王立峰：论党内法规实施的内涵、要素与路径

论党内法规实施的内涵、要素与路径

摘要：党内法规体系是中国特色社会主义法治体系的重要组成部分。基于党内法规的制度属性与法治要求，完善的党内法规体系不仅需要立规的规范性，更需要制度实施的有效性。“党内法规实施”并未形成统一的学术话语，实践层面的党内法规实施表现出主体模糊、定位不清、功能偏失、实效弱化等问题。党内法规实施的内涵界定是其学术定位和理论认同的前提，而党内法规实施的要素是保障党内法规动态法治化的功能机理。党内法规实施的推进路径必须遵循执规必严、自觉守规、全程督规的基本要求，才能保障党内法规的良性运行机制。

关键词：党内法规实施；执规；守规；督规

作者简介：王立峰，吉林大学廉政研究与教育中心研究员，吉林大学行政学院教授，博士生导师。

论文创新点：第一，从研究主题上，完善的党内法规体系不仅需要立规的规范性，更需要制度实施的有效性。党内法规实施是未来党内法规体系建设中不能忽视的重要问题，亟待理论与实践给予充分的重视。第二，从研究方法上，本文采用理论结合现实的方式，按照现实问题、概念阐述、推进路径的逻辑对党内法规实施相关问题展开论述。第三，从主要观点上，本文提出“党内法规实施”尚未形成统一的学术话语，党内法规实施的现实问题表现为主体模糊、定位不清、功能偏失、实效弱化等，创造性地提出了党内法规实施的内涵阐释和党内法规实施的主体要素、客体要素、程序要素。在此基础上本文论证了党内法规实施的推进路径必须遵循执规必严、自觉守规、全程督规的基本要求，以保障党内法规的良性运行机制。

引文析出格式：王立峰.论党内法规实施的内涵、要素与路径[J].党内法规理论研究.2019,02:88-103.

现将全文转载如下，以飨读者：

2014年10月，中国共产党十八届四中全会把“完善的党内法规体系”纳入中国特色社会主义法治体系之中，使党内法规在制度层面具备了“法治”的属性。2016年习近平总书记就加强党内法规制度建设做出重要指示：“强调坚持依法治国与制度治党、依规治党统筹推进、一体建设。”“党内法规”成为依法治国与依规治党有机统一的制度桥梁，也成为理解“法治中国”的核心概念。检视中共中央2013年出台的《中央党内法规制定工作五年规划纲要(2013-2017年）》和2018年2月出台的《中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018-2022年）》的基本要求，“完善的党内法规”不仅需要党内法规“有规可依”，符合规范科学性、民主性和技术性的标准，更需要“执规必严、违规必究”，实现静态规范向动态实施的过程转换和最大实效。亚里士多德对法治精义有过经典的表述，“法治应包含两重意义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律”。“徒法无以自行”不仅适用于法律，也适用于党内法规，完善的党内法规体系绝不是仅仅搭建起规范的“四梁八柱”那样简单，更需要使党内法规动起来，制度的生命力在于制度能够得到实施。恰如习近平总书记所言，“我们的制度体系还要完善，但当前突出的问题在于很多制度没得到严格执行。要狠抓制度执行，扎牢制度篱笆，真正让铁规发力、让禁令生威”。因此，党内法规实施就成为未来党内法规体系建设中不能忽视的重要问题，亟待理论与实践给予充分的重视。

一、党内法规实施的现实问题

理论来源于现实，是对实践问题的理论化阐释，但其又适度地超越现实，因为理论在应然层面要高于现实，是希望借助于理想的设计来指导实践走在正确的道路上。对于党内法规实施来说，理论问题与现实问题往往是纠葛在一起的，一方面，“党内法规实施”并未形成统一的学术话语，导致其概念不清，理论性不强，使其无法指导实践；另一方面，“党内法规”在制度治党、依规治党的实践中并未有效地实施，存在着党内法规实施的主体模糊、定位不清、功能偏失、实效弱化等问题。

