伊士国 郭康：论党内法规实施后评估的主体与对象

【主题论文】本期主题：“马克思主义关于党内法规制度建设的经典思想”

【实务探讨】

论党内法规实施后评估的主体与对象

伊士国 郭康

摘要：党内法规实施后评估的主体与对象是党内法规实施后评估制度的主体因素和客体因素，解决的是由谁评估和评估什么的问题。目前，党内法规实施后评估主体选择存在三种模式即自主性评估主体模式、他主性评估主体模式、多元化评估主体模式，但这三种模式均存在一定的利弊，必须要构建新型的多元化党内法规实施后评估主体模式。党内法规实施后评估对象的选择必须具有现实评估必要性和可行性，包括某部党内法规有效期即将届满的、某部党内法规在实施过程中存在问题较多的、暂行或试行的党内法规已经实施一定期限的、拟列入党内法规制定部门立法计划，需要修改、废止的党内法规。

关键词：党内法规；实施后评估；主体；对象

作者简介：伊士国，法学博士，法学博士后，河北大学国家治理法治化研究中心研究员，武汉大学党内法规研究中心特聘研究员。郭康，河北大学国家治理法治化研究中心助理。

论文创新点：第一，从研究视角来看，党内法规实施后评估是党内法规制度建设的必要环节和重要内容，目前已经有学者陆续开展相关研究，但鲜有文章对党内法规实施后评估主体和对象两个关键问题进行细致的分析和探讨，因此本文从这两个维度出发进行具体的构建，丰富和完善了党内法规评估制度的研究。第二，从主要观点来看，本文基于当前三种党内法规实施后评估模式的各自优势和弊端，借鉴我国当前的立法后评估实践的成熟经验和部分省市的有益探索，精细化的构建起了新型的多元化评估主体模式，为有效解决传统多元化主体模式存在的弊端提供了可操作性方案。第三，相较于传统的多元化评估主体模式，提出了需明确参与主体的地位和作用，使党内法规评估工作可在协调不同利益的基础上作出科学论断，保证了党内法规实施后评估工作的民主化。

引文析出格式：伊士国，郭康.论坚持思想建党与制度治党紧密结合[J].党内法规理论研究.2018,01:76-91.

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论党内法规实施后评估的主体与对象

伊士国  郭康

党内法规实施后评估主体与对象，解决由谁评估和评估什么的问题，是党内法规实施后评估制度构建首先要解决的问题。

一、党内法规实施后评估主体

党内法规实施后评估主体包括组织主体和具体实施主体两类。由于党内法规实施后评估的组织主体一般是党内法规制定部门，因而，这里重点探讨党内法规实施后评估的具体实施主体。一般说来，党内法规实施后评估的具体实施主体主要包括党内法规制定部门、党内法规实施部门以及专业社会评估机构三类，相应地在党内法规实施后评估实践中形成了自主性评估主体模式、他主性评估主体模式以及多元化评估主体模式等。下面分别对这三种模式作出相应的概括评述，以期构建完善的党内法规实施后评估主体模式。

（一）不同党内法规实施后评估主体模式评析

1.自主性评估主体模式

一般说来，党内法规实施后自主性评估主体指的是党内法规制定部门和党内法规实施部门。从目前党内法规实施后评估实践来看，以党内法规制定部门或党内法规实施部门为党内法规实施后评估具体实施主体是普遍现象，如中共四川省委出台的《省委党内法规实施评估办法(试行)》明确指出，省委党内法规的评估，一般由省委党内法规牵头执行单位组织开展。因此一是受立法后评估实践的影响，是对立法后评估模式的借鉴。目前，我国立法后评估的自主性评估主体是法律、法规、规章制定机关和实施机关，如国务院印发的《全面推进依法行政实施纲要》明确指出：“规章、规范性文件施行后，制定机关、实施机关应当定期对其实施情况进行评估。实施机关应当将评估意见报告制定机关；制定机关要定期对规章、规范性文件进行清理。”受这一模式影响，党内法规实施后评估也选择了自主性评估主体模式。二是受现实条件的制约，由于党内法规实施后评估活动刚兴起不久，与立法后评估绝不可同日而语，各方面条件都不成熟，无论是相关制度建构还是专业社会评估机构建设均十分滞后，只能由各方面条件比较成熟的党内法规制定部门或党内法规实施部门启动并主导党内法规实施后评估工作。三是从党内法规建设的内在要求来说，党内法规实施后评估作为整个党内法规体系建设中的一个环节，理应由党内法规制定部门或党内法规实施部门承担这一职责。正如《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013－2017年）》明确指出：“积极开展党内法规实施后评估工作，并根据评估反馈情况及时修改完善相关党内法规。”

