伍华军：论党内法规责任及惩处追责机制

论党内法规责任及惩处追责机制

伍华军

摘要：中国共产党党内法规制度体系，是以“党的纪律建设”为核心建构的独特规则体系。党内法规制度体系的不断丰富和完善，是新时代党的纪律治理话语不断寻求法治建构的创新结果。在这一进程中，责任制度成为党内法规执行力的重要保障。中国共产党党内法规已经初步形成以党章为遵循，以责任为导向，以问责、纪律处分、监督执纪等为核心规则体系的惩处追责机制。

关键词：党内法规；党规责任；归责原则；追责程序

作者简介：伍华军，武汉大学法学院副教授、硕士生导师、武汉大学党内法规研究中心办公室主任。

论文创新点：在选题上，本文阐释了党内法规责任及惩处追责机制，兼具学术价值和实践价值，为丰富和完善以“党的纪律建设”为核心建构的党内法规制度体系提供了理论参考。在内容上，本文认为党内法规是“以‘纪律’为核心的规则体系”，并开创性地系统论述了党内法规责任的内涵、构成、归责原则和归责程序等内容。在研究方法上，本文考虑到党内法规兼具政治与法治、纪律与法律等多重特质，是“有别于一般国家法律和社会团体规则、道德规范的特殊法形态”，故并未囿于传统“法”的理论方法，综合运用了法学理论方法和党建理论方法。

引文析出格式：伍华军. 论党内法规责任及惩处追责机制[J].党内法规理论研究.2019,02：115-130.

现将全文转载如下，以飨读者：

中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征。党总揽全局、协调各方的领导体制、执政方式和工作机制，决定了党要管党、从严治党，不断推进党的治理体系和治理能力现代化，为党长期执政和国家长治久安提供重要保障。治国必先治党，治党务必从严，从严必依法度。党的十八大以来，习近平总书记提出“加强党内法规制度建设是全面从严治党的长远之策、根本之策”的重要论断，创造性地将坚持依法治国与制度治党、依规治党统筹推进、一体建设，党的建设制度改革深入推进，党内法规制度体系不断完善。作为中国共产党“全面领导”理论和政治实践的独特产物，中国共产党党内法规是以党建理论和纪律治理为内在核心、规则体系为外在形式的制度形态。党内法规制度体系和国家法律体系均为中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，但党内法规突破了传统“法”的理论范畴，兼具政治与法治、纪律与法律等多重特质。党内法规制度体系的不断丰富和完善，是新时代执政党纪律治理机制的探索创新，是纪律治理话语寻求法治化的逻辑结果。

全面从严治党，核心是加强党的领导，基础在全面，关键在严，要害在治。徒法不足以自行，“从严”的具体要求之一就是执纪从严、惩处从严，从而确保党内法规制度体系在“治”中发挥效力。因此，责任制度的建构就成为党内法规制度体系的核心内容。中央第一个党内法规制定工作五年规划纲要（2013-2017年）提出，要“坚持有规必依、执规必严、违规必究，加大党内法规执行力度”，要“完善惩处追责机制，明确保障党内法规执行的惩戒性规定”。2018年2月，中共中央印发《中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018-2022年）》进一步强调，要完善党的监督保障法规。按照“规范主体、规范行为、规范监督”相统筹相协调原则，“切实加强对党组织和党员干部的监督、奖惩、保障，建立健全相关法规制度，形成有权必有责、有责要担当、用权受监督、失责必追究的激励约束机制，确保行使好党和人民赋予的权力”。目前，中国共产党党内法规已经初步形成以党章为遵循，以责任为导向，以问责、纪律处分、监督执纪等为核心规则体系的惩处追责机制，为提高党内法规执行力提供了重要保障。

一、党内法规：以“纪律”为核心的规则体系

“在当代以及任何其他的时代，法的发展的重心既不在于立法，也不在于法学或司法判决，而在于社会本身。”在埃利希看来，“法”表现为三种形态，一是审判机关在判决中体现的“审判规范”，二是立法机关制定的法定规范，被埃利希称为“法律命题”，三是社会一般成员日常生活的规范，即“活法”（LivingLaw）。政党纪律就是一种典型的“活法”规则。现代政治都是政党政治，现代政党政治都是责任政治。政治权力在建构和运行中，会面临诸多困境。譬如，“在组织一个人统治人的政府时，最大困难在于必须首先使政府能管理被统治者，然后再使政府管理自身”。人类社会迈向“既有权威又具有正当性”的现代平等政治，政治责任制成为最合适、最有效或者最稳妥可行的方式。在政党政治中，纪律治理成为国际社会政党治理的基本模式。作为“一种微观的政治控制技术”，纪律治理机制拥有一套政党组织建构的以责任制为核心的贯穿主体、行为、后果、评价的话语体系。政党组织通过严格的纪律治理，力图使责任政治这一制度优势转化为治理效能。

