肖金明 冯晓畅：新时代以来党内法规研究的回顾与展望 ——以2012—2018年CNKI核心期刊文献为分析对象

【主题论文】本期主题：“马克思主义关于党内法规制度建设的经典思想”

【文献分析】

新时代以来党内法规研究的回顾与展望

——以2012—2018年CNKI核心期刊文献为分析对象

肖金明 冯晓畅

摘要：中国特色社会主义进入新时代，党的建设和法治建设呈现出全新状态，党内法规制度建设取得瞩目成就。与此相应，党内法规研究也取得重大突破。梳理2012—2018年党内法规研究成果可知，以党内法规基本理论、党内法规制度规范、党内法规实践创新为主线，党内法规研究在广度和深度上进展显著，形成了一些基本的学术共识，党内法规基础理论研究有所深化，党内法规制度研究有所突破，为完善和发展党内法规学知识、理论和学科体系奠定了基础，也为进一步推进党内法规建设提供了学理支撑。当然，与相关成熟学科相比较，党内法规基础研究和应用研究远没有达到应有状态，党内法规理论科学性、制度合理性、实践规范性研究有待加强，党内法规研究中相关理论的借鉴、党规国法关系研究的框架逻辑、党政联合文件的性质效力等问题上还存一定的认识偏差和误区，整体上看规范研究不够、实证研究不足。面向党内法规研究的未来，应在纠正现有认识误区的前提下，着力从推进党规学学科建设、丰富研究方法、拓展研究领域等方面寻求突破，进而推动党内法规研究上升到新的高度，形成党内法规理论联系实际、实践联系理论，以党内法规理论进步推动实践发展的良性互动局面。

关键词：党内法规；党规与国法；党内治理

作者简介：肖金明，法学博士，山东大学教授，博士生导师；国家社会科学重大项目首席专家、山东省首届优秀青年法学家、教育部新世纪优秀人才、享受国务院特殊津贴专家；山东省法学研究基地首席专家、山东省政治文明与宪政基地首席专家。冯晓畅，山东大学法学院硕士研究生。

论文创新点：第一，行文布局上，本文从基础理论研究到制度体系规范，再到实践经验探索，层层递进，结构严谨，逻辑缜密。第二，研究视角上，本文从现有党内法规文献入手，总结研究经验、纠正研究误区、开拓研究视野，为深化党内法规理论研究和党内法规建设实践提供佐助。第三，主要观点上，本文提出党内法规是一种特殊的制度现象，而非一种软法，并指出套用软法理论研究党内法规存在的局限及逻辑问题。同时，本文指出了党内法规制度体系化在横向维度、纵向维度、实质内容和基本原则四个方面存在的不足。在党规国法关系问题上，本文创造性提出了党规并非完全严于国法，应结合具体语境具体分析这一观点。

引文析出格式：肖金明,冯晓畅.新时代以来党内法规研究的回顾与展望——以2012—2018年CNKI核心期刊文献为分析对象[J].党内法规理论研究.2018,01:109-132.

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新时代以来党内法规研究回顾与展望 ——以2012—2018年CNKI核心期刊文献为分析对象

肖金明   冯晓畅

新时代以来，党内法规制度建设步伐不断加快。从2013年出台具有“党内立法法”性质的《中国共产党党内法规制定条例》、发布《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013-2017）》，到党的十八届四中全会明确把党内法规体系和国家法律规范体系一并纳入中国特色社会主义法治体系，再到党的十九大提出加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系以及2018年印发《中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018－2022年）》，党内法规制度建设呈现出科学化、规范化、系统化的明显趋势。实践层面的快速推进亟待理论界予以积极回应。法学、政治学、马克思主义理论等学科的学者秉持强烈的责任感与使命感，不断推出一些有理论价值和实践意义的研究成果，不仅对党内法规实践产生了一定的影响，也对党内法规学科建设产生了一定推动作用。为了整体把握和清晰认知近年来党内法规理论研究成果，笔者就2012—2018年CNKI核心期刊591篇党内法规相关文献进行梳理、归类和剖析，总结研究经验、纠正研究误区、开拓研究视野，期寄为深化党内法规理论研究和党内法规建设实践提供佐助。

一、党内法规基础理论

党内法规基础理论研究是破解制度现象的先导，是拨开党内法规神秘面纱的工具。唯有夯实基础理论，才能使党内法规生命之树常青。梳理新时代以来的研究成果可知，党内法规基础理论的探讨占据很大篇幅，由基本性质、基本概念、基本范畴、研究方法等构成的党内法规基础理论体系，是整个党内法规研究的最核心。

（一）党内法规定位与正名

党内法规争论的关键在于党内法规是否“姓法”。长期以来，党内法规的性质和定位较为模糊，部分学者对党内法规的“法属性”提出质疑，曾市南认为“党内法规”的提法不妥，理由是政党组织不拥有立法权限，党内条例不具备法的特征，“党内法规”的提法不能严谨、准确地反映党与法的关系。党内法规不“姓法”的论断很大程度上是受以约翰·奥斯丁为代表的分析法学派以及马克思主义经典作家的影响，他们认为法是由国家制定和认可，体现国家意志并由国家强制力保证实施的行为规范。这种国家法中心主义的思维在很长一段时间占据学界主流地位，致使学界尤其是法学界对于党内法规避而不谈。随着软法理论研究的深入，基于法律多元主义视角下的软法论摆脱了“国家—控制”法范式的困境，为党内法规“姓法”提供理论支撑。姜明安认为，“党内法规”的基本性质属于社会法和软法。但是由于我国宪法确立的中国共产党的特殊领导地位，中国共产党党内法规对党务的调整必然影响和涉及国务。从而，中国共产党的党内法规又同时具有一定的国家法和硬法的因素。刘长秋认为，党规党法不是国家法，但却是一种软法，也属于法的范畴。软法概念的提出与使用不会损害国家法的权威。然而，也有学者认为借用软法理论研究党内法规存在一定局限性。武小川指出，软法理论在论证“党内法规”概念上存在局限。具体而言，软法理论不涉及特定社会规范的名称问题；高度抽象的软法理论无法解释党内法规与其他社会规范的特性；软法理念与党内法规理念不一致；软法和党内法规在形式特征上有显著差异；软法不能及时回应党内法规被纳入法治体系的时代内涵。鉴于此，他分别从规范和限制权力的角度出发提出权力规限论以及从梳理“党内法规”的历史合理性角度出发提出约定俗成论。蔡金荣认为，党内法规与社会法、软法概念虽有相似，但仍有根本性区别，其应当也能够像软法一样成为一个独立的理论体系。除此之外，也有学者从其他角度切入为党内法规正名。王振民通过区分法和法律进一步扩大法的外延。“法”是一个更为广泛的概念，“法律”是“法”的一种，除了国家制定的“法律”之外，还有很多其他的“法”规范。比如，道德规范、乡规民约、各类政党章程等。屠凯认为，党内法规具有法律与政策的二重属性。基于它的法律特征，在广义的“法”与其它社会现象的对立中，党内法规可以纳入“法”的范畴；基于它的政策特征，在国家法与党的政策的对立中，党内法规应当属于政策的范畴。