应该说，自主性评估主体模式不是完美无缺的，其既有优点也有缺点，应客观全面评析。这一模式的优点主要有四点。一是评估主体地位高，便于各部门配合开展党内法规实施后评估工作。由于各党内法规制定部门或党内法规实施部门地位较高，权限广泛，经费充足，在开展党内法规实施后评估工作时具有很大的优势和便利，其在开展党内法规实施后评估工作时，容易得到各部门、各方面的积极配合，容易就评估中的一些事项与相关部门达成共识，取得相关部门的支持，从而协调一致地开展党内法规实施后工作。二是评估信息资料的易获得性与全面性。在党内法规实施后评估的准确阶段，“与评估有关的资料的收集是首要环节，其质量高低、全面与否直接关系到准备工作是否充分，对评估对象的基本情况是否全面掌握。”由于党内法规制定部门或党内法规实施部门是被评估党内法规的制定主体或实施主体，其掌握被评估党内法规制定方面或实施方面的第一手信息，自然容易获取与评估相关的全部信息资料，便于党内法规实施后评估工作的开展。三是评估的专业性。由于党内法规制定部门作为被评估党内法规的制定主体，具有比较强的立法技术能力，掌握党内法规的相关专业知识，熟悉党内法规实施后评估相关工作，有利于保证党内法规实施后评估工作的专业性和技术性。而党内法规实施部门作为被评估党内法规的实施主体，也熟悉党内法规的专业知识，掌握党内法规实施方面的相关专业知识和技术能力，也有利于保证党内法规实施后评估工作的专业性。四是评估的权威性。由于党内法规制定部门或党内法规实施部门是法定的党内法规实施后评估主体，由其主导并开展党内法规实施后评估工作，具有天然的权威性，由其开展的评估工作和作出的评估报告具有法定的效力和权威性，这一点是其他主体不可比拟的。

当然，自主性评估主体模式也具有自身的弊端和缺点，主要有以下三项：一是评估主体地位不独立。由于党内法规制定部门或党内法规实施部门是被评估党内法规的制定主体或实施主体，其与被评估党内法规存在各种利益联系或瓜葛，由其对自已制定或实施的党内法规进行评估，实际上就是自己评估自己的制定或实施工作，这自然有违“自已不能做自已法官”的基本法治原理，也有违程序公正基本原则，这样也使得评估结论的公正性、客观性大打折扣。况且，如果被评估党内法规存在制定或实施方面的问题，由党内法规制定部门或党内法规实施部门主动承认自已过错或全部承认自已过错也有很大难度，毕竟涉及到对相关部门及其工作人员的追责。二是评估专业性难以保证。如前所述，尽管党内法规制定部门或党内法规实施部门专业性较强，但是党内法规所涉及的相关业务领域越来越专业，技术性要求越来越高，这些都要求评估者具备并熟习相关领域的理论知识与技术手段。而党内法规制定部门与党内法规实施部门往往都是综合性党组织，所属部门众多，职责广泛，缺乏专业评估机构和专业评估人才，难以保证党内法规实施后评估工作的专业性，也难以保证党内法规实施后评估结论的专业性和可行性。正如有学者指出：“立法后评估毕竟是一项专业性较强的工作，需要评估者掌握立法后评估的理论知识，熟悉评估的技术与方法，但对于这些内部评估主体来说，往往缺乏这方面的知识和理论准备，从而也让人们对其获得的评估结论表示怀疑。”三是评估活动易于非经常性和非规范性。由于目前党内法规实施后评估并不是一项法定活动，并不是必然要开展的，因而，是否要组织开展党内法规实施后评估工作、在多长时间内开展党内法规实施后评估工作以及对哪一部党内法规开展党内法规实施后评估工作都缺乏规范化与制度化的设计，往往都是由党内法规制定部门或党内法规实施部门自已单独决定，再加上党内法规实施后评估结果与党内法规制定部门、党内法规实施部门息息相关，可能使得它们承担一定的责任或风险，在很大程度上使得它们不愿、不敢经常性地开展党内法规实施后评估工作，这就导致党内法规实施后评估工作的开展往往具有随意性，且形式化比较严重，缺乏经常性和规范性。