（一）“党内法规实施”并未取得学术意义上的概念认同

关于“党内法规”的概念，权威解释来自《中国共产党党内法规制定条例》的概括：“党内法规是党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称。”而关于何谓“党内法规实施”的概念，既有理论并未对这一问题进行有效的回应。有的学者认识到党内法规实施的重要性，但并未对其概念进行界定，“党内法规的生命力在于实施。近年来，党内法规的实施虽然取得了显著的进展，实施意识逐渐增强，实施体系日益完善，实施效果逐渐显现，但是党内法规执行不力仍是一个普遍现象，甚至有的还难以落实”。还有的学者把“党内法规的实施”等同于“党内法规的执行”，“党内法规制度实施，实质上就是提高党内法规的执行力，解决党内法规‘写在纸上、说在嘴上、挂在墙上’的形式主义问题，让广大党员特别是领导干部党内法规意识明显增强，党规党纪严于国法的要求有效落实，党内法规制度得到严格遵守和执行，真正成为党员干部的硬约束。党内法规制度实施体系实质就是执行已经生效的党内法规的一整套制度体系”。就当下研究来看，多数学者也是把“执行”视为“实施”，并且这种情况不在少数。但是，“执行”并不能替代“实施”，“实施”显然包容性更强，不仅涵盖了“执行”，还包括了制度的遵守与监督，更能突出制度的运作机理。

（二）党内法规实施的制度属性模糊

“在中国特色社会主义法治视域下，党规与国法在规范目标、核心准则与制度根源方面具有内在一致性。”如何理解党内法规的制度属性和制度形态，是实践层面最大的问题，不应狭义地把制度理解为静态的条文，或者把不成文的习惯，或者政策性意见也都纳入制度层面，导致党内法规在实施时，出现标准无法统一、法规内容不公开、法规适用对象不明、法规执行程序混乱等问题。出现这些问题最根本的原因是，党内法规并没有遵循制度生成的原理，导致其制度属性淡化。马克斯·韦伯认为，“制度应是任何一定圈子里的行为准则”。党内法规的法治品性蕴涵在制度的规范形态之中，党内法规的制度属性也内含着和表征着法治精神，也契合着美国法学家朗·富勒对法律的基本要求，“一般性、颁布、非溯及力、清晰性、内在一致性、可行性、稳定性、官方行动与已经颁布的规则之间的一致性”。这样来看，党内法规不仅需要立规的科学与规范，还要求在执行、守规、督规的动态实施层面，体现出实体内容与程序机制的统一、明确、规范，而这正是当下党内法规实施中往往被忽视的领域。习近平总书记强调：“贯彻执行法规制度关键在真抓，靠的是严管。加强反腐倡廉法规制度建设，必须一手抓制定完善，一手抓贯彻执行。”

（三）党内法规的操作性规范匮乏

党内法规由谁来实施，如何保障党内法规有效地得到实施，这不仅在党内法规实践层面没有明确的规定，就是在理论层面也鲜有学者加以研究。检视党内既有法规和规范性文件的汇编，找不到关于党内法规实施的专项规范，也没有其他可参照性的规定。2017年6月，中共中央印发了《关于加强党内法规制度建设的意见》，其中提及了党内法规实施的重要性，“到建党100周年时，形成比较完善的党内法规制度体系、高效的党内法规制度实施体系、有力的党内法规制度建设保障体系，党依据党内法规管党治党的能力和水平显著提高”，“强化监督检查，将党内法规制度实施情况作为各级党委督促检查、巡视巡察的重要内容，对重要党内法规制度实施情况开展定期督查、专项督查。加大责任追究和惩处力度，严肃查处违反和破坏党内法规制度的行为”。但从当下党内法规实践来看，党内法规的制度框架正处于有条不紊的立规进程中，党内法规的立改废释工作稳定地按照《中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018~2022年）》的预期目标进行，但是如何形成高效的党内法规制度实施体系，尤其是如何确定党内法规的实施主体、实施程序、实施的监督保障体制，这些问题不能被理论与实践回避，也不应被忽视，而应得到直面回应。

二、党内法规实施的内涵与要素

（一）党内法规实施的内涵阐释

从基本语义理解，“实施”就是（法令或政策）的实行。关于党内法规实施的内涵，必须将其放置于“法治”语境之内，从制度维度对其内涵进行阐释。党内法规的制度属性可以参照法律制度的实施机制，其实也体现了制度运作的程序性机制，从制度产生（立法或立规）作为实施前提，使已经制定出来的法规现实化和具体化，使其产生制度的实效。党内法规实施的内涵，可以参考法律实施的概念加以界定。制度实施包括了制度的执行、遵守、监督和保障等制度运作的各个环节和机制，只有各环节协调一致、分工配合、有序运作才能最终确保制度实效最大化。党内法规实施内涵也必然要符合制度的运作机理，同时也要符合“法治”的内涵要求。所谓的党内法规实施，是指党内法规的实施主体必须严格贯彻党内法规的要求，在党内法规的执行、遵守、监督等活动中，有效地落实党内法规，实现依规管党治党的基本要求。