作为中国共产党党内法规最高效力的规范，《中国共产党章程》确立了党的组织活动尤其是纪律治理的根本原则，为全面从严治党提供了根本遵循，成为党内法规责任体系的“总规矩”“总章程”“根本大法”。党章明确规定：“党的纪律是党的各级组织和全体党员必须遵守的行为规则，是维护党的团结统一、完成党的任务的保证。党组织必须严格执行和维护党的纪律，共产党员必须自觉接受党的纪律的约束。”对于违犯党的纪律的党员，党组织本着惩前毖后、治病救人等原则，将根据错误性质和情节轻重，给以批评教育直至纪律处分。那么，党内法规与党的纪律是什么关系？二者是否能相互替代呢？

中国共产党历来重视党的纪律建设，早在民主革命时期毛泽东就曾强调“加强纪律性，革命无不胜”。以铁的纪律为保证，我们党夺取了中国革命的胜利。中国共产党党内法规的诞生，就是党的纪律建设的产物。党内法规的提法，最早可以追溯到毛泽东同志在1938年党的六届六中全会上的讲话。他强调：“为使党内关系走上正轨，除了上述四项最重要的纪律外，还须制定一种较详细的党内法规，以统一各级领导机关的行动。”毛泽东在这一口头报告中，最初是使用“党规”和“党的法纪”的概念并将党规作为党的法纪的一部分。新中国成立后，毛泽东在亲自主持编辑第一版《毛泽东选集》时，将“党规”概念规范地修改为“党内法规”概念。由此可见，毛泽东提出“党内法规”，是和党的纪律紧密相连的。在全面从严治党的新时代，我们党仍然将党的纪律摆在突出位置，以习近平同志为核心的党中央始终强调加强纪律建设：“我们党要团结带领人民全面建成小康社会、基本实现现代化，要靠铁的纪律保证”，“坚定维护党的团结统一，坚决维护党中央权威，确保全党统一意志、统一行动、步调一致前进”。党内法规制度也正是在全面从严治党的背景下逐渐实现体系化。

作为党内政治生活的重要内容，党的纪律建设与党内法规制度建设相辅相成，两者经常被一并提及。从概念起源和理论范畴看，党内法规就是以党的“纪律”为核心建构的规则体系。在相关研究成果中，党内法规、党的建设、政治纪律、党的纪律等关键词在共现网络图谱中是高度关联的。但从根本而言，两者互有交集，不可相互替代，必须正确处理和把握党的纪律与党内法规之间的互动关系。

第一，党的纪律须有纪可依，党内法规为党的纪律提供了确定性依据。如同法律体现国家意志，是全体公民的底线，党作为政治组织，党内法规保证着党的理想信念宗旨，是执政的中国共产党各级党组织和党员的底线。首先，党内法规从规范层面集中体现了党的纪律要求，在政治纪律、组织纪律、廉洁纪律、群众纪律、工作纪律、生活纪律等方面对党员提出基本要求。其次，党内法规为贯彻党的纪律提供了明确的指引。通过确定的党内法规，能够将具体事务中如何贯彻党的纪律进行明确，使得每个党员能够自觉评判自身的行为与活动是否违规违纪。最后，党内法规进一步凸显了党的纪律边界。习近平总书记强调：“立明规则，破潜规则，必须在党内形成弘扬正气的大气候。大气候不形成，小气候自然就会成气候。”以党内法规的方式强化明规则，有利于逐步消除潜规则在党内以及社会上的生存土壤，明确党的纪律界限，确保各级党组织、党员和干部严格遵照党的规章制度。

第二，党的纪律是党内法规规范的重要内容之一，是党的各种规范中最具基础性、最具制度刚性和约束力的部分，具有惩戒性。潘泽林教授很早就提出构建党内“刑法”功能的法规部门——以《中国共产党党内监督条例（试行）》（经由党的十八届六中全会现已通过《中国共产党党内监督条例》）、《中国共产党纪律处分条例》为主体的党内预防和惩处党员和党组织违反党纪行为的相关法规。暂且不论这种简单的理论位移与类比是否具备可行性，但折射出违反党的纪律好比违反刑法一般，需要承担相应的不利后果。“党纪就是红线，处分就是惩罚”，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出：“对违反党规党纪的行为必须严肃处理，对苗头性倾向性问题必须抓早抓小，防止小错酿成大错、违纪走向违法。”十八届六中全会公报再次明确提出：“必须严明党的纪律，把纪律挺在前面，用铁的纪律从严治党。坚持纪律面前一律平等，遵守纪律没有特权，执行纪律没有例外，党内决不允许存在不受纪律约束的特殊组织和特殊党员……党的各级组织必须担负起执行和维护政治纪律和政治规矩的责任，坚决防止和纠正执行纪律宽松软的问题。”在全面从严治党的背景下，即使党员领导干部行为没有触犯刑法提交司法机关追究刑事责任，违反党的纪律也将会受到严肃处理，依照党内法规追究党纪处分。从另一个角度而言，如果并未触犯党纪，只是违反了其他方面的党内法规，虽然也可能会承担一定的不利后果，但通常不至于导致严重的纪律处分。

