张小帅：运用法律保留原则推进党内法规体系建设的思考

【主题论文】本期主题：“马克思主义关于党内法规制度建设的经典思想”

【实务探讨】

运用法律保留原则推进党内法规体系建设的思考

张小帅

摘要：党内法规体系与国家法律体系具有法治精神上的一致性和体系结构上的相似性。作为维护国家法律体系有机统一的法律保留原则，可以并且有必要引入党内法规体系的构建之中。运用法律保留原则的原理推动党内法规体系的构建，在分析和处理党内法规与国家法律关系时，形成国法保留原则；在分析和处理中央党内法规和其他党内法规的关系时，形成中央党内法规保留原则。《中国共产党党内法规制定条例》关于中央党内法规保留范围的规定存在一定的不足之处，需要予以完善。

关键词：党内法规；国家法律；法律保留；国法保留；中央党内法规保留

作者简介：张小帅，法学博士，中国浦东干部学院讲师、武汉大学党内法规研究中心特聘研究员。

论文创新点：第一，从研究视角上，本文首次从法律保留原则对党内法规体系的纵向层级结构进行分析，为研讨如何衔接和协调党内法规与国家法律、维护和保障党内法规的体系性作出了崭新的有益尝试。第二，从研究方法上，本文注重从党内法规和国家法律各自规范体系中的相关具体条文出发，对法律保留原则进行适当修正，保证了可寻找出真正与党内法规体系相契合的建设经验。第三，从主要观点上，本文基于党内法规体系与国家法律体系在法治精神上的一致性与体系结构上的相似性，从法律保留原则衍生出国法保留原则和中央党内法规保留原则，并对两原则的内涵及具体适用进行了充分的说理和论证。

引文析出格式：张小帅.关于运用法律保留原则推进党内法规体系建设的思考[J].党内法规理论研究.2018,01:92-108.

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运用法律保留原则推进党内法规体系建设的思考

张小帅

在新时代，为坚定不移全面从严治党，不断提高党的执政能力和领导水平，党的十九大报告强调要加强党内法规制度体系建设，如：提出“增强依法执政本领，加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系，加强和改善对国家政权机关的领导”，直接提出了加强党内法规制度体系建设的要求；提出“全面推进党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设，把制度建设贯穿其中……”，这表明要把制度建设贯穿于政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设之中，而各个领域的制度建设之间要有机统一、不能互相冲突，这就间接提出了加强党内法规制度体系建设的要求。党内法规体系是党内法规制度体系的重要载体和重要组成部分，因此，加强党内法规体系建设是新时代坚定不移全面从严治党，不断提高党的执政能力和领导水平的必然要求。

一  党内法规体系的构成

根据《中国共产党党内法规制定条例》（以下简称《党内法规制定条例》）第二条第一款的规定，党内法规是党的中央组织以及中央纪律检查委员会（以下简称中纪委）、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称。据此，党内法规体系就是由党的中央组织以及中纪委、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的党内法规构成的有机统一的体系。

党内法规体系可以从横向内容角度和纵向层级角度进行划分。在横向内容角度方面，学界和官方对党内法规体系划分为哪几类存在着争议，这种争议也体现了对党内法规体系研究的不断深入和发展。例如，有学者认为，党内法规体系可以分为规范党的领导和执政活动法规、规范党的自身建设活动、规范党的机关运行保障活动三类；也有学者将党内法规体系划分为党章及相关法规、党的领导和党的工作方面法规、思想建设方面法规、组织建设方面法规、作风建设方面法规、反腐倡廉建设方面法规、民主集中制方面法规、机关工作方面法规等八个方面；亦有学者将党内法规体系划分为六大类：党的思想建设法规、党的组织建设法规、党的队伍建设法规、党的作风建设法规、反腐倡廉建设法规、党内工作程序法规等。同时，中共中央《关于加强党内法规制度建设的意见》将党内法规制度体系划分为“1+4”的基本框架，这种基本框架实质上也适用于党内法规体系，即党内法规体系在党章之下可以划分为党的组织法规、领导法规、自身建设法规、监督保障法规四类；党的十九大报告关于“加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系”的要求，在党内法规领域内，实质上又将党内法规体系划分为了党的领导法规和党的建设法规两类。

