章志远：挑战与回应：党政联合发文的法治化路径初探

挑战与回应：党政联合发文的法治化路径初探

摘要：党政联合发文现象的涌现，既是坚持中国共产党对一切工作的领导的必然要求，也是党政机构统筹改革的客观需要，更是新时代党规与国法齐飞的自然延伸。党政联合发文有助于整合党政资源、快速实现既定目标，但也带来法治规范认同危机、国法规范适用规避、法治思维养成阻却等挑战。党政联合发文的法治化可从分类治理机制、功能识别机制和司法建议机制的建立入手，推动依法治国与依规治党有机统一、党内法规与国家法律相互促进局面的实现。

关键词：党政联合发文；党内法规；规范性文件；法治化

作者简介：章志远，华东政法大学党内法规研究中心常务副主任，华东政法大学法律学院教授，博士生导师。

论文创新点：第一，从研究主题上，党的十八大以来，党政联合发文成为党政融合时代治国理政的重要工具。在坚持中国共产党对一切工作的领导，满足党政机构统筹改革的客观需要，推进新时代党规与国法齐飞的背景下，研究党政联合发文的法治化显得尤为重要。第二，从研究方法上，本文首先引用“郭案”展开对党政联合发文法治化的讨论，进而按照阐释原因——面临挑战——解决路径的逻辑思维结合相关文件对党政联合发文的法治化进行论证。第三，从主要观点上，本文解释了党政联合发文激增的三大原因，指出党政联合发文对法治体系带来了法治规范认同危机、国法规范适用规避、法治思维养成阻却的挑战。同时，创造性地提出党政联合发文的法治化可从分类治理机制、功能识别机制和司法建议机制的建立入手，推动依法治国与依规治党有机统一、党内法规与国家法律相互促进局面的实现。

引文析出格式：章志远.挑战与回应：党政联合发文的法治化路径初探[J].党内法规理论研究.2019,02:75-87.

现将全文转载如下，以飨读者：

一、引言：“郭小兵诉江苏省人民政府政府信息公开案”引发讨论契机

（一）案情概况

江苏省南京市中级人民法院于2016年11月10日就“郭小兵诉江苏省人民政府政府信息公开一案”（以下简称“郭案”）做出（2016）苏01行初336号行政判决：驳回郭小兵的诉讼请求。郭小兵不服提起上诉后，江苏省高级人民法院于2017年6月28日做出（2017）苏行终127号行政判决：驳回上诉，维持原判。郭小兵仍不服，在法定期限内向中华人民共和国最高人民法院申请再审。中华人民共和国最高人民法院经审查认为，本案的争议焦点问题是，再审申请人郭小兵所申请公开的“江苏省委、省政府办公厅正式批复20个镇改革试点方案”信息是否属于被申请人江苏省人民政府的政府信息公开范围。《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”《政府信息公开条例》第三十六条规定，“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织公开政府信息的活动，适用本条例”。可见，行政机关或经法律法规授权管理公共事务的组织有关信息的公开适用《政府信息公开条例》的规定，而党组织制作的党务信息以及党组织制发的党政联合文件一般不适用《政府信息公开条例》的规定。本案中，再审申请人申请公开的信息是以中共江苏省委为制定主体并以党委文号制发的党政联合文件，并非行政机关在履行职责过程中制作或者获取的信息，不属于《政府信息公开条例》的调整范围，更不属于《政府信息公开条例》第十条规定的行政机关主动重点公开的政府信息。江苏省人民政府做出《政府信息公开申请答复告知书》，以再审申请人所申请公开的信息不属于江苏省人民政府公开范围为由不予公开并无不当。中华人民共和国最高人民法院于2018年3月28日依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定驳回再审申请人郭小兵的再审申请。

