本文发表于《党内法规研究》2023年第2期纪检监察体制专栏，因篇幅限制，注释省略。
作者简介：喻少如，西南政法大学行政法学院（纪检监察学院）教授；许柯，西南政法大学行政法学院（纪检监察学院）博士研究生。
摘要：国家监察体制改革是新时代中国特色社会主义法治反腐的重大创新，对公职人员道德操守提出了新的要求。公职人员道德操守是所有行使公权力的公职人员在公共政治生活中的基本行为准则，是公职人员所应遵守的、与其职业特质相符合的良好品行与个人修养，是一种融资格型道德操守、履职型道德操守与模范型道德操守于一体的特殊形态的道德操守。新时代公职人员道德操守蕴含着国家监察体制改革背景下加强公职人员道德治理的现实逻辑、使命型政党道德模范引领作用实现机理的理论逻辑、借由法律的强制实施机制增进道德操守实效性与强制力的实践逻辑。推进新时代公职人员道德操守的实现需要将法治与德治相结合，从立法路径、教育培训、考核评价、处分原则与监督保障等方面构建严密的道德操守制度规范体系。
关键词：公职人员；道德操守；制度规范体系；道德治理；监察法
一、问题的提出
“民以吏为师”素来是中国传统文化的重要组成部分，内含着人民群众对公职人员道德操守持有较高的期待。正如有学者所说：“统治者以身作则、以德服人、为政以德、施德政于民，一直是国人的‘群体下意识’情结”，是中国这一德治传统厚重国度的“文化基因”与“先天品质”。中国特色社会主义进入新时代以来，习近平总书记强调：“领导干部要讲政德。政德是整个社会道德建设的风向标。”随着国家监察体制改革的深入推进与反腐败立法体系的不断完善，加强公职人员道德建设成为新时代治国理政的重要内容，诸多党内法规与国家法律均对公职人员的政治品德、公共道德、家庭美德、个人私德作出明确规定，提出严格要求。其中，最为典型的例子是《监察法》第11条第1项将公职人员道德操守情况作为监察机关的法定监督检查内容。在此背景下，“道德品行败坏，毫无廉洁底线”“道德底线失守，生活作风问题严重”“自我放纵，道德败坏”“背弃初心使命，丧失政治意识和党性原则”等成为各地纪委监委对公职人员的党纪政务处分情况通报中的高频词汇。党的二十大报告描绘了中国式现代化的宏伟蓝图，这需要锻造出一支与中国式现代化相适应的高素质专业化公职人员队伍，时刻警惕一部分同志“革命意志有些衰退，革命热情有些不足，全心全意为人民服务的精神少了，过去跟敌人打仗时的那种拼命精神少了，而闹地位，闹名誉，讲究吃，讲究穿，比薪水高低，争名夺利，这些东西多起来了”的现象。是故，以国家监察体制改革中的道德监督为观察窗口，对公职人员道德操守这一议题进行重新审视与系统研究，具有重要的理论与实践价值，也是党的二十大报告提出“完善党的自我革命制度规范体系”“建设堪当民族复兴重任的高素质干部队伍”“增强党组织政治功能和组织功能”等重要命题的内在要求。
近年来，学界对于公职人员道德操守这一议题的探讨大体呈现四条研究进路。第一，对中国古代传统“官德”以及廉政治理经验进行挖掘，以及对西方发达国家公职人员道德准则进行比较研究。例如，郑文宝与姜丹丹在分析传统伦理的基础上，总结出“‘德→礼→法’才是一种真正有效的全过程反腐举措”。又如，熊缨通过文本分析的方法，从形式、结构、内容、重点等方面对特定国家的公职人员道德准则进行分析，最后得出了“我国应进一步建立健全规范公职人员道德及行为的法律体系，加快道德建设的法治化进程”的结论。第二，对新时代公职人员道德操守的具体内容进行研究。黄晓辉、高筱红将公职人员道德操守界定为“一种融政治道德操守、职业道德操守和个人道德操守于一体的特殊形态的道德操守”。沈士光将“政治外部性”作为领导干部道德操守的独有特征，并且认为领导干部日常生活所反映的道德操守本身就是一种政治道德操守。