党内法规实施的概念显然要比“党内法规执行”更宽泛，也更具有包容性,党内法规实施不仅包括党内法规的执行、遵守、监督等活动，更需要把实践体系进一步细化为党内法规的执行体系、遵守体系、监督体系等下位性范属。从既有研究来看，党内法规的执行、党内法规的遵守、党内法规的监督等概念没有学术化，相关的理论研究相对匮乏。举例来说，“党内法规的执行”这一概念并未进行学理化概括，实践也没有对其进行系统的分析，如党内法规执行主体、执行内容、执行程序等实践亟待解决的问题，并未引起关注，但是却涌现了大量的党内法规执行力的研究。党内法规执行问题的一个吊诡在于，欠缺“执行”概念所涵盖的主体、权能、内容等要素分析的前提，而突出执行实效的“执行力”研究可能被无形地放置于半空中，不知党内法规的执行主体，何谈其执行力的问题，理论上如果未能厘清基本概念和事实，最终只能导致理论研究本末倒置。

（二）党内法规实施的要素

党内法规实施有别于党内法规的制定，强调的是执规、守规、督规的活动，是需要使静态的党内法规在全面从严治党的实践中发挥其法治化的功能机理。党内法规实施包括党内法规的执行、遵守、监督等一系列活动，其间必然体现为一种动态的运作机制。机制是一个社会学的概念，形容各要素间的结构关系和运作方式。从制度运行机制方面来看，党内法规实施机制体现为制度活动中的主体、客体、程序等构成性要素间的分工、协调与配合的关系模式。党内法规实施本质上就是党内法规制度运作的方式、手段和效果，从机制运作方面体现为各要素间的勾连与互动。

1.党内法规实施的主体要素

主体要素是制度研究不可忽略的内容。没有主体，就没有规范对应调整的主体的权利与义务，也不会界定权力的归属和后续的主体责任。目前，国内的党内法规研究多局限于静态的制度分析，在涉及制度运行方面，并没有对制度主体进行界定，导致党内法规所调整的制度关系没有明确指向性，加之有些党内法规适用范围不明确，导致适用主体泛化，靶向性不强。党内法规的实施主体是多元化的，包括了执行主体、守规主体、监督主体等。举例来说，根据《中国共产党党组工作条例（试行）》（2015）第三条规定，“党组工作应当遵循以下原则：（二）坚持全面从严治党，依据党章和其他党内法规开展工作，落实管党治党责任”。本条例的执行主体是各级党组（包括党在中央和地方国家机关、人民团体、经济组织、文化组织、社会组织和其他组织机关设立的各级党组），但其适用的守规主体则包括全体党员和各级组织，其监督主体应当是各级党委（党组由党委设立）、纪检监察机关（监察权的必然要求），如果监督扩大化，党员也可成为监督主体。所以，党内法规的实施主体必须结合每一部党内法规的具体内容，找到其对应的主体，才能找到有效地贯彻实施党内法规的钥匙所有人，进而才能打开实施活动的大门。

2.党内法规实施的客体要素

从哲学意义上来说，客体是与主体相对的范畴，是指主体的意志和行为所指向、影响、作用的客观对象。从这个意义上说，党内法规的实施客体是与主体对应的行为，即执行行为、守规行为、监督行为等一系列影响党内法规实施效果的活动。正是通过这些行为，党内法规实施体现出党内法规对主体的权利赋予、义务设定、权力授予与责任限定，进而保障党内法规在动态运作过程中，能够得到有规必依、执规必严、违规必究的良好实效。比如，《中国共产党纪律处分条例》（2018年修订）第六条明确了适用主体为“违犯党纪应当受到党纪责任追究的党组织和党员”，在其分则中明确了《条例》适用的客体为违反政治纪律行为、违反组织纪律行为、违反廉洁纪律行为、违反群众纪律行为、违反工作纪律行为、违反生活纪律行为，并针对各类违纪行为给予相应的纪律处分，实现行为客体的规范评价，从而保障党内法规实施有的放矢、责罚相当。