（二）衍生课题

“郭案”的发生，尽管止步于政府信息公开适用范围的司法阐释，但却揭示出当代中国治国理政实践中的一类新现象，即如何理解愈来愈多的党政机关联合发文的法律属性，如何在依法治国与依规治党有机统一的视域下客观理性地评判党政联合发文？从有限的相关研究成果来看，学者大多对其保持审慎的态度。例如，有学者指出：“一些地方党政联合发文非常普遍，规定的事项往往不限于党内事务。一旦一个文件加上党委大印，同时以党的名义发布，文件的性质就改变了，就从行政文件变成了党的文件甚至党内法规。在社会上很自然就会形成这样一种印象：党内法规和规范性文件管到党外了。在我国特殊的政治体制下，党内法规对社会、对非党人士和组织确实会产生一定影响，严格来讲，这种影响是政治影响，并非法律影响，具体处理案件、办理事情还是要严格依照有关法律和行政法规。在这些领域，国家有关法律和行政法规是十分完备的，基本不存在只有党内法规而没有法律和行政法规的情况。但是无论如何，必须明确，党内法规还是要坚持管党的本质，不能随意扩大到社会上，否则会引起以党代政，党政不分的质疑。”还有的学者认为：“如果规范性文件由党委和政府联合发布，那么这类文件只能属于狭义的‘政策’范畴。这类文件的出台不符合《中华人民共和国立法法》所规定的法律法规制定程序，不具法律效力，更不能违反、对抗国家法的相关规定，哪怕与之冲突的法律法规是由比发布机关级别低的国家机关所制定的。”有的实务界人士甚至提出要“严控党政联合行文”。不过，也有学者对党政联合发文持积极认可态度，主张“以党政机关联合发文制度为平台提高政党立规与国家立法的协同性”，具体来说，“第一，在中央全面依法治国领导小组的统一领导与统筹协调之下，推动对口设置、有业务联系的党政机关围绕着组织建设、反腐倡廉建设等重要领域进行联合发文，提高重点领域政党立规与国家立法的协调性……第二，健全党政机关联席会议制度，通过规范党政机关联合发文的范围和程序要件，减小政党立规与国家立法之间的紧张”。

就规范依据而言，党政联合发文目前最直接、最权威的根据就是同为党政联合发文的《党政机关公文处理工作条例》（中共中央办公厅、国务院办公厅印发，中办发〔2012〕14号，以下简称《条例》）。《条例》第十七条规定：“同级党政机关、党政机关与其他同级机关必要时可以联合行文。属于党委、政府各自职权范围内的工作，不得联合行文。”然而，党的十八大以来，党政联合发文早已超越公文秘书学范畴，成为党政融合时代治国理政的重要工具。为此，剖析党政联合发文现象的时代动因、指陈其对法治体系可能带来的挑战进而寻求法治化的进路，自然就成为本文的基本研究目标。

二、党政联合发文激增的原因

党的十八大以来，党政联合发文相较之前明显增加。从形式上看，这些发文的红头和文号分别为党委文件和党委发文字号，标题和发文机关署名中则包括党委和政府。例如，作为我国安全生产领域第一部党内法规的《地方党政领导干部安全生产责任制规定》（厅字〔2018〕13号）就是由中共中央办公厅和国务院办公厅联合署名印发的，与此相类似的还有中共中央、国务院印发的《党政机关厉行节约反对浪费条例》（中发〔2013〕13号）、中共中央组织部与人力资源和社会保障部共同制定的《新录用公务员任职定级规定》（中组发〔2018〕20号）等。尽管《中国共产党党内法规制定条例》（以下简称《制定条例》）并没有明确规定这种混合型的党内法规，但实践中都对党政联合制定的党内法规予以认可。此外，更有海量的各类党政机关联合发布的规范性文件，如中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强城乡社区协商的意见》，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于实行国家机关“谁执法谁普法”普法责任制的实施意见》等。党政机关联合发文之所以呈现“井喷”之势，其时代动因至少可以从下述三个方面得到有效解答。

（一）“坚持党对一切工作的领导”的客观要求

党的十九大报告明确提出：“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。”“坚持党对一切工作的领导”是习近平新时代中国特色社会主义思想的核心内容，“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”也已载入宪法。“党的全面领导是具体的，不是空洞的、抽象的，必须体现到治国理政的方方面面，体现到国家政权的机构、体制、制度等的设计、安排、运行之中，确保党的领导全覆盖，确保党的领导更加坚强有力。”中国共产党的领导涵盖了改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军的方方面面，体现在中国共产党统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局的过程之中。为此，中国共产党的实际影响力早已超越传统的“政治、思想、组织领导”范畴，向经济、社会、文化、生态等更为广阔的领域发展，中国共产党与政府联合发文确立相关领域的运行规则将成为党治国理政的常态工具。“我们党要带领13亿多人民全面建成小康社会，必须适应、把握、引领经济发展新常态，创新党领导经济社会发展的观念、体制、方式方法，提高党把握方向、谋划全局、提出战略、制定政策、推进改革的能力，为发展航船定好向、掌好舵。”中共中央、国务院2018年9月20日印发的《关于完善促进消费体制机制进一步激发居民消费潜力的若干意见》以及中共福建省委、福建省人民政府2018年12月24日印发的《关于加快民营企业发展的若干意见》等党政联合发文就贯彻了加强中国共产党对经济工作领导的意图。可以预见的是，在坚持中国共产党的全面领导的主流意识形态的指引下，党务与政务之间传统的边界趋于模糊，二者之间的高度交叉将日益显现，党政联合发文现象也会越来越普遍。

