谭波：用人制度法治化：“关键少数”任用制度的党规分析

摘要：用人制度是党和国家在治国理政方面支撑社会主义事业的根基，通过党内法规的视角细致确立整个用人制度的责任归属，可以发现用人制度中存在的问题。通过进一步明确用人制度中的概念元素，并对用人制度在传统背景、现实发展和运行过程中遇到的挑战进行分析，有助于形成对用人制度法治化的补强。强化“用人制度”的外延定位、党内法规与国家法律的协调、用人制度法治化的全盘程序化设计、充分用好外部相关监督渠道、对违法用人行为责任的强化，都可使用人制度法治化得到进一步的强化，为依法治国提供制度保障。

关键词：用人制度；法治化；党内法规

作者简介：谭波，河南工业大学法学院副院长、教授，博士生导师。

论文创新点：第一，从研究主题上，党和国家机构改革及党政合署办公背景下，当前“用人制度”法治化问题面临机遇与挑战，亟待研究讨论。第二，从研究方法上，本文通过规范文本整理及文本对比，对概念的理解和描述更为清晰。第三，从主要观点上，本文从党内法规视角确立起用人制度责任归属，明确“用”“人”“关键少数”等概念的合理外延，进而探讨此党内法规视角下的具体制度挑战。最后，本文还提出用人制度“法治化”的相关建设性意见。

引文析出格式：谭波.用人制度法治化：“关键少数”任用制度的党规分析[J].党内法规理论研究.2019,02:104-114.

2018年3月，在《深化党和国家机构改革方案》中，有关党中央机构的改革涉及公务员管理领域的权力归属与配置。改革后，不再保留单独的公务员局，而由中央组织部统一管理，目的在于“为更好落实党管干部原则”，“更好统筹干部管理，建立健全统一规范高效的公务员管理体制”，经过调整，中央组织部“统一管理公务员录用调配、考核奖惩、培训和工资福利等事务，研究拟订公务员管理政策和法律法规草案并组织实施，指导全国公务员队伍建设和绩效管理，负责国家公务员管理国际交流合作等”。这种改革举措，让我们看到了未来公务员制度发展的方向。归结到更高一级的制度层面，实为用人制度的统管问题，用人制度是大概念，所关涉的规范较多。在此次机构改革和党政合署办公的大背景下，2018年2月由党的十九届三中全会通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》明确指出，坚持党的全面领导成为深化党和国家机构改革的首要原则。我们针对党员领导干部这个“关键少数”，更有必要结合党内法规和国家立法进行对比分析。

一、“用人制度的法治化”的合理界定

（一）如何理解“用”的含义？

“用人制度”是国家公职人员选任的简称。在当前党和国家机构合署办公的大背景下，“用人制度”的外延更需明确。关于“用人制度”的党内具体规定也是非常多元。早期更多强调“人”的推荐和提拔。最早的是1990年1月12日《中共中央关于地方党委向地方国家机关推荐领导干部的若干规定》，这是体现党的领导意志的转化过程，其中的程序规定相对详细。2003年6月19日，《党政领导干部选拔任用工作监督检查办法（试行）》，开始涉及对选拔任用的全面界定及其相应的责任归属。2004年4月8日，《党的地方委员会全体会议对下一级党委、政府领导班子正职拟任人选和推荐人选表决办法》第十三条第三款专门提到“对违反规定的，应当根据具体情况追究主要责任人以及其他直接责任人的责任”，但仍然不够详细。与此同时，中央组织部出台了《公开选拔党政领导干部工作暂行规定》《党政机关竞争上岗工作暂行规定》《党政领导干部辞职暂行规定》，从公开选拔、竞争上岗、辞职等三个层面对党政干部的“选”和“免”进行了系统式规定，也基本确定了“用人制度”的大致外延，即选拔、辞职和竞争上岗等其他制度。2006年8月6日《党政领导干部交流工作规定》出台，又从交流制度的层面拓展了“用人制度”的合理范畴。2009年6月30日，《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》第五条第六项明确规定“违反干部选拔任用工作有关规定，导致用人失察、失误，造成恶劣影响的”属于问责的情形。党的十八大以来，党中央出台了大量有关领导干部选拔任用的党内法规和规范性文件，更全面地阐述了“用人制度”的外延，对选用失察和失误的反向行为进行了明确列举。