2.他主性评估主体模式

他主性评估主体模式是指由党内法规制定部门和党内法规实施部门以外的专业社会评估机构具体承担党内法规实施后评估活动。一般说来，他主性评估主体由科研院所、商业机构、社会中介组织等中的专业社会评估机构担任。与自主性评估主体模式一样，他主性评估主体模式也是优点与缺点并存。他主性评估主体模式与自主性评估主体模式相比，优势表现在：一是评估的专业性高。相较于自主性评估主体，他主性评估主体往往是专业的社会评估机构，拥有一支具备深厚理论知识和较强技术能力的专业的评估队伍，且团队搭配合理，可以胜任党内法规实施后评估工作，再加上无其他负担工作，可以有充足的时间和精力从事党内法规实施后评估工作，有利于保证党内法规实施后评估工作的专业性，也有利于保证评估结论的科学性和专业性。二是评估主体地位洒脱，独立性强。由于他主性评估主体本身的独立柱，其与被评估党内法规无任何利益关系，因而，其在评估过程中就可以保持中立的地位，就可以作出客观公正的评估报告，保证整个评估活动的客观性、公正性和全面性。三是评估效果易于得到保证。由于他主性评估主体的专业性较强，独立性高，以及他主性评估主体相关实践经验的丰富，有专门精力和时间的投入，此类评估主体能够胜任党内法规实施后评估工作，扎实有效地开展党内法规实施后评估工作，能够使评估的效果得到保证，实现党内法规实施后评估的目的。四是评估效益好。由于“立法后评估工作周期长、涉及面广、工作量大，需要充分的经费保障。评估主体要为立法后评估工作提供专项经费保障，加强对立法后评估经费的管理，提高资金使用效率。”因此，党内法规实施后评估工作的开展，也要讲究一定的成本效益，毕竟党内法规实施后评估工作往往是由国家财政支撑的。所以，“少花钱、多办事”应是开展党内法规实施后评估工作的首选。由于他主性评估主体是专业的社会评估机构，由其接受党内法规制定部门或实施部门委托，具体承担党内法规实施后评估工作，就会大大降低党内法规实施后评估成本，实现党内法规实施后评估工作效益的最大化。

他主性评估主体模式也有一定的弊端，主要表现在：一是获取评估信息资料难。由于他主性评估主体是专业的社会评估机构，对所评估的党内法规的相关情况并不熟悉，若没有党内法规制定部门或党内法规实施部门协助，其很难获得一手的党内法规制定资料和党内法规实施现状资料，难以掌握足够多的评估信息，从而使得党内法规实施后评估工作难以开展，也使得党内法规实施后评估结果缺乏足够的信息资料支撑。正如有学者指出：“由于这些机构的工作人员大多没有直接从事立法活动，难以全面掌握立法信息和评估资料，其评估结论的实用性和准确性都受到影响。”二是缺乏法定性和权威性。由于他主性评估主体是专业社会评估机构，并不是法定的党内法规实施后评估主体，因而，由其独自组织开展的党内法规实施后评估活动就没有法定性和权威性，只是一个民间活动或学术活动，其所作出的评估结论也没有法定拘束力，并不能成为党内法规制定部门加强党内法规“立改废”工作的依据，也不能成为党内法规实施部门加强党内法规实施工作的依据，只能作为一定的参考。换言之，如果他主性评估主体没有接受党内法规制定部门或党内法规实施部门的委托，其开展的党内法规实施后评估活动就缺乏法定性与权威性。三是缺乏对党内法规进行实施后评估的动力。马克思曾指出：“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。”由于他主性评估主体是专业的社会评估机构，不同于党内法规制定部门和党内法规实施部门，其与被评估党内法规没有任何利益关系，再加上开展党内法规实施后评估工作费时费力，成本很大，因而，他主性评估主体往往缺乏开展党内法规实施后评估的动力，也缺乏相应的积极性，指望他主性评估主体经常性地主动开展党内法规实施后评估工作，显然不太现实。

3.多元化评估主体模式

综上所述，无论是单纯的自主性评估主体模式，还是单纯的他主性评估主体模式，都不是尽善尽美的，都各有利弊。因而，无论由谁来具体承担党内法规实施后评估工作的任务，都不是一种理想状态，都会导致这方面或那方面的问题，都难以达到党内法规实施后评估的目的。基于此，在我国立法后评估实践中，逐渐形成了一种多元化评估主体模式，即将自主性评估主体和他主性评估主体结合起来，强强联合，发挥两者各自的优势和作用，但以自主性评估主体为主导。正如有学者指出：“这一评估模式的特点是立法后评估工作由法律法规规章的制定机关或实施机关与行政管理相对人代表、社会中介组织、教学科研机构共同完成。”借鉴立法后评估的这一有益经验，在党内法规实施后评估的实践中也逐渐形成了一种多元化评估主体模式，也是将自主性评估主体和他主性评估主体结合起来，发挥两者的各自优势和作用。如四川省委出台的《省委党内法规实施评估办法(试行)》明确指出：省委党内法规的评估，一般由省委党内法规牵头执行单位组织开展；事关经济社会发展大局或者与人民群众切身利益密切相关的重要省委党内法规评估，由省委办公厅组织开展。根据需要，可以将非涉密省委党内法规实施评估工作的部分事项，委托具备条件的有关党校、高校、科研机构、社会组织等单位开展。