（二）“党政机构统筹改革”的现实需要

中国共产党第十九届三中全会通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》拉开了新时代党政机构改革的序幕。与以往历次机构改革所不同的是，这次改革的着力点在于“推进党和国家机构职能优化协同高效”，目标在于“构建系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系”。按照党中央要求，所有地方机构改革任务都要在2019年3月底前基本完成。诚如学者所言，此轮改革重塑了新时代的党政关系，“不是党政合一的回归，而是对改革开放以来党和国家领导制度改革经验的继承和发展中所建立起的一种既不同于以党代政，也不同于党政机构完全分离的党政统筹关系”。从某种意义上来说，党政融合是机构、职能、责任的全方位融合，将进一步催生党政机关的联合发文。例如，公务员工作已经统一由中共中央组织部管理，有关公务员录用调配、考核奖惩、培训和工资福利等方面的事务都属于中共中央组织部的职责。为此，中共中央组织部、人力资源和社会保障部共同制定了《公务员申诉规定（试行）》（人社部发〔2018〕20号）、《事业单位工作人员奖励规定》（人社部规〔2018〕4号）、《新录用公务员任职定级规定》（中组发〔2018〕20号）等党内法规。又如，中共中央办公厅和国务院办公厅印发的《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》《健全落实社会治安综合治理领导责任制规定》《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》《脱贫攻坚责任制实施办法》《党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定》《信访工作责任制实施办法》等党内法规就体现出“党政同责”的目标追求。随着合署办公、合并设立、归口管理、对外加挂牌子等各种党政深度融合型机构的运转，党政联合发文将成为这些机构的常态化工作模式。

（三）“党规与国法齐飞”的自然延伸

党规与国法的关系是中国特色社会主义法治建设必须回答的根本问题。党的十八大以来，中国共产党在党规与国法、依法治国与依规治党关系的认识上不断取得新进展，极大地丰富了新时代法治新理念新思维新战略。相关经典的论述包括：依法执政既要求中国共产党依据宪法法律治国理政，也要求中国共产党依据党内法规管党治党；坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，坚持依法治国和依规治党有机统一；党内法规既是全面从严治党的重要依据，也是全面依法治国的有力保障；全面推进依法治国，必须努力形成国家法律法规和党内法规制度相辅相成、相互促进、相互保障的格局；发挥政策和法律的各自优势，促进党的政策和国家法律互联互动；注重党内法规同国家法律的衔接和协调；坚持纪严于法、纪在法前，实现纪法分开。这些重要论断揭示出党内法规与国家法律之间“角色不同、功能互补、分工不分家”的特殊关系。例如，“中央八项规定”出台原本主要是约束党员领导干部行为的，但在实践中已经“溢出”党内在更为广泛的人群中发挥影响；又如，公务员除了要遵守《中华人民共和国公务员法》之外，党员公务员还必须遵守《中国共产党纪律处分条例》的规定。从中国共产党的组织法规、领导法规、自身建设法规和监督保障法规来看，很多内容都与国家法律相通，党规与国法齐飞能够尽量减少政党和国家分开立法的成本以及可能存在的冲突。可以预见的是，随着党内法规制度体系的不断健全，党政联合发文将日益增多。

三、党政联合发文对法治体系的挑战

党政联合发文有助于形成党政合力、整合党政资源，进而快速地实现既定的目标。在坚持中国共产党的全面领导、党政融合的时代背景之下，确实有其存在甚至适度推广的法理正当性和现实急需性。同时也应当看到，党政联合发文的过多甚至过滥，也会产生“党政不分”“以党代政”“行政矮化”的弊端，最终也会影响到中国共产党的权威。“郭案”的发生就警示世人，在《中华人民共和国政府信息公开条例》实施效果很不尽如人意的当下，党政联合发文的涌现可能会进一步恶化政务公开的环境，甚至会动摇公众对法治的信心。从法治体系的维系角度上看，党政联合发文带来的挑战至少有如下三个方面。