本文着重探讨纵向的层级角度的划分，着重于运用法律保留原理来分析党内法规体系的纵向的层级结构。

在纵向的层级角度，有学者认为，党内法规体系可以分为四个层级，第一层级是党章，第二层级是党的中央组织制定的党内法规，第三层级是中纪委和中央各部门制定的党内法规，第四层级是省、自治区、直辖市党委以及党中央授权的地方党委制定的党内法规。笔者认为，制定主体应当是党内法规层级划分的主要标准。由于党章是由党的全国代表大会制定的，而党的全国代表大会无疑属于党的中央组织，因此，该学者所说的第一层级党章实际上可以纳入第二层级之中。同时，根据《党内法规制定条例》第三条的规定，党的中央组织制定的党内法规称为中央党内法规。因此，上述第一层级和第二层级可以合并称为中央党内法规。同时，本文将中纪委制定的党内法规简称为中纪委党内法规，将党中央各部门制定的党内法规称为部门党内法规，将省、自治区、直辖市单位以及党中央授权的地方党委制定的党内法规简称为地方党内法规，将中纪委党内法规、部门党内法规、地方党内法规统称为非中央党内法规。

（一）中央党内法规

既然中央党内法规是指党的中央组织制定的党内法规，那么顾名思义，党的中央组织就是中央党内法规的制定主体。但是，党的中央组织包括哪些呢？对此问题，《党内法规制定条例》并没有明确规定，这需要从党章中寻找。

党章第三章专章规定了党的中央组织。在党章第三章中出现的党的组织包括党的全国代表大会、全国代表会议、中央委员会、中央政治局、中央政治局常务委员会、中央书记处、中央军事委员会。这些党的组织是不是都属于党的中央组织，进而是不是都拥有中央党内法规制定权呢？答案是否定的。

根据党章第十条第（三）项的规定，党的全国代表大会和它所产生的中央委员会是党的最高领导机关。党章第二十条明确规定了党的全国代表大会的职权，包括如下六项：其一，听取和审查中央委员会的报告；其二，审查中纪委的报告；其三，讨论并决定党的重大问题；其四，修改党的章程；其五，选举中央委员会；其六，选举中纪委。其中，第三项讨论并决定党的重大问题和第四项修改党的章程这两项职权，赋予了党的全国代表大会党内法规制定权，特别是第四项职权表明党章的修改权只属于党的全国代表大会，其他任何党的组织都无权修改党章。党的全国代表大会不仅有权修改党章，而且其根据党的理论创新和实践发展的需要，及时地对党章进行修改，还是党的一个惯例。例如，从党的第六次全国代表大会开始，之后的每一次全国代表大会都对党章作出过修改。党章的最近一次修改是在党的十九大上。党的十九大把党的十九大报告确立的重大理论观点和重大战略思想写入党章，使党章充分体现了马克思主义中国化的最新成果，充分体现了党的十八大以来党中央提出的治国理政新理念新思想新战略，充分体现了坚持和加强党的领导、全面从严治党的新鲜经验。

党的全国代表会议“是由中央委员会在两次党的全国代表大会之间，根据工作需要所召集的代表会议，讨论和决定需要及时解决的重大问题”。党的全国代表会议属于党的中央组织，但是与党的全国代表大会不同,党的全国代表会议属于临时性的。根据党章第十二条的规定，党的中央委员会在必要时召集全国代表会议，党的全国代表会议代表的名额和产生办法，由中央委员会决定。根据党章第十二条和第二十一条的规定，党的全国代表会议行使如下职权：其一，讨论和决定需要及时解决的重大问题；其二，调整和增选中央委员会、中纪委的部分成员。可见，党的全国代表会议并没有党内法规制定权。迄今为止，党的全国代表会议也仅举行过两次，一次是在1955年3月21日～31日，一次是在1985年9月18日～23日。

根据党章第十条第（三）项的规定，中央委员会由党的全国代表大会选举产生，与党的全国代表大会同属党的最高领导机关。中央委员会向党的全国代表大会负责并报告工作。根据党章第二十二条第三款的规定，“在党的全国代表大会闭会期间，中央委员会执行党的全国代表大会的决议，领导党的全部工作，对外代表中国共产党”。其中，“领导党的全部工作”表明中央委员会有权制定党内法规来规范全体党组织的工作、活动和党员行为。例如，党的十八届六中全会修改通过了《关于新形势下党内政治生活的若干准则》，制定了《中国共产党党内监督条例（试行）》。

根据党章第二十三条第一款和第二款的规定，中央政治局和中央政治局常委会是由中央委员会全体会议选举产生的，在中央委员会闭会期间，中央政治局和中央政治局常委会行使中央委员会的职权。这表明中央政治局和中央政治局常委会亦应当有权制定党内法规。例如，党的十八大结束不久，党的第十八届中央政治局就召开会议，审议通过了《中共中央政治局关于改进工作作风密切联系群众的规定》；党的十九大结束不久，党的第十九届中央政治局就召开会议，审议通过了《中共中央政治局贯彻落实中央八项规定的实施细则》。

