引言：从直觉到研究
党的领导，特指中国共产党的领导，是中国历史发展逻辑和政治发展逻辑的产物。正如习近平总书记指出的：“每个国家的政治制度都是独特的，都是由这个国家的人民决定的，都是在这个国家历史传承、文化传统、经济社会发展的基础上长期发展、渐进改进、内生性演化的结果。”党的领导法规制度是指中国共产党对国家各方面工作（包括国家经济建设、政治建设、文化建设、国防军队建设、社会发展、生态建设、群团组织和党自身组织建设等各方面）进行领导的制度规范。这一界定无论在内涵还是外延上显然是不够充分的。一般认为，党的领导就是一项政治原则。然而，它有着丰富的内涵，只不过我们还没有把它当作一个专门的研究对象。笔者曾经学习过董必武在党的八大上的发言，梳理了他关于实现“党的领导”法治化的思想脉络后，认为应该将“党的领导”这一政治用语作为“一个学术性概念”进行研究。当时，这个想法，仅是作为研究者的一个直觉，还没有进行系统研究。学界将它当作一门科学进行研究的尚属少见。随着国家法治建设的步伐加快，法治实践深入开展，在理论研究上就更有其紧迫性，部分学者已经开始系统地将“党的领导”作为一个问题或对象进行研究了。如今，笔者愈加认为，关于“党的领导”的研究应该尽快走出“直觉”状态而进入系统研究阶段，尤其是党内法规制度建设已经进入了一个新的阶段。
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视党内法规制度建设。在对党内法规和规范性文件进行第一次系统清理之后，中共中央2013年11月27日发布了《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013-2017年）》（以下简称《一五规划》），其中强调：加快构建党内法规制度体系的最终目标是加强和改善党的领导并全面提高党的建设科学化，为“确保党始终成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心提供坚实制度保障”。这就进一步明确了党内法规制度体系的重要意义，加强和改善党的领导则是其核心价值。按照2016年12月13日中共中央印发的《关于加强党内法规制度建设的意见》（以下简称《意见》）对党内法规制度体系的类型划分，党的领导法规制度是四种基本类型之一，党内法规制度建设进入了全面科学发展阶段。在此基础上，中共中央在2018年2月印发了《中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018-2022年）》（以下简称《二五规划》），这是“适应新时代坚持和加强党的全面领导、以党的政治建设为统领全面推进党的各项建设的需要”，目的是“确保全党坚定维护以习近平同志为核心的党中央权威和集中统一领导，确保党的领导更加坚强、党的执政地位更加巩固”。很显然，从加强和改善党的领导到加强党的全面领导，更加突出了它在国家政治生活中的重要地位，也日益需要将其纳入党内法治和国家法治轨道。这也意味着，无论是在政治实践上还是理论研究上对“党的领导”这一概念进行深入研究都具有重要的现实意义和理论意义。当然，也只有明晰了“党的领导”之基本属性、内涵和特点，才能为党的领导法规制度建设提供可以遵循的原则，总结其基本规律，进而完善包括党的领导法规制度在内的党内法规制度体系及其建构路径。
一、内涵与外延：“党的领导”之系统考察
如何认识“党的领导”这一概念，其具体内涵是什么，它具有什么意义，它对当前党的建设和国家建设及其法治化转型的重要性表现在什么地方，其内在逻辑是什么，这些都需要从理论层面进行系统思考。一般来说，一个概念的形成有两个基本路径：归纳和演绎。按照辩证逻辑的基本观点，归纳和演绎相辅相成，其中归纳是演绎的基础。我们不妨首先选择归纳法，从两个基本向度对“党的领导”进行分析：一是“党的领导”的历史演进，即从历史向度归纳“党的领导”是如何形成的；二是“党的领导”的文本归纳，即从经典文献中总结关于“党的领导”的体制演化及其领导的具体事项，在此基础上总结其基本内涵。当然，这两个基本向度也是相互补充的。本文首先从《中国共产党章程》（以下简称“党章”）文本入手进行分析。
（一）党章中关于“党的领导”规定
党章是党内根本大法，是对党组织之结构和功能的基本规定。党的领导（无论在理念上还是在体制机制上）也具体体现在党章之中。从党的一大到十九大，纵观历次党章内容，就能清晰地看到“党的领导”在结构与功能上的演化过程。在历次党代会制定和修订的党章中，最早出现“领导”一词的是《中国共产党第三次修正章程决案》（1927年6月1日中央政治局会议议决案）。它仅在规定党支部任务时提到了其领导功能。随后在党的六大制定的党章中亦出现有关党的支部任务（第四章第十八条乙款）和党的县或市组织（第六章第二十五条）领导其所属工作的规定。随着在思想上、政治上和组织上逐步成熟，直到党的七大才形成了较为成熟的领导体制机制和领导方法，党的七大独立自主制定的党章对党的领导也进行了相对完善的规定，在党章内容中“领导”一词出现了22次，党的领导体制日臻成熟，其法理内涵逐步丰富起来。新中国成立后的第一次党代会即党的八大，是党在全国范围内获得领导和执政地位之后召开的，在其修改的党章中，党的领导从理念到体制更为完善，“领导”一词出现了51次。改革开放之后，党的十二大修改的党章较为完整地规定了党的领导地位、领导制度、领导体制和领导方法等各方面内容，这一词语共出现了53次。而在十九大修改的党章（以下简称十九大党章）文本中，“领导”一词则出现了81次，党的领导在各方面更为完善。从这一简单统计可窥其一斑，并推理出“党的领导”的成长轨迹及其不断完善的渐进过程。当然，较为全面反映“党的领导”的还是十九大党章。
十九大党章的《总纲》部分出现31次，条文部分出现50次。前者包括出现“中国共产党领导”8次，“党的领导”6次，“领导核心”2次，“领导干部”2次，“集中统一领导”“党是领导一切的”“领导班子”“绝对领导”“领导权”“领导体制”“领导方式”各1次，这都是直接体现党的领导表现形式。作为动词，“领导”人民、事业、经济工作和其他团体出现了6次，显示的则是党的领导之具体事项。在各章条文中出现的50次中，第一章“党员”出现1次，即“领导干部”；第二章“党的组织制度”出现10次，包括“领导机关”5次，“集体领导”2次，“领导人”3次；第三至第五章是关于党的各级组织，共出现17次，包括“中央领导机构”“中央领导人”各2次。作为动词，中央委员会“领导党的全部工作”、地方委员会“领导本地方的工作”、区委员会“领导本地区的工作”，基层党组织“领导本地区的工作和基层社会治理”各出现1次，其他基层组织“领导工会、共青团等群团组织”2次，“行政领导人”3次，另外还有4次，即“党委领导”，国有企业党委（党组）发挥“领导作用”，“领导思想政治工作、精神文明建设和工会、共青团等群团组织”，各级党和国家机关中的基层组织“不领导本单位的业务工作”。第六章“党的干部”出现5次，包括“领导干部”2次，“领导工作”2次，“领导机关”1次。第八章“党的纪律检查机关”出现6次，包括“党的领导组织”2次，“中央委员会领导”、“双重领导”、“上级党的纪律检查委员会加强对下级纪律检查委员会的领导”和“领导干部”各1次。第九章“党组”共出现6次，包括“领导机关”2次，另有4次，分别是“党组发挥领导核心作用”、“加强对本单位党的建设的领导”、“党组必须服从批准它成立的党组织领导”和“集中统一领导”。第十章“党和共产主义青年团之间的关系”出现5次，分别表述党和共青团、各级党委与同级共青团以及共青团上下级组织之间的领导关系。