（一）法治规范的认同危机

党规也是一类法现象，但它与国法之间在制定主体、规范事项、调整对象、规范数量、规范要求、规范效力等方面毕竟还存在很大差异。因此，党政联合发文的扩张会造成法治规范属性认同上的危机，不利于法治规范的适用与遵守。一方面，《中华人民共和国立法法》并没有将中国共产党的特定机关列为法律法规规章的制定主体，《中国共产党党内法规制定条例》也没有将党外的政权机关列为党内法规的制定主体，混合型党规或混合型国法目前都普遍缺乏权威的规范依据；另一方面，行政规范性文件的多元化治理一直是法治政府建设中的重点课题，党政联合发文的膨胀则进一步加剧了红头文件治理的难度。就目前林林总总的党政联合发文而言，还普遍存在着是党内法规还是行政法规部门规章、是党内法规还是党内规范性文件、是党内规范性文件还是行政规范性文件的识别困难。例如，2018年4月16日中共中央纪律检查委员会和国家监察委员会印发了《公职人员政务处分暂行规定》（国监发〔2018〕2号），从发文主体上看好像是党内法规，但从发文文号上看又不是党内法规；从其依据上看是《中华人民共和国监察法》的具体化，但《中华人民共和国监察法》本身并没有直接授权国家监察委员会有权制定监察法规。再者，这一规范性文件与2007年6月1日起施行的《行政机关公务员处分条例》又是何种关系。显然，这些问题一时还没有理想的认定方案。由于规范事项不清、发文名称失范，加之审查机制缺失，一些党政机关联合署名的规范性文件难以在法治规范体系内获得准确的定性，其效力自然就处于模糊状态。无论是被虚置还是强行推行，这类联合发文的规范意义都难免令人生疑。

（二）国法规范的适用规避

在国法规范体系内部，有关行政规范性文件的审查和监督至少有七种机制：行政规范性文件制定过程中的自我审查机制；行政规范性文件实施后的备案审查机制；行政复议中规范性文件一并审查机制；行政诉讼中规范性文件一并审查机制；人大规范性文件备案审查机制；公民建议审查规范性文件机制；公民申请规范性文件信息公开机制。党政联合发文的兴起，在很大程度上挑战了上述国法规范的正常适用。在信息公开案件的审判实践中，人民法院大多如“郭案”裁判一样坚持形式主义的判断标准，仅仅从发文文号和发文主体上排除《中华人民共和国政府信息公开条例》的适用，罔顾《中国共产党党务公开条例（试行）》并无公民权利救济途径的事实。同时，在人民代表大会规范性文件备案审查工作实践中，一般也都对党政联合发文持回避态度。“党政联合制发的规范性文件一般都是方针性、纲领性的文件，内容比较宏观、抽象、概括，没有必要进行备案审查。这样一方面能减轻人大常委会备案审查的工作量，又能避免与党委之间因备案审查而产生职能冲突。”新修改的《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第五十三条规定，“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查”。这一新规定赋予了公民、法人或者其他组织对规范性文件附带审查的请求权，也赋予了人民法院就规范性文件是否合法的判断权。但在行政审判实践中，一般认为党委、人大和军事机关制定的规范性文件因其制定机关不是行政机关，也不是《行政诉讼法》规定的“法律、法规、规章授权组织”，因而不属于《行政诉讼法》第五十三条规定的规章以外的规范性文件的范围。由此可见，党委尤其是地方党委一旦热衷于与同级政府联合发文，就会规避国法规范的正常适用，进而对既有的法治秩序造成冲击。

（三）法治思维的养成阻却

“所谓法治思维，其实质是各级领导干部想问题、作决策、办事情，必须时刻牢记人民授权和职权法定，必须严格遵循法律规则和法律程序，必须切实保护人民和尊重保护人权，必须始终坚持法律面前人人平等，必须自觉接受法律的监督和承担法律责任。”在我国这样一个人治传统极为深厚的国家，领导干部法治思维的养成并非易事。1979年9月9日，中共中央发布《关于坚决保证刑法、刑事诉讼法切实实施的指示》（中发〔1979〕64号文，以下简称“64号文件”），其意义堪称我国政法工作领域的“十一届三中全会公报”。“64号文件”首次使用“社会主义法治”概念，首次提出“取消各级党委审批案件制度”，首次明确法律、司法权威和党的领导的关系，实际上扮演了对全党全民进行法制教育的宣言书的角色。“64号文件”开篇就指出：“刑法、刑事诉讼法同全国人民每天的切实利益有密切关系，它们能否严格执行，是衡量我国是否实施社会主义法治的重要标志……这是一个直接关系到党和国家信誉的大问题。……我们党内，由于新中国成立以来对建立和健全社会主义法制长期没有重视，否定法律，轻视法制，以党代政，以言代法，有法不依，在很多同志身上已经成为习惯；认为法律可有可无，法律束手束脚，政策就是法律，有了政策可以不要法律等思想，在党员干部中相当流行。……如果我们不下决心解决这些问题，国家制定的法律就难以贯彻执行，我们党就会失信于民。”这些振聋发聩的表述，彰显了中国共产党厉行法治的坚定决心和顽强意志。如今，我国社会主义法治建设已经走过了波澜壮阔的四十年，重温党史文件的经典论述对于进一步夯实领导干部的法治思维具有十分特殊的意义。党政联合发文是一把双刃剑，只有针对特殊事务方可适度推行，否则可能滑向党政不分、游离于法治之外的境地。法律保留、法律优位、程序正当、权责统一、权利救济等理念已经内化于国法体系之中，并逐步影响到党内法规制度体系的形成。因此，在党规国法衔接协调机制尚未建立健全的情况下，过多的党政联合发文会阻却法治思维的养成。

