充分的统一，党在运用现代法治手段落实政治目标时更为成熟。这一次修宪相比于前几次宪法修改而言，体现出党的思想路线发展与宪法发展更高程度的融合，更充分体现出党章与宪法的密切互动。

三、本次宪法修改所体现的对党的十八大以来改革和发展的确认

（一）宪法修改的新时代背景

正如历次宪法的修改都体现出党章发展与宪法发展的互动和宪法对于党所确立的思想路线和政策目标的确认，2018年的宪法修改作为新时代的第一次修宪，作为宪法发展历程中的一个里程碑，更充分地体现了这一点。宪法修改充分确认了党的十八大以来党所取得的改革发展新成就。通过修宪，确立科学发展观、确立习近平新时代中国特色社会主义思想在国家政治和社会生活中的指导地位，使之成为党和国家各项事业的指导思想。科学发展观与习近平新时代中国特色社会主义思想是我们党在建设和改革进程中实践经验的总结，对于我们党进行伟大斗争、建设伟大工程、推进伟大事业、实现伟大梦想具有纲领性的指导作用。从“五位一体”总体布局，到新发展理念，再到全面建成社会主义现代化强国的奋斗目标，都在宪法序言中得到体现。这些都是进入新时代以来，党领导全国人民进行社会主义建设和社会主义改革的过程中形成的新经验、新理论，及时写入宪法，对激励和引导全党全国各族人民团结奋斗具有重大引领意义，将更好发挥其引领和鼓舞作用。宪法修正案指出，坚持和平发展道路，坚持互利共赢开放战略，推动构建人类命运共同体。人类命运共同体是习近平国际战略思想的重要内容，将其写入宪法更好地展示了我国宪法的国际视野，对促进人类和平发展的崇高事业具有重大意义。

宪法修改的基本背景在于中国特色社会主义进入了新时代，党和国家事业又有了许多重要发展变化。“法与时转则治，治与世宜则有功。”根据党的十九大精神对我国现行宪法做出必要的修改和完善，才能不断适应新形势、具有持久生命力，才能更好地体现人民意志，更好地体现中国特色社会主义制度的优势，更好地适应推进国家治理体系和治理能力现代化的要求。中国特色社会主义进入新时代，这是我国发展的新的历史方位。在新时代背景下，基于中国共产党更好地领导坚持和发展中国特色社会主义这一基本目标，就需要将党的思想路线体现于宪法中，更好地明晰宪法的中国特色社会主义本质。因此，所有这些宪法修改都具有非常重大的意义，更加彰显中国特色社会主义制度建设特有的逻辑起点和最大优势，无疑可以振奋人心，凝心聚力。根据新时代坚持和发展中国特色社会主义的新形势新任务，把党的十九大确定的重大理论观点和重大方针政策载入国家根本法，把党和人民在实践中取得的重大理论创新、实践创新、制度创新成果上升为宪法规定，体现了党和国家事业发展的新成就新经验新要求，必将更好地发挥宪法的规范、引领、推动、保障作用，在法治轨道上更好地坚持和发展中国特色社会主义。