表1 党的十八大以来有关领导干部选拔任用的党内法规与规范性文件

（二）关于“人”的理想型缩减理解

用人制度中的“人”，表面上看指的是普通的国家公职人员，套用理想型（idealtype）的研究方法，同时为了更直观地分析对特殊阶层公务人员的进阶过程，我们可以将其重点缩减为对党政领导干部的选任，或者从最严格的层面来说，这里的“用人”指的是对“少数领导干部”的使用，也就是我们通常所说的“关键少数”。这种针对性的缩减理解，实际上也是“关键少数”本身的地位和作用所决定的。正如毛泽东同志所言，“政治路线确定之后，干部就是决定的因素。”习近平总书记指出，党要管党，首先是管好干部；从严治党，关键是从严治吏。这些指导思想层面的论述，其实也是对党政领导干部在新时代作用发挥的重要指引。

（三）对“关键少数”的任用与用人制度的法治化

对“关键少数”的任用实际上连接了两方面主体的职责，一方面，各级党委要以高度自觉认真履行主体责任，另一方面，各级领导干部作为关键少数要以身作则形成“头雁效应”。我们党和政府的各级领导干部，是受人民委托执掌国家的立法权、司法权和行政权的，他们既是党和政府路线、方针、政策的决定者，又是各项政策和各类法律的执行者。他们不仅是国家治理体系和治理能力现代化的带头践行者，更肩负着对“四个全面”完整实现的艰巨任务，必须受到严格约束。在“四个全面”之中，除了“全面从严治党”本身包含的对“关键少数”的严格要求外，对“关键少数”的任用构成了对其事先的把关，也关系着用人制度本身能否法治化，是“全面推进依法治国”的前提。

（四）法治化与法制化的区别

从1999年我们将“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”写进宪法之后，我们就已经明确法治的战略部署与意图，2018年宪法再次被修改之际，再次在序言中用“健全社会主义法治”取代了“健全社会主义法制”的提法。就党的全会文件而言，2014年党的十八届四中全会用“中国特色社会主义法治体系”取代“中国特色社会主义法律体系”的提法，2017年党的十九大则进一步明确“法治国家、法治政府与法治社会一体建设”的目标，这也成为在第二个百年奋斗目标体系中重要的内容之一。“法治化”以其动态化视角和机理，成为在全面推进依法治国进程中必须选择的战略和方向。用人制度作为我国国家组织法制中的一环，也不能仅仅限于“法制化”的静态阶段，必须实现动态的“法治化”目标。这一目标与“用人制度”中“用”的含义的过程性和宽泛性也形成了相互回应和辅助的关系模式。

二、用人制度法治化面临的挑战

（一）“党管干部”的现时挑战

“党管干部”是我们一以贯之的做法和理念。在坚持党的领导的大方向下，把好标准关、制度关、程序关是把好选人用人关的关键。从标准关来说，主要是政治标准，这是相对统一的。在此次党和国家机构改革之后，有关领导干部选拔任用的制度和程序的“党管干部”需求更为明显，尤其是一些合署办公或合并设立的机构，更需要体现用人制度的党性原则。同时，在“中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质特征”已被写入宪法之后，这种精神的贯彻又被赋予新的含义和理解。

（二）依规选任革新的挑战

“治国必先治吏”，如果政治关更多地体现为前文所述及的“党管干部”的需求，那么制度关和程序关则是可以纳入法治范畴的问题，分别涉及实体和程序的问题，属于“吏治”顶层设计的视域。在党的十八届四中全会上，完善的党内法规体系已被列为中国特色社会主义法治体系必备的组成部分之一。党内法规的融入，既是依规治党的重要依据，也是党治国理政能力提升的重要依托。根据2016年《中国共产党问责条例》第六条第二项的规定，党组织和党员领导干部在“干部任用工作中问题突出，党内和群众反映强烈，损害党的形象，削弱党执政的政治基础的”，属于应当予以问责的情形。其中，对党组织问责的方式包括检查、通报和改组，对党的领导干部问责的方式包括通报、诫勉、组织调整或组织处理、纪律处分，纪律处分根据《中国共产党纪律处分条例》进行，包括警告、严重警告、撤销党内职务、留党察看、开除党籍，上述问责形式，可以单独适用，也可以合并适用。