第三，党内法规和党的纪律互有区别，不可混同。一般而言，党的组织、作风、廉洁等方面的党内法规属于党的纪律范畴，而规范党的执政方式和执政活动、确立党的各级组织架构、确认党员的权利义务、调整党的机关工作等方面的党内法规与党的纪律并不相关。同理，虽然“纪律是成文的规矩”，但只有那些需要全党共同遵守，具有根本性、全局性、长期性的党的纪律上升为党内法规，并非所有的党的纪律均以党内法规的形式呈现出来，部分党的纪律体现于党的决议、决定、意见、通知等党内规范性文件之中。

以党的纪律建设为核心范畴，党内法规成为中国特色社会主义宪法体制和中国特色政党制度的特殊产物，是有别于一般国家法律和社会团体规则、道德规范的特殊法形态。从规范意义上讲，党内法规是党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称。从表现形式上看，党内法规由党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则所构成，党的纪律规定就贯穿于上述7种规范形式中。从条文规则上看，由于党的纪律本身具有原则性、抽象性、宏观性的特征，党内法规制度也表现出政治事务、政治行为所特有的原则性与灵活性的有机统一，话语体系体现出高度的概括性描述，给党内法规的执行与惩处追责带来了较大的裁量空间。

二、党内法规责任的意涵

作为一种“活”的法规则，纪律的遵守有着双重动力，既有强制性，也有主动性。政党纪律的遵守既有外在观点的“强制”，也有内在观点的“认同”。在党内法规制度体系中，命令性、禁止性语句占据了强行性规范的主流，形成了“党内法规以党员义务为优先的面向”。当然，党内法规在调整方式上，不仅仅以制度建设为基础手段，同时也强调思想建党的调整方式。在全面从严治党、依规治党中，既要注重认同信仰，又要注重惩处追责，坚持思想建党与制度治党紧密结合、思想建党与制度治党同向发力。正如党的十八届四中全会提出的：“党规党纪严于国家法律，党的各级组织和广大党员干部不仅要模范遵守国家法律，而且要按照党规党纪以更高标准严格要求自己，坚定理想信念，践行党的宗旨，坚决同违法乱纪行为作斗争。对违反党规党纪的行为必须严肃处理……必须依纪依法予以坚决惩处，决不手软。”

责任政治是现代治理体系的重要组成部分。政党的纪律治理是以责任制为核心、以纪律为内核的党内法规，同样以责任制为主要内容构建惩处追责机制。习近平总书记指出：“要抓紧完善并严格执行责任追究办法，对每一个具体问题都要分清党委负什么责任、有关部门负什么责任、纪委负什么责任，健全责任分解、检查监督、倒查追究的完整链条，有错必究，有责必问。”他还强调：“要完善和规范责任追究工作，建立健全责任追究典型问题通报制度，把问责同其他监督方式结合起来，以问责常态化促进履职到位，促进党的纪律执行到位。”所谓责任，有积极责任和消极责任之分。积极责任主要是指分内应做之事或促成某种积极义务的实现，如尽职尽责、岗位责任、担保责任等。消极责任主要是没有做好分内之事而承担的不利后果或强制性义务，如政治责任、道德责任、法律责任等。党内法规制度体系的惩处追责，主要追究的是党内法规责任。那么，什么是党内法规责任呢？

（一）党内法规责任的内涵

党内法规制度体系是中国特色社会主义法治体系的组成部分，在依法治国和依规治党有机统一下，党组织必须立足于全面从严治党的法治实践，遵循法治的一般原理。因此，党内法规制度运行，应当遵循“越权无效原则”与“无明确规定者不可为”“明确规定者必须为”等原则。从这个意义上讲，党内法规责任，既包括“必须为”的积极责任，又包括“不可为”的消极责任。党内法规的积极责任，包括党组织、党员在党的领导、党的建设、全面从严治党、维护党的纪律等方面应当承担的职责。尤其是树牢“四个意识”，坚定“四个自信”，坚决做到“两个维护”，勇于担当作为，以求真务实作风坚决把党中央决策部署落到实处，是党内法规积极责任的核心内容。党内法规的消极责任，则主要是指党组织或党员因违反党内法规所规定的特定义务而承担的不利后果。