上述“领导”词语中，除了3次关于“行政领导人”和1次关于共青团上下级组织之间的领导关系的用法与党的领导没有直接关系，其他77次的运用都与党的领导有直接关系，而且所指多有不同，大致可以归纳为以下六种情形。①涉及党的领导地位。例如，“党是领导一切的”“领导核心”“党的领导”“中国共产党领导”等通常性表达，具体内容上体现在中国共产党领导的“多党合作和政治协商制度”和“共产主义青年团”以及领导全国各族人民进行革命斗争、统揽“四个伟大”等用法。其中党作为“领导核心”在党章中的具体表述有3次：一是党作为“中国特色社会主义事业的领导核心”，二是党要在“在同级各种组织中发挥领导核心作用”，三是关于党组的规定即要求其“发挥领导核心作用”。②涉及党的领导之具体事项，分别是领导发展社会主义市场经济、民主政治、先进文化，构建和谐社会、建设生态文明，以及上述诸多事项皆是国家政治生活中的重要事项。③涉及党的领导组织。例如其中关于“领导机关”、各级委员会的领导事项和“中央委员会领导”与地方委员会领导事务等。④涉及党的领导体制和机制。例如，“集体领导”、“双重领导”和“集中统一领导”等，这主要是指党的民主集中制原则。⑤涉及党的领导干部。例如“领导人”和“领导干部”等。⑥涉及党的领导方式。这六个方面在一定程度上就勾勒出了“党的领导”内涵的基本轮廓。
（二）“党的领导”之归纳与分析
“领导”在《现代汉语词典》中解释为“率领并引导”和“担任领导工作的人”。根据上述统计可知，“党的领导”是一个涉及内容广泛的复合型概念。在文本分析的基础上，本文结合历史向度进行综合分析，以理解其领导地位、领导事项、领导机关、领导体制机制、领导方式和领导干部等具体内涵。
1．关于党的领导地位
“党是最高政治领导力量”明确了党的领导之最高政治地位，这一点在党章总纲的最后一个自然段还有一个具体表述：“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”，这是其政治领导地位的高度概括。正是拥有了这样的政治领导地位，才客观上决定了“党必须按照总揽全局、协调各方的原则，在同级各种组织中发挥领导核心作用”。这事实上也明确了其领导事项（即涵盖“各种组织”）。党的领导地位是在革命、建设和改革进程中逐步形成并巩固发展起来的。党的早期组织在当时仅有四项基本任务：一是发展组织，二是建立社会主义青年团，三是进行马克思主义宣传，四是投身工人运动。因为成立伊始，规模较小，党组织在结构与功能上较为简单而且松散，除了强调相关党内纪律外，组织内的领导体制和机制还很不健全；同时由于社会影响力小，更谈不上对外的领导问题，而所能做的就是扩大自己的影响力，争取更多的组织支持。例如，1921年党的一大通过的《中国共产党第一个决议》中规定了党的基本任务是成立产业工会，党的影响力仅限于“在工会里灌输阶级斗争的精神”。次年，开始强调“须要无产阶级领导他们自己”。当前党的领导地位与党刚成立时在内涵与外延上不可同日而语，然而，正是在这一过程中，才逐步从无到有、从小到大，形成、发展并巩固了党在整个国家和社会中的领导地位。
2．关于党的领导之具体事项
党的领导之具体事项，即党的领导所涵盖的领导事项及其范围。党章在总纲最后部分也做了说明，具体包括党的政法、统战、宣传、组织，国家的立法、司法、行政、监察机关，以及社会经济、文化组织、人民团体和工会、共产主义青年团、妇女联合会等群团组织。这充分体现了党的全面领导之本义。然而，在党成立后的最初几年里，其任务就是壮大自己、扩大影响，《中国共产党党纲草案》（1923年）列举了中国共产党的18项具体任务，但没有一项涉及领导问题。即使在党领导的青年运动和妇女运动中，也仅是强调对社会主义青年团“加以组织上指导上之援助”，设立妇女委员会而在全国妇女运动中树立一个“精神中心”。随着党组织的不断壮大和革命形势的发展，客观上要求加强对农民运动、青年运动、妇女运动和工人运动的领导，之后开始逐步在取得局部执政后掌握并实施对政权和各方面事务的领导权直至全面领导全国政权和国家社会事务。
3．关于党的领导机关
党章规定，党的领导机关包括最高领导机关（即党的全国代表大会和它所产生的中央委员会）和地方各级领导机关（即党的地方各级代表大会和它们所产生的委员会），“党的各级委员会向同级的代表大会负责并报告工作”（第十条第三项），“党的中央政治局、中央政治局常务委员会和中央委员会总书记，由中央委员会全体会议选举”（第二十三条）。相对于党在成立之初，由于党员人数少，各地组织不健全，无法选举党的中央委员会，就先组成了中央局负责党的领导工作，随后，党组织逐步健全起来，开始形成党的领导机关。党的三大通过《中国共产党第一次修正章程》规定了党内的领导机构，“全国代表大会为本党最高机关；在全国大会闭会期间，中央执行委员会为最高机关”。并且制定了党章之外的第一部关于党的领导机关的党内法规，即《中国共产党中央执行委员会组织法》，具体规定了当时党的领导机关即中央执行委员会的产生、构成、职权、工作规则和工作方式。这事实上是党第一次通过制定党内法规的形式来完善党的领导组织机构及其运行机制，标志着党的领导进入制度化阶段。从此，党的领导机关制度化建构开始了一个从无到有的成长过程，在一定程度上助推了党的领导的其他方面，增强了党的领导能力及其影响力。
4．关于党的领导体制和机制
党的领导体制和机制，即党的领导机构设置、隶属关系和权限划分等方面的组织制度和原则。中国共产党的领导体制及其运行机制坚持民主集中制原则，党在成立之初，《关于共产党的组织章程决议案》（1922年）就开始强调党的组织是“很严密的集权的有纪律的”，党是“按照民主集中制组织起来的统一整体”（第十条）。党的第一个党章就强调了党的纪律，要求“下级机关须完全执行上级机关之命令；不执行时，上级机关得取消或改组之”。这种特殊性决定了它与其他组织的不同，“所以第二次全国大会决议，要说我们中国共产党成功一个党，不是学会，成功一个能够实行无产阶级革命大的群众党，不是少数人空想的革命团体，我们的组织与训练必须是很严密的集权的有纪律的，我们的活动必须是不离开群众的。”尽管此时在政治实践中还未真正形成有效的集中体制和机制，但此时之所以能规定出来，则是由党的性质和历史使命所决定的，也与归属共产国际领导有关（这一点后面还会提到）。随后《中国共产党第三次修正章程决案》第一次明确规定“党部的指导原则为民主集中制”。从文本规定到具体实践，则需要在革命实践中经受锤炼，因此，关于党的领导原则和相关制度规定直到党的七大才日臻成熟，党的七大通过的党章在继承六大党章关于民主集中制的三个原则基础上，还增加了一条内容，即：“党员个人服从所属党的组织，少数服从多数，下级组织服从上级组织，部分组织统一服从中央。”由是观之，党的领导体制和领导机制的规范化、制度化是与党组织的革命、建设和发展实践密切相关的。
5．关于党的领导方式
党章在总纲的最后部分，对党的领导方式进行了七方面的原则性要求，一是党在领导过程中必须坚持科学执政、民主执政和依法执政，二是党必须按照总揽全局、协调各方的原则在同级各种组织中发挥领导核心作用，三是党必须实行民主的科学的决策制定和执行正确的路线、方针、政策，四是党必须通过组织和宣传教育工作发挥全体党员的先锋模范作用，五是党必须在宪法和法律的范围内活动，六是党必须保证国家各机关和经济、文化组织和人民团体积极主动地、独立负责地、协调一致地工作，七是党必须根据形势的发展和情况的变化而不断完善领导体制并改进领导方式。这与党成立之初，较为单一的党的任务及其领导方式（主要是宣传和出版工作），形成鲜明对比。然而，当时提出“不论中央或地方出版的一切出版物，其出版工作均应受党员的领导”，则显然是在党的历史文献中第一次涉及党的领导方式，即具体化为通过党员个人来实现领导。“合抱之木，生于毫末；九层之台，起于累土”，当前成熟的领导方式是经过实践积累而总结出来的，是与党在革命、建设和发展中的政治地位及其所面临的形势与任务相适应的。
6．关于党的领导干部
