张禹：坚持把依规治党当作管党治党基本方式

本文发表于《党内法规研究》2023年第3期笔谈专栏，因篇幅限制，注释省略。

作者简介：张禹，中共中央办公厅法规局副局长。

依规治党，是党的十八大以来以习近平同志为核心的党中央抓党的建设的鲜明特点，是新时代全面从严治党的重要特征。2023年4月2日，《中央党内法规制定工作规划纲要（2023—2027年）》（以下简称《规划纲要》）印发，明确了今后5年中央党内法规制定工作的任务书、路线图、时间表，是党中央在踏上新征程关键时刻着眼深入推进依规治党作出的重大决策部署。《规划纲要》的出台，为新征程上完善党内法规体系提供了重要遵循，充分彰显了党中央坚持把依规治党当作管党治党基本方式的坚定自信和坚强决心，具有重大而深远的意义。

一、形成比较完善的党内法规体系标志着依规治党进入高质量发展新阶段

依规治党，前提是有规可依，通过建章立制解决党内法规的有效供给问题，将党的领导和党的建设各项活动纳入规范化制度化程序化轨道。党的十八大以后，党中央明确提出要构建内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党内法规体系，将其确立为党内法规制度建设的首要目标，通过科学部署安排、加强顶层设计、编制规划计划、健全制度规范、完善工作机制等一系列举措，全方位、立体式推进党内法规体系建设。2021年7月1日，习近平总书记在庆祝建党100周年大会上宣布，我们党已经“形成比较完善的党内法规体系”，这是党的建设史特别是党内法规制度建设史上一个重要里程碑。放眼全世界，没有哪个政党拥有如此严密完善的制度体系。这是我们党管党治党、治国理政的独特优势，是“中国之治”“中国共产党之治”的独特密码。截至2023年4月底，全党共有党内法规3767部，其中，中央党内法规225部，部委党内法规190部，地方党内法规3352部。

比较完善的党内法规体系的形成，表明我们党管党治党、执政治国全面实现了有规可依、有章可循，在党内法规制度更加成熟更加定型上取得了明显成效，为保证党团结统一、行动一致，统揽伟大斗争、伟大工程、伟大事业、伟大梦想提供了有力制度保障，为党团结带领全国人民全面建设社会主义现代化国家、全面推进中华民族伟大复兴奠定了重要制度基础。同时，也表明依规治党从此站到了新的历史起点上，进入了高质量发展的新阶段。伴随着比较完善党内法规体系的形成，依规治党的工作重心将实现具有重大意义的转变，即从重点解决党内法规“有没有”的问题转向重点解决党内法规“好不好”的问题，从重点解决有规可依的问题转向重点解决有规必依、执规必严、违规必究的问题，党内法规制定质量和党内法规实施由此将被摆上依规治党更加突出的位置，成为依规治党的重点任务。这是新征程上依规治党工作重心调整的一个重要特点，在部署推进依规治党时需要很好地体现和贯彻。

形成比较完善的党内法规体系，依规治党进入高质量发展新阶段，这标定了当下依规治党所处的历史方位，构成了《规划纲要》必须牢牢把握的历史背景。立足这一新的历史方位，《规划纲要》将完善党内法规体系确立为基本目标，引领党内法规建章立制从以数量大、速度快、范围广为特征的阶段，逐步转入以固根基、补短板、强弱项为特征的新阶段。在确定中央党内法规制定重点任务时，注重提高精准性，有的放矢填补党内法规制度空白，力求体系覆盖更加周延；注重增强适应性，与时俱进调整完善党内法规制度，力求更加符合现实需要；注重强化体系性，力求党内法规体系内部分布更加科学合理、更加系统集成。适应这一新的历史方位，党中央在印发《规划纲要》的通知中明确提出，“要聚焦提高制定质量这个核心，不断完善内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党内法规体系，确保制定出台的党内法规立得住、行得通、管得了。要扭住贯彻执行这个关键，把党章党规实施摆在更加突出位置，以钉钉子精神狠抓党内法规制度贯彻执行，推动广大党员干部自觉尊规学规守规用规，确保铁规发力、禁令生威”。通过这样的安排，《规划纲要》就与依规治党的历史方位形成了很好的契合。