从党内法规积极责任的内涵来看，其属于政治责任的范畴。因为，政治责任本质上是公职人员在公共领域的公共道德，是因其担任政治体制中一定职位而引发的职责。当然，政治责任不仅包括“推动符合民意的公共政策执行的职责”，也包括“没有履行好这些职责时所应承担的谴责和制裁”。党内法规的消极责任，和一般的政治责任、道德责任和其他社会责任还是有区别的。①党内法规责任首先是一种因违反党内法规上义务规定而形成的责任关系，这种责任关系派生于义务关系，只有违反党规规定才导致责任关系的产生，党内法规责任是以党内法规规定党组织或党员的义务存在为前提的。例如，《中国共产党纪律处分条例》（以下简称《纪律处分条例》）对违反政治纪律行为的责任认定，其中就包括“在重大原则问题上不同党中央保持一致且有实际言论、行为或者造成不良后果”这一党内法规义务。②党内法规责任表示一种责任方式，即承担的否定性、不利性后果。党内法规的责任方式是由党内法规规定的，主要包括问责和纪律处分。③党内法规责任具有内在逻辑性，即存在前因与后果的逻辑关系。对党内法规所保护的党内关系的破坏是前因，追究责任或承当制裁是后果。只有存在违反党内法规所规定的义务这一前提才能派生出相应的责任后果。如果没有责任关系这一前因，也就不会有追究责任方式这一后果。

党内法规是“活”的法规则实践的产物，但和传统法的理论范畴又不完全一致。因此，党内法规责任与法律责任也有所不同。首先，适用主体与适用依据不同。党内法规的责任主体包括党组织与党员，法律责任主体是自然人、法人、国家。党内法规责任适用的依据是党内法规，即党的中央组织以及中央纪律检查委员会，中央各部门及省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度，法律责任适用依据是法律法规。其次，法律责任是通过国家强制力直接实施或者潜在威慑予以保证的。所谓强制力直接实施，是指由有关国家机关依法定职权和程序采取直接强制手段来追究责任；所谓潜在威慑是指在责任人没有承担责任，才由国家强制力保证追究责任。党内法规责任并不是通过国家强制力直接实施或者潜在威慑予以保证，而是通过特定党组织或专责机关来发挥拘束力。

（二）党内法规责任的构成

党内法规责任是积极责任与消极责任的有机统一，违反党内法规就会带来责任的追究。党内法规的惩处追责，主要是指党内法规体系中的有权机关对于违反党内法规的党组织和党员依其违反党内法规的责任而实施的强制性惩罚措施。党内法规授权的归责主体要求责任主体承担违反党内法规责任时，会对构成违反党内法规责任的各种必须具备的条件进行分析、判断、决定。这些条件，主要包括责任主体、构成要件、启动要件和责任种类。

党内法规责任主体，主要是指因为违反党内法规规定的义务规范而承担相应责任的党组织或党员。例如，《中国共产党问责条例》（以下简称《问责条例》）规定的问责对象，主要就是各级党委（党组）、党的工作部门及其领导成员，各级纪委（纪检组）及其领导成员，重点是主要负责人。《纪律处分条例》主要适用于违犯党纪应当受到党纪责任追究的党组织和党员。党组织和党员违反党章和其他党内法规，违反国家法律法规，违反党和国家政策，违反社会主义道德，危害党、国家和人民利益的行为，依照规定应当给予纪律处理或者处分的，都必须受到追究。其中，重点惩处追责的责任主体，是“党的十八大以来不收敛、不收手，问题线索反映集中、群众反映强烈，政治问题和经济问题交织的腐败案件，违反中央八项规定精神的问题”。

党内法规责任的构成要件，主要包括过错、违规行为、损害事实、因果关系。一是过错，是责任主体所具有的、对其行为所持有的心理状态，过错包括故意和过失；二是违规行为，违反党内法规行为的存在是承担违反党内法规责任的前提；三是损害事实，损害应当具有确定性，必须是确定的在现实中存在的事实；四是因果关系，行为与损害后果之间存在因果关系，主观意志与外部行为之间存在因果关系。