在习近平总书记正式提出“中国共产党人的精神谱系”这一重大理论命题之后，邓凌月认为应将党员干部道德操守作为共产党人精神谱系的重要组成部分，以此发挥其文化、政治与社会价值功能。第三，对特定类型公职人员的职业伦理与道德操守进行专门研究，主要聚焦于法官、检察官、监察官等特定法律职业群体。例如，刘欣认为司法改革成功的关键在于法官道德伦理水平的提高，并且对法官德性伦理的具体内容、基本原则、功能效用等进行了系统的研究与构建。在监察官制度正式建立之后，许身健从规范伦理学视角对监察官职业伦理进行了体系性建构，陈光斌对监察官职业伦理的概念、渊源和内容进行了周密的阐释和论证。第四，提倡加强公职人员道德立法，并将其视为公职人员道德建设的法律保障。例如，李政宁主张建立公务员行政伦理法制规范体系，以此重塑党员领导干部的道德价值观念。王建芹认为在社会转型的背景之下，将公职人员的从业道德要求上升为法律规范是腐败治理的重要面向。
以上研究成果对当下公职人员道德操守建设具有一定的参考与借鉴意义，但是在反腐败进入新时代的背景下，对于此项议题的探讨应当有别于传统研究进路。第一，《监察法》秉承着“宜粗不宜细”的立法理念与“监察全覆盖”的立法宗旨，将公职人员道德操守作为监察机关的法定监督检查内容，“包括行权道德与公共道德，涉及悖德、失范等监督重点”，但并未有清晰的适用指引，需要在依法监察与监察法治的框架与原则之下，对公职人员道德操守的内涵进行类型化分析与科学界定，为纪检监察机关依法履职提供规范依据，防止不确定性监察和选择性监察问题。第二，按照国家监察体制改革关于实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖的要求，相比行政监察机关仅仅对国家行政机关及其公务员的“执法、廉政、效能”情况的监督，现有监察制度不仅使监察对象范围扩大，也使监察事项随之增多，道德操守成为与职务违法、职务犯罪相并列的监察事项之一，故需要立足于国家监察体制改革，从现实、理论与实践维度探究其间变化的内在逻辑。第三，全面依法治国与全面从严治党对公职人员道德操守提出了更高的要求，需要从规范路径、教育培训、考核评价、处分原则与监督保障等方面着手，建立健全分级分类、导向明确、约束有力的公职人员道德操守行为规范，完善教育有方、奖惩有据、宽严相济、监督有力的公职人员道德操守体制机制。
二、新时代公职人员道德操守的规范意蕴
“道德操守”本身是一个不确定范畴，在不同的国家、国家发展的不同阶段乃至不同社会群体之间均有不同的要求和判断标准，从不同的维度进行考察也会得出各异的结论。例如，从历史维度审视，儒家思想提倡的“仁”，就包括德的具体涵义，并且在中国几千年的发展历程中形成了以“忠君爱国”为根本政治要求和道德规范的传统官德思想，注重涵养政德、以官德教化民德一直为中华民族所推崇。但是，中国特色社会主义进入新时代的历史方位使国家与社会发生了重大变化，重塑了现代中国，从而使得对公职人员“忠”的要求超越了传统的愚忠思想，内化为对党、国家、人民和共产主义事业的忠诚。再例如，从新时代具体道德要求来看，党的二十大报告将“忠诚干净担当”作为对高素质专业化干部的道德要求；《公职人员政务处分法》（以下简称《政务处分法》）第40条第1款将公职人员的道德操守类型化为“家庭美德”与“社会公德”；中共中央组织部、人力资源社会保障部、原国家公务员局联合发布的《关于推进公务员职业道德建设工程的意见》（以下简称《意见》）将“坚定信念、忠于国家、服务人民、恪尽职守、依法办事、公正廉洁”作为公务员职业道德的主要内容；《国家公务员行为规范》将“政治坚定、忠于国家、勤政为民、依法行政、务实创新、清正廉洁、团结协作、品行端正”作为公务员的普遍道德规范。从中可以看出，既有规范对公职人员道德操守的界定在语义和逻辑上都存在一定的模糊性，难以直接成为纪检监察机关履职的规范依据，其宣示性意义要大于其适用性价值。在公职人员道德操守入法入规的背景下，需要在明确公职人员道德操守在国家法律与党内法规中的规范形态的基础上，以类型化思维对其时代内涵进行准确阐释，构建可以随时代发展而不断充实完善的公职人员道德操守规范体系，既能够避免陷入具体道德内容的争论，也能够提供相对稳定的类型化道德操守判断标准。