（三）违规用人问责的挑战

随着党政机构合署办公的深入，越来越多的责任界分也将成为未来法治国家、法治政府、法治社会一体化建设过程中的关键点。党委主要领导成员作为选拔任用党政领导干部的主体，往往可能成为《党政领导干部选拔任用工作条例》第十二章“纪律与监督”适用和追责的对象。但从实际的过程来看，因用人失察造成后果（尤其是严重后果）而追求党委主要领导成员甚至有关领导成员乃至组织部门和纪检监察部门领导成员责任的情况，较为少见。由此衍生出来的更大问题在于，如何从源头规范和控制相应的干部选拔，也将成为后期合法行政甚至依法治国事业的重要前提。在众多的责任主体中，如何进一步细化用人责任也是当务之急。

三、用人制度法治化的制度补正

总体来说，目前用人制度本身已经形成了相对完备的法制体系，且与人治化的用人制度形成较为分明的界限，但在用人规则的固定上仍显得随意甚至欠缺，在党的领导干部的使用上还需注重规则的固定和全面化，尚需保证在各种情况下党政领导干部的任用行为都能做到不以人的意志为转移，成为单纯制度运行和规则适用的结果。“法治化”这一概念，其内涵有所专指，按照党的十八届四中全会对“中国特色社会主义法治体系”的界定，应该包含完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，同时形成完善的党内法规体系。如果把用人制度上升到完整法治体系的层面，除了完善的党内法规体系本身，就需要针对法律规范体系、法治实施体系、法治监督体系和法治保障体系的要求进行多方面的补正。

（一）强化“用人制度”外延定位，实现完备法律规范体系的要求

完备的法律规范体系首先要求对法律概念明确界定。如前文所述，“用人制度”既包括人员的选，也涵盖人员的免；既有人员的升职，也有人员的降级，甚至包括为了培养人才的管理能力而采取的各种交流和培训，因此，“用人制度”应该完整地包括人员使用的整个过程，但在目前的法治体系中，有关“用人制度”的外延界定并没有做到精准全面。这种界定有时表现在法言法语方面，党内法规对法律名称和法言法语虽没有法律法规那样要求甚高，但也不能忽视其名称的合理性和语言的准确性。以《推进领导干部能上能下若干规定（试行）》为例，该法规其实是重点解决干部“能下”的问题，虽然该规定中也有关于提拔任职的规定（如第十一条），但从实际的内容来看，重在解决不适宜担任现职的干部的职务调整，“能上”的问题其实完全可以通过《党政领导干部选拔任用工作条例》正常解决，因此，为了强调党内法规名称的准确性和醒目性，可以直接以“能下”为主题来取代《推进领导干部能上能下若干规定（试行）》的原有定名，但由于该词本身的广义性与非独立性，建议还可以同时通过《党政领导干部辞职暂行规定》一并解决。因此，需要针对国家法律和党内法规的语言使用和概念定位进行全面梳理，保证体系上的统一性。

（二）优化党规与法律在“用人制度”上的衔接与协调实现高效法治实施体系的要求

从前文对党内法规的诸多列举来看，“法治化”其实不仅针对国家的立法领域，也涉及党内法规与国家立法在内容上的衔接与协调。党的组织法规制度是“1+4”党内法规制度体系的重要支柱。以党政领导干部的任用制度为例，2005年出台的《中华人民共和国公务员法》（以下简称《公务员法》）在某些方面与相应党内法规的内容保持着较高的协调性和契合度。但在当时也有不一致的情形，如关于辞职制度的规定，2005年出台的《公务员法》没有总结相应的辞职制度的细致种类与名称定位，这一规定在2014年的《党政领导干部选拔任用工作条例》中才得到确认。2018年《公务员法》得到修订，此次修订工作的总体考虑中专门提到了“进一步理顺公务员法与宪法、法律、党内法规的关系，保持制度间的有机衔接”。比如，在公务员的任职回避方面，就在原来的衔接基础上更进一步强调了公务员系统本身的特点，将原条款中的“职务”改为“职位”。