四、党政联合发文法治化的路径

在依法治国与依规治党有机统一、党内法规与国家法律相互促进特别是党政融合的新时代，必须将党政联合发文行为导入法治化轨道，在确保其正能量充分发挥的同时努力消解其可能造成的负面效应。作为一种初步探索，笔者提出如下三点法治化设想。

（一）分类治理机制

从目前的实践来看，党政联合发文存在法源性发文和非法源性发文两种情况。其中，前者是指发文归属《中国共产党党内法规制定条例》和《中华人民共和国立法法》所明确认可的规范形式；后者则是《党政机关公文处理工作条例》所认可的一般规范性文件层面的党政联合发文。就法源性发文而言，最重要的治理机制就是尽快将其“入法”“入规”。要借助《中国共产党党内法规制定条例》即将修改的机会，明确认可党政联合制发的混合型党内法规的效力，并增加规定其所适用的特殊程序条款。在修订《中华人民共和国立法法》时，也可以明确认可政府与党委联合制发的混合型法规规章的效力，增加规定其所适用的特殊程序条款。就目前的实践应对来看，主要是主办主体的发布方式、协办主体的协助义务等程序性规定。就发展趋势而言，除了中共中央办公厅、国务院办公厅联合制定党内法规之外，今后法源性发文主要存在于党政融合的机构之间。《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》明确提出：“优化党的组织、宣传、统战、政法、机关党建、教育培训等部门职责配置，加强归口协调职能，统筹本系统本领域工作。”按照机构改革方案，中共中央组织部统一管理中央机构编制委员会办公室、统一管理公务员工作，中共中央宣传部统一管理新闻出版工作、统一管理电影工作，中共中央统战部统一领导国家民族事务委员会、统一管理宗教工作、统一管理侨务工作。这些统筹设置党政机构、理顺党政机构职责关系、加强党中央集中统一领导的改革举措，顺应了中国共产党的事业向深度推进、向广度拓展的时代需要和发展趋势，能够助力总揽全局、协调各方的党的领导体系的形成。总体来说，法源性发文经由“入法”“入规”获得“名分”并辅之特别程序规定即可获得有效治理。

至于海量的非法源性发文行为，则需要通过实体和程序两个方面加以规制。其中，实体规制的重点在于纯粹党务、纯粹政务和党务政务交叉事项的区分。随着党的全面领导的不断推进，党务政务交叉区间必然会有所扩张，但也需要遵循普遍性与特殊性相结合的原则，把党把方向、谋大局、定政策、促改革的作用与适度介入特定社会历史时期群众最为关切、社会影响深远领域事务统筹考虑起来。例如，脱贫攻坚、生态治理、产业转型、乡村振兴都是目前经济社会发展中十分突出的问题，因而党政在这些领域的联合发文相应就多了起来。例如，2018年6月11日，中共海南省委办公厅、海南省人民政府办公厅印发了《海南省贫困村驻村工作队选派管理办法》（琼办发〔2018〕40号）；2018年8月2日，中共安徽省委、安徽省人民政府印发了《关于进一步加强耕地保护和改进占补平衡的实施意见》。至于纯粹属于政务事项的文件，则没有必要实行党政联合发文。例如，2018年12月28日，浙江省人民政府印发了《浙江省深化“最多跑一次”改革推进政府数字化转型工作总体方案》（浙政发〔2018〕48号），其主要目的是“加快推进政府数字化转型，高标准建设数字政府”。程序规制的重点就在于参酌国务院办公厅《关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》（国办发〔2018〕115号）的规定，进一步优化中共中央办公厅《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》的操作规程，借助党和国家机构改革的契机，有效整合党委系统法规机构和政府系统法制机构的资源，探索规范性文件合法性、合规性联合审查机制，从源头上防范党政机关联合制发的规范性文件带来的风险。