党的领导干部，即党的领导之个体化存在，包括党的领袖和各级领导干部。在党章总纲的最后部分明确要求“以党的政治建设为统领”，即要求牢固树立四个意识，坚定维护党中央权威和集中统一领导。同时规定，“不允许任何领导人实行个人专断和把个人凌驾于组织之上。”（第十七条第二款）一般来说，党内领袖和各级领导干部制度的形成，事关党的成熟、强大与否。中国共产党的成长历程也证明了这一点。刘少奇在党的七大上作了《关于修改党章的报告》，他从五个方面总结了党的基本特点，其中之一就是党的领袖与干部队伍的形成。他指出，“不只是有了自己的伟大的领袖，而且有了大批久经锻炼的、以毛泽东思想武装起来并围绕在毛泽东同志周围的中坚干部”，因此，此时的中国共产党“已经是一个全国范围内的，广大群众性的，在思想上、政治上、组织上巩固的，有了自己领袖的马克思列宁主义的党。它在今天，就已经成为中国政治生活中的决定因素了”。需要指出的是，这里提出了个人的领导，也即以规范性文件的形式阐明了毛泽东在党内的领袖地位及其重要政治意义。其具体表述有“在毛泽东同志领导下”“伟大的领袖”，毛泽东同志是“我们党和现代中国革命的组织者与领导者”和“红色区域和红军的最杰出的创造者与领导者”。这标志着党在思想上政治上组织上的成熟。同时，即使在革命和战争的残酷斗争岁月里，党也一直较为重视干部的培养、教育和管理工作，在新中国成立前夕，“党已经相当地发展了自己的组织领导系统，培养了一批初通理政理财的领导人员和管理人员”，这就为党领导“全国性政权提供了主要的组织基础”。正是党内领袖和领导干部以个性化的思想和行动实现并保障着党的领导，因为领导干部是党的路线方针政策的执行者，“是党内政治生态的主要影响者”，是实现党的领导的具体载体，因此它是党的领导具体内涵应有之义。
综上所述，党的领导不仅包括上述领导地位、领导责任、领导事项、领导机关、领导体制机制、领导方式和领导干部等具体内涵，还包括领导历史、领导属性、领导影响力、领导纪律、领导水平和领导发展等内容，是一个包括领导理念、领导制度、领导体制机制和领导个体、领导方式方法等诸多要素在内的复合型概念。
（三）关于“党的领导”的界定
党的领导有显性和隐性之分。关于党的领导之领导地位、领导事项、领导机关、领导体制机制、领导方式和领导干部等可称为其显性方面，关于党的领导之领导历史、领导属性、领导影响力、领导纪律、领导水平和领导发展等可称为其隐性方面。前者由后者决定，后者也彰显前者。纵观近代中国，清朝衰亡而至民国初年的中国，社会混乱、思想激荡，“中国混乱的原因是由于中国社会组织逐渐崩坏而一时不能产生新的社会组织出来。”中国共产党的成立是历史必然，历经革命战争的磨砺，它在组织上、思想上和政治上不断成熟，也意识到自己在民族革命中的重要地位。从党的七大独立自主地制定党章，到党的八大对党章进行重要修改并明确规定，“党是阶级的最高组织，它必须努力在国家生活的各个方面发挥它的正确的领导作用和核心作用”，这就意味着党的领导之基本属性是由党的阶级属性所决定的，由此也决定了党和党的领导之政治属性与法治属性。《中华人民共和国宪法修正案》第三十六条在宪法第一条第二款增加的“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”这一内容，充分表明了党的领导所集中体现的政治属性即中国特色社会主义属性。这一属性在党的十九大报告中表述得更为明晰。这一方面表明，党的领导是由中国共产党的阶级属性、人民属性及其历史使命和政治任务决定的；另一方面表明，推进中国特色社会主义事业这一政治目标，只能在党的坚强有效领导之下才能够实现。
综上所述，党的领导特指中国共产党的领导，是中国政治逻辑和历史逻辑的集中体现，是中国革命、建设和发展实践的产物。受中国共产党自身的历史发展、属性特点和地位作用决定，党的领导在具体内涵上包括其领导历史、领导责任、领导属性、领导地位、领导事项、领导机关、领导体制机制、领导方式、领导干部、领导影响力、领导能力、领导纪律、领导水平和领导发展等诸多方面。因此，党的领导在整体上形成了一套独特的结构和功能系统，构成了一个在结构上设置合理、在运行高效灵便、在规范上系统完整的组织体系，而且涵盖国家和社会生活各领域各方面的功能体系。
二、界定与建构：党的领导法规制度之扫描
明确了“党的领导”具体内涵，其法规制度也就容易界定了。在对党的领导法规制度进行全面扫描之前，有必要首先探讨一下党的领导法规制度这一概念。
（一）界定党的领导法规制度
党的领导法规制度是关于党的领导之制度规范的总称，具体包括关于其领导历史、领导属性、领导地位、领导责任、领导事项、领导机关、领导体制机制、领导方式、领导干部、领导影响力、领导能力、领导纪律、领导水平和领导发展等诸多方面的党内法规和规范性文件。在规范层面上，这是一个庞大复杂的制度体系，然而，在实践层面上，就相对简单了，因为关于其领导历史、领导属性、领导地位和领导责任的党内法规制度集中体现在党章之中，而关于其领导影响力、领导能力、领导纪律、领导水平和领导发展等方面的内容又难以用法规制度的形式来具体体现，所以，党的领导法规制度就缩限于对领导机关、领导事项、领导体制机制、领导方式、领导干部等具体方面进行规定了。在进一步探讨党的领导法规制度内涵之前，有必要先分析一下其在党内法规制度体系中的坐标，这样更有利于整体把握并理解其具体边界。
（二）党的领导法规制度坐标
寻找党的领导法规制度在党内法规制度体系中的坐标，可以从党内法规制度体系的类型构成入手。关于党内法规制度建设的类型，基本上有四种划分。一是从形式上可以按其效力等级即党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则来划分。二是按照中央办公厅法规室、中央纪委法规室、中央组织部办公厅共同编辑出版的《中国共产党党内法规选编》（以下简称《党内法规选编》）系列丛书的类型划分，其前后有较大变化，前三部《党内法规选编》将党内法规制度体系按照党章的结构划分了若干类，例如第一部在党章之下的党员、党的组织制度、党的中央组织、党的地方组织、党的基层组织、党的干部、党的纪律、党的纪律检查机关、党组和其他等部分，后两部则仅有其中七部分，尽管不同时期根据发布党内法规和规范性文件而有所调整（合并或删减），但基本分类标准没有改变。而在第四部《党内法规选编》（2007-2012）中在分类标准上发生了根本性变化，按照党的建设将之分为党章及相关法规制度、党的领导和党的工作、思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设和党的机关工作共七个板块。三是按照《一五规划》的标准划分为六大板块，即党的领导和党的工作方面的党内法规、党的思想建设方面的党内法规、党的组织建设方面的党内法规、党的作风建设方面的党内法规、党的反腐倡廉建设方面的党内法规和党的民主集中制建设方面的党内法规。四是按照《意见》的类型划分，即在党章之下分为党的组织法规制度、党的领导法规制度、党的自身建设法规制度和党的监督保障法规制度四大板块。随后，中共中央办公厅法规局编辑由法律出版社出版的《中央党内法规和规范性文件汇编（1949年10月-2016年12月）》［以下简称《党内法规制度汇编》（1949-2016）］就是按照《意见》的分类编排的。除了第一种划分仅从形式上划分而未涉及内容上的分类，后面三种类型划分之中都体现了党的领导法规制度在整个党内法规制度体系中的重要性。
（三）党的领导法规制度涵盖范围比较
上述分类中，直接涉及党的领导法规制度的有《党内法规选编》（2007-2012）和《一五规划》中的“党的领导和党的工作”部分，《意见》和《党内法规制度汇编》（1949-2016）中的“党的领导法规制度”部分。在分析党的领导法规制度涵盖范围之前，首先要分析这两部分所涉及的具体内容。
1．《党内法规选编》（2007-2012）和《一五规划》的内容
《党内法规选编》（2007-2012）和《一五规划》的内容主要是关于“党的领导和党的工作”的党内法规和规范性文件。在《党内法规选编》（2007-2012）中该部分收录了15部文献，其中3部党内法规分别是《中国人民解放军政治工作条例》（2010年8月9日）、《民兵政治工作规定》（2011年1月16日）和《中国人民解放军预备役部队政治工作规定》（2011年1月16日）。另外12部规范性文件涉及行政管理体制和机构改革、村民委员会选举工作、事业单位改革、非时政类报刊出版单位体制改革、政务公开和政务服务、控制机构编制、党外代表人士队伍建设和人民政协提案办理工作等方面。《一五规划》中关于“完善党的领导和党的工作方面的党内法规”部分列举了八个方面的内容：一是地方党委工作制度，二是党组工作制度，三是党领导国家法治建设的党内法规，四是党领导意识形态工作的党内法规，五是党领导统一战线工作的党内法规，六是党领导人民团体的党内法规，七是党领导外事工作的党内法规，八是党领导军队工作的党内法规。其中明确提出完善党的领导法规制度建设的首要目标是要“改进党的领导方式和执政方式”以“更好发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用”，而具体来说则是加强并改善党的领导以“提高党科学执政、民主执政、依法执政水平”。