相较于单一的自主性评估主体模式和他主性评估主体模式，多元化评估主体模式的优点显而易见，主要表现在：一是多元化评估主体模式有利于保证评估的民主化。在立法后评估实践中采取多元化评估主体模式的意义在于，“将国家机关的内部评估与社会组织的外部评估结合起来，实现立法后评估主体的多元化，能够反映大多数公众的切身利益，从而保证立法后评估的科学性和有效性。”同理，在党内法规实施后评估实践中采取多元化评估主体模式，就有利于将党内法规制定部门或党内法规实施部门的内部评估与专业社会评估机构的外部评估有机结合，实现党内法规实施后评估主体的多元化，能够保证党内法规实施后评估活动的民主化，能够最大限度地反映各级党组织和广大党员的意志和利益，特别是能够调和不同党组织或党员之间的利益冲突和矛盾，满足各方面的利益需求，也易于达成共识，保证党内法规实施后评估结果的可接受性。二是多元化评估主体模式有利于保证评估的科学化。一方面，作为自主性评估主体的党内法规制定部门或党内法规实施部门掌握着比较全面的党内法规实施后评估信息资料，而作为他主性评估主体的专业社会评估机构则拥有一支掌握深厚理论知识和较强技术能力的专业评估团队，将这两者有机结合起来，就可以实现优势互补，保证党内法规实施后评估结论的科学性。另一方面，在多元化评估主体模式中，由于存在多种评估主体，且不同评估主体之间存在一定程度上的制约关系，特别是他主性评估主体与被评估党内法规没有任何利益牵连，有利于保证党内法规实施后评估结论的科学性和公正性。三是多元化评估主体模式有利于保证评估的法治化。由于在多元化评估主体模式下，党内法规制定部门或党内法规实施部门是党内法规实施后评估的主体之一，这就保证了党内法规实施后评估的法定性和权威性，也保证了党内法规实施后评估结论的法定性，使其具有法定效果，从而克服了他主性评估主体非法定性和非权威性的弊端。同时不同评估主体都参与党内法规实施后评估时，就必须要通过一定的规范或制度明确各种不同评估主体的权利和义务，以及评估的具体工作流程，这样就有利于保证党内法规实施后评估工作的规范化和制度化。

然而，多元化评估主体模式也有其自身的缺陷，特别是在党内法规实施后评估刚起步阶段，问题更多。主要表现在：一是专业社会评估机构不健全。相较于立法后评估，党内法规实施后评估实践刚刚起步，专门从事党内法规实施后评估的专业社会评估机构尚未建立健全，在专业评估人员培育和评估团队建设上还需要进一步努力，这一现状严重制约了多元化评估主体模式在党内法规实施后评估实践中的采用。二是他主性评估主体的独立地位易于受到不当干扰。尽管他主性评估主体具有地位独立的优势，但由于他主性评估主体只是专业社会评估机构，地位并不高，且无职无权，易于受到各方面因素干扰，特别是易于受到作为其委托方的党内法规制定部门或党内法规实施部门不当干扰，这就会影响其独立公正地开展党内法规实施后评估工作，也会影响其作出的评估结论的科学性和公正性。三是广大党员的意志和利益难以得到有效反映。在传统的多元评估主体模式下，由于党内法规制定部门或党内法规实施部门的主导地位，在党内法规实施后评估活动中也易存在广大党员的参与度与有效度都不高的问题，使得广大党员的意志和利益难以得到有效反映。

（二）新型党内法规实施后评估主体模式的构建和操作

如前所述，要发挥上述三种评估主体模式的各自优势，并克服其弊端，我们就应构建一种新型的的党内法规实施后评估主体模式。从我国立法后评估实践来看，多元化评估主体模式应是党内法规实施后评估工作的首选，但不应仅以党内法规制定部门或党内法规实施部门为主导，也可以由专业社会评估机构为主导。因而，我们要构建的新型党内法规实施后评估主体模式就是可以专业社会评估机构为主导的多元评估主体模式。需要指出的是，与目前实践中存在的以党内法规制定部门或党内法规实施部门为主导的传统多元化评估主体模式相比，新型多元化评估主体模式以专业社会评估机构为主的特点能有效解决传统多元化主体模式存在的问题。此外，在新型多元化评估主体模式下，除了党内法规实施后评估的组织主体和具体实施主体外，还应明确党内法规实施后评估的参与主体，明确其在党内法规实施后评估中的地位和作用，并拓宽参与主体的范围，以保证党内法规实施后评估工作的民主化，保证党内法规实施后评估工作目的的实现。也就是说，我们要构建的新型党内法规实施后评估主体模式是“组织主体+具体实施主体+参与主体”的模式。当然，这并不是说传统多元化评估主体模式下不重视参与主体，而是没有明确参与主体的地位与作用，没有明确参与主体的范围，以及没有注重对参与主体的有效回应。