不可否认，软法理论为党内法规研究提供了一种全新的方法论支撑，拓宽了党内法规研究视野。但需要指出，软法论者在研究党内法规时普遍存在两个认识的误区。第一，把党内法规归入软法的范畴，完全套用软法理论研究党内法规。众所周知，软法理论孕育的背景是随着社会转型和公共治理模式的兴起，传统的国家管理模式已不再适应社会发展的需要，政府不应当也不可能成为社会治理过程中的唯一主体，社会转型呼唤多元共治。多元主体治理离不开各种法规范的保障，以公共政策、乡规民约、高校章程等为代表的法规范与国家法律相互作用、优势互补，共同成为社会治理的重要法律依据，又因这些特殊的法规范不具有国家强制力，所以被称为软法。质言之，“软法的出现主要是在于法规范的多样化或者公共制度的多样化，是满足公共机构与公众两种需求的共同选择。”就党内法规而言，党内法规的核心要义并不在服务于公共管理和社会治理活动，而是旨在遵循“治国必先治党、治党务必从严、从严必依法度”的基本逻辑，通过从严管党治党，推动党内治理现代化的进程，进而推动实现国家治理体系和国家治理能力的现代化。因此，将党内法规视为软法的论断在逻辑上显然并不自洽。我们认为，党内法规既不属于“国家法”也不属于“软法”，党内法规是一种特殊的制度现象，是一种特殊的法规范。第二，把党的政策（党的路线、方针、纲要、规划等）等同为党内法规，混淆了党的政策与党内法规之间的关系和界限。从某种意义上讲，党的政策可以视为软法，党的政策和党内法规是不同的存在。党内法规是政治组织内部自治自律规范，立足于从严管党治党。“政党性政策具有公共性，它指向公域，旨在规范、调整党内与党外的公共关系。”从本质上讲，党的政策是人民意志的具体表现形式，承载人民利益和意志的一部分党的政策可以通过立法程序转化为国家法律，作用于社会治理和国家治理。还有一部分党的政策可以直接以政策的形式服务于社会治理，这部分党的政策可以认为属于软法的范畴。

（二）党内法规基本概念

概念的明晰是认识事物的关键，科学明确的概念不仅是对事物内涵和外延的准确表述，更是对事物内在本质和价值的直接表达。然而，对概念的准确界定一直是学界的难题，正如哈特所言：“有许多关于法律的东西和法律与其他事物的关系是无法释明和未全然理解的”。2013年发布的《中国共产党党内法规制定条例》明确了党内法规的概念，学界在此基础上展开研究。付子堂从法学规范的视角审视，党内法规包括制定主体、规范对象和表现形式三个要素。这三个要素共同表明：党内法规是党内具有一定级别的组织制定的，为着规范党组织工作、活动和党员行为，是成文形式的党内规章制度；“总称”一词，蕴含系统性。刘长秋将“党内法规”拆解，对每一个字进行具体释义。“党”特指中国共产党，“内”强调党内法规调整党内关系，“法”指明了其法律性、规范性、权威性与严肃性，“规”表明了党内法规作为法在我国法治体系中的定位，即党内法规是具有法律性质的规矩，是我国社会主义法治体系的组成部分。同时他又对党内法规的外延进行深入解读，党内法规有狭义和广义之分，狭义上的党内法规即《中国共产党党内法规制定条例》第2条之规定，而广义上的党内法规则是指党内所有用以规范和保障党的行为的法律或规范性文件。王耀海从马克思主义法学视角出发，立基于马克思主义经典作家对党内法规的重要论述以及中国共产党的历史发展进程，剖析党内法规的内涵。党内法规是由特定的党内机关制定，调整党内行为与关系并由专门的党内机关负责强制实施的普遍性规则体系。这种规则体系，是以生活物质生活条件为基础的无产阶级意志的集中表达，是无产阶级始终要求共产党代表人民利益内在要求的产物。李林认为，“党内法规”是一个既区别于国家法律又不同于党的纪律、党的规矩等概念的学术话语。他运用政治学、法学和形式逻辑等学科方法，深入分析并回答这个概念中关于“法规”、邻近属概念、“规矩”、“党内”、狭义和广义等关键问题，进而将“中国共产党党内法规（党的法规）”界定为：由党的特定主体依照程序制定，体现党的意志和要求，调整党内政治、组织、权利与义务、权力与责任等重要关系，规范党组织的工作、活动和党员行为，具有明确性、规范性和强制性的行为规矩的总称。上述学者采取不同的研究方法对党内法规的内涵、外延、基本特征以及党内法规在我国法治体系中的地位等问题展开学理解释，进一步丰富和完善了党内法规的概念范畴，为开展党内法规基础理论研究打下坚实的基础。

（三）党内法规基本范畴

“范畴是人类在认识客体的过程中形成的基本概念。任何一门科学，从理论形态上说，都是由范畴建构起来的理论大厦。”党内法规基本范畴是党内法规基础理论的重要组成部分，是推动基础理论研究的核心动力。目前学界对党内法规基本范畴的研究成果较少，对基本范畴的范围尚未有明确界定。概括来说，党内法规基本范畴关涉党的纪律、党的规矩、党内法治、权利义务等一系列基本概念。伍华军将党内法规的基本范畴概括为党内法规与党内法治、领导与执政、民主与集中、权利与义务这四对范畴，它们正确揭示了党内法规的本质和规律，涵盖了党内法规的主要内容。又有一部分学者注重研究党内法规的临近概念——党的规矩。李林认为，“党的规矩”不仅包括党章、党纪、党内法规、国家法律，又包括党内不成文的优良传统和工作惯例，是一个内涵丰富、外延明确的概念。魏治勋亦有相近的观点，他认为“党的规矩”既包括成文党规，又包括法律和不成文的规矩。其中不成文的规矩可称之为“第三层次的党规”，其在党内治理中地位突出、不可替代。王伟国认为，党内法规研究的基础概念，主要包括党的主张、党内法规、党内规范性文件、党规、党内规矩、党的纪律等。这些概念可分为两类：一类是“党的主张”，是体现党的领导的重要概念，也是消除党内法规研究中误读现象的关键概念。另一类是以党内法规概念为核心，存在并列、包含或交叉逻辑关系的概念，包括党内法规、党的规范性文件、党规、党内规矩、党的纪律等。