2．《意见》和《党内法规制度汇编》（1949-2016）的内容
《意见》和《党内法规制度汇编》（1949-2016）的内容主要是关于“党的领导法规制度”的党内法规和规范性文件。《党内法规制度汇编》（1949-2016）按照《意见》的类型划分在“党的领导法规制度”这一部分收录的76部文献，其中9部是党内法规，其他67部为规范性文件，涉及范围包括综合、宣传思想文化工作、统一战线工作、编制工作、群团工作、人大工作、政府工作、企事业单位和社会组织工作、人才工作、法治建设、社会治理、军队工作共十二个方面。事实上，《二五规划》也是按照上述类型划分的主旨进行结构安排的。其中，关于党的领导法规制度的党内法规涉及党领导全面深化改革工作、经济工作、法治工作等方面的规定，党领导农村工作、宣传工作、组织工作、政法工作、统战工作、军队工作、机构编制工作、群团工作、外事工作和人才工作等方面的党内法规，并明确提出“坚持党对一切工作的领导，完善党的领导体制机制，改进领导方式，提高执政本领，不断增强党的政治领导力、思想引领力、群众组织力、社会号召力，把党总揽全局、协调各方落到实处”。显然，这里列举的内容仅涉及党的领导之具体工作事项。
3．比较与总结
对照前面两类不同提法及其具体内容范围，就会发现它们之间的细微差别。前者涉及“党的领导和党的工作”两部分内容，而后者主要侧重于“党的工作”之一部分内容了。也许这是因为经过《一五规划》之后，涉及党的领导体制机制等较为宏观方面的内容或阶段性任务已经初步完成，所以在《二五规划》中就根据现实需要而专注于各层面具体工作了。当然，在党领导的诸项工作等方面，也有一个在其具体层面的领导体制和机制问题，专注于此有助于对它进一步完善，这也是党的领导法规制度的重要组成部分。为进一步分析其内涵，这里结合前述分析比较一下《一五规划》和《二五规划》的内容。
如前所述，二者的差异体现在《一五规划》中“党的领导法规制度”涉及的党委工作制度和党组工作制度，在《二五规划》中则被置于“党的组织法规制度”部分。例如，各级党委是党的领导机关，党的中央委员会是党的最高领导机关，按照本文定义，党的领导法规制度应该包括党的领导机关（组织）的法规制度，《中国共产党中央委员会工作条例》当然应列入其中。因其涉及作为最高领导机关的中央委员会的产生、构成和职能，包括其会议规则，决策程序和方式，同时包括中央政治局、中央政治局常委会、中央书记处等的产生、构成和职责，以及相应的工作机制、决策程序和会议规则。如果可能，还可制定关于总书记工作条例，具体规定其产生、条件、职责和特权等各方面事项，这都直接关乎党的领导法规制度的核心内容。这些内容既直接规范党的领导机关也直接反映党的领导体制和机制，既规范党的民主也规范党的集中，都是民主集中制原则的重要体现。再如，其中关于对《中国共产党党组工作条例（试行）》修改，实际上也是要进一步强调并规范对其所在部门的党的建设和重要工作的领导。当然不可否认，无论是党的各级委员会还是由其派出的党组，都是党的组织，皆涉及党的组织工作。但是，上述党组织不同于一般的党组织，而是直接体现党的领导之组织。打个比方，党的组织体系犹如人的身体，亦有躯干、四肢和头脑诸部分之分，头脑（即主宰整个身体）的功能显然不同于前者。中央委员会及由其选举产生的中央政治局及由其派出的党组显然具有领导功能，而其作为组织体系一部分的组织功能则相对地居于第二位，尽管其领导功能依托或建立在组织功能基础之上。同时，“坚持党的领导是具体的而不是抽象的”具体体现在组织制度等实体内容上，在党的组织系统中，具有领导功能的党组织，我们可以称为“党的领导组织”，这在党的十二大党章中曾提到这一概念，这一用法一直沿用至今，尽管它仅在狭义上运用，我们可以用它来表征此类党组织。同时，党的十二大党章第一次明确“党的领导主要是政治、思想和组织的领导”，这里的组织领导显然是通过“党的领导组织”进行的，因此关于党的领导组织的法规制度尤其是涉及其领导功能方面的党内法规制度应属于“党的领导法规制度”范畴。
同时，党的领导干部尤其是高级干部具体承载着党的领导，关于规定其领导功能的党内法规应划入党的领导法规制度范畴。因为，无论是党的组织领导还是政治和思想上的领导，都要有具体的执行载体，而这一载体除了党的领导组织，就是党的干部（即使是党的领导组织也是通过领导干部实现的）。“党的干部”在党章中单独成章，不仅表明了它在党章中的重要地位，更反映了它在党的建设和党的领导工作实践中的重要地位。但必须明确，涉及党的干部之法规制度中，有的关乎党的领导，应该纳入党的领导法规制度，有的则不然，仅是常规性规定而应纳入其他类型的党内法规制度之中。在这一点上，屠凯关于党内法规制度的分类及其标准的研究注意到了党政领导干部选拔工作相关规定应当属于党的领导法规制度，值得商榷，但他认为《中国共产党党组工作条例》也非狭义的组织建设规范，笔者对此表示认同并提供一个佐证，即在《党内法规选编》（2007-2012）中“党的领导和党的工作”部分，有一部规范性文件《中共中央办公厅、国务院办公厅转发中央处理信访突出问题及群体性事件联席会议〈关于领导干部定期接待群众来访的意见〉等三个文件的通知》（2009年1月18日），这充分体现了领导干部在“党的领导”中的重要地位，也可以佐证领导干部的领导功能及其影响力。显然，这几项内容都实质性地体现了党的领导之领导事项、领导干部、领导方式等内容，如何划分尚需细致推敲。
（四）《二五规划》中“党的领导法规制度”范围及其类型归属再分析
党的领导是全面领导，涉及国家、政府和社会各领域、各方面的宏观和中观层面工作。在党的领导法规制度建设方面，《二五规划》主要明确了关于党的领导机制和具体领导事项两个方面的党内法规制度。
第一个方面是明确要重点制定《中国共产党重大事项请示报告条例》，这属于领导机制方面的党内法规，具体体现了党员干部和党组织之间、上下级党组织之间的领导关系，将进一步明确上级党组织对下级党组织和党员的具体领导方式和程序，按照管理学中关于管理职能的基本理论来说，就是党的领导之具体控制方式和控制程序。重大事项的请示报告制度在党内早已有之，而且有着成熟的运行机制和经验，这次将之作为重点制定条例，充分体现了党的领导之制度化和规范化走向精细化的发展趋势。
第二个方面是关于党的领导具体事项方面的党内法规制度建设。这方面的制度建设主要体现在两个层面，一是涉及党领导的社会发展之宏观工作，二是涉及党领导的具体条块工作。党领导的社会发展宏观层面工作的党内法规制度建设，在《二五规划》中具体包括要制定“党中央领导全面深化改革工作、经济工作、法治工作等方面的规定”，这是对党长期领导经济工作和党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》与四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》要求及其实践经验的总结，以实现党领导经济、全面深化改革和法治等宏观工作的具体领导体制和工作机制，进一步增强党的领导之规范化、制度化，增强其政治性和权威性。党领导的中观层面工作的党内法规制度建设则具体包括制定“中国共产党农村工作条例、宣传工作条例、组织工作条例、政法工作条例、机构编制工作条例、群团工作条例、外事工作条例、人才工作条例等党内法规”和修订“中国共产党统一战线工作条例（试行）、中国人民解放军政治工作条例等党内法规”，这是对党领导的各领域、各方面各条块工作的指导思想、职能定位、职责内容进行规范化制度化的要求，即通过党内法规的形式完善其工作机制和工作方式，推动党领导各条块工作的科学化和法治化。