（二）宪法修改中具体体现的新时代精神

宪法序言第七自然段在“三个代表”重要思想后加上“科学发展观”、“习近平新时代中国特色社会主义思想”，从而及时地将在中国特色社会主义建设事业中形成的最新指导思想加入宪法中，使其对全国人民的指引获得最高法律效力。中国特色社会主义进入了新时代，党和国家事业又有了许多重要发展变化，新的指导思想，一方面是我们在建设和改革进程中实践经验的总结，另一方面将对我们正在“进行伟大斗争、建设伟大工程、推进伟大事业、实现伟大梦想”具有纲领性指导作用。将“健全社会主义法制”修改为“健全社会主义法治，贯彻新发展理念”，从而更明确以法治作为国家治理现代化的核心内容，为法治中国的建设提供根本法依据。在“物质文明、政治文明、精神文明”之后加上“社会文明、生态文明”，并将后文相应修改为“把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国，实现中华民族伟大复兴”，从而更加全面深入地论述了宪法中所确立的国家使命，更明确了正当性基础。宪法序言第十自然段、第十一自然段的相应修改即是对上述思想指导的呼应。即将“在长期的革命、建设过程中”改为“在长期的革命、建设、改革过程中”；将“统一战线”扩大为“和致力于中华民族伟大复兴的爱国者”；将“平等、团结、互助的社会主义民族关系已经确立”修改为“平等团结互助和谐的社会主义民族关系已经确立”，突出了改革的重要意义和长期坚持，更扩大了作为宪法基础的政治共同体范畴。宪法序言第十二自然段在和平共处五项原则后增加“坚持和平发展道路，坚持互利共赢开放战略，发展同各国的外交关系和经济、文化交流，推动构建人类命运共同体”。走和平发展道路是在全球视野下实现中华民族伟大复兴的必由之路。从和平发展道路出发，在外交上，无论是建设新型大国关系，还是同周边国家的互利共赢开发，都是为了推动国际秩序和国际体系改革，最终推动构建人类命运共同体。这些都是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要内容。宪法序言的这一修改，使得我们的国家根本法进一步展现出大国的国际担当，更好地以国际主义的价值观指引宪法。

宪法序言这一系列的修改是对于这些年我们党带领全国各族人民取得的改革成果的确认。而这些改革的成果使得我们国家开启了伟大复兴的新篇章。在新的阶段必然有各种各样的困难，面对国家发展、国际战略，只有正确的指导思想，才能保证在继续改革的路上不迷失方向。因此，宪法序言的修改所展现出来的新时代宪法精神，一方面是对既有成果的确认，另一方面其所展现出来的新时代价值观，既是新的精神，也对为未来国家社会发展的方方面面起到指引作用。

本次宪法修正案把“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”写入宪法总纲第一条。新中国成立以来，我们的建设改革始终坚持在党的领导下，中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，将党的领导加入总纲第一条，从国家根本法的高度进一步坚持和加强党对一切工作的领导，将更加有力地推进新时代中国特色社会主义建设的伟大事业。修宪完善了国家主席任期任职制度。中国共产党、中华人民共和国、中国人民解放军领导人“三位一体”的领导体制，是我们党在长期执政实践中逐步探索出的治国理政的成功经验，国家主席制度是党和国家领导体制的重要组成部分，在国家主席任职规定上做出修改，有利于保持中国共产党、中华人民共和国、中国人民解放军领导体制的一致性，使“三位一体”领导体制在宪法上得以贯彻和体现。

宪法修改深化了国家监察体制改革，专门增加“监察委员会”一节，并就国家监察委员会和地方各级监察委员会的性质、地位、名称、人员组成、任期任届、领导体制和工作机制等做出规定，为监察委员会建立组织体系、履行职能职责、运用相关权限、构建配合制约机制、强化自我监督等提供了根本依据。这一重要修改贯彻了党的十九大关于健全党和国家监督体系的重要部署，是深化国家监察体制改革、健全党和国家监督体系的重大战略决策，展现出我们党一以贯之推动社会革命和进行自我革命的勇气和决心。国家监察体制改革是建立中国特色监察体系的创制之举，赋予监察委员会宪法地位，为建立集中统一、权威高效的国家监察体系奠定坚实基础。