根据党章第二十三条第三款的规定，中央书记处是中央政治局和中央政治局常委会的办事机构。这表明中央书记处在性质上是办事机构，并没有独立的职权，因而无权制定党内法规。

根据党章第二十四条的规定，中央军事委员会负责军队中党的工作和政治工作，对军队中党的组织体制和机构作出规定。据此，中央军事委员会应当可以针对军队中党组织的工作、活动和党员行为制定党内法规。

（二）非中央党内法规

非中央党内法规中，中纪委党内法规的制定主体就是中纪委。关于中纪委的性质，即其是属于党的中央组织，还是属于党的部门，或者两者都不属于，不同学者有不同看法。例如，有学者将其归入党的中央组织。但是，一些具有官方背景的网站在统计党中央各部门时，则把中纪委列入其中。

对此，笔者认为，党章是党内法规体系的根本，党章是确定中纪委是否是党的中央组织的最重要、最权威的依据。党章第三章专门规定了党的中央组织的范围，而其中并没有中纪委，党章将中纪委置于第八章“党的纪律检查机关”一章之中，这说明中纪委并不属于党的中央组织。

同时，根据《党内法规制定条例》对党内法规的定义，所谓党内法规是指党的中央组织以及中纪委、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称。这个定义把党内法规的制定主体分为四类：第一类是党的中央组织，第二类是中纪委，第三类是中央各部门，第四类是省、自治区、直辖市党委。这种分类将中纪委与党的中央组织和中央各部门并列，这表明中纪委既不属于党的中央组织，也不属于中央各部门，而是自成一体，构成一个单独的党内法规制定主体。

非中央党内法规中，部门党内法规的制定主体是党中央各部门。但是党中央各部门究竟包括哪些，或者说究竟哪些部门属于党中央各部门，并没有一部单一的党内法规进行明确规定，甚至很多党中央部门的设立依据也无从查找。前述三个官方网站对党中央各部门的统计也不尽一致。例如，根据中组部主管的共产党员网的统计，党中央各部门包括中纪委、中央办公厅、中组部、中宣部、统战部、中央对外联络部、中央政法委、中央政策研究室、中央台湾工作办公室、中央对外宣传办公室、中央财经领导小组办公室、中央外事工作领导小组办公室、中央机构编制委员会办公室、中央直属机关工作委员会、中央国家机关工作委员会。与共产党员网的统计结果相比，中央机构编制网的统计结果增加了中央网络安全和信息化领导小组办公室和中央防范和处理邪教问题领导小组办公室，减少了中央对外宣传办公室。中国网的统计则与中央机构编织网的统计结果相同。这表明在这三个具有官方背景的网站之间，对于党中央各部门的范围尚存在争议。

此外，《深化党和国家机构改革方案》的规定，要组建中央全面依法治国委员会、中央审计委员会、中央教育工作领导小组、中央和国家机关工作委员会，将中央全面深化改革领导小组、中央网络安全和信息化领导小组、中央财经领导小组、中央外事工作领导小组分别改为中央全面深化改革委员会、中央网络安全和信息化委员会、中央财经委员会、中央外事工作委员会。这些新组建的或者修改后的机构无疑属于党中央各部门。

非中央党内法规中，地方党内法规的制定主体是省、自治区、直辖市党委。同时，中共中央印发的《关于加强党内法规制度建设的意见》提出探索赋予副省级城市和省会城市党委在基层党建、作风建设等方面的党内法规制定权。据此，副省级城市和省会城市党委同样是地方党内法规的制定主体。

（三）法律保留原则与党内法规体系

要构建和完善党内法规体系，需要处理好三种关系：第一种是党内法规体系内与外的关系，即党内法规体系与国家法律体系的关系；第二种是党内法规体系内部横向维度的关系，即横向维度的各领域党内法规之间的关系；第三种是党内法规体系内部纵向维度的关系，即纵向维度的中央党内法规和非中央党内法规之间的关系。而法律保留原则可以在分析处理第一种和第三种关系时发挥重要作用。因此，可以并且有必要将法律保留原则引入党内法规体系建设中。这主要基于两个方面原因：其一，基于新时代提出的党内法规体系建设的要求；其二，基于党内法规体系与国家法律体系在法治精神上的一致性与体系结构上的相似性。

但是，党内法规体系与国家法律体系毕竟是两套独立的规范体系，两者存在着诸多方面的差别，在将法律保留原则引入党内法规体系建设中时，需要对之进行适当修正，从中衍生出国法保留原则和中央党内法规保留原则，以此来分别分析和处理党内法规体系与国家法律体系的关系、中央党内法规与非中央党内法规的关系。