表2 《公务员法》与《党政领导干部选拔任用工作条例》在“任职回避”方面条文的衔接

在具体的任免程序方面，包括降职等在内的各项相关人事或组织制度都应包含其中，在第三章中，《公务员法》原有的章名“职务与职级”被修改为“职务、职级与级别”，虽然在内容上还没有与《党政领导干部选拔任用工作条例》保持完全契合，但已经突出了级别的概念，并对领导职务与职级的任免、升降在第六章和第七章同时做了修改。同时，根据前文提到的对辞职制度的党规规定，《党政领导干部辞职暂行规定》同样罗列了因公辞职、自愿辞职、引咎辞职和责令辞职四种形式，但由于后两种辞职更多地带有上级判断的空间，此次《公务员法》的修改也做了针对性规定，《公务员法》第八十七条第四款对责令辞职制度进行了表述上的调整，比如，原条文表述为“领导成员应当引咎辞职或者因其他原因不再适合担任现任领导职务，本人不提出辞职的，应当责令其辞去领导职务”。此次修改后，条文改为“领导成员因其他原因不再适合担任现任领导职务的，或者应当引咎辞职本人不提出辞职的，应当责令其辞去领导职务”。从表面上看，这种改变似乎没有实质性变化，但从责令辞职的实际适用情形来看，一方面更为准确，另一方面也保证了责令辞职制度的合理适用，即首先突出因其他原因而不再适合担任现任领导职务的，这种情况通常属于客观情形，而后一种应当引咎辞职而本人不提出辞职的，则属于主观不配合的情形，可以作为与客观情形不同的第二种情形加以并列。这种表述上的精准性实际上也是为了进一步保证后期适用上的可行性和操作上的法治化。

另外，2018年修订的《公务员法》第四十六条规定了公务员晋升领导职务的程序，“动议-民主推荐-确定考察对象和组织考察-按照管理权限讨论决定-履行任职手续”，这实际上是对《党政领导干部选拔任用工作条例》第三章至第七章内容的回应与契合。同时，也突出了《公务员法》具有的宪法相关法的属性。尤其是在《中华人民共和国监察法》出台之后，《公务员法》作为涵摄“大公务员”概念的国家立法，理当与《中华人民共和国法官法》《中华人民共和国检察官法》一样，被列为“宪法相关法”的典型范畴，《公务员法》中的“公务员”本身还涵盖了法官和检察官两类国家公职人员，从国家公职人员的定位上，应该进一步强调《公务员法》在用人制度上的统摄性。

（三）对“用人制度”法治化进行全盘程序设计是实现有力法治保障体系的要求

在现有的“用人制度”的框架下，政治标准作为入口关的重要标准是首推的重要前提，但在具体操作层面，可以考虑对各项用人环节的程序化设置，发展党内民主，健全党内生活，保障党员权利的正常行使和不受侵犯。在现行的《中国共产党党员权利保障条例》中，更多地涉及党员在参加各类会议时的表决权以及党员在受到政纪处分时的申辩权，包括党员要求党组织给予帮助的权利，以及“党员对于党组织给予本人的处分、鉴定、审查结论或者其他处理不服的，有权向本人所在党组织、上级党组织直至中央提出申诉；党员认为党组织给予其他党员的处分、鉴定、审查结论或者其他处理不当的，有权逐级向党组织直至中央提出意见”。但对任用时的程序权利设置，语焉不详。如果需要强化完整的“用人程序”，实际上应该从用人单位或党组织以及被任用人等多个方面入手，强化各方面的程序权利与义务，保证“程序思维”的完整落实。

在党政领导干部的辞职方面，应该通过具体化的规定将《党政领导干部辞职暂行规定》第十九条中“可以通过一定程序责令其辞去现任领导职务”中的“一定程序”予以明确，另外，明确当事人的程序权利，以使整个程序完整化、规范化。众所周知，在罢免人大代表的层面，根据《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》的规定，被提出罢免的代表有权提出申辩意见，这也是对其程序权利的充分体现，而对于被责令辞职的公务员而言，应结合《公务员法》第六十三条第二款和《中国共产党党员权利保障条例》第十一条赋予其充分的申辩权。

在涉及对党政领导干部的纪律处分方面，根据《中国共产党党员权利保障条例》第十三条第二款，“党员对于党组织给予本人的处分、鉴定、审查结论或者其他处理不服的，有权向本人所在党组织、上级党组织直至中央提出申诉；党员认为党组织给予其他党员的处分、鉴定、审查结论或者其他处理不当的，有权逐级向党组织直至中央提出意见”，这种党员对党组织的申诉权虽然类似特别权力关系或社团对社员的内部处理，但有些影响党员权益的重大处理，应考虑这种救济途径的外部化，尤其是涉及有些党政职务同时兼具的干部或公务员，更应如此。