党内法规责任的启动要件，就是惩处追责的原因。党内法规责任种类既包括对积极责任不履行的制裁，也包括对消极责任承担强制性义务的制裁，主要是党内问责和党内纪律处分。党内法规责任的启动，就是启动党内问责和党纪处分的原因。2004年，党的十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》中，提出依法实行问责制，这也是党内文献首次出现问责制的提法。但这个“问责制”所依据的法规，既包括党内法规，也包括国家法律法规，不能完全称为依据党内法规问责。2009年，中办和国办联合发布《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，其问责依据和问责对象也都不局限于党内。这种现象在党的十八大之前很普遍，且问责对象主要集中于党员干部个体。党的十八大以来，党的问责制集中指向党内问责，特别是全面从严治党的责任落实情况。《问责条例》实施后，针对“党组织和党的领导干部违反党章和其他党内法规，不履行或者不正确履行职责”进行追责的情形，主要包括党的领导弱化，党的建设缺失，全面从严治党不力，维护党的政治纪律、组织纪律、廉洁纪律、群众纪律、工作纪律、生活纪律不力，推进党风廉政建设和反腐败工作不坚决、不扎实，以及其他应当问责的失职失责情形。这也构成了党内法规问责的启动要件。根据《纪律处分条例》的规定，对违反党内法规责任进行纪律处分，主要是政治纪律、廉洁纪律、工作纪律、生活纪律、群众纪律、组织纪律等六大纪律。

党内法规责任的惩处追责主要是问责和纪律处分，责任主体承担责任的种类也就是问责方式和纪律处分种类。根据《问责条例》的规定，问责方式包括对党组织和对党的领导干部的问责。对党组织的问责方式包括：一是检查，对履行职责不力、情节较轻的，应当责令其做出书面检查并切实整改；二是通报，对履行职责不力、情节较重的，应当责令整改，并在一定范围内通报；三是改组，对失职失责，严重违反党的纪律且本身不能纠正的，应当予以改组。对党的领导干部的问责方式包括：一是通报，对履行职责不力的，应当严肃批评，依规整改，并在一定范围内通报；二是诫勉，对失职失责、情节较轻的，应当以谈话或者书面方式进行诫勉；三是组织调整或者组织处理，对失职失责、情节较重，不适宜担任现职的，应当根据情况采取停职检查、调整职务、责令辞职、降职、免职等措施；四是纪律处分，根据《纪律处分条例》的规定，纪律处分主要包括以下两点。①对党员的纪律处分，即警告、严重警告、撤销党内职务、留党察看、开除党籍；对于党员违犯党纪应当给予警告或者严重警告处分，但是具有从轻或者减轻处分情节的，可以给予批评教育、责令检查、诫勉或者组织处理，免予党纪处分。对违纪党员免予处分的，应当做出书面结论。②对于违犯党的纪律的党组织，上级党组织应当责令其做出检查或者进行通报批评。对于严重违犯党的纪律且本身不能纠正的党组织，上一级党的委员会在查明核实后，根据情节的严重程度，可以予以改组或解散。同时，《党政领导干部选拔任用工作条例》中还规定了“免职、辞职、降职”的追责情形。

三、党内法规责任的归责原则

归责，指的是“不法行为与制裁之间的特种关系”。党内法规责任同样面临归责问题，即党内法规责任的归结，是对违反党内法规责任的分析、判断、决定等行为。认定和归结法律责任必须遵循一定的原则，党内法规责任的归结，也应当建构基本原则体系。《问责条例》第三条就明确规定，党的问责工作原则，主要包括“依规依纪、实事求是，失责必问、问责必严，惩前毖后、治病救人，分级负责、层层落实责任”。

（一）责任法定原则

责任法定是法治原则中明确性的具体要求。党内法规的责任“法”定，也是党内法规运行的确定性的要求。指应当按照党内法规事先规定的行为的性质、范围、程度、方式等去追究违反党内法规的党组织或党员的责任。例如，《纪律处分条例》第四条规定，党的纪律处分工作应当坚持“把纪律挺在前面”“实事求是”原则。对党组织和党员违犯党纪的行为，应当以事实为依据，以党章、其他党内法规和国家法律法规为准绳，准确认定违纪性质，区别不同情况，恰当予以处理。

党的十八大以来，党在全面从严治党进程中的思想认识的重大飞跃，就是实现“纪法分开”。“把纪律建设摆在更加突出位置，坚持纪严于法、纪在法前，用纪律管住全体党员”，是全面从严治党的重要体现，是管党治党的理念创新。纪法分开，准确把握了党内法规责任法定的“法”的内涵。首先，坚持纪严于法，强调了党内法规责任法定的“法”，是以“义务为优先”的党内法规，这是以党纪为内核的规则体系。纪严于法，并不是指党内法规的效力高于国家法律，而是指党内法规的义务性规范内容比国家法律的要求更严。作为先锋队组织的规则体系，党内法规高于国家法律的红线。对于党组织和党员而言，不仅不能触碰国家法律的底线，连党内法规的红线都不能逾越。其次，坚持纪在法前，强调了党内法规责任的归责，首先是依据党内法规进行归责。“破国法者，无不从破党纪开始”，党内法规的惩处追责，应当先于国家法律进行，确保党的组织生活规范化、制度化、常态化。