二  党内法规与国家法律之关系：国法保留原则之析出

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称：《全面依法治国决定》）提出“注重党内法规同国家法律的衔接和协调”。衔接和协调党内法规与国家法律，处理好党内法规与国家法律的关系，必须首先明确党内法规与国家法律各自规范范围的边界。在此，本文借用法律保留原则的原理来分析党内法规与国家法律的关系，提出国法保留原则，用国法保留原则来确定党内法规与国家法律各自规范范围的边界。

（一）法律保留原则之修正：国法保留原则之析出

法律保留原则是公法上的一个概念，出自德国行政法鼻祖奥托·迈耶。法律保留原则的基本含义是指特定的事项专属于立法者规范，非经法律授权，行政机关不得为之。法律保留原则被引进国内后，基本保持原有涵义。如有学者认为，法律保留原则“亦即积极意义之依法行政原则，系指行政权之行动，仅于法律有授权之情形，始得为之，换言之，行政欲为特定之行动，必须有法律之授权依据”；又如，“所谓法律保留是指凡属宪法、法律规定只能由法律规定的事项，则只能由法律规定，或者必须在法律有明确授权的情况下，才能由行政机关作出规定”；再如，法律保留原则“要求某些法律事项只能由法律来作出规定，行政机关不得作出相关规定，除非经过特别授权”。可见，法律保留原则是在严格区分国家立法机关立法权与行政机关立法权的前提下，规定某些特定的事项，只能由立法机关制定法律进行规定，行政机关非经立法机关授权，不得制定行政法规等进行规定。将法律保留原则引入分析党内法规与国家法律关系时，需要对之进行一定程度的修正，本文将修正后的原则称之为国法保留原则。国法保留原则与法律保留原则相比，存在着如下区别：

第一，分析对象不同。如前所述，法律保留原则以严格区分立法机关立法权和行政机关立法权为前提，即是说，法律保留原则的分析对象是国家行政机关立法与立法机关立法。但是即便如此，与国家法律体系外的其他规范如公司章程、民俗公约相比，立法机关立法与行政机关立法均属于以宪法为核心的国家法律体系。而国法保留原则则不同。国法保留原则的分析对象是党内法规与国家法律。党内法规体系与国家法律体系是两套独立的体系，分别具有各自的规范范围。

第二，“法律”涵义不同。法律有广义和狭义之分。广义的法律是指法律的整体。在我国，广义法律既包括作为根本法的宪法、全国人大及其常委会制定的法律，也包括国务院制定的行政法规、地方国家权力机关制定的地方性法规、国务院各部委和省级人民政府制定的规章等。而狭义的法律仅指全国人大及其常委会制定的法律。在法律保留原则中，基于严格区分国家立法机关立法与行政机关立法的前提，法律保留原则中的“法律”一词的涵义是狭义的，即法律保留原则实际上指的就是某些特定的事项只能由全国人大及其常委会制定的法律进行规定，非经全国人大及其常委会授权，行政机关不得制定行政法规等进行规定。而在国法保留原则中，基于党内法规体系与国家法律体系是两套独立的体系，国法保留原则中“法律”一词的涵义是广义的，即指以宪法为核心，由宪法、法律、行政法规、地方性法规、部门规章和地方政府规章等组成的有机统一的国家法律体系。

第三，目的不同。法律保留原则的根本目的“在于保证国家立法的至上性，划定了立法机关与行政机关在创制规范方面的权限秩序”，法律保留原则“保障了法律规范位阶的有序性，防止了行政立法权自我膨胀，有利于公民权益的保护”。亦即是说，法律保留原则通过规限行政立法权，旨在实现三个目的：其一，保证国家立法的至上性；其二，保障法律规范位阶的有序性；其三，保护公民的合法权益。而国法保留原则的目的与法律保留原则的目的既有区别也有联系。其联系之处在于，二者均旨在保护公民的合法权益。其区别之处在于国法保留原则还旨在实现如下两个目的：其一，保证国家立法的至上性。此处“国家立法”中的“法”是广义的法律，而法律保留原则目的中“国家立法”中的“法”是狭义的法律。其二，明确党内法规规范范围的边界。党内法规是中国共产党规范党内事务的一种自治性规范，但作为执政党，中国共产党的一些行为必然会延伸至国家领域，这就决定了党内法规很容易超越其本应有的界限，侵犯国家法律的规范范围。因此，国法保留原则的一个重要目的即在于规限党内法规的制定权限，明确党内法规规范范围的边界。

第四，授权不同。法律保留原则强调非经法律授权，行政机关不得制定行政法规等对某些特定事项进行规定。言下之意，法律保留原则并没有将行政机关的立法权完全堵死，行政机关并非完全不能对特定事项进行规定，只要经过法律授权，行政机关就可以为之。但国法保留原则则不存在这方面的可能。由于党内法规和国家法律在制定主体、表现形式和体系构成、制定程序、适用范围、规范结构和行为规范标准、实施方式等方面均存在不同，两者是两套完全不同、相互独立并行的规范体系，不存在国家法律向党内法规授权的问题。