党员的权利与义务是一对基础性范畴。肖金明认为，党员权利应当特别强调其政治性和相对性。政治性权利主要是指党员作为执政组织的成员所享有的民主权利，功能在于维护党员政治主体地位和党内政治生活民主化。相对性主要包括相对于义务而言的第二性和相对于权力而言的受限性。崔建周指出，当前党员在行使表达权的过程中出现了“沉默”与“失范”两种与民主集中制相悖的现象。保障和规制党员表达权，应以制度建设为基础，不断拓宽、完善党员意愿表达渠道，明确党员表达权边界，加强对党员表达行为的约束。方世荣等认为，党员的执政参与权包括对党执政决策和决定的参与资格权、意见建议权、参与实施权、异议表达权以及成效反馈权。赋予和保障广大党员的执政参与权，对于党民主执政、依法执政和科学执政，巩固党的执政基础、提升党的执政能力、有效实现为民执政的目的具有重要意义。与公民的权利和义务的平等性不同，党员更加强调义务优先性。蒋清华指出，党内法规对党员的“义务优先”要求，是为了使党员成为“积极公民”，是为了让拥有政治美德和高尚伦理的党员更好地服务于党的事业——根本上是人民的事业。

党内法治是一个颇具中国特色的话语，是在党内法规基础上深化和延伸来的制度和法治现象，是党内法规基本范畴的重要组成部分。具体而言，党内法治是适应全面从严治党、全面实现党的治理现代化的需要，遵循党内治理规律和一般法治原理，与国家法治、社会法治相对应，建设以党章为核心的党内法规制度体系，实施以党内法规制度为基础的党内治理的法治形态。需要明确的是，党内法治不是简单的概念创新或话语置换，而是管党治党的形态跃升与重构。由法制迈向法治进而实现良法善治，是推进国家治理现代化的经验总结。那么，遵循国家治理的一般原理和逻辑，由党内法规实现党内法治进而实现良规善治，亦是推动党内治理现代化最优路径。党内法治是党内法规法治化的动态表达，是党内法规建设的应然进路，也是实现党内治理现代化的必由之路。进入新时代以来，党内法治建设正在成为日渐明朗的第二条法治战线，它与第一条法治战线上的国家法治相联动，带动着第三条法治战线上的社会法治建设，形成了法治中国建设的新格局。肖金明认为，党内法治建设对推动党内治理和国家治理现代化具有重大意义，加强党内法治建设是完善党的制度体系、提升党的制度建设水平的基本要求，是推进党内民主、加强党内治理体系建设的现实需要；有利于保障和实现党内民主，为党内治理现代化确立方向；有利于规范权力和保障权利，为党内治理民主化规划路径；有利于促进对内依规治理、对外依法执政，为党内党外依法办事建立关联。

（四）党内法规研究方法

正如拉伦茨所言：“每种学科的方法论都是这个学科对本身进行的情况、思考方式、所利用的认识手段之反省。”一门学科亦或一类现象成熟的标志在于拥有一套科学完整的研究方法。方法论是深入研究制度现象必不可少的工具，党内法规的理论研究同样离不开研究方法的支撑。“法学研究方法根据适用范围和重要程度可分为基本方法和具体方法。基本方法是普遍适用于法学研究的各个领域的方法，具体方法是仅仅适用于法学研究的特定领域和阶段的方法，主要用来解决法学研究中的具体问题。”循此分类，党内法规研究方法同样可以分为基本方法和具体方法。

党内法规研究基本方法适用于党内法规研究的各个领域，具有高度的概括性，有助于把握党内法规的内在本质和一般规律。毋庸置疑，党内法规作为极具中国特色的本土制度现象，其研究理应坚持马克思主义基本方法和基本立场。如前所述，李林、王耀海、刘长秋等学者均从马克思主义基本立场出发剖析党内法规的基本概念。又有学者站在学科建设的高度上阐释马克思主义基本方法在党内法规研究中的必要性。肖金明认为，一门学科可以有很多研究方法，但离开了辩证唯物主义和历史唯物主义，不可能形成社会科学的方法论。坚持辩证唯物主义和历史唯物主义的方法论，有助于运用系统论、理论联系实际、阶级分析、比较分析、历史分析、规范法学、社科法学等研究方法，科学研究和分析党规现象和党规规律。党内法规研究具体方法是指运用一定的方法解决研究中的具体问题，其具有更强的针对性。梳理现有研究成果可知，具体方法包括但不限于以下几种类型：第一，“软法论”。如前所述，以姜明安、宋功德为首的学者借用软法理论为党内法规“姓法”正名，将党内法规研究带入法学学者研究视野。廉睿等认为，实现国家治理现代化要突破既往的单一依托国家法而进行的“硬法之治”，将软法理念和软法思维引入其中，从而实现“软硬混治”。其中，以党内法规为代表的“软法”体系应发挥相应的作用。第二，“活法论”。奥地利法学家埃利希创制了“活法”的概念。“活法论”认为社会中的权力和社会秩序是多元的，“活法”内生于社会并作用于社会，是指与国家制定法相对应的在社会生活中真正起作用的各种社会规则，也就是各种社会团体的内在秩序。活法论的重点是无需和没有国家介入的法律领域，而不是国家制定法律。换言之，以埃利希的“活法”为代表，试图打破国家对社会的支配和控制，将集中的公共权力分散到多元的社会主体之中。“活法”概念有助于证成“党内法规”概念的合理性和有效性，政党作为社会组织的一种类型，通过政党内部的法规范调整和规制政党内部秩序是通往善治的可行之路。第三，“社会系统论”。法国社会学家卢曼发展了“社会系统论”并提出“结构性耦合”概念。卢曼将社会系统划分为法律、政治、经济、宗教等若干社会功能的次系统，各个社会功能次系统之间既是运转相对封闭的自创生系统，又通过结构耦合产生关联。“结构耦合这一概念所针对的乃是社会功能次系统之间通过某些特定结构的媒介，使得不同功能系统能够在维持自身独立性的同时保持较为紧密的联系。”宋功德指出，结构性耦合概念为我们整体把握党的自身建设格局、深刻认识党规制度建设与党的自身建设其他方面的互动关系提供了一个重要视角。张海涛在援引卢曼社会系统论的基础上，明确党内法规是政治系统与法律系统耦合结构的表现。党内法规作为耦合结构的同时却也产生了“去界分化”和冲击法律系统自主性的问题。回应这些问题需要回归社会系统论，从中寻求因应之策。除此之外，王立峰借鉴富勒在《法的道德性》一书中的观点分析党内法规的内在道德，即法律的道德基础在于“内在道德”，这种内在道德使法律成为可能。在制定党内法规的过程中，必须考虑党内法规的可服从性，考虑党内法规的“服从理由”和“内在道德”。党内法规的内在道德应该包括八项程序性原则，不可否认的是党内法规内在道德也存在局限性，即内在道德只是一个形式合法性问题。侯嘉斌借鉴马丁·洛克林在《公法与政治理论》一书中提出的功能主义与规范主义两种公法研究的理想类型，分析党内法规建设的价值导向与内在逻辑。功能主义导向更加注重党内法规的规制与便利功能，规范主义导向则更加注重党内法规的限权与控制功能。纵观党的建设史，功能主义导向产生于新民主主义革命时期，在社会主义革命和建设时期得到进一步巩固，改革开放后规范主义导向逐步萌芽，并于党的十八大之后迅速强化，成为党内法规建设的主导价值导向。