（一）公职人员道德操守的规范形态
无论是宪法法律、党内法规抑或是其他规范性文件，均承载了公职人员道德操守作为一种限权机制的殷切期望，也是公职人员道德操守超越传统伦理学以及古代官德纯粹道德要求的规范依据。当代中国规范体系包含法律规范、党内法规、党的政策、国家政策、社会规范等不同类型，公职人员的道德操守也多以“倡导性”或“义务性”为特征规定在不同规范之中。通过梳理不同类型规范文本中公职人员道德操守的相关规定，可以总结出三种不同的规范形态。
第一，将特定的道德操守作为公职人员的任职资格。作为公职人员任职资格的道德操守是成为公职人员的先决条件，这在党内法规与国家法律中均有规定。《中国共产党章程》第36条第5项要求党的各级领导干部必须具备以下基本条件，“正确行使人民赋予的权力”“加强道德修养，讲党性、重品行、作表率”，构成了对党员领导干部道德操守的“总括性复合要求”。一方面，“党章是党的根本大法，全面从严治党首先要尊崇党章”。《中国共产党章程》关于党员领导干部的任职资格型要求，会在《中国共产党廉洁自律准则》《中国共产党党员教育管理工作条例》《党政领导干部选拔任用工作条例》等党内法规中予以具体体现。例如，《党政领导干部选拔任用工作条例》第7条第5项将“加强道德修养”作为选拔任用党政领导干部的基本条件，并且将此种道德要求内化为“讲党性、重品行、作表率，带头践行社会主义核心价值观，廉洁从政、廉洁用权、廉洁修身、廉洁齐家”等具体规范之中。另一方面，对党员领导干部道德操守的规范不仅取决于党员的先进性要求，而且也是由“行使公权力”这一公职人员的职业特质决定的，复合型身份导向了党员领导干部的道德操守要求。此外，此种类型的道德操守更多体现于调整公职人员行为的组织性立法之中。例如，作为我国干部人事管理基础性法律的《公务员法》第13条第4项就将“具有良好的政治素质和道德品行”作为公务员所必须具备的基本条件。此外，随着职业的精细化发展，同属于公职人员而从事不同类型职业的群体便有了各自的道德要求。例如，《法官法》第12条第1款第3项和《检察官法》第12条第1款第3项均将“具有良好的政治、业务素质和道德品行”作为担任法官与检察官的必备条件。国家监察体制改革设计了监察官制度，并在《监察官法》第12条第1款第3项将“具有良好的政治素质、道德品行和廉洁作风”作为担任监察官必须具备的条件。此外，《政府采购法》《招标投标法》等法律也对相应公职人员任职所必备的道德操守作出规定。
第二，将特定的道德操守作为公职人员的法定义务。相比于前述作为公职人员任职资格条件的道德操守，作为公职人员法定义务的道德操守是相关人员具有公职身份后所必须履行的义务，依靠制度性的强制力量来建立和维系，这也是区别于私人道德的根本特征，这体现在规范性文本中，便是相关义务性条款及配套的奖惩规定。具体到法律文本中，作为公职人员法律义务的道德操守多以“应当型”条款出现。例如，《法官法》第5条与《检察官法》第4条均规定法官和检察官应当“勤勉尽责，清正廉明，恪守职业道德”。《监察官法》第10条第7项规定监察官应当“恪守职业道德，模范遵守社会公德、家庭美德”。