尽管存在着上述三个方面的不同，但是法律保留原则和国法保留原则二者的理论基础是相同的，即二者的理论基础均在于民主原则、法治国家原则和基本权利原则。

第一，民主原则。法律保留原则强调特定的事项只能由立法机关制定法律进行规定，行政机关非经法律授权，不得为之。与行政机关相比，由人民选举产生的代表组成的立法机关，作为体现人民主权原则的代议制机关，其民主性显然更强。正如有学者所说：“民主原则要求由国民选出直接代表民意的议会，负有统制一切国家活动的义务，换言之，凡有关国家之重大决定，尤其对于一般性的与人民有密切关系者（如限制基本人权），应由议会本身作成规律，亦即应保留由立法者以形式之法律加以决定，如此基于民主原则的要求，即导出法律保留原则，行政活动于此范围内，仅得依据法律之授权执行。”而党内法规作为规范中国共产党党内事务的规范，由中国共产党制定，体现的主要是中国共产党的意志。与之相比，国家法律是由国家系统内的立法机关、行政机关制定，体现的是国家意志，其民主性显然更强。

第二，法治国家原则。“现代政治首先是法治政治，法治构成现代政治的基石”，国家各方面的治理都必须依法而行。在国家法律体系内，法治国家原则“要求国家与人民间之法律关系，应以一般性法律加以规范，俾使人民有预见可能性与计划可能性，并排除滥用及恣意。由此，亦可导出对于人民之行政作用必须以形式意义的法律加以规定之法律保留原则”。在党内法规体系与国家法律体系之间，“党内法规是党内的规矩，国家法律是全社会的规矩”。我国宪法第五条第一款规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。”《全面依法治国决定》提出“党内法规既是管党治党的重要依据，也是建设社会主义法治国家的有力保障”，并将党内法规体系与国家法律体系共同纳入中国特色社会主义法治体系之中。党内法规体现的是党的意志，国家法律体现的是国家的意志。法治要求国家法律的权威高于任何当权者个人或集体意志的权威，“无论这一意志来自一人之治的君主，还是多数人之治的民主，抑或集体之治的政党”。基于此，国家法律的权威高于党内法规的权威，在处理党内法规与国家法律关系时，需要坚持国法保留原则。  

第三，基本权利原则。法律保留原则“最初的意义或称经典意义是指行政机关如果要对私人的财产和自由进行干预，必须得到议会所制定的法律的明确授权，否则就构成违法”。可见，保障私人的财产和自由是法律保留原则的重要目的。由于中国共产党具有“三个代表”、“两个先锋队”性质，为了体现和保障共产党员的先进性和纯洁性，党内法规必然会对党员提出比较高的要求，这种要求从形式上看，就可能存在着侵犯党员作为公民身份所享有的宪法和法律规定的权利，在此，国法保留原则的目的就在于保障党员作为公民所享有的宪法和法律规定的权利和自由。

基于上述分析，本文认为，国法保留原则就是指在制定党内法规之时，某些特定的事项，只能由国家法律进行规定，党内法规不得进行规定，并且国家法律不得授权党内法规进行规定。

（二）国法保留之范围

国家法律体系与党内法规体系均属于中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，但是国家法律与党内法规是两套独立的规范，分别具有各自不同的涵义与内容。

在国家法律体系内，按照通说，法律是指由国家制定或者认可，并由国家强制力保证实施、反映统治阶级（即掌握着国家政权的阶级）意志的规范系统。法律具有如下四个基本特征：第一，是调节人的行为及社会关系的规范；第二，是出自国家的社会规范；第三，是规定权利和义务、权力和职责的规范；第四，是由国家保证实施的社会规范。其中第三项特征表明，涉及国家机构的权力和职责与公民的权利和义务的事项是法律的主要内容。正如作为国家法律体系根本法的宪法，其基本内容可分为国家权力的依法行使和公民权利的有效保障两大块。前者涉及到国家机构如何组成、享有哪些权力、权力如何行使、权力违法行使的后果等内容；后者涉及到公民享有哪些权利，应当履行哪些义务，违法行使权利以及不履行义务应当承担什么后果等内容。