二、习近平总书记关于依规治党的重要论述为新征程上依规治党提供了科学思想指引

思想是行动的先导，制度是行动的规范，制度建设必须始终坚持以科学的理论为指导。党的十八大以来，习近平总书记着眼党长期执政和国家长治久安，创造性提出“依规治党”的重大战略思想，要求将党内法规制度建设摆在党的工作的突出位置，重点依据党内法规管党治党。“依规治党”的概念，是2015年习近平总书记在听取十八届中央第六轮巡视情况汇报时首先提出来的。“依规治党”由一个概念上升为重大战略思想，由领导人讲话要求上升为全党共同意志，习近平总书记在其中发挥了主要作用。正是在这一重大战略思想的指引下，党内法规制度建设才得到空前加强，为新时代党和国家事业取得历史性成就、发生历史性变革提供了坚强制度保障。

党的十八大以来，习近平总书记围绕依规治党作出一系列重要论述，深刻阐明了“依规治党”重大战略思想。例如，发挥依规治党对党和国家事业发展的政治保障作用；“两个维护”是党的最高政治原则和根本政治规矩；党章是全面从严治党的总依据和总遵循；完善和落实民主集中制的各项制度；紧紧围绕党和国家工作大局推进党内法规制度建设；扭住提高质量这个关键，加大党内法规制定力度；狠抓制度执行，真正让铁规发力、让禁令生威；坚持思想建党和制度治党同向发力；坚持依法治国和依规治党有机统一；发挥领导干部“关键少数”的模范带头作用。这些重要论述系统回答了依规治党是什么、为什么、怎么办等基本问题，凸显了党内法规在管党治党中的特殊重要性，深化了我们党对党的建设和党长期执政的规律性认识，丰富和发展了马克思主义政党理论，具有重大理论和实践意义。《习近平关于依规治党论述摘编》对其作了梳理。第二次全国党内法规工作会议将其概括为“十个坚持”。我们要将其作为一个整体，作为一个动态发展的体系，全面准确加以把握。

针对《规划纲要》，习近平总书记强调，要坚持把依规治党当作管党治党基本方式。这是一个新的重大论断，标志着我们党对依规治党的认识达到了新的高度。之前，我们主要是从法治的视角，从依法执政、依法治国的角度来认识依规治党，强调“依法执政，既要求党依据宪法法律治国理政，也要求党依据党内法规管党治党”，“依法治国和依规治党有机统一”，或者是从党的十八大以来确立的全面从严治党战略方针的角度来认识依规治党，强调依规治党是全面从严治党的长远之策、根本之策。而强调依规治党是管党治党基本方式，则是从管党治党的角度来认识依规治党，超越了法治的外部视角和全面从严治党的时代背景，从管党治党的内在一般规律出发，揭示了依规治党在管党治党中所具有的基础性、战略性地位，反映了我们党在治党理念、治党思维、治党方式上的重大跃升。这就要求我们，深刻理解新征程上依规治党的新定位，进一步增强依规治党的自觉性和坚定性，持续加大依规治党推进力度，把依规治党的制度优势更好地转化为管党治党、治国理政的效能。

习近平总书记关于依规治党的重要论述为《规划纲要》提供了科学的思想指引，是贯穿《规划纲要》全篇的一条主线。例如，《规划纲要》虽然总体上仍然采用“1+4”的党内法规体系框架结构，即在党章之下分为党的组织法规、党的领导法规、党的自身建设法规、党的监督保障法规四大板块，但是为了强化“两个维护”这一党的最高政治原则和根本政治规矩，将完善“两个维护”制度从四大板块中抽出，单列一块并摆在首位，突出彰显这一建章立制首要任务的特殊重要性。再如，《规划纲要》深入贯彻紧紧围绕党和国家工作大局推进党内法规制度建设的要求，在部署各方面制度建设时，无论是理论依据还是立规目的，无论是制定原则还是制度内涵，都鲜明体现了习近平新时代中国特色社会主义思想关于改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军的新理念新思想新战略，以充分发挥党内法规制度对党和国家事业发展的引领和保障作用。