二、党内法规制度规范

党内法规制度的构建离不开党内法规制度体系规范化、制度化、体系化，离不开制度体系中各部分、各环节的科学化、法治化、规范化。与此同时，党内法规制度系统与国家法律制度系统之间既相互独立又相互影响，党政联合发文现象正是党内法规制度系统与国家法律制度系统相互作用、相互影响的一个真实写照，厘清上述问题对完善党内法规制度具有重要意义。

（一）党内法规制度体系化

党内法规制度体系是一个庞大的系统性工程。广义上讲，党内法规制度体系是一个包含党规制定、党规实施、党规监督等多层次、多维度的综合性体系。狭义上讲，党内法规制度体系仅指在现有党内法规的基础上，从形式和内容两个方面对党内法规进行体系化构造。《关于加强党内法规制度建设的意见》（2017年）明确提出，构建以党章为根本，以民主集中制为核心，以准则、条例等中央党内法规为主干，由各领域各层级党内法规制度组成的有机统一整体，逐步完善以党章统领的党的组织法规制度、党的领导法规制度、党的自身建设法规制度、党的监督保障法规制度“1+4”基本框架。近年来，学界围绕党内法规制度体系化各抒己见，为完善党内法规制度体系提供理论支持。

王振民将党内法规分别按内容和制定主体加以划分，按内容可分为党的思想建设、党的组织建设、党的队伍建设、党的作风建设、反腐倡廉建设、党内工作程序等方面的党内法规，按制定主体可分为中央党内法规、部门党内法规和地方党内法规。付子堂和王建芹分别从横向和纵向两个维度构建党内法规体系。付子堂认为，横向维度反映党内法规在规范内容上的差异，可细分为综合性党内法规、思想建设、组织人事建设、作风建设、反腐倡廉、民主集中制建设和军事建设方面的党内法规。纵向维度反映党内法规在效力位阶上的差异，依次是党章—准则—条例—规则、规定、办法、细则。王建芹认为，纵向构建按照党内法规的效力由高到低可分为基本原则，党章，准则，条例，中央层面的规则、规定、办法、细则，各部委及地方省委层面的规则、规定、办法、细则，其他规范性文件（决议、决定、意见、通知）等。横向构建以党内法规体系划分为标准，分为根本类、组织类、行为类、监督及权利保障类等五个大类。李忠就现有党内法规制度体系提出了改良方案。首先，把党章相关法规从“党章及相关法规”中分离出来，党章单列居首，党章相关法规仅次于党章、居于其他党规部门之上；其次，将“党的领导和党的工作法规”更名为“政治建设法规”，包括严肃党内政治生活、党的领导和党的工作三个方面的法规；再次，取消民主集中制建设法规部门；最后，依规治党法规制度体系的基本架构可以划分为党章、党章相关法规、政治建设法规、思想建设法规、组织建设法规、作风建设法规、反腐倡廉建设法规七类。

上述学者主要从静态层面探讨党内法规制度体系建设，亦有学者从动态层面关注党内法规制度体系。莫纪宏认为，党内法规体系建设要服从中国特色社会主义法治体系建设的一般规律。着力建设“党内法规规范体系”，关注“党内法规实施体系”“党内法规保障体系”“党内法规监督体系”的建设。周叶中指出，党内法规体系化建设不仅要从宏观层面科学合理地设计党内法规体系的总体框架，而且需要从健全基础主干性中央党内法规、完善配套中央党内法规、健全部门和地方党内法规、统筹推进党内法规立改废释工作等四个方面予以综合推进。金成波等指出，可以从实体内容和程序内容两个方面完善党内法规体系。一方面，要注重党员权利的保护，加强违规行为的追究，加强党内组织规范的完善；另一方面，加强党内法规制定的民主化，推进党内法规评估和清理的制度化，转变党内法规的“试行”常态化。

总的来说，现有研究成果勾勒出党内法规制度体系化的轮廓，对促进党内法规制度体系的规范化、科学化、体系化发挥了重要作用。但仍存有以下几个方面的不足：一是在横向维度上，对党内法规的划分与归类仍不够科学细致，不同内容党内法规的边界不清，存在着交叉重叠的现象。二是在纵向维度上，按照效力位阶的标准，现有理论成果尚缺乏对不同位阶党内法规的具体定位、功能以及不同位阶之间关系的探讨。三是党内法规制度体系既要有骨骼又要有血肉，除了搭建科学的体系化框架外，也要提高立规质量，进一步充实实质性内容。比如，完善有关保障党员政治权利方面的党内法规。四是党内法规制度体系的构建需要基本原则加以指引，现有研究成果鲜有关涉相关基本原则的学理分析。

（二）党内法规具体类型

党内法规包括党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则等类型。党章被誉为“党内宪法”，其重要性不言而喻。莫纪宏通过考察党章沿革的历史，党章在党内规范性文件中的地位，党章与其他党内法规的关系，党章与国家宪法和法律法规的关系，党章在约束执政党、执政党的党组织和党员行为中的作用、保障党章最高法规效力权威地位的制度措施等方面，阐述党章所具有的最高法规效力的理论特性与实践价值，从而为全面从严治党提供理论依据和实践方案。又有学者以党章与宪法的关系为切入点研究党章的内在价值。强世功从法律多元主义视角出发，认为党章是我国的不成文宪法，是中国宪法体系的有机组成部分。姚岳绒认为，党章与宪法在文本意义上分属不同规范体系，在政治意义上二者密不可分，二者的关系彰显着中国共产党执政权的合法性问题。人民主权理论是党章与宪法的政治契合，党章总纲与宪法序言是党章与宪法的文本契合。周叶中等认为，党章与宪法之间应是相互区别、相互呼应、相得益彰的关系。两者分属不同的规范体系，由于各自性质、约束对象、效力形式不同而不可混为一谈；两者在外在表现形态上呈现出一致性，宪法确立了党的领导地位，党章要求党在宪法范围内活动，党章所确立的治国理政的基本方略又成为宪法制定实施的基本指针；两者实质统一于治国理政与从严治党的实践中，统一于“把权力关进制度笼子”的客观需求中，统一于“维护人民根本利益”的目标追求中。