基于上述分析和本文对“党的领导”的界定，《二五规划》中关于“党的领导法规制度”范围显然是过窄地缩限了，它侧重从“行为”上解决党的领导和执政活动问题而忽略了“政治、思想和组织领导等方面完善党内法规”。尽管有符合其党内法规建设实践中合理性要求，但其局限性也是显而易见的，具体体现在三个方面。①将“党的领导组织”排除在外，不利于统筹考虑党的领导法规制度建设。例如，《中国共产党地方委员会工作条例》规定了党的地方委员会在所在地区要发挥总揽全局、协调各方的“领导核心作用”而且要“对本地区经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设实行全面领导，对本地区党的建设全面负责”（第三条），但它同《中国共产党党组工作条例（试行）》一起被划入“党的组织法规制度”范畴，而后者（如前所述）也要在所在单位起到领导核心作用，而所在单位涉及各级国家机关各部门、国有企业、人民团体和社会组织等，其影响力是显而易见的。②将“党的领导干部”尤其是高级领导干部排除在外，未顾及党的领导法规制度的系统性。党员要在各领域发挥先锋模范作用，这就是一种“领导影响力”。如前所述，党的领导干部不仅要通过其履行职责发挥这种影响力，还担负着各种职责，是实现党的领导的具体执行者，他们在不同层级表征着党的领导。将其纳入“党的自身建设法规制度”仅体现了党的领导干部作为组织骨干的一方面功能，而遮蔽其党的领导功能，客观上也将影响党的领导法规制度的完整性。③关于党的领导具体事项方面党内法规制度中各位阶之间党内法规在结构安排上的合理性问题，按照《中国共产党党内法规制定条例》第四条第三款的规定：“条例对党的某一领域重要关系或者某一方面重要工作作出全面规定。”但是，该条例对某一领域重要关系或者某一方面重要工作到底是什么并未作细分。《二五规划》列举了农村工作、宣传工作、组织工作、政法工作、机构编制工作、群团工作、统战工作、外事工作、人才工作等不同事项（当然这些还仅是党的全面领导的一部分）而且皆以“条例”形式。这些条例显然属于不同层面的重要关系或重要工作，例如，中央组织部的组织工作条例属于实体性党内法规，而关于人才工作条例则应属其范畴之内的，若代之以切实的规定、规则、细则或办法并在各领域内建立真正尊重人才的机制，则更为妥当些。然而，此类位阶上的冲突反映了党内法规在结构上合理性问题，这就要求在党内法规制度体系的建构及其类型归属方面需要进一步研究。
当然，当前党内法规制度无论是在实质内容还是制定水平等方面都比过去有了长足进步，上述问题仅是在党内法规制度建设在新阶段面临的新要求，需要在技术层面进行更为细致的规定，这是提升其执行力保障党的领导和执政的制度基础。习近平总书记曾提出：“要完善党内法规制定体制机制，注重党内法规同国家法律的衔接和协调，构建以党章为根本、若干配套党内法规为支撑的党内法规制度体系，提高党内法规执行力。”这是对党内法规制度建设提出的新要求，为解决新时代党内法规制度建设面临的新问题，需要在理论上继续研究党内法规制度建设的基本规律，只有在此基础上增进党内法规制度尤其是党的领导法规制度建设的精细化发展，才能提升党内法规制度的可操作性，增强党内法规执行力，进而增强党的领导能力和领导水平。
三、历史与现实：“党的领导法规制度”
建设基本规律探寻“党的领导”是一门科学，党的领导法规制度建设亦是一门科学。既然是科学，就会遵循相应规律。如前所述，党的领导是在中国革命、建设和改革实践中产生、发展并逐步健全起来的，毛泽东在与外国友人交谈时曾指出：“我们中国也是如此，开头是稀稀拉拉几十个人的共产主义者的小组，现在也是领导着整个国家，领导着六亿四千万人口的大党。”在这一过程中，党所处的环境、使命任务、自身组织形态等都呈现出阶段性变化。自1921年7月成立，党就处于秘密状态，直到1948年底党中央才提出“公开建党”的口号，改变了过去秘密建党方式，新中国成立后作为领导国家和社会发展的领导党和执政党，党的建设及其领导体制机制和运行方式当然会随之发生变化，其领导地位、领导事项、领导体制机制和领导方式皆有了质的飞跃。党的领导法规制度建设作为一门实践中的科学，要分析其基本规律，就只能从中国政治和法治建设发展历史和现实的实践中去寻找，而非搬来“飞来峰”。正如王建芹所指出的，我们应破除对西方法治的迷信而注重制度建设背后的文化传承及其内生机制。当前，关于“党的领导法规制度”的研究并不是很多，本文结合党在不同历史时期关于党的领导的文献，尝试总结其基本规律。
（一）规范性与实践性相统一
党的领导法规制度的规范性是党组织内在理性的要求，实践性则是其自身在所处环境中的适应性要求，也即基于实践经验的总结与凝练。规范性与实践性相统一，就是要求党的领导法规制度建设要与党组织发展的政治理性和法治理性要求相契合。党的组织发展过程的不同发展阶段都需要相应的党内法规制度与之相适应，尤其是党的领导法规制度。这是因为，一要保障组织的适应性，二要保障党组织属性和宗旨的稳定性。二者是相辅相成的，没有前者的适应性，后者就无法实现；没有后者的稳定性，前者的存在自然就失去了意义。只有实现其规范性和实践性的有机统一，才能保证党的领导法规制度的科学性和有效性，才能客观上实现并保障党的领导。
当然，二者统一于党组织的成长、发展过程及其使命、宗旨和属性的实现过程之中。正如毛泽东所指出的：“对于工人阶级、劳动人民和共产党，则不是什么被推翻的问题，而是努力工作，创设条件，使阶级、国家权力和政党很自然地归于消灭，使人类进到大同境域。”可见，党的属性、使命和宗旨不是空中楼阁，需要在实践中寻找实现路径方能实现。正是在这一过程之中，党内法规制度建设就发挥了其保障功能，并通过其对党的领导机关、领导干部、领导方法和领导体制和机制等的运行加以规范，以保障党的属性、宗旨和使命的实现。
然而，与党组织的成长和发展的过程相伴随，党的领导在各方面也有一个成长和发展过程，党的领导法规制度建设亦是如此。毛泽东在起草古田会议决议时总结了当时党的领导中存在之问题，并指出了解决方法。“党的领导机关对于这些不正确的思想缺乏一致的坚决的斗争，缺乏对党员作正确路线的教育，也是使这些不正确思想存在和发展的重要原因。”因此，“党的领导机关要有正确的指导路线，遇事要拿出办法，以建立领导的中枢”。这是基于过去失败教训而总结的基本经验，是反思的结果。在第一次国共合作之初，当时就主动放弃了领导权而明确了对国民党领导地位的支持和拥护。作为中国共产党党员则“加入国民党各种机关内，以扶助督促其党务之进行，自为应尽之职务”，而且“以后一切宣传，出版，人民组织，及其他实际运动，凡关于国民革命的，均应用国民党名义，归为国民党的工作”。同时在发展党员上也采取了慎重的态度，以避免国民党产生误会。此时当然就谈不上党的领导地位及相关问题了。不过，在群众运动和宣传工作中还是强调了党的“指导”作用。当然，作为一个党组织，自身仍存在上下级领导关系。后来，受共产国际的要求和影响，党还是在相关文献中强调党的统一意志和对相关运动的领导地位，同时要求在世界革命大背景下，并在共产国际的领导下，开始重新审视对中国各社会阶级在民族运动中趋向并强调“无产阶级之领导地位”。然而这仅是由于在组织上中国共产党是隶属于共产国际的，其领导属性是被外在唤醒的，还没有形成自己的领导意识，在国内还没有建立党的领导之稳定的思想基础、组织基础和政治基础。
在蒋介石发动“四一二”反革命大屠杀之后不久，面对严峻、尖锐而残酷的斗争，党对时局形势进行了清醒判断并采取了果断行动。其中最为重要的是，相对于过去过于松散的组织体系，党开始切实地强调加强党内的集中统一领导。《中国共产党第三次修正章程决案》（1927年6月1日中央政治局会议议决案）在第三章关于“党的中央机关”中明文规定党的中央机关“得组织党的各种机关并指导其行动”、“得分配党的人才及支配党的经费”（第二十四条），同时第二十七条还规定中央委员会除选举正式中央委员一人为总书记外须选举“中央正式委员若干人组织中央政治局，指导全国一切政治工作”，这就明确了党的中央组织的领导事项。也正是从此时，党内开始强调党的集体领导原则，并着手在制度层面进行建构。党的六大通过的《中国共产党组织决议案草案》针对过去党的组织“缺少了正确的路线与系统性”和“没有建立全党由上至下的明确的，坚定的组织路线”等状况，明确提出“党内有集体的指导与党员群众作有系统的报告，是预防和很快的纠正错误之最好方法”，因此，“地方党委应当根据新党章相当条文之规定，实行集体工作”。在六大党章中明确了党组织系统的组织原则，即：“中国共产党与共产国际的其他支部一样，其组织原则为民主集中制。”其中还对民主集中制的根本原则进行了明确规定，包括各级党部产生的选举原则、向党员定期报告制度和严守党纪原则。然而，这仅是在共产国际领导下的一种制度移植。要让这一制度原则真正发挥作用，还需要在实践中积累经验并对教训进行反思和总结，更为重要的是，需要在党组织建设过程中（为了实现党的宗旨和任务）改造党的组织。