四、新时代宪法与党内法规发展

（一）党内法规发展对宪法的指引

对八二宪法的历次修改都突出了我国宪法作为中国特色社会主义宪法的基本性质。第五次宪法的修改一方面通过根本法确认了这些年党领导人民进行的各项改革的合法性，另一方面将党在领导改革的实践中所形成的重大理论观点和重大方针政策及时载入了国家根本法，并且有逻辑地从宪法序言所体现的新时代宪法精神扩展到总纲及国家机构的修改。新时代宪法精神充分体现出我国社会主义民主政治与法治的成熟，更明确了自己的理论体系，并且具有了充分的自信。对于修改后的宪法所体现的新时代精神做出最精炼的概括，就是将宪法还原为政治共同体的根本构成方式，赋予宪法以更重要也更庄严的功能。我国宪法的首要并且更重要的问题在于如何成为中国这一共同体的政治纽带，发挥其构成性的功能。在这一过程中，宪法保障中华民族伟大复兴，走出民族国家的逻辑重建一个文明国家的格局，将为全人类贡献有中国特色的宪法理论与智慧。而宪法要实现这一点，也就必然与党的领导结合起来，在党的领导下使得共同体的建构得以实现。

我国宪法在党的领导下实现政治共同体的建构与整合，这一基本特征也就决定了宪法和国家法所构建的国家治理体系要和党的治理结合在一起，新时代的宪法所体现的发展，同样也为党内法规在新时代的发展提供了重要动力。依据党的十九大报告所指出的，“必须把党的领导贯彻落实到依法治国全过程和各方面”，坚持“依法治国和依规治党有机统一”是新时代中国特色社会主义基本方略“坚持全面依法治国”的重要组成部分。同样依据党的十九大报告所指出的，“坚持全面依法治国”必须“坚定不移走中国特色社会主义法治道路，完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，建设中国特色社会主义法治体系……”可以说，中国特色社会主义法律体系的建设以宪法为核心，必须全面贯彻党的领导。因此，我国宪法的修改本身也体现党所发挥的领导作用。

法治国家存在不同的模式，现代政治权威往往落于政党身上，在我国，这其中的一个关键点即处于领导地位的中国共产党。通过依规治党实现依法治国，是法治中国建构的一条可行而有效的道路。宪法修改所体现出的法治完善，其中一个重要内涵就是党对于法治所发挥的领导作用更加清晰明确，而在党不断改进其领导作用的发挥机制的过程中，党的自我治理也需要不断完善，这就必然表现为党内法规的发展完善。正如国家治理走向依法治国，党的治理也向依规治党的方向发展。按照党的十九大报告所指出的，应“全面从严治党”，“必须以党章为根本遵循，把党的政治建设摆在首位，思想建党和制度治党同向发力，统筹推进党的各项建设……”，即党的领导的具体改善体现在党内法规中。中国特色社会主义进入新时代以来，党内法规制度建设取得长足进步。例如，中共中央《关于加强党内法规制度建设的意见》提出的“四大板块说”——党内法规制度体系在党章之下，分为党的组织法规制度、党的领导法规制度、党的自身建设法规制度、党的监督保障法规制度——具有诸多鲜明优势，与我国政治实践最为贴合……邓小平同志曾指出：“国要有国法，党要有党规党法，党章是最根本的党规党法。没有党规党法，国法就很难保障。”在执政党看来，党内法规与国家法律有两层基本关系，第一是党内法规严于国家法律，第二是党内法规是国家法律的保障。如前所述，我国政治必然选择了依法治国，我国的执政党将党内法规纳入了法治体系中。党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出的“中国特色社会主义法治体系”涵盖“完善的党内法规体系”，是依靠前述的法律和政策的互动方式，形成具有中国特色的多元主义法治格局。

（二）宪法发展对党内法规的促进

正是因为我国的宪法和党章、国法和党规在我国执政党的领导下形成了现今的互动模式，进入新时代的宪法修改也给党内法规的发展提供了空间，新时代的宪法精神包含了党在整个国家宪制结构中具有的特定地位。第一，中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，作为领导核心的中国共产党与国家机构之间并不是相互分离的关系，而是形成了中国共产党领导下的党与国家机构高度整合的特征。第二，国家机构之间分工而不分立。国家机构是在党的领导下运作，行使各种国家权力的国家机构之间形成的是分工而不分立的关系模式，彼此之间既有权力上的相互制约，更有权力之间的相互协调与配合。新时代的宪法发展，就在于形成更具有中国特色的社会主义宪法，更明确党的领导在国家基本宪制结构中的框架，而宪法所需要的党的领导，也就通过一个完善的党规体系得以建立起来。在这种格局下，党的组织建设、制度建设，其作用效果就不仅仅针对党，更针对整个国家，具有深远影响。