2016年，《关于新形势下党内政治生活的若干准则》（以下简称为《准则》）和《中国共产党党内监督条例》（以下简称为《条例》）正式出台。学界以此为契机，对准则、条例等不同类型的党内法规展开深入研究。戴焰军认为，两项党内法规是高线和底线的统一，原则性和具体性的统一，制度建设的系统性要求、针对性和可操作性很强。《准则》的实质在要求党员和党员领导干部加强自律。《条例》实质是他律，《条例》中明确了各种违反党纪的行为清单，从而为党员规定了基本的行为遵循。也有学者侧重对新旧两部准则进行文本比较分析。杨德山等认为，两部准则因时代环境不同，针对的突出问题不一，因而侧重点有所不同。新准则在目标倾向方面，更加注重“民主基础上的集中”；点明重点群体，强调垂范作用；强调理想信念和党群关系，保持马克思主义政党的本质特征；突出批评和自我批评，弘扬党的优良传统。吴俊蓉等认为，两部准则在对党的历史使命的认识、党内政治生活目标的定位、党建基本内容的丰富和党内法规文本的建构上一脉相承，又与时俱进。从对历史使命的认识到具体目标的确立、从核心内容的展现到具体内容的铺陈、从文本的架构到语言风格的选择，二者都体现了继承性与创新性的统一。又有部分学者进一步解读《条例》的内在价值，冯颜利指出《条例》的核心要义主要体现在五个方面：一是高度重视加强监督的时代价值，二是坚定理想信念、严格遵纪守法，三是实现党内监督全覆盖，四是党内监督和外部监督相结合，五是明确党内监督的权利与义务。韩强对条例本身进行规范分析，他指出党内条例在党内法规体系中居于承上启下的重要地位，现有条例仍存在边界不清晰、结构不完整、系统性不足等问题。应从明确条例建设的原则和目标，逐步实现条例要素、结构、表述等的相对统一，提升条例之间的系统化水平，增强条例与其他党内法规的合力等方面入手，不断完善党内条例建设。韩强同样关注效力位阶较低的规则，党内规则从制度形态上看具有内在结构和外在结构两个方面的内涵。由于党内规则约束领域具有复杂性，应建构一套基本规则、六套具体规则（党内民主规则、党内议事规则、党内决策规则、党内关系规则、党内复议规则、党内监督规则）相统一的结构体系。同时，要处理好党内规则与党的准则、党的纪律、议事规则和国家法律之间的关系。

综上所述，不同类型的党内法规功能各异，在党内法规建设的实践中发挥各自作用。党章与宪法的关系无疑是关乎治国理政的一个宏大理论和命题，应在坚持“宪法为上、党章为本”原则的基础上，进一步厘清党章与宪法之间的关系；在党规备案审查制度的基础上，探索合章性审查制度的必要性和可行性。现有理论成果表明，准则、条例的研究还停留在文本比较分析阶段，应进一步探究不同类型党内法规自身的性质、功能与定位，厘清不同类型党内法规之间的关系与界限。另外，应加快党内规范性文件的学理探索步伐，根据《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》对规范性文件作出的界定，党内规范性文件不属于党内法规的范畴。虽然党内规范性文件不是党内法规的一种类型，但因其数量之多、影响力之大、作用范围之广，早已成为规范党内治理的重要制度载体。现有研究对党内规范性文件少有提及，对党内规范性文件的属性与功能尚不明晰。党内规范性文件作为党内法规制度体系的有机组成部分，应进一步明确其功能定位，形成党内法规与党内规范性文件相互促进、相得益彰的局面，共同作用于党内法规制定与实施的实践。需要指出的是，上述党内法规类型是按照效力位阶划分，此种分类难免会存在同位阶党内法规之间交叉错位、功能混淆的弊端。为此，应以党内法规适用功能和规范对象为标准，探索构建部门党内法规的可行性。屠凯在“四大板块说”的基础之上，提出在党章不同章节的统率下，以“内部或外部”“静态或动态”“主要实施机关”为划分标准，党的组织法规制度规范各级各类党组织的职责，党的领导法规制度规范党领导各方面工作时的活动，党的自身建设法规制度规范党的内部建设，党的监督保障法规制度以党的纪律检查委员会为主要实施机关，共同组成结构合理的制度体系。

（三）党内法规与国家法律

在全面推进依法治国，实现国家治理能力和治理水平现代化的进程中，既要依靠国家法律体系又要依靠党内法规制度体系。党内法规与国家法律之间的关系错综复杂，是一个极具中国特色的时代命题。那么，党规与国法之间的共性与个性有哪些？党规与国法之间的关系如何？如何协调衔接党规与国法的关系？党规与国法如何作用于国家治理现代化？学界围绕这些主题展开研究，达成一些基本共识。

党内法规与国家法律的异同。王勇认为，党内法规和国家法律的一致性体现在都是制度规范，都是在党的领导下制定的，都必须坚持中国共产党的领导这一基本原则不动摇。二者具有相同的价值目标取向并且在规范的对象上具有相融性。二者的区别主要表现在：制定主体不同、制定程序不同、调整对象不同、调整范围不同、适用主体不同等诸多方面。陈仲也有相似的观点，他指出党内法规与国家法律都是社会主义法治体系的重要组成部分，二者具有同质性，具体表现在价值取向上相通、规范属性上相同、调整对象上相合、调控方式上相连。当然，同质并不代表“同一”，也不代表“同量”。王立峰认为，在中国特色社会主义法治视域下，党规与国法在规范目标、核心准则与制度根源方面具有内在一致性。党规与国法之间在属性上相辅相成、在功能上相互促进、在实效上相互保障。

党内法规与国家法律的相互关系。付子堂认为，党内法规与国家法律之间主要呈现以下五种关系，即价值取向的一致性、规范对象的相融性、功能发挥的互补性、文化倡导的层级性、制度建设的衔接性。杨小军认为，国法与党规关系在性质上属于有限的一般与特殊关系。具体可表现为四种形式，即各司其职、高低覆盖、衔接一致、权利底线。又有一批学者将党规与国法的关系概括为“国家法律高于党内法规，党内法规严于国家法律”。姜明安将其概括为五个方面：其一，党规在宪法、法律之下，不能与宪法、法律抵触；其二，某些党规可先于国法，在实施一段时间之后可转化为国法；其三，某些党规可严于国法；其四，一般党规只适用于党内而不适用党外；其五，某些党规既适用于党内也适用于党外。丁亚仙也有相似观点，她认为法律规范在效力上高于党内法规，法律具有高效力的来源，法律具有高效力的表现。党内法规在严格程度上高于国家法律，党规体现为更加严格的规范体系，党规严与国法是保持党的先进性的保障。姬亚平等认为，实现二者协调与衔接的基本遵循在于国家法律高于党内法规、党内法规严于国家法律。崔建周侧重分析“党规党纪严于国家法律”的内在理论依据，可从“多”“高”“深”“先”等层面来认识和把握。党规党纪的约束性要求比国家法律多，党规党纪对党员比国家法律对公民的要求标准高，党规党纪的强制力量相较于国家法律主要源于内心的认同与坚守，一般情况下触犯党规党纪要先于违反国家法律。