古田会议是这方面的典范之一。在总结过去失败教训的基础上，它以会议决议（也是一种党内法规制度）的形式确立了党委的领导核心地位，党的民主集中制原则和党对军队的绝对领导等制度原则。当然，此时进行党的组织改造之目的在于“务使党的组织确实能担负党的政治任务”。具体而言，一是在组织原则上“厉行集中指导下的民主生活”，要求党的领导机关建立正确的指导路线，“遇事要拿出办法，以建立领导的中枢”；二是强调少数服从多数原则，要求“少数人在自己的意见被否决之后，必须拥护多数人所通过的决议”；三是在党与红军的关系上坚持党对军队的领导。为此，要编制红军法规以保障党对红军的领导，即通过红军法规“明白地规定红军的任务，军事工作系统和政治工作系统的关系，红军和人民群众的关系，士兵会的权能及其和军事政治机关的关系”。在红军中党的组织的重要原则之一则是“每连建设一个支部，每班建设一个小组”。这些组织制度和原则在之后的发展实践和革命、建设实践中不断完善和发展。如前所述，民主集中制在党的七大日臻成熟，在党的八大更为全面，但随后在实践中的波折则破坏了其精神实质，直到十一届三中全会后才逐步恢复。
十一届三中全会在党的历史上是一个重要的会议，明确提出要“健全党的民主集中制，健全党规党法，严肃党纪”，但鉴于“文化大革命”的深刻教训，着重强调“必须有充分的民主，才能做到正确的集中”，其具体原因是，“由于在过去一个时期内，民主集中制没有真正实行，离开民主讲集中，民主太少，当前这个时期特别需要强调民主，强调民主和集中的辩证统一关系，使党的统一领导和各个生产组织的有效指挥建立在群众路线的基础上。”而党的十一届五中全会则通过了《关于党内政治生活的若干准则》，它明确要求加强和改善党的领导，“在全党和全国范围内造成一个既有民主又有集中，既有自由又有纪律，既有个人心情舒畅、生动活泼又有统一意志、安定团结的政治局面。”在此基础上，邓小平在中央政治局扩大会议上作了关于《党和国家领导制度的改革》的重要讲话，其中着重指出：“权力过分集中，妨碍社会主义民主制度和党的民主集中制的实行，妨碍社会主义建设的发展，妨碍集体智慧的发挥，容易造成个人专断，破坏集体领导，也是在新的条件下产生官僚主义的一个重要原因。”随后，十二大党章对民主集中制进行了较为完善的表述。可见，民主与集中如何实现有机统一是一个实践中的艺术，即使是在当前，也需要在实践中不断地加以调整和优化，进而保证党的领导在整体上既健康又有力，既有方又有效，并在此基础上形成更为可具操作性的相应的党内法规制度。这本身就是规范性与实践性的要求及其具体体现。
党已经发展到近9000万名党员的领导党，其党内法规制度建设尤其是党的领导法规制度建设就应该遵循这一基本规律。坚持规范性与实践性相统一，既要根据形势和党的建设需要不断完善、逐步实现党内法规制度的规范化和系统化，又要着眼于其实效性和时效性，正如习近平总书记所指出的：“制度不在多，而在于精，在于务实管用，突出针对性和指导性。”在明确党在新时代的使命和任务的前提下，坚持党的宗旨，反映党的属性，着眼于党组织的改造，对党的领导组织（包括国家机关各部门党组）、党的领导体制和机制（民主集中制之会议制度和学习制度等）、党的领导干部（尤其是高级干部）和领导方式等各方面进行制度建构，只有如此才能保持组织自身的适应性及其领导的有效性和权威性。
（二）常规性与权变性相统一
党的领导是一种特殊的组织活动，也是一种特殊的政治活动。具体体现在三个方面：一是目标上的层次性，二是活动本身的双重性，三是所处环境的复杂性。目标上的层次性主要表现为组织目标和政治目标有长期、中期和短期之分，而且相辅相成。活动本身的双重性是指其组织活动和政治活动是一种高级复杂的活动，既体现活动的组织人格化（个体性）特征，又体现其公共性（即政治性）特征。所处环境是指其所处的国内外社会环境，其复杂性是多维度的，既包括社会、政治、经济、文化环境；又包括人文、地理、生态环境；既包括国内秩序的稳定性与发展性要求，又包括国际竞争（斗争）压力与和平共处的责任；既有党自身建设和发展的要求，还有世界政党之间关系处理的要求，这些都需要党的领导组织在结构与功能上与之相适应。这种适应性还要以党内法规制度的形式固定下来并加以保障。因此，党的领导法规制度建设既有党内法规制度建设的常规性要求，还必须保持其权变性以保持党对外在环境的适应性，增强党组织的灵活性，以保障党的领导的有效性和持续性。党的领导法规制度建设的这种权变性主要是基于党的领导组织自身及其领导活动的权变性，而后者的权变性则具体体现在四个方面：一是党的领导体制和机制的可塑性，二是党的领导方式的灵活性，三是领导干部的通用性，四是领导事项的专属性。这都需要相应的党内法规制度进行规定，以保障党组织在领导过程中保持其应有灵活性和适应性。
就党的领导体制机制而言，其不同制度形态的形成和演变是根据党领导群众在革命、建设和改革的现实需要中展开的。以第二次国共合作与抗日民族统一战线形成后党的领导体制及其制度建设为例，当时“八路军在抗战前线的胜利与模范的作用，更加扩大了党的影响，提高了党的威信”，党在抗日民族统一战线中更加壮大起来了，于是“无数纯洁的革命分子要求在党的领导之下工作奋斗，并大批地加入党”，同时，“党在中央的正确路线的领导下，得到了很大的成功，在思想上，组织上更加布尔塞维克化了”，尤其是在抗日民族统一战线建立起来之后。然而此时，也出现了张国焘叛逃事件。受到这双重压力的影响，党组织在制度和机制上的规范化和组织纪律上的要求就不得不提上日程。客观形势要求“全党同志象一个人一样团结在中央的周围，为中央的路线而奋斗”。同时，为了扩大抗日革命根据地的需要，客观上要求加强组织建设和纪律建设。在此情形下，党的领导组织在结构与功能上也需要进一步强化，同时对党的高级领导干部也提出更高标准的要求。此时党的领导法规制度建设主要集中在以下两个方面。
一方面，党的领导组织在结构上的规范化，要求形成有效的工作规则和工作方法及其纪律保障。于是，关于中央委员会、各级党部和各级党委的工作规则和纪律制度就应时而生了。其中第一项党内法规制度是《中共扩大的六届六中全会关于中央委员会工作规则与纪律的决定》，它规定了中央委员会、中央政治局、中央书记处在党内的政治地位、工作职责、工作方式和规则及其成员纪律要求。第二项党内法规制度是《中共扩大的六届六中全会关于各级党部工作规则与纪律的决定》，它规定了各级党的委员会是各级党的领导机关，各级党委及其委员选举产生的程序和方法、工作职责、工作方法，以及相关纪律与规则要求。其中第十九条规定了党的民主集中制原则并强调“各级党的委员会的委员必须无条件地执行，成为一切党员与干部的模范”。为了加强党的领导并适应战时环境与党的工作，党的各级组织机构需要进行适应性调整。为此，就产生了第三项党内法规制度，即《中共扩大的六届六中全会关于各级党委暂行组织机构的决定》。它规定了敌后各级党委所担负的工作区域之行政区划的划分原则，中央分局设置各级党的委员会的名称，区委以上党的各级委员会设置的办事部门（包括组织部、宣传部、战事动员部、民运部、统一战线部和秘书处），区党委之下设置监察委员会并明确其职责，以及各级党委及其常委会的会议形式，等等。另外，为加强党对青年团的集中统一领导并促进发展全国青年运动，中共中央于1938年5月5日做出《中央关于组织青年工作委员会的决定》，在县委以上各地方党部直至中央委员会皆成立青年工作委员会，设专职青委。青年隶属同级党部领导，上级青委对下级青委给予指导，下级青委对上级党委及青委做工作报告。这对加强并优化党的领导组织、改善党的领导起到了立竿见影的效果。