（二）因果关系原则

在美国侵权法历史上最具传奇色彩的帕斯格拉芙诉长岛火车站（PalsgrafvLongIslandRailroad）案中，著名的本杰明·卡多佐法官指出：“一个人不可能对其引起的所有伤害都承担法律责任，也并不是所有的伤害都能获得法律救济。这似乎不合情理，但世界万事万物都处在普遍联系之中，法律必须在某处划一条界线。这是一种公共政策，是另一种意义上的公正，或者说是一种方便。这不是逻辑，是一种现实的选择。”在党内法规责任的认定和归结时，同样必须考虑因果关系。主要体现在：第一，违反党内法规的行为与损害后果之间有无因果关系；第二，违反党内法规的党组织或党员的主观意志与外部违反党内法规的行为之间有无因果关系；第三，如果存在因果关系，需要进一步判断这种因果关系是必然的还是偶然的，是直接的还是间接的，是否是党内法规意义上的因果关系。例如，《纪律处分条例》第三十九条就规定，“计算经济损失主要计算直接经济损失。直接经济损失，是指与违纪行为有直接因果关系而造成财产损失的实际价值”。

（三）责任相称原则

公正是法的基本价值诉求，正如恩格斯所指出的：“法权本身最抽象的表现，即公平。”公平公正，也是党内法规责任归责的道德基础和价值诉求，这就体现为责任与制裁要相称。首先，责任相称原则要求有责必究。任何违反党内法规规定的行为，都是对党内政治生活的正常秩序和合法权益的侵害或剥夺，必须进行制裁。例如，《问责条例》规定了党的问责工作要坚持“失责必问、问责必严”原则，这是对全面从严治党要求的具体化、程序化，体现了我们党强化责任追究、坚持惩处追责的坚定意志，如果有责不追，必然会形成党内法规制度实施的“破窗效应”。

其次，责任相称原则还要求党内法规面前人人平等。《纪律处分条例》第四条规定，党的纪律处分工作应当坚持“党纪面前一律平等”原则。这一要求是与党员权利与义务的一致性相关联的。对违犯党纪的党组织和党员必须严肃、公正执行纪律，党内不允许有任何不受纪律约束的党组织和党员。

最后，责任相称原则重点要求责任与违反党内法规程度要相适应。第一，违反党内法规责任的轻重应当与违反党内法规的行为所造成的损害相称，对违反党内法规行为的制裁不能畸轻畸重。《纪律处分条例》第二十五条就根据违纪行为责任人员的身份对责任追究进行了区分：二人以上（含二人）共同故意违纪的，对为首者，从重处分，条例另有规定的除外；对其他成员，按照其在共同违纪中所起的作用和应负的责任，分别给予处分。《问责条例》第五条规定了“问责应当分清责任”。党组织领导班子在职责范围内负有全面领导责任，领导班子主要负责人和直接主管的班子成员承担主要领导责任，参与决策和工作的班子其他成员承担重要领导责任。第二，违反党内法规责任的轻重，还应当与违反党内法规的党组织或党员的主观恶性相称。《纪律处分条例》第二十一、二十二条分别规定了“从轻处分”“减轻处分”的情节；而对于强迫、唆使他人违纪的，拒不上交或者退赔违纪所得的，违纪受处分后又因故意违纪应当受到党纪处分的，违纪受到党纪处分后，又被发现其受处分前的违纪行为应当受到党纪处分的，以及本条例另有规定的，应当从重或者加重处分。

（四）责任自负原则

党内法规责任是针对违反党内法规的行为而设置的，违反党内法规的人应当对本人违反党内法规的行为负责，承担相应的违规责任，受到相应的惩处制裁，而且是个人独立承担相应后果。《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》第三十七条规定，纪检监察机关经过初步核实，对党员、干部以及监察对象涉嫌违纪或者职务违法、职务犯罪，需要追究纪律或者法律责任的，应当立案审查调查。

责任自负原则在保证应当负担责任的党组织或党员受到追究的同时，亦要保证不应当负担责任的党组织或党员不受到追究。这就需要在党内法规的程序设置上，保障党组织或党员陈述和申辩的权利。《党员权利保障条例》第二十二条规定：“党组织对党员作出处分决定所依据的事实材料和处分决定必须同本人见面，听取本人说明情况和申辩。”这样就可以避免产生错误的责任追究。对于党员的申辩及其他党员为其所做的证明和辩护，有关党组织要认真听取、如实记录，并进一步核实，采纳其合理意见；不予采纳的，要向本人说明理由。党员实事求是的申辩、作证和辩护，应当受到保护。本人对处分决定有不同意见的，可以提出申诉。