在这一层面来看，党内法规具有重要的宪制意义，与宪法之间形成有机联系与密切互动，党内法规的发展具体落实宪法的精神。如前所述，从新中国的历史来看，特别是改革开放后，党的路线、方针和政策的调整带动的党章修改，不仅伴随着对宪法序言及宪法总纲内容的修改，也伴随着在国家宪法之下大规模的立法活动和法律修改运动，可以说党章与宪法始终是互动的。这一互动的过程包含着党的领导、人民民主等众多理论的辩证关系。可以说，宪法与党内法规研究有着天然紧密的联系，特别是具有“高级法”效力的宪法序言，其发挥着将党领导人民改革的重要理论确认并落实到宪法正文中的作用。在宪法修改的背景下，进一步加强对党内法规的研究，发展完善党内法规的治理体系，具有重要意义。从新时代宪法精神来理解党内法规，最关键的要点是意识到，党领导人民建设社会主义、实现中华民族的伟大复兴，这是宪法中的灵魂，那么究竟什么是社会主义，什么是伟大复兴，党如何领导国家、如何领导人民建设社会主义，这些内容也就需要体现在党内法规之中，成为党内法规的灵魂，从而与宪法结合起来。

新时代发展出了新的宪法精神，而新的宪法精神对党内法规提出了新的发展期待。党内法规的发展，与宪法的发展结合在一起。首先，宪法的发展要求在国家治理中更进一步坚持和加强党的领导，因而党内法规需要更进一步提供具体措施，通过加强对党自身的制度建设，来强化党对国家的领导机制。其次，宪法的发展要求在宪制结构中更加体现社会主义核心价值观，因而党内法规需要更进一步完善价值引导，通过加强对党自身的思想建设，旗帜鲜明地表达党的基本政治立场，为宪法提供支持。最后，宪法的发展要求更大程度地发扬社会主义民主、扩大统一战线来建构中华民族共同体，因而党内法规需要加强和改进党的组织建设、作风建设，始终保持党的先锋队性质与群众路线，从而能够更好地将党的意志与人民意志统一起来。通过这样的党内法规建设，党内法规将同宪法在这样的结合与互动中充分发挥各自的功能，从而充分实现国家治理体系现代化，建设符合中国国情的宪制体系，从而保障中华民族伟大复兴的全面实现。

结语

我国现行宪法在产生之初，就形成了其鲜明的特色，这就是与党的路线、方针和政策等有着密切的联系，因而也与党内法规形成了密切的互动。党章与宪法的变迁在其精神实质方面表现出了高度的融合，这些都展现在八二宪法制定实施以来的历史发展之中。通过在党中央领导下的历次修宪实践，已经形成了符合宪法精神、行之有效的工作程序和机制。这些都充分体现出宪法与党章的互动。我国的宪法和党章、国法和党规在我国执政党的领导下形成了现今的互动模式，这一模式塑造了具有中国特色的多元主义法治格局。在这种格局下，党的组织建设和制度建设的作用效果既在党内发挥着深远影响，更是在整个国家发挥着深远的影响。这些都说明，党内法规具有重要的宪制意义，与宪法之间形成有机联系与密切互动，党内法规的发展具体落实宪法的精神。将党内法规的发展与宪法的发展结合在一起，通过党内法规的建设，党内法规与宪法将在互动模式下充分发挥各自的功能，为新时代坚持和发展中国特色社会主义贡献理论与实践的共同力量。

注：原文注释从略。本文原载于《党内法规理论研究》2019年第1期（总第2期），社会科学文献出版社，2019年版，第131-146页。