党内法规与国家法律的协调与衔接。张文显从推动党内治理和国家治理的大格局、大视野出发，提出推进党内法规制度建设必须深刻把握党规同国家法律互联互通的内在关系。党规国法联通于“四个全面”战略布局，联通于中国特色社会主义法治体系，联通于党对国家和社会的统一领导，联通于制度治党的合力，联通于执纪与执法的有效衔接，联通于治国理政的创新体制，联通于治党治国的基本规律和经验，联通的根基是党章和宪法。秦前红等详细阐述了党规与国法衔接的可能路径和保障机制。就可行路径而言，党规不应规定党外事务、法律保留等由法律法规调整的事项；党规可规定法律法规没有规定也不宜规定且属于党内事务的事项；党规在一定条件下可在党内“先行先试”，待条件成熟后再制定法律法规；党规已有规定，但可由法律法规调整或具备条件制定为法律法规的，应适时制定法律法规；形成党行使领导权和执政权严密完整的行为指引；进一步规范党规制定程序，重视改、废、释工作。就保障机制而言，应构建备案审查衔接联动机制。金成波亦有相似观点，他提出了理解党规与国法关系的三条进路。即党内法规和国家法律在各自的权限范围内制定规范，违反国家法律的党内法规必须予以废除；交叉领域可以先制定党内法规，如果国家法律事后予以规范，可以并行存在，但是有冲突要以国家法律为准；现行基础上，要慢慢将我国有“外化内容”的党内法规都转化为国家法律，通过政党政治法治化——依法执政来最终实现对于政党的法治化治理。

综上所述，党内法规和国家法律都是我国社会主义法治体系的有机组成部分，两者在价值取向、目标追求等方面趋同，又在调整对象、制裁标准、规范程度等方面各异。党内法规与国家法律是两个独立的系统，不能混为一谈，党内法规是政党内部自律自治的制度规范。曾有学者提出将党内法规统称为“中共法规”，通过明确党内法规的法律阶位和效力等级、确定党内法规所遵循的立法原则和立法权限的边界、科学设计党内法规的监督审查机制三个环节，将党内法规纳入到国家法律体系。亦有学者提出依靠党内法规助力法治政府建设，强化党内法规建设对促进公正文明执法、加强公权力的制约与监督、优化重大行政决策程序，以及开辟行政纠纷解决新路径等方面的作用。这样的观点显然混淆了党规与国法之间的界限，容易造成党政不分、以党代政、职能混淆等问题。就二者的关系而言，“国法高于党规，党规严于国法”的论断俨然有成为学界通说之势。“国法高于党规”的论者认为，我国宪法明确规定一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。党章也规定了党必须在宪法和法律范围内活动。因此，中国共产党制定的党内法规理应不能违反宪法法律的规定。上述论断虽然能在一定程度上反映党规与国法的关系，但是尚未抓住问题的精髓。我们认为，准确把握二者的关系应立基于中国特色社会主义法治体系，从推进国家治理现代化的角度出发，以宪法为统领的国家法律体系与以党章为统领的党内法规体系是并行的制度规范体系，不存在孰高孰低之分。国家法律与党内法规共生于人民的意志，同是人民意志和人民利益的具体表现形式。“宪法和法律一般是党的主张和人民的意志的统一”，是人民意志的根本反映。党内法规是党的意志的体现，又因党的领导与执政的历史现实以及中国共产党是中国人民的先锋队的性质，共同决定了党的意志同人民意志的高度一致性，因此国家法律与党内法规同源于人民的意志，二者都是中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，共同致力于治国理政、推动国家治理现代化。党内法规与国家法律冲突时，可先依据以党章为核心的合章性审查机制进行调试，而非将党内法规全部纳入合宪性审查体系；如果党章与宪法发生冲突时，则以人民的意志为指引。“党规严于国法”的论者认为，基于党的性质宗旨和党员义务本位的特性，党规之严体现在要求多、标准高。需要指出的是，国家法律依靠国家强制力保证实施，拥有一套完善的惩处制裁体系，而党内法规更多的依靠党纪处分，涉嫌违反犯罪的要移送司法机关处理。就此而言，国家法律要严于党内法规。因此，党规并不是完全严于国法，应当结合具体的语境进行具体分析。

（四）党政联合发文

党政联合发文现象是党规与国法关系的具体体现，近年来暂无专门探讨党政联合发文现象的参考文献，但已有部分学者在文中就此问题进行初步探讨。多数学者对党政联合发文现象持审慎和警惕态度。王振民指出，党政联合发文在一定程度上造成党内法规和规范性文件管到党外的印象。严格来讲，这种影响是政治影响，并非严格意义上的法律影响，具体处理案件、办理事情还是要严格依照有关法律和行政法规。屠凯亦有相似观点，党委和政府联合发布的规范性文件只属于狭义上的“政策”范畴。这类文件不符合法律法规的制定程序，不具有法律效力。秦前红等认为，党政联合发文不属于党内法规或者行政法规、规章，应当属于规范性文件。需要指出的是，党政联合发文现象在实践过程中越来越普遍，在治国理政的过程中发挥重要作用。姜明安指出，以党与政府联合发文的形式就一定国家事务作出规定，推动国家相应事业的改革、创新和发展。为此，我们应当重新审视这一现象本身，发掘其内在价值与作用。

我们认为，党政联合发文现象并不是强调党内法规管理党外事务，具有外溢效应。尽管部分学者提出党内法规具有外部性亦或外溢效应，但是党内法规应当回归其本来面目，基于中国共产党是长期领导党和执政党的特殊性质，党的领导势必会影响到国家和社会的方方面面，但这并非是党内法规外溢性的理由，国家和社会的规制和约束应由国家法律、社会法等法规范来实现，党内法规的作用仅限于党内治理，通过党内法规的内部规制和规范，净化党内政治生活，提升党的执政能力和执政水平。党政联合发文本身也包含国家法律（主要指行政规范性文件）的属性，其对行政事务的规制权限是由其国家法律的属性所决定的。创制党政联合发文的形式更多是基于提高政府管理效能的需要。党内法规对党组织、党员和党内事务的规范和约束与行政法规对政府、政府工作人员和行政事务的规范和约束在许多方面是相同或相近的，通过党政联合发文的形式可有效避免党规与国法对于相同相近内容的重复规定，进而提高行政效率，实现科学高效的管理。另外，党政联合发文现象顺应了党政融合的趋势，在一定程度上缓和党委与政府之间的矛盾，有利于形成党政合力。同时，党政联合行文也有党委为政府“背书”的成分，这无疑有助于增强行政规范的效力。当然，党政联合发文形式仅适用于党务与政务存在交叉的领域。正如《党政机关公文处理工作条例》规定的那样，“属于党委、政府各自职权范围内的工作，不得联合行文。”

三、党内法规实践探索

党内法规的生命在于实施，党内法规的权威也在于实施。党内法规实施是从党规制定到执行再到监督的全过程，是从应然到实然状态的转变。党内法规的实施包括制定、发布、评估、解释、执行、监督等各个环节。相较于国家立法实施技术的成熟，党内法规实施尚处于探索起步阶段。为此，应在借鉴吸收我国法律法规实施一般原理的基础上，完善以“立规—执规—督规—守规”为框架的党内法规实施体系。