3.党内法规实施的程序要素

法谚有云：“正义不仅要实现，而且要以看得见的方式实现。”制度良善必须通过正当的程序才能保障实施的良好效果。党内法规实施效果的好坏同样要借助规范程序才能达致，程序保障了规范得以严格地执行、良好地遵守、有效地监督，从而保障党内法规不偏离立规的目的和宗旨。再细化一些，党内法规的实施程序主要表现为党内法规规定的时间与空间上的步骤和形式，在时间上体现为时序、时限；在空间上体现为行为主体设定与行为方式的设定。举例来说，《中国共产党问责条例》（2016）在问责程序方面规定是比较详细的，以该条例第九条为例，“问责决定作出后，应当及时向被问责党组织或者党的领导干部及其所在党组织宣布并督促执行。有关问责情况应当向组织部门通报，组织部门应当将问责决定材料归入被问责领导干部个人档案，并报上一级组织部门备案；涉及组织调整或者组织处理的，应当在一个月内办理完毕相应手续”。上述条款规定了程序涉及的行为主体；行为方式（宣布、督促、通报、备案）；行为步骤的先后顺序；行为时限等基本程序要素，使得规定具有很强的操作性和可行性。

三、党内法规的实施路径

（一）执规必严、重在执行

“徒法无以自行”，党内法规如果想成为有效的治党规范，必须赋予执规主体的执行权，并且保证执规活动的规范化与程序化，才能保证党内法规的立规宗旨得以贯彻落实，避免制度沦为一纸空文。习近平总书记说过，“身为党员，铁的纪律就必须执行……如果党的政治纪律成了摆设，就会形成‘破窗效应’，使党的章程、原则、制度、部署丧失严肃性和权威性，党的各级组织要自觉担负起执行和维护政治纪律的责任”。从目前党内法规的执行情况来看，存在着一系列的问题，有的学者概括为以下几种情况:①制度虚置现象：党内法规制定实施一段时间后便无声息，甚至自出台后就根本没有被实施和执行，从而形成“写在纸上，贴在墙上”的制度空转现象；②象征性执行：党内法规的执行者表面上看起来是在执行党内法规，实际上在执行过程中消极应付、敷衍了事；③选择性执行：党内法规的执行主体不是全面、完整地贯彻落实党内法规，而是按照地区利益、部门利益、自身利益的需求来剪切、取舍、选择性执行党内法规。党内法规选择性执行是制度运行过程中出现的“合意则取、逆意则舍”的一种不良现象；④机械性执行：党内法规的执行主体在贯彻落实党内法规时，忽视了解具体环境、轻视结合实际情况，没有发挥主观能动性，只看“文本规定”，疏于“结合实际”，习惯于以文本照转文本、以文件落实文件、以会议贯彻会议的方式执行党内法规等现象。正如上述问题反映的那样，党内法规的执行力不强可能归因于部分党员的执行观念和主观意愿的问题，但可能更多原因其实在于制度本身，即很多党内法规的执行性规范欠缺，导致党内法规的技术性、规范性与可操作性不强，道德说教性、口号宣言式的条款无法落地，本身就缺乏执行的激励机制与惩戒机制，最终导致党内法规流于形式。提升党内法规的执行力，必须从完善党内法规的执行效力做起，从执行规范的完善出发。

首先，确立党内法规的执行原则。执行原则是执规主体在执规活动中必须遵守的基本准则，这是保障制度良性运作的指导性要求。党内法规的执行必须坚持合章合规性原则、主体限定原则、公开原则、效率原则。其中，合章合规性要求党内法规的执行必须符合党章党规的执行性规范的要求，各级执规主体必须在执纪活动中，严格按照党内法规来开展执行活动，执规必有依据，不能滥权或越权，更不能突破党内法规的适用范围，与国家法律相冲突。主体限定原则要求各级执行主体必须由各级党规明确，包括主体范围、主体职权、主体设定程序的法定化。公开原则要求执规行为、执规过程与处理决定必须公开、透明，保障被执行人员的合法权益，给予其请求、申诉、控告等救济权利。效率原则要求党内法规的执行要具有可操作性，满足规范的技术性要求，符合执行的时限性要求，从而保障党内法规的实施效率。