（五）惩教结合原则

“惩前毖后、治病救人”一直都是中国共产党处理违反党内法规的党组织和党员的基本原则。对于违反党内法规的党组织和党员应当实行惩戒与教育相结合，做到当宽则宽、当严则严，宽严相济。“圣人不治已病，治未病，不治已乱，治未乱，此之谓也。”违反党内法规的强制性、惩罚性制裁，只是党内法规责任承担的一种方式。党内法规的有效实施，关键还是要靠全体党员尤其是党员领导干部对党内法规的遵守与信仰。因此，惩处追责并不是目的，通过惩罚和制裁，使违规人员真正树立守规意识，这才是真正的目标。在《纪律处分条例》《问责条例》中，都明确了“惩前毖后、治病救人”的基本原则。《党员权利保障条例》第二十三条也规定，对于受到党纪处分的党员，党组织要帮助其正确认识和改正错误。对于受到留党察看处分的党员，留党察看期间确已改正错误的，期满后应当恢复其党员权利；坚持错误不改或者又发现其他应受党纪处分的错误的，应当开除其党籍。

四、党内法规责任的惩处追责

党内法规责任的惩处追责也是违反党内法规责任的归责程序，主要是享有违反党内法规责任归责决定权和执行权的归责主体做出归责决定，对责任主体追究违反党内法规责任所应遵循的主要程序。

（一）惩处追责的主体

《中国共产党章程》第四十六条规定，党的各级纪律检查委员会是“党内监督专责机关”。纪委的主要任务，是“维护党的章程和其他党内法规，检查党的路线、方针、政策和决议的执行情况，协助党的委员会推进全面从严治党、加强党风建设和组织协调反腐败工作”。《中国共产党党内监督条例》也明确规定，党的各级纪律检查委员会是党内监督的专责机关，履行监督执纪问责职责，加强对所辖范围内党组织和领导干部遵守党章党规党纪、贯彻执行党的路线方针政策情况的监督检查。国家监察体制改革推行后，党的纪律检查机关和国家监察机关合署办公，有机统一为党和国家自我监督的专责机关，各级纪委也把执纪和执法贯通起来，实现党内监督和国家监察的有机统一。因此，党的各级纪律检查机关是党内法规责任惩处追责的重要主体。

党的十八届三中全会明确指出，落实党风廉政建设责任制，党委负主体责任，纪委负监督责任。这里的主体责任，就是指党委应对制定落实党风廉政责任制承担的主要责任。《中国共产党党内监督条例》颁布实施后，党委（党组）在整个党内监督体制中发挥着重要作用，承担着党内监督的主体责任。书记是第一责任人，党委常委会委员（党组成员）和党委委员在职责范围内履行监督职责。一方面，党委（党组）处于领导地位，当然应当承担全面从严治党、贯彻落实党内法规的主体责任和全面责任；另一方面，书记等党委（党组）领导班子成员作为“关键少数”，更加应当身体力行、以身作则、以上率下，敢于进行监督追责并接受监督。

（二）惩处追责的主要程序

各级纪委监委（纪检监察组）作为党内法规责任的重要归责主体，其惩处追责的主要程序，是《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》所规定的线索处置、谈话函询、初步核实、立案审查、审理等执纪程序。《监督执纪工作规则》已经进行了详细规定，本文不再展开赘述。但是，纪委监委并非党内法规惩处追责的唯一主体。因此，综合我们党的党内法规制度体系各项规定，可以将惩处追责程序设置为以下几个步骤。

第一，立案程序。由党内法规授权的党组织对于属于其职权管辖范围内的违反党内法规的行为，认为有调查处理必要的，按照规定的权限和程序办理手续。例如，《问责条例》第六条就规定，针对党的领导弱化等情形，党组织和党的领导干部违反党章和其他党内法规，不履行或者不正确履行职责的，应当进行问责。这就明确了惩处追责的立案启动要件。

第二，调查程序。对于已经立案的案件，由党内法规授权的党组织应当对案件进行全面调查，对主要事实、情节进行查对核实，取得必要证据。例如，《中国共产党巡视工作条例》第二十二条规定，巡视组进驻被巡视地区（单位）后，“应当向被巡视党组织通报巡视任务，按照规定的工作方式和权限，开展巡视了解工作”。同时，巡视组对反映被巡视党组织领导班子及其成员的重要问题和线索，可以进行深入了解。