将法治思维与法治方式运用于党内治理，形成党内治理法治化的制度载体，即党内法规。[6]《党内法规制定条例》的规定，党内法规是党的中央组织以及中纪委、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称。这表明党内法规的规范内容主要是“党组织的工作、活动和党员行为”。其中，党组织的工作、活动涉及到党组织如何组成、享有哪些权力、权力如何行使、权力违法（这里的“法”是指党内法规）行使的后果等内容；党员行为涉及到党员享有哪些权利，应当履行哪些义务，违反党内法规行使权利以及不履行义务应当承担什么后果等内容。

从上述分析可以看出，党内法规与国家法律的内容存在着较大程度的相似性：党组织对应于国家机构，党员对应于公民。基于中国共产党作为执政党的地位，党内法规在制定时有可能逾越应有的边界，对涉及国家机构和公民基本权利义务的事项作出规定，侵犯国家法律的规范范围。为解决这个问题，必须明确国法保留之范围。在法律保留理论中，关于法律保留的范围有“侵害保留说”“全部保留说”“重要事项说”“机关功能说”等诸多学说。对于国法保留原则来说，本文认为其保留范围兼具“重要事项保留”和“侵害保留”两项特点，具体而言，国法保留的范围如下。

第一，国家机构内容保留。国家机构“是国家借助国家权力为实现政治统治和政治管理职能，依照宪法和法律规定建立起来的国家机关的总和”。国家机构具有鲜明的国家性，是一种国家组织，享有特殊的强制力。国家机构通常包括立法机关、行政机关、审判机关、检察机关、军事机关等。在我国，国家机构主要包括作为代议机关的全国人大及其常委会、地方各级人大及其常委会，包括作为行政机关的国务院、地方各级人民政府等，包括作为国家监察机关的国家监察委员会和地方各级监察委员会，包括作为审判机关的最高人民法院、地方各级人民法院和专门人民法院等，包括作为检察机关的最高人民检察院、地方各级人民检察院和专门人民检察院等，包括作为军事领导机关的中央军事委员会等。这些国家机构如何产生与组成、享有哪些权力、权力如何行使、权力违法行使的后果等内容，均由国家法律进行规定，党内法规不得进行规定。

第二，公民的基本权利与义务内容保留。公民“通常是指具有某个国家国籍的自然人”。公民的权利是人权的法定形态。马克思曾经指出：“人权不是天赋的，而是在历史中形成的”“人的基本权利是人作为构成社会整体的自律的个人，为确保其自身的生存和发展、维护其作为人的尊严而享有的，并在人类社会历史过程中不断形成和发展的权利；从终极的意义上说，这种权利既不是造物主或君主赋予的，也不是国家或宪法赋予的，而是人本身所固有的……”。即便如此，人的基本权利要想得到认可和保障，必须依靠具有国家强制力的法律特别是宪法。因此，公民的基本权利和义务同样具有非常强的国家性。根据我国宪法规定，公民享有一系列的权利，同时也承担一系列的义务。在权利方面，如公民享有平等权、选举权和被选举权，享有言论、出版、集会、结社、游行、示威等政治自由，享有批评、建议、申诉、控告或者检举的权利，享有人身自由和信仰自由，享有社会、经济、教育和文化方面的权利等等；在义务方面，公民应当承担维护国家统一和各民族团结，遵守宪法和法律、保守国家秘密、爱护公共财产、遵守劳动纪律、遵守公共秩序、尊重社会公德，维护祖国的安全、荣誉和利益，保卫祖国、依法服兵役和参加民兵组织，依法纳税等义务。党内法规不得变更国家法律规定的公民基本权利和义务：对于国家法律禁止负担的义务，党内法规不能施加于党员之上；对于国家法律规定必须履行的义务，党内法规不得免除；对于国家法律规定必须享有的权利，党内法规不得剥夺。

第三，处罚内容保留。在国家法律体系内，处罚内容可以分为刑事处罚、行政处罚和民事处罚三类。其中，刑事处罚可以分为主刑和附加刑，主刑包括管制、拘役、有期徒刑、无期徒刑和死刑，附加刑包括罚金、剥夺政治权利、没收财产等；行政处罚包括警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证或者执照、行政拘留等；民事处罚包括停止侵害、排除妨碍、消除危险、返还财产、恢复原状、修理、重作、更换、赔偿损失、支付违约金、赔礼道歉等。这三类处罚均是对公民个人的自由、权利或者财产进行一定程度的限制或者剥夺，对公民的影响较为严重，因此，这部分内容必须由国家法律保留，党内法规不得规定。党内法规只能在国家法律规定的处罚内容之外，规定党纪处分，包括警告、严重警告、撤销党内职务、留党察看、开除党籍，这几项党纪处分显然不会对公民的自由、权利或者财产造成任何影响或者损害。