其次，界定党内法规的执行主体。党内法规的执行主体也可称为“执纪主体”或“执规主体”，是指根据党内法规的规定，享有党内法规执行权的各级组织或部门。关于党内法规的执行主体这一问题，许多学者并没有区分“执行主体”和“守规主体”这两个概念，也没有区分“执行主体”和“执行党员”这两个概念，导致对一些党内法规认知上，把不具有执行权的一般党员也作为执行主体了。某个党员或党员领导干部的党内法规执行活动只能说明其作为“执行者”，只有其背后代表的各级党组织或部门才具有真正的“执行权”。这就好比公务员的行政执法活动并不能说明其是行政主体，只有其所代表的职权性或赋权性的行政机关才可成为行政法学意义上的行政主体。类比适用于纪检监察人员，其执纪权力归属于纪检监察机关，其所隶属的纪检监察机关才是真正的党内法规的“执行主体”。此外，不同的党内法规的执行主体不具有普遍性，要根据其所处级别、职权范围、规范性质来确定。根据主体限定原则，不同党内法规都会在规定中明确其执行主体的权限和职权。比如《中国共产党的巡视工作条例》（2017年修改）第二条明确了“党的中央和省、自治区、直辖市委员会实行巡视制度，建立专职巡视机构”，“开展巡视巡察工作的党组织承担巡视巡察工作的主体责任”。《中国共产党党内监督条例》（2016年修订）第十条明确了“党的中央委员会、中央政治局、中央政治局常务委员会全面领导党内监督工作。中央委员会全体会议每年听取中央政治局工作报告，监督中央政治局工作，部署加强党内监督的重大任务”。还有的党内法规并未明确执规主体，但可类推明确其执规主体，如《关于党内政治生活的若干准则》就没有明确执规主体，但明确适用对象是党的各级组织、各部门、每一个共产党员，进而可推导各级党委、党组和纪检监察部门都可作为执纪主体。

再次，设定党内法规的执行权限。党内法规的执行权也是一种权力，也必须关在制度的笼子里，否则就会失去控制。党内法规执行权是一种单方性、主动性的权力，单方性强调执行主体可不依被执行对象的同意和请求，只受党内法规条款的约束；主动性要求执行主体应把执行权作为法定的职权和义务，不能回避和不作为，要积极主动履行职责。正是基于其单方性和主动性，在执行活动中，执行对象相对来说处于受动和被动地位，其自身权益会受到抑制或影响。根据权限法定的要求，党内法规必须明确其执行的权属范围，防范滥权或越权现象的出现。比如《中国共产党党组工作条例（试行）》在其“第三章职责”（第九条至第十七条）中专门明确了党组的执行权限。

最后，规范党内法规的执行程序。程序也是一种对权力的限定方式，既能够起到监督权力运作，保障权力公开性、公平性、公正性的作用，也能保证权力的运行效率，使权力运作成本降低，权力实施效果最大化。党内法规的执行也需要借助程序的功能性作用实现效能最大化。还有一点尤其需要强调的就是执行程序的规范化最终目的不是保证执行效率，而是真正做到客观、理性、公平地执规，真正贯彻实施党内法规的基本要求。举例来说，既有党内法规执行程序主要通过以下一些具体制度得以实现：执行期限制度、执行流程制度、执行公开制度、各级会议制度（全体大会会议、委员会会议、党组会议）、执行回避制度、党员参与制度等。在实践领域，多数的党内法规执行不力的原因往往归因于主体失位或主体不作为，但实际上程序机制不健全也是一个大问题。程序缺失，导致党内法规的执行缺少了可操作性，使得党内法规流于空泛，这也提醒党内法规制定时不仅要考虑规定的实体权责，还要配齐相应的程序规定，使实体权责有的放矢。