1.新型多元化评估主体模式的建构原则和路径

第一，新型多元化评估主体模式的建构原则。由于多元化评估主体模式由不同的评估主体组成，因而，到底选择哪些评估主体参与某项党内法规实施后评估工作，必须要衡量各方面利益关系，考虑各方面因素，并遵循以下原则：一是充分考虑党内法规实施后评估目的原则。由于党内法规实施后评估的目的不尽相同，因而，党内法规实施后评估主体的选择就不应相同，以适应不同党内法规实施后评估工作的需要。例如，有的是总结发现被评估党内法规在文本质量方面存在的问题，为党内法规制定部门开展“立改废释”工作提供科学依据。这时就应选择党内法规制定部门或党内法规实施部门作为党内法规实施后评估主体，因为两者都容易熟悉被评估党内法规的制定状况及其文本质量状况。有的是总结发现被评估党内法规在实施过程中存在的问题，为党内法规实施部门加强党内法规实施工作提供明确依据，这时就应选择党内法规实施部门作为党内法规实施后评估主体。二是充分考虑被评估党内法规内容及其重要性原则。由于党内法规数量众多，差异很大，因而针对不同党内法规的内容及其重要性，要选择不同的党内法规实施后评估主体，以保证党内法规实施后评估工作开展的针对性和可操作性。如中共四川省委出台的《省委党内法规实施评估办法(试行)》就根据被评估党内法规的内容及其重要性明确了不同的党内法规实施后评估主体，即：“省委党内法规的评估，一般由省委党内法规牵头执行单位组织开展；事关经济社会发展大局或者与人民群众切身利益密切相关的重要省委党内法规评估，由省委办公厅组织开展。根据需要，可以将非涉密省委党内法规实施评估工作的部分事项，委托具备条件的有关党校、高校、科研机构、社会组织等单位开展。”

第二，新型多元化评估主体模式的建构路径。当前，要建构新型的多元化评估主体模式，主要应从以下方面着手：一要建立健全专业社会评估机构。特别是党内法规实施后评估专业机构。经过多年的立法后评估实践，我国已经建立了不少比较完善的立法后评估专业社会机构，如高等院校、科研机构、社会团体等中的立法后评估专业社会机构，其已经在我国立法后评估实践中发挥了十分重要的作用。目前，很多地方和部门已经委托立法后评估专业社会机构开展了立法后评估活动，取得了巨大成效，并逐渐成为立法后评估的潮流。“这是由于委托的社会组织开展立法后评估工作具有较大的独立性。他们能够运用专业的评估办法，通过科学的评估程序，在更大的程度上保证评估质量，使得评估结果客观公正，评估结论较为可靠。”因而，应借鉴立法后评估的相关经验，并加快提供保障社会中介组织独立性的法制条件，建立健全专业社会评估机构，特别是积极培育党内法规实施后评估专业社会机构。二要拓宽党内法规实施后评估的参与主体范围。与党内法规实施后评估组织主体、具体实施主体不同的是，党内法规实施后评估的参与主体范围是十分广泛的，实际上，只要与被评估党内法规具有利益的牵连，任何组织或党员都可以称为党内法规实施后评估的参与主体，即利益相关者都是党内法规实施后评估的参与主体。但是，在党内法规实施后评估实践中，我们对党内法规实施后评估参与主体的重视程度不够，且范围比较狭窄，没有充分将被评估党内法规的利益相关者都吸纳到党内法规实施后评估工作中来。因此，今后我们应高度重视党内法规实施后评估参与主体的重要作用，并进一步拓宽党内法规实施后评估参与主体的范围，尽可能地将被评估党内法规的利益相关者都吸纳到党内法规实施后评估工作中来，以更好地协调和反映不同的利益需求，并在协调不同利益的基础上做出科学的评估结论，且将其有效运用，实现党内法规实施后评估的目的。三要扩大党员参与党内法规实施后评估的渠道。由于广大党员与被评估党内法规息息相关，是被评估党内法规的利益相关者，因此，党员参与党内法规实施后评估工作的数量多少、范围大小、程度深浅等，直接关系到党内法规实施后评估工作的民主化与科学化程度，所以，应将广大党员纳入到党内法规实施后评估过程中，使其能够充分表达自身的愿望和要求。但是，目前党员参与党内法规实施后评估工作的渠道比较狭窄，且回应性较差，因而我们应借鉴立法后评估的相关做法，通过“座谈会、论证会、听证会”等形式不断扩大党员参与党内法规实施后评估的渠道，并增强广大党员参与党内法规实施后评估活动的实效性。