《公务员法》第59条第14项以“否定式”列举的方式规定公务员不得违反的道德操守，即“职业道德、社会公德和家庭美德”。但是，此类法律中对公职人员道德操守的规定仍然是抽象与模糊的，实践中不具有可操作性。为此，原人事部、最高人民法院与最高人民检察院相继发布《国家公务员行为规范》《法官职业道德基本准则》《检察官职业道德基本准则》等规范性文件或司法解释性质的文件，对不同类型的职业道德作出相对具体的规定，但仍然比较模糊。此外，在法律或相关规范规定了公职人员必须履行特定的道德操守后，公职人员如果违反了特定的道德操守，就会受到相应的处分。例如，《政务处分法》第40条第1款将公职人员违反六类道德操守作为应当给予相应政务处分的情形，且在兜底条款规定了“其他严重违反家庭美德、社会公德的行为”。《行政机关公务员处分条例》第28条也将公务员违反职业道德作为给予警告、记过或者记大过处分的情形。
第三，将特定的道德操守作为公职人员的模范德性。在公职人员群体中，基于职业目标、职业行为、职业义务等不同，对每一类型职业人员的道德要求也会稍有差异。在党内法规中，总会有一些“模范条款”，要求特定类型的公职人员必须遵守或履行，正是党的崇高理想和使命构成了党内法规的此种“道德性渊源”。但这并不是执政党强加于某一群体的额外义务，而恰恰是与其党员本身的“道德选择”相一致，也与其在公职系统中所处的重要位置相对应。“模范德性”的存在，不仅体现了公共道德的特殊性，又内在地增强了中国共产党领导与执政的合法性。体现公职人员“模范德性”的道德操守条款主要出现于以下特定公职人员群体之中。其一，规定“一把手”的模范德性。习近平总书记强调：“一把手违纪违法最易产生催化、连锁反应，甚至造成区域性、系统性、塌方式腐败。”对“一把手”的道德操守情况进行监督便成为公职人员道德操守监督检查的重中之重。《中共中央关于加强对“一把手”和领导班子监督的意见》提出“一把手”要“廉洁治家，自觉反对特权思想、特权现象，始终保持共产党人清正廉洁的政治本色”“管住管好自己的家属亲友”“必须旗帜鲜明讲政治，带头做到‘两个维护’”等要求，这实质上是对“一把手”的职业道德、家庭美德、政治品德的规定。《党政领导干部选拔任用工作条例》第27条第8款规定，“对党政正职人选，坚持更高标准、更严要求”。其二，规定党员领导干部的模范德性。《中国共产党章程》第36条除了要求党的各级领导干部模范地履行党员的各项义务外，还赋予其“加强道德修养，讲党性、重品行、作表率，做到自重、自省、自警、自励”的义务。此外，《中国共产党廉洁自律准则》第5至第8条系统规定了党员领导干部的道德义务。其三，规定纪检监察干部的模范德性。《中国共产党纪律检查委员会工作条例》专设一章规定队伍建设，要求纪检监察干部加强思想淬炼、政治历练，加大监管和自我净化力度，做到忠诚干净担当。《监察官法》第10条第2项规定监察官要“模范遵守宪法和法律”，措辞明显区别于《法官法》第10条第1项和《检察官法》第10条第1项的“严格遵守宪法和法律”，并且在第4条强调监察官要“做严格自律、作风优良、拒腐防变的表率”。
（二）公职人员道德操守的规范内涵
国家监察体制改革实现了对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖，遵循此种改革逻辑，如欲对公职人员的道德操守实现全方位、全过程的监督，就需要以公职人员从政的“全生命周期”及不同类型公职人员的道德要求为标准，对“公职人员道德操守”这一范畴进行类型化界定。结合公职人员道德操守的规范形态，本文将公职人员道德操守界定为：所有行使公权力的公职人员所应遵守的与其职业特质相符合的良好品行与个人修养，是一种融资格型道德操守、履职型道德操守与模范型道德操守于一体的特殊形态的道德操守。这一概念既可以囊括公职人员从政前的道德资格及从政后的道德要求，也可以指对一般公职人员的普遍道德要求及特殊类型公职人员的高标准道德期待，构成了对公职人员道德操守规范内涵的完整阐释。