第三，提出建议程序。由党内法规授权的党组织对于调查完结的案件，根据案件事实，依据有关的党内法规，向归责决定机关提出处理建议。根据《巡视工作条例》第二十三条要求，巡视了解工作结束后，巡视组应当形成巡视报告，如实报告了解的重要情况和问题，并提出处理建议。对党风廉政建设等方面存在的普遍性、倾向性问题和其他重大问题，应当形成专题报告，分析原因，提出建议。

第四，陈述和申诉程序。在做出归责决定之前，责任主体有权向归责决定机关就案件事实与处理结论进行陈述和申诉，保障合法、恰当归责。《监督执纪工作规则》第五十九条规定，党员对不服处分决定的申诉，由批准或者决定处分的党委（党组）或者纪检监察机关受理；需要复议复查的，由纪检监察机关相关负责人批准后受理。

第五，做出决定程序。由党内法规授权的归责决定机关根据调查机关的处理建议做出归责决定。在党内法规责任体系中，归责主体做出决定也有裁量空间，可以针对违反党内法规的行为做出裁量决定。如《纪律处分条例》第二十八条规定，党组织在纪律审查中发现党员有违犯刑法规定的行为，虽不构成犯罪但须追究党纪责任的，或者有其他违法行为，损害党、国家和人民利益的，应当视具体情节给予警告直至开除党籍处分。在做出裁量决定时，一是可以做出决定裁量，如《纪律处分条例》中的从轻、减轻处分或从重、加重处分；二是可以做出选择裁量，包括选择作为方式的裁量，如《纪律处分条例》中应当给予警告或者严重警告处分，依规给予批评教育、责令检查、诫勉或者组织处理，免予党纪处分。还有选择责任主体的裁量，如《纪律处分条例》中针对直接责任者和领导责任者等不同的处分裁量。

第六，送达和执行程序。依照法定的程序和方式将归责决定书送交责任主体以及相关组织，并完成附带事宜。《问责条例》第九条明确要求，问责决定做出后，应当及时向被问责党组织或者党的领导干部及其所在党组织宣布并督促执行。有关问责情况应当向组织部门通报，组织部门应当将问责决定材料归入被问责领导干部个人档案，并报上一级组织部门备案；涉及组织调整或者组织处理的，应当在一个月内办理完毕相应手续。同时，受到问责的党的领导干部应当向问责决定机关写出书面检讨，并在民主生活会或者其他党的会议上做出深刻检查。建立健全问责典型问题通报曝光制度，采取组织调整或者组织处理、纪律处分方式问责的，一般应当向社会公开。

（三）惩处追责的主要方式

党的十九大报告指出，要“坚持惩前毖后、治病救人，运用监督执纪‘四种形态’，抓早抓小、防微杜渐”；十九届中央纪委二次全会提出，要在早发现上深化、在分类处置上深化、在用好第一种形态上深化、在谈话函询上深化；十九届中央纪委三次全会进一步强调，深化运用监督执纪“四种形态”，强化日常监督，精准追责问责。监督执纪“四种形态”成为执纪的重要手段和方式，同时也成为党内法规责任惩处追责的主要方式。什么是监督执纪“四种形态”呢？《纪律处分条例》第五条规定，要运用监督执纪“四种形态”，经常开展批评和自我批评、约谈函询，让“红红脸、出出汗”成为常态；党纪轻处分、组织调整成为违纪处理的大多数；党纪重处分、重大职务调整的成为少数；严重违纪涉嫌违法立案审查的成为极少数。

按照上述规定，“四种形态”是追责层次不一、追责程度不一的四种责任承担方式。第一种形态主要是批评教育，发现问题就要“提提领子、扯扯袖子”，使“红红脸、出出汗”成为常态。重在督促各级党组织切实负起主体责任，加强纪律教育和警示教育，推动日常教育管理监督的常态化。第二种形态主要是党规责任的轻处分，重在紧盯重点领域和人群，及时发现和处理苗头性问题，对普遍性问题开展专项整治，在信访受理、线索处置、纪律审查、执纪审理等各环节，实现从执法向执纪的转变。第三种形态主要是党规责任的重处分，重在紧盯纪律要求，对仍然我行我素、顶风违纪、造成恶劣影响的，虽够不上违法，但都要从严从重处理。综合运用第二、第三种形态，重点是防止一般违纪违法发展成严重违纪违法。第四种形态通常就是从执纪转化为执法，需要移交司法机关，实现纪律和法律、党内法规和国家法律的有效衔接。

根据上述四种形态的运用，党内法规责任的惩处追责，主要就包括批评和自我批评；组织处理，如前述调离岗位、责令辞职、免职、降职等；问责和纪律处分。

注：原文注释从略。本文原载于《党内法规理论研究》2019年第1期（总第2期），社会科学文献出版社，2019年版，第115-130页。