党内法规在制定时，要遵循国法保留原则，不得侵犯国家法律的规范范围。但是，作为执政党的中国共产党，可以通过党对立法工作的领导，通过法定程序使党的主张成为国家意志，即通过向法定的国家机构提出修宪、立法、修法等建议，使党的主张成为国家法律的内容。

（三）“纪严于法”与国法保留原则

国法保留原则可以用来分析“纪严于法”的涵义。所谓纪严于法，顾名思义，指党的纪律要求严于国家法律规定。其中的“严”字表明存在着比较，可能涉及到两种标准的比较，即行为标准的比较和处罚标准的比较。所谓行为标准的比较，是说当面对特定情形，国家法律没有作出规定或者规定公民可以作出特定行为时，党内法规规定公民必须作出特定行为。例如，《中国共产党纪律处分条例》第一百一十条规定：“遇到国家财产和群众生命财产受到严重威胁时，能救而不救，情节较重的，给予警告、严重警告或者撤销党内职务处分；情节严重的，给予留党察看或者开除党籍处分”。据此，可以说见义勇为被党内法规规定为一项义务，当可以见义勇为之时，党员必须见义勇为，否则就要受到党纪处分。而法律对普通公民则无此要求，法律并不能因为公民没有见义勇为而给予刑事、行政或者民事处罚。所谓处罚标准的比较，是说对于同样一种行为，当法律规定应当作出刑事、行政或者民事处罚时，党纪应该在法律规定的处罚幅度外，规定更为严厉的处罚。例如，若法律规定对特定行为应当处以行政拘留10天的处罚时，按照“纪严于法”的要求，党纪处分应当作出不低于10天的拘留处分。而按照国法保留原则，党内法规显然没有此权限。并且，党纪处分（警告、严重警告、撤销党内职务、留党察看、开除党籍）与法律处罚（刑事处罚、行政处罚、民事处罚）是两套完全不同的内容，完全不具有可比性。所以，根据国法保留原则，所谓“纪严于法”其实说的是在行为标准上，党纪严于国家法律。

三  中央党内法规与非中央党内法规之关系：中央党内法规保留原则之析出

党内法规体系是一个以党章为根本、以民主集中制为核心，以准则、条例等中央党内法规为主干，由各领域各层级党内法规组成的有机统一整体。因而，党内法规是一个精致的体系，为了维护和保障党内法规的体系性，需要运用法律保留原则来分析和处理党内法规体系内部中央党内法规与非中央党内法规之间的关系。

（一）法律保留原则之修正：中央党内法规保留原则之析出

运用法律保留原则原理来分析处理中央党内法规与非中央党内法规之关系，可以形成中央党内法规保留原则。所谓中央党内法规保留原则，是指某些特定的事项，只能由中央党内法规进行规定。与法律保留原则和国法保留原则相比，中央党内法规保留原则具有如下特点：

第一，中央党内法规保留原则分析处理的是中央党内法规与非中央党内法规之关系。根据对中央党内法规与非中央党内法规制定主体的分析，中央党内法规保留原则的涵义就是指某些特定的事项只能由党的全国代表大会、中央委员会、中央政治局、中央政治局常务委员会、中央军委制定党内法规进行规定，中纪委、中央各部门和省、自治权、直辖市党委不得制定党内法规进行规定。

第二，中央党内法规保留原则的目的是为了维护党内法规体系的有机统一。党内法规要形成一个完善的体系，必须明确两点：其一是党内法规体系内各党内法规的位阶层级；其二是各位阶层级党内法规的规范范围。

就前者而言，根据《党内法规制定条例》第四条第一款的规定，党内法规体系是由党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则组成的有机统一的整体。根据第二十五条的规定，党章的效力最高，中央党内法规的效力高于非中央党内法规，中纪委制定的党内法规和部门党内法规的效力高于地方党内法规的效力。

就后者而言，《党内法规制定条例》第四条第二至五款分别规定了各位阶层级党内法规的规范范围。结合第五款和第六款的规定可知，非中央党内法规主要是对党的某一方面重要工作或者事项作出具体规定。但这是否意味着非中央党内法规可以对党的任何方面的重要工作或者事项作出具体规定呢？答案是否定的。根据《党内法规制定条例》第三条的规定，该条所规定的六个方面的事项只能由中央党内法规进行规定，非中央党内法规对其中任一事项既不能作出全面规定，也不能作出具体规定。