另一方面，党的领导体制需要在新形势下形成高效的运行机制，逐步形成党的一元化领导体制。党的领导在各方面日趋成熟，尤其是在政治上、军事上。在军队建设方面，提出“要坚持和加强党对红军的单一领导”。为此，中共中央制定了《中央关于红军中党及政治机关在新阶段组织的决定》，确立实行单一首长制而政治部主任是其政治上的助手，明确了部队的中心工作、团师以上党务委员会和各级政治机关的工作原则和工作方式。总政治部制定的党内法规制度进一步明确了部队政治工作的基本任务以保障党对部队的绝对领导，健全并加强部队中党的组织及其作用，健全政治工作制度保持优良传统和作风，明确选择干部的标准（即“应从政治条件和工作能力两方面出发，而以政治条件为更重要”）和政治教育工作方针以及新形势变化所带来的相应要求。与之相适应，中组部也根据《中央关于红军中党及政治机关在新阶段组织的决定》所确立的原则规定了改编后党的组织和政治机关的组织结构。同时，还强调党领导的军队中的政治工作“在抗战中应有其独立性”，“这种独立性是根据党的政策与共产党在民族斗争中的独立性而来的。”更为重要的是，形成了党的一元化领导体制。1942年9月1日，中共中央政治局做出了《关于统一抗日根据地党的领导及调整各组织间关系的决定》指出：“党是无产阶级的先锋队和无产阶级组织的最高形式，他应该领导一切其他组织，如军队、政府与民众团体”，因此该决定提出：“根据地领导的统一与一元化，应当表现在每个根据地有一个统一的领导一切的党的委员会。”相对于抗日战争时期形成的一元化领导方式，新中国成立后党在领导方式上也出现了相应调整，中共中央宣传部和新华总社根据党中央要求于1949年10月30日发出《关于中央人民政府成立后宣传工作中应注意事项的指示》就行政性质的决定、决议和通知应以政府的名义而不再以中国共产党名义颁布。同年11月，中共中央做出《关于在中央人民政府内组织中国共产党中央委员会的决定》和《关于在中央人民政府内建立中国共产党党组的决定》，这有力地保障了党对政府工作的领导，为加强和完善党的领导，形成稳定有效的领导体制机制，提供了制度经验，奠定了制度基础。改革开放之后，党的十二大报告明确指出，“正确解决党对政府机构的领导和对企业事业单位的领导问题，是机构改革中一个很重要的问题”，并提出了相应原则。1987年11月，党的十三届中央政治局第一次会议讨论并通过了《十三届中央政治局工作规则（试行）》《十三届中央政治局常务委员会工作规则（试行）》《十三届中央书记处工作规则（试行）》，规范了中央领导机关工作方式，推动了党的领导体制的规范化和制度化。
可见，党内法规制度的常规性与权变性相统一，就统一于党的领导实践过程及其制度建设过程之中。一方面，加强党的领导组织建设是应时之需，而形成党的一元化领导体制是随势而生。党的领导体制机制的权变性决定了党的领导法规制度的权变性，这保障了党能够在任何复杂环境中坚持党的领导正确性和权威性进而保障事业的进步。另外，上述党的领导法规制度是以党内决定的形式发布的，这是当时党内法规制度建设的一个特点，即其条文内容上的成熟性与制度形式的规范性不足之间的冲突，但这丝毫不影响其功能的有效性。这些法规制度为坚持并保障党的领导，巩固抗日民族统一战线，壮大革命武装和革命根据地，保障抗日民族战争的胜利提供了制度保障。
在新形势下要求加强党的全面领导，自然要求形成新的党的领导组织体制机制及其具体形式，并通过调整其运行机制实现其领导功能。但是，由于社会发展阶段不同，党的领导地位和时代使命与具体任务不同，当前任务更为艰巨，加强和改善党的领导以及优化党的领导体制和机制的要求也更为迫切。党章明确提出“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”，就是对这种迫切要求的呼应。但是，这与昔日的一元化领导体制存在差异，在领导理念和领导制度上和领导方式上已经有很大不同了，其中最为重要的是，必将朝着规范化和法治化的道路继续前进。同时，党的领导事项也应根据具体内容及其内在逻辑关系进行错落有致的安排，其法规制度建设自然如影随形，但在形式上有相应规范性要求，例如，哪些应属于党内法规的“基本法”，哪些应属于“普通法”，哪些可以用条例，哪些只能用规定规则办法细则。在过去，其权变性表现为在党内法规制度体系中的地位和名称上的具体称谓的灵活性，只讲效能，无关形式。但是在当前，这一点在当前（如前所述）应予以避免。当然，最终的目标都是一致的，即加强和改善党的领导并维护党在领导国家和社会发展中的领导核心地位。
（三）民主性、集中性与法治性相统一
民主性、集中性和法治性相统一，是党组织及其党内法规制度基本属性的集中反映，具体体现在三个方面：一是党组织在构成和运行上的民主性、集中性和法治性相统一；二是党组织在功能上的民主性、集中性和法治性相统一，即党内民主、高效管理与党内法治的内在要求；三是党内法规制度自身的民主性、集中性和法治性相统一。相对于其他类型，党的领导法规制度更能够体现党的基本属性、组织特征和具体功能。中国共产党的宗旨是全心全意为人民服务并代表中国最广大人民的根本利益，这种政治属性在根本上决定了党组织的民主性；党又是“两个先锋队”，是中国特色社会主义事业的领导核心，这就决定了党组织的集中性；同时，“党必须在宪法和法律的范围内活动。党必须保证国家的立法、司法、行政、监察机关，经济、文化组织和人民团体积极主动地、独立负责地、协调一致地工作”，这就决定了党组织在自我管理和外在功能上的法治性。基于此，党内法规制度在内容上就要充分彰显党组织在结构和功能上的民主性、集中性和法治性。鉴于党的领导组织及其领导实践有着更高的要求，相应地，就对党的领导法规制度在规定其民主性、集中性、法治性及其有机统一方面也提出了更高的要求。当然，这种要求在党组织发展的不同时期和党的领导地位的不同而呈现出在程度上的不同或有所侧重，但是这种民主性、集中性和法治性特质，不管党处于何种环境则都是客观需要的，这是由党的领导之领导地位、领导责任、领导方式和领导影响力等客观要求所决定的。
中国共产党首先是一个具有民主特质的组织存在，然后才是一个具有集中特质的组织存在。民主是党内的优良传统，在过去党组织的各层次政治生活中都有着民主的要求和实践，它是中国共产党日益走向强大的重要基础。因此，即使在较为恶劣的革命斗争环境中，也要求“扩大党的民主化至最高限度，激发党员群众对党内问题的讨论，一切实际斗争的策略上的决定，尽可能经过党员群众的讨论，务打破党员群众对党之政策不敢讨论或不懂得怎样讨论的成习，即在极困难的环境中不能先经过群众的讨论，亦必须使上级党部的策略得到党员群众的了解”。因为只有在充分民主的基础上，党内才能凝聚共识，形成集中统一的思想和行动。
民主性和集中性是党组织原则即民主集中制的两个方面，二者不是割裂的，而是相辅相成、互相依赖的。七大党章第一次明确了各级党组织的领导机关（第十七条）的组织原则，为了切实贯彻落实好这一原则，党章第二十二条进一步明确了各级领导机关在工作中如何处理好民主与集中的关系，即“党的各级领导机关，必须遵照党内民主的原则进行工作，才能发扬党员的革命积极性、创造性与巩固党的纪律，并使这种纪律成为自觉的而不是机械的纪律，才能使领导机关的领导工作臻于正确，才能建立与巩固在民主基础上的集中制。但是党的各级领导机关遵照党内民主原则进行工作时，不能妨害党内的集中原则，不能使正当的有利于集中行动的党内民主被误解为无政府倾向（向党闹独立性和极端民主化）。”这是对党在过去经验教训的高度概括，正是这种彻底的民主性和果断的集中性，在组织上、思想上和政治上加强并完善了党的领导。为了践行这种领导原则，党的七大还通过了《中国共产党第七次全国代表大会选举新的中央委员会的条例》（1945年5月24日通过）明确了中央委员及候补中央委员的名额确定程序、各代表团确定候选名单的程序、大会主席团确定候选名单程序、大会确定正式候选人名单的程序和规则、大会选举正式与候补中央委员的投票程序和规则等。这就通过具体的党的领导法规制度践行了党的根本组织原则。