2.新型多元化评估主体模式的操作规范

为了实现党内法规实施后评估工作的程序化、规范化，必须构建新型多元化评估主体模式的操作规范。

第一，自主性评估主体的确定。由于党内法规实施后评估的组织主体一般是党内法规制定部门，因而，这里需要确定的是党内法规实施后评估的具体实施主体，即究竟是由党内法规制定部门还是由党内法规实施部门作为党内法规实施后评估的具体实施主体。如前所述，我们应根据党内法规实施后评估的目的、党内法规本身的内容及其重要性确定党内法规实施后评估的具体实施主体，即是党内法规制定部门还是党内法规实施部门，抑或两者都有。需要说明的是，并不是每一次党内法规实施后评估工作中，都有党内法规制定部门或党内法规实施部门作为党内法规实施后评估具体实施主体。因为有时候作为党内法规实施后评估组织主体的党内法规制定部门可以直接委托专业社会评估机构作为党内法规实施后评估具体实施主体，而无需其他主体再作为党内法规实施后评估具体实施主体。在立法后评估实践中，许多地方和部门已经将立法后评估工作全部委托给了专业社会评估机构。如《广东省政府规章立法后评估规定》第6条规定：“评估机关可以根据需要，将立法后评估的部分事项或者全部事项委托高等院校、科研机构、社会团体（以下统称受委托评估单位）进行。”借鉴这一做法，将来党内法规实施后评估组织主体也可以将党内法规实施后评估工作直接全部委托给专业社会评估机构进行。

第二，专业社会评估机构的选择。在确定被评估党内法规以后，党内法规实施后评估组织主体应根据本次党内法规实施后评估的目的，并结合被评估党内法规的内容及其重要性，选择某一专业社会评估机构作为委托主体。借鉴立法后评估的做法，即“受委托的社会组织应当具备这样一些条件：（1）具有熟悉法律制度及其实施工作、掌握评估方法技术的人员；（2）相关人员参与评估的时间能够得到保障；（3）具备开展评估工作的必要设备、设施。”能够作为党内法规实施后评估委托主体的专业社会评估机构必须具备以下条件：一是具备完善的组织体系和规章制度，例如，有健全的领导机构，有完善的规章制度等。二是要有专业的评估人员和评估团队，其能够熟悉党内法规相关理论知识，掌握党内法规实施后评估的专业理论知识和评估方法技术，且有充分的时间和精力从事党内法规实施后评估工作。三是要有开展党内法规实施后评估工作的必要设备和资料，且有稳定的经费支持。在选择符合上述条件的专业社会评估机构后，党内法规实施后评估组织主体应与其签订党内法规实施后评估委托协议，明确双方各自的权利和义务，特别是明确各自的违约责任。

第三，明确参与主体的范围。党内法规实施后评估参与主体的范围并不是固定的，而是随着被评估党内法规的改变而改变，因而，我们确定党内法规实施后评估参与主体的范围，必须视被评估党内法规的情况而定。尽管如此，但每个党内法规实施后评估参与主体范围仅以与被评估党内法规利益相关者为限。但是由于利益相关者的范围可大可小，也必须要对利益相关者的范围做个大致界定，以明确党内法规实施后评估参与主体的范围。我们认为，明确党内法规实施后评估参与主体范围即利益相关者的范围的原则是：一是直接的与被评估党内法规有利益相关者应当成为党内法规实施后评估的参与主体，而间接地与被评估党内法规有利益相关者可以视情况被纳入党内法规实施后评估参与主体的范围。二是必须同时纳入具有不同利益诉求的利益相关者，尽可能涵盖被评估党内法规直接影响到的不同利益群体代表，如受益群体与受损群体、直接影响者与间接影响者等，使其能够发表自已意见，汇集不同利益群体意志。据此，我们可以将党内法规实施后评估参与主体的范围大致界定为：党内法规制定部门、党内法规实施部门、受委托专业社会评估机构、与被评估党内法规有利益关系的各级党组织和广大党员等。

二、党内法规实施后评估对象选择

（一）党内法规实施后评估对象选择范围

由于目前我们党内法规的种类和数量繁多，不可能对每一部党内法规都进行实施后评估，只能选择其中有现实评估必要性的党内法规进行评估。因而，党内法规实施后评估对象选择的范围即有现实评估必要性党内法规的范围。这里我们选择其中的代表进行概述，探讨这些党内法规有评估的现实必要性的原因。

第一，有效期即将届满的党内法规。对这类党内法规进行实施后评估的目的，在于评估该党内法规是否有继续适用的必要。由于该党内法规有效期马上届满，就马上面临该何去何从的命运，特别是有些党内法规是针对特定时期的特殊需要出台的，在该特定时期结束以后，必须开展党内法规实施后评估工作，以期对其效力做出合理的安排，为党内法规制定部门或实施部门继续适用该党内法规或废止该党内法规提供科学的依据。其中，如果经过党内法规实施后评估，发现该党内法规有效期届满后确实无继续适用必要的，就由该党内法规制定部门废止该党内法规。而如果经过党内法规实施后评估，发现该党内法规有效期届满后有必要继续适用的，就由该党内法规制定部门作出继续适用该党内法规的决定或对该党内法规进行修改后继续适用该党内法规。一般说来，在特定时期出台的党内法规在有效期届满后，通常只是某些条款不符合经济社会发展状况，但大部分条款还有继续实施的必要。在这种情况下，经过对该党内法规进行实施后评估后，党内法规制定部门可以根据评估情况对其中某些条款作出修改后继续适用。