三、党的二十大作出的战略决策部署对新征程上依规治党提出新的更高要求

深入学习宣传贯彻党的二十大精神，是当前和今后一个时期全党的首要政治任务。《规划纲要》作为党的二十大后出台的第一个中央党内法规制定工作五年规划，承担着一项重要使命，就是从党内法规制度建设角度全面贯彻党的二十大精神，为实现党的二十大确定的任务、部署提供制度保障，书写贯彻落实党的二十大精神的“党规篇”。

党的二十大是我们党踏上新征程召开的第一次党代会，为新征程上党和国家事业发展、实现第二个百年奋斗目标确立了行动指南，对新征程上深入推进依规治党具有多个维度的重要指导意义。首先，党的二十大明确了新时代新征程党的使命任务，对全面建成社会主义现代化强国作出战略安排，对未来一个时期党和国家事业发展作出战略部署，依规治党要服从服务于这一党和国家工作大局，将党的二十大确立的大政方针转化为党内法规制度特别是党的领导法规制度，以党内法规制度的刚性保障党的二十大的决策部署得到有效贯彻落实。其次，党的二十大就坚定不移全面从严治党、深入推进新时代党的建设新的伟大工程作出系统部署，明确了党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设和反腐败斗争等方面的任务要求，依规治党要将这些部署要求转化为党内法规制度特别是党的组织法规制度、党的自身建设法规制度、党的监督保障法规制度，使制度建设贯穿党的各方面建设并为深入推进党的自我革命提供制度保障。最后，党的二十大报告在党的建设板块单设一部分“完善党的自我革命制度规范体系”，强调“坚持制度治党、依规治党，以党章为根本，以民主集中制为核心，完善党内法规制度体系，增强党内法规权威性和执行力，形成坚持真理、修正错误，发现问题、纠正偏差的机制”；党章修正案增加规定“不断健全党内法规体系”。较之以往历次党代会，党的二十大对依规治党的部署要求是篇幅最多、分量最重的，从部署要求的内容看也是最为全面、最为系统的。较之党的十九大报告在“坚持全面依法治国”中强调“依法治国和依规治党有机统一”，以及在“全面增强执政本领”中强调“加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系”，党的二十大报告对依规治党的部署要求是相对独立的，并且将其放在了更加重要的突出位置加以强调。较之以前的党章在条文部分第46条党的各级纪委主要任务中规定党内法规，修改后的党章在总纲部分党的建设基本要求中增写“不断健全党内法规体系”，使党内法规在党章中的位置更加靠前、地位更加重要，包容性更大、覆盖面更广、指导性更强。

为贯彻落实党的二十大的战略决策部署，《规划纲要》将党内法规制定工作的重点集中在三个方面。一是紧扣健全“两个维护”制度保障发力。新征程上，党面临的形势更加严峻复杂，肩负的任务更加艰巨繁重，更加需要深刻领悟“两个确立”的决定性意义，以完善“两个维护”制度保证党中央定于一尊、一锤定音，保证全党团结统一、行动一致。为此，需要健全以习近平新时代中国特色社会主义思想武装全党教育人民的制度、党中央对重大工作的领导体制、党中央领导各级各类组织的制度、党中央重大决策部署落实机制、保证全党同党中央保持高度一致的制度、党员干部政治能力建设制度。二是紧扣加强党对中国式现代化的全面领导发力。党的领导直接关系中国式现代化的根本方向、前途命运、最终成败。新征程上，必须伴随中国式现代化进程同步推进党的领导制度创新，确保党始终成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心。为此，需要完善党在各种组织中发挥领导作用的制度、党领导各项事业的制度、把党的领导贯彻到党和国家机构履行职责全过程的制度、提高党的执政能力和领导水平的制度。三是紧扣推动全面从严治党向纵深发展发力。全面从严治党永远在路上，党的自我革命永远在路上。新征程上，必须时刻保持解决大党独有难题的清醒和坚定，全面落实新时代党的建设总要求，健全全面从严治党体系，充分发挥依规治党作为全面从严治党长远之策、根本之策的治本作用。为此，需要完善党的组织法规制度，为坚持和加强党的全面领导、坚持和发展中国特色社会主义提供组织制度保证；完善党的自身建设法规制度，确保党永远不变质、不变色、不变味；完善党的监督保障法规制度，确保党和人民赋予的权力始终用来为国家谋发展、为人民谋幸福。