党的领导是一门科学，也是一门艺术，是关于民主和集中的科学和艺术。关于党的领导，刘少奇在《关于修改党章的报告》中列举了有八个层次的含义，而每一层内涵都涉及民主性与集中性问题。之所以说它是一种艺术，就在于它是源自实践的经验总结与升华。同时，这一组织原则还需要相应的具体方式方法作支撑。为此，毛泽东有过精准的分析并形成了系统的主张、观点和方法，例如《关于建立报告制度》（1948年1月7日）《关于健全党委制》（1948年9月20日）和《中央关于建立报告制度的补充指示》（1948年3月25日）《中共中央关于各中央局、分局、军区、军委分会及前委会向中央请示报告制度的决议》（中共中央政治局1948年9月会议通过）等规范性文件就是其集中体现。“党委制是保证集体领导、防止个人包办的党的重要制度。”正如有学者所指出的，“党委领导，是集体领导，不是第一书记个人独断。在党委会内部只应当实行民主集中制。如果不是这样，就是一人称霸。这样的第一书记，应当叫做霸王”。事实上，集体领导制度和请示报告制度在之前的实践中早就存在了。但形成规范制度的重要意义，在于它成为党内认真实行集体领导和加强集中统一领导的成功的制度保障，进而保障并完善党的领导，彰显了其法治性特质。在取得全国政权后，为了保障党的领导的正确性，八大党章进一步明确规定要坚持民主集中制。厘清民主性和集中性及其二者的内在关系，这在当前也是具有重要现实意义的。
相对于民主与集中，法治则需要相应的条件。因而，在革命和战争环境中，法律的工具性特征较为突出。这是因为，党在领导人民进行革命时“本来便不以任何法律为根据，也不受任何法律限制”，但是在局部执政和全国执政时期，党就要按照相应的政治原则进行领导，并依照相应法律进行执政。而且“党员必须遵守边区政府的法令。党员犯法，加等治罪。这不是表示我们党的严酷，而是表示我们党的大公无私。”在新中国成立后，法治才有了坚实的政治基础，才开始彰显其价值理性。1954年宪法草案公布后，董必武就要求党员干部以身作则，带头守法，他旗帜鲜明地指出：“要使群众守法，首先就要求国家机关工作人员，特别是领导者以身作则。国家机关工作人员必须对法律、法令有充分的理解，才能正确地执行和模范地遵守法律。”董必武在党的八大上的发言指出了法制完备的重要性。加强法治并彰显法治原则，正是当时新的历史条件和为了适应政治经济发展的需要而提出的。
实现民主性、集中性和法治性的有机统一，就需要有保障性的方法。这种有机统一集中体现为党的领导的正确性与权威性，而这又基于党制定政策的正确性与权威性。因此，如何提升制定政策的能力和水平，就有一个方法论问题。这一点集中体现在党内关于调查研究的有效经验。首先，充分认识到了不切合实际制定政策的危险性和进行“详细的科学的实际调查”的必要性。其次，在实践中不断矫正其正确性，这就涉及唯物主义的认识论和实践论以及在此基础上形成的群众路线。例如，毛泽东在《关于领导方法的若干问题》（1943年6月1日）中提出：“我们共产党人无论进行何项工作，有两个方法是必须采用的，一是一般和个别相结合，二是领导和群众相结合。”他提出要用马克思主义的科学的领导方法克服主观主义和官僚主义的领导方法，即“在我党的一切实际工作中，凡属正确的领导，必须是从群众中来，到群众中去”。再次，进行经验总结，“研究马、恩、列、斯的思想方法论”，而且要“以《联共党史》为学习的中心，多看反对主观主义的言论。组织思想方法论的研究组，首先从政治局同志做起”。在总结上述经验基础上，党中央制定了《中共中央关于调查研究的决定》，具体规定了调查研究的办法。这就从党内法规制度建设的层面保障了方法上的稳定性，进而保障党的领导的正确性，实现民主性、集中性和法治性三者的有机统一。
党的领导体制及其改革是实现党内民主带动人民民主的关键，当然也是实现党内法治带动国家法治的关键，是实现依法治国和依规治党有机统一的关键。在新时代，“党的领导体制改革是对党的领导体制中存在的与改革开放新时期党的性质、宗旨和任务等不相一致的部分进行的根本性变革”，因此，如何进一步规范党的各级全委会与常委会的权力关系尤其是发挥地方党的全委会对重大问题的决策，如何规范党委书记和同级委员、常委的关系，如何建立党委集体决策与党员群众民主参与的有效机制和决策程序，如何让地方各级党代会发挥其应有领导功能等等，皆属于健全“党的领导法规制度”的重要内容。
结语：党的领导法规制度的完善及其公法属性探讨
十九大党章在总纲中明确指出：“坚持社会主义道路、坚持人民民主专政、坚持中国共产党的领导、坚持马克思列宁主义毛泽东思想这四项基本原则，是我们的立国之本。”（第13自然段）。坚持四项基本原则，在政治实践层面上就集中在中国共产党领导这一政治实体及其实践之上，因为只有中国共产党才会坚持社会主义道路和坚持马克思列宁主义毛泽东思想，也只有坚持中国共产党领导，才能体现无产阶级专政的国体属性，才是坚持了人民民主专政。习近平总书记指出：“坚持党的领导，必须不断改善党的领导，让党的领导更加适应实践、时代、人民的要求。”这就从具体现实、时代任务和根本属性三个层面对党的领导提出了具体要求。因此，坚持并完善党的领导及其法规制度建设，就需要坚持规范性和实践性相统一，常规性和权变性相统一，并在最大限度上实现民主性、集中性和法治性的有机统一。当前，“我们必须把依法治国摆在更加突出的位置，把党和国家工作纳入法治化轨道”。党的领导法规制度建设就是要以制度规范的形式保障党的性质、宗旨和任务的实现，它不仅是党内法规体系的重要组成部分之一，还关乎党和国家工作的核心方面，是坚持依法治国和依规治党有机统一的前提。
党的领导及其法规制度在国家和社会生活中居于重要地位。“对领导力的本质的假定，不仅仅影响到了个别的机构和组织，对整个国家的政治体制也有很大影响，并且还影响到了教育体制和政府管理模式的设计。”王伟国论证了在我国国家治理体系中的三套关键性制度体系即“以党的主张为统领的政策制度体系、以党章为统领的党内法规制度体系和以宪法为统领的国家法律制度体系”。其中三者及其相互关系也分别涵摄着党的领导及其理念、制度、体制和运行机制等各方面。然而，对于党的领导法规制度的属性分析，就是一个不容回避的问题了。毋庸置疑，它既具有政治属性也具有法治属性。如果从实用主义法学的观点来反推，其公法属性就很明显了。现行宪法第一条关于“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”的规定，明确了党的领导是一项宪法原则。现实政治生活中也形成了“现行宪法坚持国体和政体、党的领导和人民主体地位、党的领导制度和人民代表大会制度、党的领导和宪法政治的有机统一”。然而，当前还没有宪法性法律与之相呼应，人们对中国公法的理解囿于西方法学观点限制，使之集中于较为狭窄的领域里，客观上造成中国公法不发达的假象，留下了多处法律空白。同时对党内法规制度尤其是党的领导法规制度的公法属性及其现实视而不见。这种奇特而自相矛盾的法学研究现象是受研究方法局限所造成的，应该也是暂时的。中国特色社会主义进入新时代，中国政治实践和法治实践进入到新的发展阶段，以党内法规形式出现的“党的领导法规制度”也应该用新的理论视野和思维方法来分析，深入研究并剥离出当代中国公法的基本属性。作为对宪法原则的具体阐释和规定，党的领导法规制度是对中国共产党如何进行领导和执政的规范性界定，“依规治党是党的领导与党的建设、管党治党与制度建设、治理与法治、党内法规与国家法律等若干重大主题的交汇点”。因此，党的领导法规制度本身不仅决定着党内法治的建设，而且决定着国家法治的建设，尤其是在具体实践之中，其法功能体现得更为充分，所以，党的领导法规制度应该属于公法范畴。但是，党的领导法规制度自身的规范化、科学化和体系化建构并非朝夕之功，将之作为一门科学进行研究更待时日，只要在理论研究和具体实践共同推进并相辅相成，其公法属性及其蕴含的公法原理自然会水落石出。
注：本文原载于《党内法规理论研究》2019年第1期（总第2期），社会科学文献出版社，2019年版，第29—62页。
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