第二，实施过程中存在问题较多的党内法规。如果某部党内法规在实施过程中存在问题较多，争议较大，并要求对该党内法规进行修改或废止，此时就就有必要启动党内法规实施后评估工作。特别是当党内法规可能存在与上位法相抵触，甚至与国家宪法法律有可能相抵触时，更应该启动党内法规实施后评估工作，对该党内法规进行实施后评估，以掌握该党内法规的文本质量及其实施状况，为党内法规制定部门或党内法规实施部门开展党内法规建设工作提供直接依据。如果经过党内法规实施后评估，确实属于党内法规制定方面问题的，就应由该党内法规制定部门及时启动“立改废”程序。如果经过党内法规实施后评估，确实属于党内法规实施方面问题的，就应由党内法规实施部门采取相关措施，进一步加强党内法规实施工作。可以说，对这些党内法规进行实施后评估的目的，就在于评估其文本质量及其实施状况，找出该党内法规实施状况不佳的原因所在，并提出进一步完善的举措，为党内法规制定部门开展“立改废”工作或党内法规实施部门加强党内法规实施工作提供直接参考和科学依据。

第三，已经实施一定期限的暂行或试行党内法规。由于当前党内法规制定技术的不成熟，再加上很多党内工作正处于探索时期，因而，党内法规制定部门制定了大量的暂行党内法规或试行党内法规，以暂时调整相关党内社会关系。但这些党内法规只是暂时的、临时的，很不成熟，也不健全，在其实施一段时间后，必须要采取一定的后续措施。如果这些党内法规确实有必要继续实施，就由党内法规制定部门修改这些党内法规或另行制定正式的党内法规，同时废止这些暂行或试行党内法规。如果这些党内法规确实没有必要继续实施的，就由党内法规制定部门废止这些暂行或试行党内法规。但这些都离不开党内法规实施后评估工作，需要以党内法规实施后评估结论为依据。实际上，如果不经过党内法规实施后评估，这些暂行或试行的党内法规存在的问题便很难会被发现，即使有所发现，也不会很全面。因而，暂行或试行的党内法规，在实施一定期限后，以二年或三年为宜，必须要对其进行实施后评估。对这些党内法规评估的目的，在于评估其是否有继续实施的必要，以及在有继续实施必要的前提下，是否需要对其做相应的修改或制定正式的党内法规。

第四，拟列入党内法规制定部门立法计划，需要修改、废止的党内法规。开展党内法规实施后评估的目的在于提高党内法规制定质量以及保证党内法规的良好实施。因而，我们必须要将党内法规实施后评估结果与党内法规制定部门或党内法规实施部门加强党内法规建设工作有机结合起来，并将党内法规实施后评估结果作为党内法规制定部门或党内法规实施部门加强党内法规建设工作的直接依据。这时如果党内法规制定部门需要对某些党内法规进行修改或废止时，就必须首先开展党内法规实施后评估工作，对该党内法规修改或废止的必要性和可行性进行充分的评估，并将该党内法规实施后评估结果作为党内法规制定部门开展相应修改或废止工作的直接依据。只有经过党内法规实施后评估，确实需要对这些党内法规进行修改或废止时，党内法规制定部门才能对这些党内法规进行修改或废止。否则，则予以禁止。可以说，对这些党内法规进行实施后评估的目的，在于评估其修改、废止的必要性和可行性，为党内法规制定部门提供直接依据。正如有学者指出：“对拟作重大修改、废止的，或者拟上升为上一效力级次法律制度的法规、规章，必须按照立法后评估的程序、方法、原则、内容等进行评估，并得出尽可能准确的评估结论，以便为法规、规章的废止、修改完善打下坚实的基础。”

（二）党内法规实施后评估对象选择可行性

所谓党内法规实施后评估对象选择的可行性，即所选的评估对象必须是可以进行评估的。这里说的党内法规实施后评估对象选择的可行性主要是指，对某党内法规进行实施后评估的时机已经成熟，并且评估所需的人力、物力、财力等条件能够满足党内法规实施后评估工作的需要。