（二）自觉守规、强化自律

守规是指党内法规得到各级党组织、每一个党员的自觉遵守，也是其实现权利、履行义务的主要方式。守规是党内法规实施的重要一环，恰如亚里士多德的法治内涵的表述，“良好的法律要得到普遍的服从”。守规更能体现党内法规实施体系的完备状态，也更能代表党内法规在制度治党、依规治党中的实际效果。习近平总书记强调，“领导干部做尊法学法守法用法的模范，是实现全面依法治国目标和任务的关键所在……领导干部要牢记法律红线不可逾越、法律底线不可触碰，带头遵守法律、执行法律，带头营造办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的法治环境”。党员守规是党风廉政建设的基石，也是党内法规实施的现实土壤。如果基石坍塌、土壤恶化，党内政治生态必然要出大问题。根据中纪委报告的统计，党的十八大以来，“各级纪检监察机关共查处违反中央八项规定精神问题18.9万起，处理党员干部25.6万人……全国纪检监察机关实践‘四种形态’，用严明的纪律管全党治全党，共处理204.8万人次。”新形势下，党风廉政建设与制度治党实践仍然面临着精神懈怠危险、能力不足危险、脱离群众危险、消极腐败危险，需要全体党员和党员领导干部自觉践行《中国共产党廉洁自律准则》的基本要求，主动学规、真正懂规、自觉遵规和认真守规，做合格党员。

首先，守规主体要严格区分。党内法规的守规主体分为一般守规主体和特殊守规主体两类，一般守规主体是全体党员，这是党内法规普遍适用的对象，其资格条件、守规义务是由党章设定的。特殊守规主体则包括各级党组织（中央党组织、地方党组织、基层党组织）、各级党的纪律检查机关、各级党组（中央和地方国家机关、人民团体、经济组织、文化组织和其他非党组织的领导机关成立的党组）和党员领导干部。在特殊守规主体中，各级组织的守规义务与执规职责是有区分的，执规职责一般体现在其作为执行主体的党内法规条款中，其守规义务则体现为对其他党内法规的遵守，如果违反其他党内法规同样要被追究相应的违规责任。《中国共产党纪律处分条例》第六条规定，“本条例适用于违犯党纪应当受到党纪责任追究的党组织和党员”。党员领导干部作为特殊守规主体，《中国共产党章程》的第六章专门规定对党员干部的高标准、严要求，发挥其在遵守党内法规方面的模范带头作用。《中国共产党廉洁自律准则》也同样区分党员与党员领导干部不同的廉洁自律规范。《中国共产党第十八届中央委员会关于新形势下党内政治生活的若干准则》着重强调了“新形势下加强和规范党内政治生活，重点是各级领导机关和领导干部，关键是高级干部特别是中央委员会、中央政治局、中央政治局常务委员会的组成人员。高级干部特别是中央领导层组成人员必须以身作则，模范遵守党章党规，严守党的政治纪律和政治规矩，坚持不忘初心、继续前进，坚持率先垂范、以上率下，为全党全社会做出示范”。

其次，道德与纪律共筑底线。道德性规定与纪律性规定构成了党内法规主要内容，这也是党员和各级党组织需要遵守的行为规范。但在实践中，往往对二者不加区分，导致部分党员在认知上，认为纪律是不得触碰的高压线，违纪必然要受到问责和处理，但是一些道德规范却被有意或无意地忽视了，加之道德规范更强调自律约束，使得道德性规定流于空泛，成为党内法规的法外飞地。中国共产党是中国工人阶级的先锋队，同时是中国人民和中华民族的先锋队，党章和党内法规对于党员的道德要求必须高于一般公民，党员要起到社会道德楷模的作用，引领整个社会的道德风尚。这也解释了《中国共产党纪律处分条例》把“社会公序良俗”“家风建设”“生活作风”都纳入党内法规进行规范的原因。

最后，学习与教育齐抓共举。守规主体最终都要落实在每个党员个体身上，党员守规意识是可以通过后天的学习与教育实现的，通过党内法规所具有的指引作用、评价作用、教育作用和强制作用，实现规范的精神内化，培育起守规意识与遵规观念。在实践层面，一是要加强党内法规的宣传和普及。除了涉密性党内法规外，应通过公开的党政网络平台或定期的普规活动，让每个党员都知晓党内法规，理解党内法规的具体要求。二是要完善党内法规的培训机制。各级党组织可以通过定期或不定期的党规学习、专家授课、实践教学等方式开展专项的党内法规培训。只有经过系统的培训，党员不仅懂规，而且执规也不会背离党内法规的宗旨，从而增强党内法规的执行力和操作性。三是要建立健全党内法规的学科体系建设。《中共中央印发〈关于加强党内法规制度建设的意见〉》要求，加强学习教育，加大党内法规宣讲解读力度，将党内法规制度作为各级党委（党组）中心组学习重要内容，纳入党校、行政学院、干部学院必修课程。这就需要把“党内法规学”的教学工作、课程建设、师资培养等作为未来党规学教学的一项持之以恒的任务来抓。