（二）功能识别机制

在目前的行政审判实践中，党政联合发文引发的纠纷主要表现在政府信息公开领域。从人民法院的裁判思路上看，大多如“郭案”一样，仅从形式标准入手将党政联合发文排除在《中华人民共和国政府信息公开条例》之外。例如，在“范国良诉南通市政府信息答复案”中，一、二审法院都认为，范国良申请公开的文件《南通市生态文明建设三年行动计划（2013-2015）》虽然落款为中共南通市委、南通市政府，但文件的抬头为“中共南通市委文件”，文号为“通委发［2013］15号”，故其发文的主体应当是中共南通市委，文件性质应当认定为以党委为主体的文件，该文件依法不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》所称的政府信息。笔者认为，人民法院的这种做法虽然于法有据，但在客观上也可能消解法律规范对公民知情权的保护。为此，人民法院在政府信息公开案件的审理过程中，除了灵活解释《中华人民共和国政府信息公开条例》所规定的“政府信息”外，还需要兼顾形式标准和实质标准对党政联合发文进行功能主义的识别，进而做出更为妥善的司法处理。

具体来说，在今后的政府信息公开案件审理过程中，人民法院除了坚持形式识别标准从发文字号、发文主体等直观要素进行判断之外，还可以从文件的牵头主办机关、联署主体的排序、联合发文的审议形式等方面加以考量。同时，还要引入实质性判断标准，全面考虑党政联合发文是否已经成为行政机关做出行政行为的直接依据，是否对公民、法人或者其他组织的合法权益产生了实际影响，行政机关是否已经履行请示党务机关予以公开的义务等要素，进而做出既合乎法律规定也合乎实际情形的裁判，在保护行政相对人知情权和尊重党委机关自主判断权之间达至平衡。在这种实质性判断标准的适用上，文件已被实际运用、文件已产生实际影响是人民法院必须深入了解的事实要件，也是行政机关履行请示党务机关公开与否并及时反馈义务的基础条件。在《中华人民共和国政府信息公开条例》尚未修改、《中国共产党党务公开条例（试行）》未有适当救济渠道可资利用的当下，司法实质性判断标准的引入不失为党规国法有效衔接的有益尝试。

（三）司法建议机制

如果说行政相对人针对党政联合发文提起信息公开之诉尚属满足自身知情权的话，那么行政相对人针对作为行政行为依据的党政联合发文提起一并审查之诉则事关其自身合法权益的切实维护。为此，人民法院应当未雨绸缪，充分利用新行政诉讼法及其司法解释有关规范性文件一并审查的制度红利，助推党政联合发文迈向法治化的轨道。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称《行诉解释》）第一百四十七条规定：“人民法院在对规范性文件审查过程中，发现规范性文件可能不合法的，应当听取规范性文件制定机关的意见。”在涉及党政联合发文的情形时，人民法院就可以采取书面或邀请出庭陈述的方式充分听取制定文件的党政机关的意见。更进一步的探索在于，人民法院应当勇于采取司法建议等行之有效的“府院互动”机制，向党政机关发出修改或者废止联合制发的规范性文件的司法建议。《行诉解释》第一百四十九条规定：“规范性文件不合法的，人民法院可以在裁判生效之日起三个月内，向规范性文件制定机关提出修改或者废止该规范性文件的司法建议。”在党政融合的新时代，人民法院司法建议的发送对象理所当然地包含了党务机关。“行政诉讼司法建议是指，人民法院对在行政审判活动中发现的、与案件有关但不宜由法院直接处理的问题，向有关国家行政机关提出建议要求其予以处理的活动。与旨在解决诉讼本体问题的行政审判权所不同的是，行政诉讼司法建议所要解决的是诉讼外问题。”司法建议往往被视为一类软法规范，能够灵活地处理诉讼外的问题，弥补司法裁判的局限性。可以预见的是，人民法院司法建议权的积极使用，能够助推党政联合发文朝着法治化方向阔步前进。

注：原文注释从略。本文原载于《党内法规理论研究》2019年第1期（总第2期），社会科学文献出版社，2019年版，第75-87页。