第一，以先行性为主要特征的公职人员资格型道德操守。西周时周公提出“人无于水监，当于民监”，要体察民情，知得失。“孟子提出‘民贵君轻’说，使得中国古代最高的道德准则被打上深深的人文烙印。”古往今来，公职岗位需要通过竞争获得，“优胜劣汰”本身体现了公权力的稀缺性，只能对具有一定履职能力并满足某些特定道德操守资格的公民平等开放，公职人员必须具有与特定职业特质相符的道德品质与行为习惯，可以将此类型道德操守称为“资格型道德操守”。此类道德操守的鲜明特征是行为先行性，意即此类道德操守不是获得公职以后才取得的，而是在进入公职队伍之前即拥有并外化于行。资格型道德操守的此种特性要求进入公职队伍之前的公民即拥有道德判断力、道德选择力与道德自制力，最终培养起自身的道德自主能力。从《监察法实施条例》第14条、第15条与第16条的内在逻辑来看，资格型道德操守包含政治素质与道德（公德与私德）品行两个部分。在中国，政治素质是最为根本的资格型道德操守，也是党内法规和国家法律关注的重点，主要包括政治方向、政治立场、政治态度、政治纪律、党性原则等具体内容，这也是中国公职人员职业道德准入制度的鲜明特色，具有预防与净化功能。与资格型道德操守的特性相对应，此种道德义务是否履行以及履行的成效，依靠的是他者的评价。只有行为人先行具备了相应的道德操守并外化于行，且符合公职人员招录的其他标准，才有可能获得公职人员身份。
第二，以必为（禁为）性为主要特征的公职人员履职型道德操守。当个人拥有资格型道德操守并且通过任职考核顺利获得公职后，其履职行为乃至非职务行为均需受到特定道德操守规范的约束，这就意味着当一个公民在自愿地选择做公职人员时，他（或者她）就相应地选择了政府应该承担的道德责任，而此种道德责任通常是非选择的或者不自由的。这也意味着，一旦遵从组织的法定道德选择，其个人的“道德自主能力”就会减弱，转而向“超我道德人格”转变与发展，组织的道德选择会渐渐内化为个体的道德实践，可以将此种组织选择的法定道德称为履职型道德操守。此类道德操守的鲜明特征是行为必为（禁为）性，应然的道德操守在进入法律法规后便成为实然的道德规范，借由立法的民主性与程序理性获得了强制执行的效力，代表了立法者的道德选择和评价，体现为必为与禁为两种模式。服从必为规范从而获得组织的正面道德评价及相应激励，违反禁为规范产生法律的制裁效应进而获得负面的道德评价与相应制裁。此外，在中国的道德规范体系中，私德和公德并没有被截然分开，或者说二者都淹没于以“自我牺牲、无私奉献、克己服从”为精神内核的革命化的国家道德规范之中。但无论如何，公权力的廉洁性与人民性特质均要求将公职人员一定的“私道德”纳入道德规范体系，如将“参与或者支持迷信活动”“在公共场所有不当行为”“拒不承担赡养、抚养、扶养义务的”等情形纳入政务处分的惩戒对象，这也符合习近平总书记对新时代领导干部立政德的要求，即“明大德、守公德、严私德”。但这一政治伦理更多体现的是宣示性价值，属于一般意义上的道德规范，需要通过纳入道德行为规范，转化为具体的法定义务并适配相应的效力条款才具有实质性法律意义。