1.评估的时机已经成熟

党内法规实施后评估工作的开展，必须在评估的时机成熟的情况下才能进行，否则，难以达到党内法规实施后评估的目的。正如有学者指出：“从提高立法后评估质量的角度来看，如果我们对实施时间太短的法律、法规和规章进行立法后评估，这部法律、法规和规章对社会各个方面产生的影响还未完全显现出来，积累的评估资料也不够充分，将不利于发现它在实施过程中暴露出来的问题，势必影响评估效果。反之，如果我们对实施时间过长的法律、法规和规章进行立法后评估，固然可以给评估积累出更加完整的信息资料，但如果这部法律、法规和规章本身确实存在一定问题的话，那么它给社会带来的不良影响将会更大，不利于及时对它进行修改完善。”那么，我们应如何判断某一党内法规的评估时机已经成熟了呢？我们认为，主要有以下几种情况：第一，如果某党内法规有效期即将届满时，这时就属于评估时机成熟，就应对该党内法规进行实施后评估。第二，如果某党内法规属于暂行或试行党内法规，在实施期限即将届满或实施二至三年时，这时就属于评估时机成熟，就应对该党内法规进行实施后评估。第三，如果某党内法规制定或实施过程中存在的问题较多，争议较大，且实施了三年以上时，这时就属于评估时机成熟，就应对该党内法规进行实施后评估。这里之所以要强调党内法规实施三年以上，是对立法后评估有关做法和有益经验的借鉴。即“从我国法治建设的现状来看，对已经实施三年以上的法律、法规和规章进行立法后评估是比较适当的。这是因为一部法律、法规和规章经过三年以上的实施，其中的各项措施是否具有可操作性、是否可行已经比较明确，制定时的目标是否已经达到也应有所体现，也积累了相当数量的数据以便对比分析，能为保证立法后评估工作的质量准备必要的条件。”第四，如果某部党内法规明确规定了对其进行实施后评估的具体时间，在该评估时间到来时，这时就属于评估时机成熟，就应对该党内法规进行实施后评估。

2.评估的人力、财力、物力和制度条件已经具备

具备一定的人力、财力、物力条件，是开展党内法规实施后评估工作的前提和基础，是党内法规实施后评估活动开展的物质条件所在。如前所述，由于在党内法规实施后多元评估主体模式中，党内法规制定部门基本上都是党内法规实施后评估的组织主体，再加上党内法规实施部门或专业社会评估机构参与其中，有可能成为党内法规实施后具体实施主体，这就保证了党内法规实施后评估所需的人力、财力、物力条件，具体说来：

第一，党内法规实施后评估必须具备一定人力条件。如前所述，党内法规实施后评估是一项专业性和技术性都很强的工作，需要依赖专业的评估人才和评估团队才能进行和完成。正如有学者指出：“立法后评估是一项专业性和技术性都很强的工作，不大可能靠某一个评估实施主体完成。因此，有必要将立法后评估的部分事项委托高等院校、科研机构、社会团体等单位进行。”而在多元评估主体模式下，就可以发挥不同评估主体的人才优势，为党内法规实施后评估工作的开展提供一定的人才条件。例如，党内法规制定部门或党内法规实施部门的工作人员具备党内法规的相关专业知识，熟悉被评估党内法规的制定状况和实施状况，掌握被评估党内法规的一手信息资料，容易知悉党内法规主要存在的问题，而专业社会评估机构有一支专业的评估团队，掌握着专业评估知识和评估技术手段，具备较强的评估能力，那么，这两者强强联合，优势互补，就能为党内法规实施后评估活动的开展提供人才支撑和保障。

第二，党内法规实施后评估必须具备一定财力和物力条件。党内法规实施后评估需要依赖一定的财力和物力条件才能进行和完成，这是其物质基础所在。而在多元化评估主体模式下，总有党内法规制定部门或党内法规实施部门参与其中，这些部门都有充分的经费保障和财政资金支持，能够提供党内法规实施后评估工作所需的财力和物力条件。况且，开展党内法规实施后评估工作也是完善党内法规体系的重要举措，应当有专门的经费保障和支持。而在由专业社会评估机构作为党内法规实施后评估具体实施主体时，因为其接受的是党内法规制定部门的委托，其经费来源是由作为委托方的党内法规制定部门负责的，自然也具备开展党内法规实施后评估的财力和物力条件。

第三，党内法规实施后评估必须具备一定的制度条件。要有效避免党内法规实施后评估活动的运动化和形式化，就必须要建立健全党内法规实施后评估的制度体系，实现党内法规实施后评估的制度化。目前，我们不断建立健全了党内法规实施后评估制度体系，明确了党内法规实施后评估的主体、对象、程序、方法、评估指标体系、评估结果及其运用等问题，逐渐实现了党内法规实施后评估工作的规范化、制度化、程序化，为党内法规实施后评估工作的开展提供了坚实的制度支撑和保障。

(原文注释从略。本文原载于《党内法规理论研究》2018年第1期（总第1期），社会科学文献出版社，2018年版，第76—91页。伊士国系法学博士，法学博士后，河北大学国家治理法治化研究中心研究员，武汉大学党内法规研究中心特聘研究员；郭康系法律硕士，河北大学国家治理法治化研究中心助理。)