（四）充分做好外部监督和责任强化实现严密法治监督体系的要求

“用人制度的法治化”是个宏观概念，虽然在现实中关于职务任命的行为不可诉，但从实际的需要和效果来看，对“用人制度”的外部约束还是十分必要的。在实践中，围绕公务员招录的行政诉讼案件近些年不断涌现，虽然有些机构由于其本身的特殊性（比如涉及党委部门）而发生原告被驳回起诉的情形，但也有些地方的人民法院做出了有利于原告的裁判。这种外部监督本身对于用人制度的法治化及对法治国家、法治政府、法治社会的一体化建设是利好。但如何合理控制诉讼数量与规模甚至社会影响，也成为下一步必须考量的外部因素。尤其是在2018年宪法修订已经强调“中国共产党领导是中国特色社会主义的最本质特征”的大前提下，如何在党的组织领导与公务员或普通公民的权利保障之中求得平衡，是权力监督体系完善过程中必须“小心求证”的制度课题。但总体来说，对于中国特色社会主义法治体系的运行来说，无论是以严格执法和公正司法为内容的法治实施体系还是从严密的法治监督体系来说，都不可否认检察监督、监察监督等行政系统之外的权力运行程序对用人制度法治化约束的作用。但如前文所言，如何确定相关部门在行政诉讼中的诉讼地位，是保证这种制度发挥对“用人制度法治化”作用的重要前提，也是加强而不削弱党的领导的不二法门。

我们对严密的法治监督体系的构建，另一方面还要注重对典型违法用人行为责任的强化。我们以用人过程中的个别违法行为为例进行分析。“带病提拔”是目前用人过程中可能产生的隐患，需要通过法治程序和责任强化来防患于未然。就程序而言，前述《关于防止干部“带病提拔”的意见》提到，“坚持先定规矩后议人选”“充分听取有关方面意见，重视研究不同意见”“积极探索领导班子成员在动议环节实名推荐干部办法和差额酝酿党政正职岗位人选办法”，这种程序性的规定和具体要求的落实有其意义，但“如何研究不同意见”，是否有相应的程序式操作，差额酝酿具体程序又如何设计，在责任追究层面，“要按照有关规定，区别不同情况，严肃追究党委（党组）、组织人事部门、纪检监察机关、干部考察组主要负责人和有关领导干部及相关责任人的责任”，所谓的“有关规定”和“不同情况”，目前看来，亟待明确。如果说党的十八届三中全会确定的“党委主体责任”和“纪委监督责任”已经相对明确，那么在用人权责上介于两者之间的组织人事部门承担何种责任，需要确定责任种类、性质，并对具体的责任形式予以探索。就“带病提拔”而言，如何确定相应级别的组织人事部门的党纪责任和政务责任，也是纪检机关和监察机关需要考虑的问题，这种责任是否能够完全契合目前《中国共产党党内监督条例》中的“四种形态”，需要明确。另外，如何明确组织部门在公务员管理方面的权责和诉讼地位，是一难题，尤其是后者，现实生活中不断出现基于公务员录用过程而产生的行政诉讼，那么，在党和国家机构改革之后，中央组织部对外保留国家公务员局牌子，目前各省的省委组织部也保留省公务员局的牌子，在权名逐渐统一的过程中，责任如何科处和定位，是重中之重。比如中央组织部在公务员管理方面的主要职责是统一管理公务员录用调配、考核奖惩等实务，这些领域在实际管理过程中实际上是产生行政诉讼的较多的领域，而在行政诉讼过程中，是否仍然强调公务员局作为诉讼被告的主体地位，而不论各种录用调配和考核奖惩的最终决定主体。从加强和改善党的领导方面，应该更明确地区分不同层面的公务员，尤其是党政干部的任用和选拔层面。如果真如公务员开除处分和一些重大的降级领域的处分，应允许公务员提出相应的行政诉讼，引入外部的司法监督程序。

结语

“用人制度”在整个国家的政治生态系统中属于顶层，而“关键少数”在其中又处于这个顶层的高端，“用人制度”法治化既面临挑战，也同时面对机遇。在社会主义法治体系的动态化运作过程中，“用人制度”法治化既需获得补正，也必须在补正过程中不断总结规律，塑造新的运行模式，为法治国家、法治政府和法治社会的一体化建设提供支撑，进而为实现党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一提供永续动力。