（一）党内法规制定

党内法规制定是党规实施的首要环节并在一定程度上决定了党规实施的科学化和规范化水平。徐信贵聚焦党内法规的制定权限问题和制定程序问题，他指出党规制定程序既要符合程序正义的形式要求又要符合实质要求。党规制定权限应明确制定主体和制定权限的范围，构建党规与国法的协调机制，同时应受到宪法关于公民基本权利相关规定的限制。王建芹等认为，完善党内法规制定机制应从合理配置立法权限、规范制定程序、制定完备的内容等方面着手。张晓燕则有更为宏观和整体的把握，她指出完善党内法规制定体制机制应健全党内法规制定机构与党内党外的沟通机制，健全党内法规制定工作的统筹协调机制，健全党内法规的严格审议通过机制。同时，张晓燕对党内法规的发布制度也有着深入的研究。党内法规发布制度至少包括发布主体、发布形式、发布时间、发布平台等制度在内，还涉及到党内法规降密、解密制度创新问题。首先，建议研究和明确哪些党内法规适合和应当由中共中央办公厅和省委（自治区、直辖市）办公厅文件形式发布；其次，建议统筹考虑党内法规执行效率和执行质量的关系；再次，建立健全党内法规统一发布平台；最后，要做好党内法规制度降密、解密工作。童彬重点关注地方党内法规制定权，他认为副省级城市和省会城市党委在探索党内法规制定时应当在党章的基础上遵循合法、合理、民主和公开的要求协调推进。在程序机制上，副省级城市和省会城市党委还可以依照公开公正、民主参与、民主集中、合法性审查和引入第三方评估的要求探索党内法规制定。此外，副省级城市和省会城市党委制定党内法规需要制定相应的配套工作机制。《中国共产党党内法规制定条例》（2013年）对党内法规的制定权限、制定原则、规划与计划、起草、审批与发布、适用与解释、备案、清理与评估等作出了规定，这在一定程度上为党规制定提供了规范指引。学者们围绕党内法规制定主体、制定权限、发布制度等展开深入研究，但在规划与计划、起草、审批等环节上的研究还有待进一步加强。另外，随着副省级城市和省会城市党内法规制定试点工作的展开，应当及时跟进与之配套的理论研究，在注重区分比较中央党内法规与地方党内法规异同的基础上，进一步探索副省级城市和省会城市党内法规的制定权限、制定内容、规制对象等问题。

（二）党内法规执行

全面从严治党、依规管党治党离不开各级党组织和全体党员对党内法规的贯彻执行，现阶段党内法规在各级党组织尤其是基层党组织中普遍存在重制定、轻执行的问题，党内法规因执行力度不够变成了“纸老虎”。许多学者为加强党内法规执行力建言献策。宋功德认为，提高党内法规制度执行力，唯有讲认真动真格、狠抓落实，才能真正做到有规必依、执规必严、违规必究。概括来说，一是抓住关键少数、坚持以上率下；二是注重环环紧扣、形成完整实施链条；三是“常”抓抓“长”、健全长效机制。沈孝鹏认为，党内法规存在执行不力的多重诱因，需不断健全完善党内法规体系、提高党内法规执行主体的执行能力、加强党内法规执行监督、优化党内法规执行环境、涵育法规执行文化。袁海晗认为，加强党内法规制度执行力，要培育党员干部的制度意识和思维习惯，把守纪律讲规矩作为制度执行的检验标尺，强化制度执行过程监督和问效问责，推动实体性制度向程序性制度深化。刘先春等提出，党规制度执行文化是党规执行力的重要影响因素，构建和培育党内法规制度执行文化应从宏观和微观两个层面分别深入，既要从价值取向、文化创新、文化管理等方面进行构建和培育，又要坚持以人为本理念、强化基层党组织执行力、发挥党员主体作用、合理运用执行工具。如上所述，要想使党内法规更具执行力，不仅要保障执行主体恪尽职守，而且要促使广大党员自觉遵守。根据党章和相关党内法规规定，党内法规执行主体包括党的各级组织、各级党委、各级党委工作部门和派出机关以及党组和国家工作部门党委。这里特别谈及党组在执行党内法规过程中的重要性，党组作为党嵌入党外组织的领导机构，在加强党对党外组织的领导、规范和指引党外组织活动中发挥核心作用。党组通过有效落实和执行党内法规，间接约束和规范党外组织活动。从某种意义上讲，所谓的党内法规“外溢效应”实则是以党组为媒介将党内法规的影响辐射到到党外，而非党内法规本身可以直接约束和规范党外活动。另外，党内法规遵守同样是党内法规实施的关键环节。目前在守规方面的研究还尚属学术空白，应在深入探讨立规、执规、督规的基础上加强守规方面的研究，着力构建“立规—执规—督规—守规”的党内法规实施体系。

（三）党内法规监督

行之有效的党内法规监督是党内法规实施的重要保障，党规监督是由党规评估、党规清理、党规备案性审查等运行机制共同构成的监督体系。党规评估的核心环节在于制定一套科学合理的评估指标。汪全胜等在立法评估一般原理的基础上，对我国的党内法规可操作评估进行系统性的建构，结构要素包括主体、对象、程序，评估维度包括权利性规则与义务性规则、责任性规则、程序性规则。健全的评估结果回应机制能够使评估免于形式化和运动化，要确保评估结果的客观性和科学性，建立评估实施主体与党内法规制定主体之间畅通的沟通机制，构建党内法规可操作性评估结果的义务性回应规则。管华重点研究了党内法规质量评估标准。党内法规质量评估标准包括：必要性、合目的性、合规性、效益性、民主性等立规前评估标准，合法性、合规性、合理性、可操作性、民主性和技术性等立规中评估标准，以及协调性、必要性、实效性、可操作性、合理性等立规后评估标准。随着党规清理工作在党内实践过程中逐步推进，又有部分学者针对党规清理问题展开学理分析。马金祥认为，党内法规的清理机制主要包括以下构成要件：清理主体、清理权限、清理标准、清理程序、清理方法等。针对当前党规清理存在的突出问题，可从制定完备的法规清理配套制度；培养专业人才队伍，设立专门的常设机构；引进现代管理技术，采用系统的全面的清理方法；加强事前规划事后评估，建立科学的清理结果处置办法等方面入手，构建科学完备的党内法规清理机制。王建芹着重讨论清理标准问题，清理标准是审查及清理党内法规的核心准则。在党内治理法治化背景下，应建立一个以政治性审查为前提、以合法性审查为着力点、以合理性审查为重要补充的科学完善、运行有效、开放多元的党内法规清理标准。党规备案审查制度是党规监督的关键一环，《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》（2013年）对备案审查的内容、范围等作出详细规定，学界在此基础上展开深入研究。马立新认为，加强党内法规的审查力度，一方面要完善事前审查程序，通过立法机关修改法律，将改革决策从党内政策上升为国家法律；另一方面要完善党内法规备案审查制度，赋予党组织和党员提起审查要求和建议的权利，实现主动审查与备案审查相结合。张晓燕强调，应当强化党内法规合章性备案审查，扩大党内法规备案审查的开放性，建立健全备案审查衔接联动机制，建立备案工作考核评价制度，建立健全党内法规执行情况、实施效果评估制度。胡肖华等提出可以建构“二元双维”党内法规备案审查制度，即由“内审单元”（党内备案审查）与“外审单元”（联动备案审查）并行之二元机制、“主动审查”与“被动审查”齐举之双维模式共同构成的新型备案审查制度。具体包括备案审查机构的明晰、审查提起主体的确定、备案审查范围的厘清和备案审查程序的具体安排等方面。综上所述，虽然现有研究成果涉及到党规评估、党规清理和党规备案审查制度，但少有学者系统论述党内法规监督制度，现有研究对党规监督的性质和特征，党规监督与党内监督、法律监督之间的关系尚无明确判断，这在一定程度上阻碍了党规监督制度的健全与完善。