（三）全程督规、注重实效

党内法规的有效实施离不开监督，监督是实施的保障，防范实施效果偏离立规的宗旨和目的。监督的汉语词义为“察看并督促”。“党内法规监督”是党内法规实施的重要内容，注重对党内法规的执行活动和守规活动的过程与结果的监察、控制和督导。无论从哪一种含义来看，党内法规的监督都是实施活动中不可或缺的贯穿性机制，既体现在执规、守规的过程中，也体现在党内法规实施的结果评价环节。习近平总书记强调，“有了好的制度如果不抓落实，只是写在纸上、贴在墙上、锁在抽屉里，制度就会成为稻草人、纸老虎。要强化制度执行，加强监督检查，确保出台一个就执行一个落实好一个”。从当前党内法规的监督实践来看，主要存在以下问题。一是因为“党内法规实施”的概念没有形成共识，导致其下位的“党内法规监督”的概念缺位，更多注重党内法规的执行力问题，但忽略了“执行力”其实是通过党内法规执行后，对执行行为进行监督的评价后果。二是把“党内法规监督”与“党内监督”这两个概念混同，前者注重的是党内法规实施情况的监督；后者是《中国共产党党内监督条例》中的监督，党内监督的重点对象是党的领导机关和领导干部特别是主要领导干部。党内监督的主要内容包括八项内容，其中第一项内容是“遵守党章党规，坚定理想信念，践行党的宗旨，模范遵守宪法法律情况”，可见，“党内监督”包括“党内法规监督”的内容，其内涵大于党内法规监督。三是党内法规监督体系不完善，最大的问题就是党内法规监督主体是多元的，从中央层级到地方层级的各级党委、党组，包括普通党员都是党内法规监督主体，但各级党组织和机构中都没有独立的、专职的监督机关或监督部门，导致党内法规监督职责无法落实，也无法常态化。四是党内法规监督实践并未得到党务部门的充分重视，各级党委、纪检部门还是偏重于对违规违纪行为的处理，而忽视了党内法规的执规问题与守规问题。实践中，许多党务工作者把党内法规的备案和党内问责也作为党内法规监督内容，这是对党内法规监督的误读，党内法规的备案审查主要针对的是党内所立之规本身，而党内法规监督侧重的是所立之规的执行与遵守。党内问责不同于党内监督，更不可能是党内法规监督，“党内问责是指在中国共产党内部，由作为问责对象的各级党的领导机关和领导干部对其职责履行情况进行说明与解释，由党内问责主体对上述问责对象违反职责要求的行为实施惩罚的一种行为过程。”党内问责不是党内法规的实施，而是对违犯党纪的党员和组织的否定性评价和违纪责任的追究。

强化党内法规监督，要实现督规有力、权责明确、注重实效，可从以下方面着手。

首先，科学界分党内法规的监督要素。党内法规监督是党内法规实施的重要一环，强调具有监督权的主体对执规与守规情况的监管活动。此处的监督也是党内监督的内容，是一种狭义上的监督，必须是由相关党内法规明确赋权才能行使权力，因而党外的团体、群众的社会监督不属于党内法规监督的范畴。党内法规的监督主体、监督客体与监督内容构成党内法规监督的三个基本要素，表明了党内法规监督的基本问题：谁监督、监督谁和监督什么。分析既有的党内法规的相关规定，党内法规监督主体包括了党的各级组织、党的各级纪检机关、党员几类。比如，《中国共产党党内监督条例》第九条就明确了党内监督的主体，这也同样适用于党内法规的监督主体，“建立健全党中央统一领导，党委(党组)全面监督，纪律检查机关专责监督，党的工作部门职能监督，党的基层组织日常监督，党员民主监督的党内监督体系”。党内监督的对象在本条例的第六条予以明确：“党内监督的重点对象是党的领导机关和领导干部特别是主要领导干部。”同样，党内法规的监督对象同样也是在执规和守规活动中的党员，重点是党员领导干部。党内法规的监督内容就是党内法规的执行情况与遵守情况。