四、实现新时代新征程党的使命任务需要更好发挥依规治党的政治保障作用

全面建设社会主义现代化国家、全面推进中华民族伟大复兴，关键在党；完善党的领导制度体系、健全全面从严治党体系，基础在规。政治性是党内法规的本质属性，这就决定了党内法规虽然具有教育、引领、规范、评价等多种功能，但归根到底是要发挥政治保障作用。《规划纲要》提出，迈上新征程，依规治党面临巩固拓展提高新任务。完成好这一新任务，关键在于进一步深化对依规治党的认识，更好发挥依规治党的政治保障作用。

伴随着新时代依规治党实践不断深入，我们党对依规治党的认识也在不断深化。党的十八大以来党内法规制定工作的一条重要经验就是，坚持顶层设计、统筹推进，注重发挥五年规划的牵引、组织、推动作用。迄今为止，党中央共印发3个中央党内法规制定工作五年规划，既彼此衔接又一以贯之。纵向对比这3个五年规划，客观分析其结构和内容的发展变迁，可以凸显出我们党在不同阶段对依规治党功能作用的渐进认识。2013年印发的第一个五年规划，侧重健全党的思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设、民主集中制建设等党的自身建设方面的法规制度，表明当时依规治党着重在为管党治党提供制度保障上发力。2018年印发的第二个五年规划，侧重健全党的领导方面的法规制度，表明当时依规治党着重在为坚持和加强党的全面领导提供制度保障上发力。此次印发的《规划纲要》由五部分构成，第一部分是坚持以完善“两个维护”制度保证全党团结统一、行动一致，第二部分是坚持以完善党的领导法规制度有力保证党总揽全局、协调各方，第三部分是坚持以完善党的组织法规制度全面贯彻新时代党的组织路线，第四部分是坚持以完善党的自身建设法规制度坚定推进党的自我革命，第五部分是坚持以完善党的监督保障法规制度持续激发党员干部秉公用权、干事创业。这表明当下依规治党的着眼点已经超越了党内法规制度本身，不再局限于党的领导和党的建设方面的建章立制，而是强调要更好发挥依规治党的政治保障作用，突出党内法规的政治功能，注重把依规治党融入党和国家事业发展，确保党内法规制度建设始终围绕大局公转、紧扣大局发力。这是依规治党功能作用的一次重大调整，强化了依规治党在新征程上实现党的政治使命、政治目标、政治追求上的政治责任。

推进依规治党，事关党长期执政和国家长治久安，事关事业兴旺发达和人民幸福安康。习近平总书记在第二次全国党内法规工作会议前夕作出重要指示强调，“要发挥好党内法规在维护党中央集中统一领导、保障党长期执政和国家长治久安方面的重大作用，在推进新时代党的建设新的伟大工程、落实全面从严治党方面的重大作用”。这里的“两个重大作用”，彰显的正是依规治党的政治保障作用。我们要深刻把握依规治党的新定位新形势，提高政治站位，扛起政治责任，以贯彻落实《规划纲要》为抓手，深入推进依规治党，确保依规治党在引领和保障新征程上党和国家事业发展中发挥更大作用。

（责任编辑：伍华军）