第三，中央党内法规保留原则是绝对保留原则，而非相对保留原则。在法律保留理论之中，法律保留是一个由宪法保留、绝对法律保留和相对法律保留构成的阶层化体系。所谓绝对法律保留，即对于某些法律保留的“核心”事项，只能由立法机关制定法律进行规定，立法机关不得将此权力授予行政机关；所谓相对法律保留，即对于某些特定事项，应当由立法机关制定法律进行规定，但是当立法条件还不成熟时，立法机关可以将此权力先授予行政机关，由行政机关制定行政法规进行规定，待立法条件成熟后，再由立法机关制定法律。我国《立法法》第八条和第九条规定的法律保留制度就是一个由绝对法律保留和相对法律保留构成的法律保留体系。根据《党内法规制定条例》的规定，中央党内法规保留原则是一种绝对保留原则，即是说对于《党内法规制定条例》第三条规定的六项事项，只能由党的中央组织制定中央党内法规进行规定，党的中央组织不得授权中纪委、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定非中央党内法规。

（二）民主集中制：中央党内法规保留原则之理论基础

民主集中制是党的根本组织原则，亦是制定党内法规必须遵循的重要原则。民主集中制强调民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合，是“通过民主制和集中制的结合实行对党的上级机关和下级机关进行管理的根本制度，是使党的权力能够规范运行的根本保证”，从而为中央党内法规保留原则提供理论基础。

第一，民主集中制坚持民主基础上的集中，中央党内法规的制定在充分发扬党内民主的基础上，凝聚着全党的智慧。党的中央组织由全党选举产生，与党的其他组织相比，具有更强的民主性。民主集中制“对上级机关的要求是，实行集中制要以实行民主制为前提，集中是在民主基础上集中”。这就要求党的中央组织在制定中央党内法规之时，必须充分发扬民主，调动全体党员的智慧和力量，集思广益，凝聚全党的智慧。也正是因为如此，所以对于全党来说具有绝对重要的事项，必须由中央党内法规来规定。

第二，民主集中制坚持集中指导下的民主，中央党内法规发挥着维护党的集中统一的作用。民主集中制“对下级机关的要求是，实行民主制要以实行集中制为前提，民主是在集中指导下的民主”。民主集中制强调个人服从组织、少数服从多数、下级服从上级、全党服从中央。为维护党的集中统一领导，对于全党来说绝对重要的事项，必须由党的中央组织制定中央党内法规进行规定，党的其他组织则应当服从党的中央组织，严格执行中央党内法规的规定。

（三）中央党内法规保留之范围

《党内法规制定条例》第三条规定了中央党内法规保留之范围，包括六项，这六项内容适用法律保留范围理论中的“重要事项保留说”。六项内容分别是：①党的性质和宗旨、路线和纲领、指导思想和奋斗目标；②党的各级组织的产生、组成和职权；③党员义务和权利方面的基本制度；④党的各方面工作的基本制度；⑤涉及党的重大问题的事项；⑥其他应当由中央党内法规规定的事项。这六项内容可以分为如下几类：

第一类是第①项。该项内容可以说是属于党章保留事项。党章作为党内法规体系的根本法，规定了党的性质和宗旨、路线和纲领、指导思想和奋斗目标，因此，第①项属于党章保留内容。

第二类是涉及党的中央组织、中纪委产生、组成和职权的事项，以及涉及党的重大问题的事项，也就是第②项中的部分内容与第⑤项。根据《党内法规制定条例》第二十二条第（一）项的规定，关于这些事项的党内法规由党的全国代表大会审议批准。

第三类是涉及党的地方组织和基层组织的产生、组成和职权的事项，涉及党员义务和权利方面基本制度的事项，以及涉及党的各方面工作基本制度的事项，也就是第②项中的部分内容、第③项和第④项。根据《党内法规制定条例》第二十二条第（二）项的规定，关于这些事项的党内法规由党的中央委员会全体会议、中央政治局会议或者中央政治局常务委员会会议审议批准。

第四类是第⑥项，也就是其他应当由中央党内法规规定的事项。根据《党内法规制定条例》第二十二条第（三）项的规定，关于这些事项的党内法规，根据情况由中央政治局常务委员会会议审议批准，或者按规定程序报送批准。

四、余论：中央党内法规保留原则之完善建议

党的集中统一领导是中国共产党历来强调并坚持的领导方式。从党的建设的历史经验看，要维护党的集中统一，必须加强党的纪律建设。而加强党的纪律建设的前提是纪律建设上的统一。这种统一就要求必须由中央党内法规来对党的纪律进行规定，也就是要求党的纪律建设内容必须纳入中央党内法规保留范围之内。而现行的《党内法规制定条例》第三条并没有规定党的纪律，所以将来可考虑修订《党内法规制定条例》，将党的纪律纳入第三条之中，作为中央党内法规保留的内容。

(原文注释从略。本文原载于《党内法规理论研究》2018年第1期（总第1期），社会科学文献出版社，2018年版，第92—108页。张小帅系法学博士，中国浦东干部学院讲师、武汉大学党内法规研究中心特聘研究员)