四、结语：党内法规研究展望

回首新时代以来的党内法规研究，总体上日渐趋向百家争鸣、百花齐放的繁荣局面。以党内法规理论、党内法规制度、党内法规实践为主干，以党内法规概念、范畴、历史、功能、方法论、制定、执行、监督、制度体系等理论和实践命题为分支的党内法规理论研究体系已成气候，显示出强大的生命力。党内法规研究主题总体呈现出高度集中与相对分散的统一，学者们对党内法规基础理论给予高度关注，对党内法规基本概念、基本范畴等基础理论命题达成一些基本共识，而围绕着党规实践探索的理论成果则相对不足。与此同时，党内法规研究也在朝着精细化、深层次化方向迈进，已有学者把研究视角投向党章与宪法关系、党员权利义务、基层党的建设等领域。当然，不可否认的是党内法规研究在研究方法、研究领域等方面还存有不足。总结过去便是为了更好地面向未来，结合现阶段党内法规研究现状，党内法规研究可在以下几个层面继续深入：

（一）多学科交流融合，加快建设党规学学科

近年来的研究成果表明，多学科研究的趋势不断加强，法学、政治学、党建学等学科围绕党内法规研究中的重点难点问题展开了更深层次的探讨。总体看来，法学侧重于党内法规内涵与外延、党规与国法关系、党规体系化构建、党规实施等基本理论与实践问题，政治学侧重于党规历史梳理、全面从严治党、规范党内政治生活等主题，马克思主义理论的侧重点与政治学相近。侧重点不同是由学科各自的性质所决定的，学科特点的差异更为直观地体现在研究方法上。一般来说，法学通常借鉴一般的法治原理和规律，对党内治理的具体问题和制度构建问题进行规范分析，而政治学和马克思主义理论的研究成果往往是系统研究马克思主义基本原理，通过对马克思主义经典作家作品的解读以及总结中国共产党自身建设的历史进程和经验教训，探讨党的建设和发展的重大疑难问题。基于我国现实国情，中国共产党既是执政党又是一个超大规模的政党，这意味着推进党内民主化和法治化尤为必要，这是执政合法性的根基之所在。党内治理民主化和法治化离不开刚性的制度保障，政治学和马克思主义理论在制度构建方面的研究成果尚缺乏足够的针对性和可行性，而法学的研究则更具针对性和操作性。各个学科在发挥自身特点的同时又在不断吸收其他学科的优势，从而使党内法规研究视觉更高、视野更宽、视线更长，逐步形成党内法规研究的大格局。在多学科交流自觉的大趋势下，理应集结政治学、党建学、法学等学科交叉优势，集合党规领域知识创造和理论创新的成果，结合党规制度建设实际尤其是党内法治实践经验，创设相对独立的概念范畴、知识体系和理论系统，推进党规学的体系化、规范化建设，使其发展成为一门成熟的学问，独立成为政治学、党建学或者法学的一个分支学科。

（二）注重研究方法多元化，强调本土叙事

党内法规现有研究成果多采取定性研究或者规范研究的方法，实证研究相对匮乏。虽然已有学者在党内法规评估方面进行实证分析的探索，围绕党内法规的执行力、党规国法协调性、党员守法等指标通过调查问卷的形式进行社会调查实证分析，但囿于问卷设计不够合理、选取抽样对象不具广泛代表性等制约因素，实证分析的可信度和科学性还有待加强。同时，也有部分学者以活法论、社会系统论等西方法学研究方法论作支撑研究党内法规，这在一定程度上拓宽了党内法规的研究视野，有利于党内法规研究的多样化与深层次化。然而，党内法规作为极具中国特色的本土制度现象，“外来理论不可能替代中国学人对本国具体问题的思考”。党内法规研究应认真对待辩证唯物主义和历史唯物主义方法论，坚持以科学的理论为指导，客观分析党规现象及其发展逻辑，坚持历史唯物史观，结合党规历史发展进程研究党规制度及其建设规律，坚持理论联系实际原则，面向党规建设实际需要，推进理论创新和实践探索。

（三）拓展党内法规研究领域

党内法规研究应当在继续深入研究现有课题的基础上，拓展新的研究领域。具体包括但不限于以下几个方面：一是要注重研究习近平新时代中国特色社会主义思想，在习近平总书记关于党建的重要论述和关于法治的重要论述现有成果的基础上，重点对习近平总书记关于党规的主要论述进行系统阐释，从而为党内法规实践提供科学的思想引导。二是要研究依规治党、依法执政、依法治国有机统一，阐释依规治党、依法治国的本质特征、基本内涵、内在逻辑、实现路径以及两者的相互关系，重点研究依法治国、依法执政、依规治党的逻辑关系。三是要深入研究党内法规制度体系的科学构建，必须坚持以党章为统领，以党的建设法规制度体系和党的领导法规制度体系为两大分支，推进党的建设法规制度体系化、结构化、科学化和党的领导法规制度体系化、结构化、科学化。四是要研究党内法规实践，要从党内法规体系走向党内法治体系，完善“立规—执规—督规—守规”的党内法规实践体系，着力于用法规制度约束党内权力，把党的全部工作纳入党内法规铺设的轨道上，着重于用法规制度保障党员权利，确保党内法规的品质和党内法治精神。五是要重视地方党内法规研究，探索地方党内法规的制定权限、制定程序、规范内容，研究地方党内法规与中央党内法规的异同。六是要结合党和国家机构改革的实践，探索新形势下党政关系的变化趋势，包括监察制度改革和党政机关的合并设立、合署办公等改革形成的新型党政关系，实现制度化、规范化、程序化并上升到法治化的高度。

(原文注释从略。本文原载于《党内法规理论研究》2018年第1期（总第1期），社会科学文献出版社，2018年版，第109—132页。肖金明系山东大学法学院教授、博士生导师；冯晓畅系山东大学法学院硕士研究生)