其次，建立健全党内法规的监督体系。党内法规的监督权力来自党内法规的授权，需要有效区分不同层级的监督机制，合理配置不同主体的监督权限。一是党的中央组织的党内法规监督，党的中央委员会、中央政治局、中央政治局常务委员会全面领导党内法规的监督工作。党的中央委员会全体会议每年听取中央政治局工作报告，监督中央政治局工作，部署加强党内法规监督的重大任务。二是党委(党组)在党内法规监督中负主体责任，书记是第一责任人，党委常委会委员(党组成员)和党委委员在职责范围内履行党内法规监督职责。三是党的工作部门应当严格执行监督制度，加强职责范围内党内法规的监督工作，既加强对本部门本单位的内部监督，又强化对本系统的日常监督。四是党的各级纪律检查委员会是党内法规监督的专责机关，加强对所辖范围内党组织和领导干部遵守党章党规党纪、贯彻执行党的路线方针政策情况的监督检查。五是党的基层组织应当发挥战斗堡垒作用，对其所辖范围内的党员和领导干部的执规和守规情况进行监督。六是全体党员应当本着对党和人民事业高度负责的态度，积极行使党员权利，履行监督义务，对各级党组织或党员的执规行为和守规行为进行监督，尤其是对党员领导干部的监督，及时向党组织反映群众意见和诉求。

最后，科学设计党内法规的监督方式。从目前党内法规监督的相关规定来看，党内法规实施及监督的专项规定匮乏，党内法规监督方式比较零散地体现在相关的党内法规之中，欠缺科学性和可操作性，需要从立规层面进一步完善党内法规的监督体系。目前的监督方式主要包括以下几种。一是诫勉谈话和函询。发现党员及领导干部存在执规和守规问题时，认真开展提醒谈话、诫勉谈话和函询方式，具体参见《关于对党员领导干部进行诫勉谈话和函询的暂行办法》。二是调查与检查。调查是针对举报的违规情况的核实活动；检查是监督主体主动地发现违规的问题。针对党内法规的实施情况，各级监督主体应建立长效的制度机制，坚持定期监督与专项监督相结合的方针，通过调查与检查，及时发现问题，纠正违规行为。三是询问和质询。询问和质询以书面形式提出，可以要求询问和质询事项所涉及的相关党组织和有关部门参与说明、解释或者答复，参见《中共中央办公厅关于印发〈地方党委委员、纪委委员开展党内询问和质询办法（试行）〉的通知》。四是巡视巡察。依照《中国共产党巡视工作条例》的规定，“中央有关部委、中央国家机关部门党组（党委）可以实行巡视制度，设立巡视机构，对所管理的党组织进行巡视监督。党的市（地、州、盟）和县（市、区、旗）委员会建立巡察制度，设立巡察机构，对所管理的党组织进行巡察监督”。根据《巡视工作条例》第十五条规定，“巡视组对巡视对象执行《中国共产党章程》和其他党内法规，遵守党的纪律，落实全面从严治党主体责任和监督责任等情况进行监督”。五是执行督促与情况备案，根据《中国共产党问责条例》第九条的规定，“问责决定作出后，应当及时向被问责党组织或者党的领导干部及其所在党组织宣布并督促执行。有关问责情况应当向组织部门通报，组织部门应当将问责决定材料归入被问责领导干部个人档案，并报上一级组织部门备案”。这里所说的“备案”不是各级党委法规处的党内法规的备案活动，而是各级党委在执规活动中对执规与守规情况的备案，以起到警示、教育、保障的监督作用。六是考核评估与整改。党内法规的执行效果与遵守情况，需要进行考核与评估，根据评估效果，对存在的违规情况提出整改意见，保障党员和党组严格执规和自觉守规。对此，《中央党内法规制定工作五年规划纲要(2013-2017年)》专门规定：“明确保障党内法规执行的惩戒性规定，定期通报党内法规执行情况和对违规行为的查处情况。积极开展党内法规实施后评估工作，并根据评估反馈情况及时修改完善相关党内法规。”

综上所述，“党内法规实施”应该成为党内法规的理论研究与制度实践的一个特定的概念，不仅作为一个专业的学术用语，而且也是一个实践性很强的规范概念。“必也正名乎……名不正，则言不顺；言不顺，则事不成。”党内法规的立规重在质量，党内法规的实施则重在效果，二者都在强调制度的规范性、科学性与可行性。只有真正从制度价值与法治属性方面考虑所立之规与所行之规，才能真正确保每部党内法规都质量过硬，立得住、行得通、管得了。

注：原文注释从略。本文原载于《党内法规理论研究》2019年第1期（总第2期），社会科学文献出版社，2019年版，第88-103页。