第三，以表率性为主要特征的公职人员模范型道德操守。国家法律和党内法规文本中不乏“充分发挥党员领导干部的先锋模范作用和表率引领作用”“在增强‘四个意识’、坚定‘四个自信’、做到‘两个维护’上必须作表率、打头阵”“做讲政治、立官德、有作为、守纪律的表率”等相关规定。从内在来看，中国共产党的领导地位与人民本位观的执政理念决定了中国共产党高标准的道德目标，也塑造了区别于其他政党与组织的道德标识。此种道德理念通过党领导立法工作体现于宪法法律与党内法规等规范文本之中，成为具有强制力的规定，但其实质强制力根源于道德目标选择的崇高性与合理性，故可以将此类道德操守称为模范型道德操守。此类道德操守的鲜明特征是行为表率性，即部分公职人员由于自身身份的特殊性或从事职业的特质，被以强制的方式要求履行特定的道德操守，从而达到高于大部分公职人员的道德水准，如前述的“一把手”、党员领导干部、纪检监察干部等特定职业群体。而在普通公职人员看来，这些群体所践行的是一种高标准的道德操守，要通过典型示范与奖惩激励机制提升公职人员群体的整体道德意识。在整个道德规范体系中，模范型道德规范类似于法的基本原则，具有指引与整合的功能，发挥着指导道德操守的解释、补充道德操守规范体系的漏洞、赋予道德操守规范以灵活性的作用。
既有研究常常陷于特定时代背景下公职人员具体道德内容的争议，而本文以类型化方式对公职人员道德操守的界定也只是初步的尝试，不可避免存在不周延之处，这也是对“公职人员道德操守”这一不确定概念进行确定化尝试的必然结果。一方面，公职人员资格型道德操守与履职型道德操守存在重叠之处，例如，“忠诚坚定”等政治品德不仅是公职人员的资格型道德操守，也必定是公职人员的履职型道德操守，此种具有“复合身份”的道德操守内在体现了其重要性，是对特定道德操守的强调和重申，意在使公职人员一以贯之地长期坚持与忠实践行。另一方面，在资格型道德操守与履职型道德操守已经构成对公职人员从政前的道德资格与从政后的履职要求的完整阐释的前提下，之所以又强调模范型道德操守，乃是因为在使命型政党所引领的中国式现代化进程中，此种具有崇高使命引领与强烈责任担当的“党性人”成为了事业成败的关键。如果说资格型道德操守与履职型道德操守是以从政时间线为划分标准的话，那么资格型道德操守、履职型道德操守与模范型道德操守便是从不同类型公职人员维度进行的区分，意味着特定职业群体具有高于一般公职人员的特殊德性，是对公职人员群体中“关键少数”道德操守的再规定与再要求，为纪检监察机关履职提供了重点与方向，是唯物辩证法“两点论”和“重点论”相统一的要求。由此一来，资格型道德操守与履职型道德操守构成了对公职人员从政的一般性要求，而模范型道德操守构成了对特定公职人员群体特定道德操守的特殊性要求。三者虽然在逻辑上存在一定交叉，但也确实能够成为对公职人员道德操守规范内涵的完整阐释，进而为纪检监察机关履行道德操守监督检查与审查调查职责提供理论指引，明晰工作重点。
三、新时代公职人员道德操守的内在逻辑
党的十八大以来，党中央高度重视法律和道德的重要作用，强调依法治国与以德治国相结合。事实上，现代法治精神并非纯粹的西式舶来品，传统德治方式也并非不证自明的“地方性知识”，法律和道德只不过是国家治理体系和治理能力现代化所必须的两种方式和手段，两者的互通和互融构成了国家治理二元方略的互洽。正如习近平总书记强调：“法律是成文的道德，道德是内心的法律。法律和道德都具有规范社会行为、调节社会关系、维护社会秩序的作用，在国家治理中都有其地位和功能。”在行政监察发挥重要作用的时期，监察对象的“执法、廉政、效能”情况是行政监察机关的着力点，而在《监察法》颁布后，公职人员的道德操守情况成为反腐败专责机关监督检查与审查调查的重点，《监察法》第6条强调要“加强法治教育和道德教育，弘扬中华优秀传统文化，构建不敢腐、不能腐、不想腐的长效机制”。探究其间变化的内在逻辑，需要将其放置在国家监察体制改革这一新的时代背景之下，从现实逻辑、理论逻辑与实践逻辑三个方面寻求答案。
（一）现实逻辑：国家监察体制改革背景下加强道德治理的内在要求
在中国特色权力配置模式之下，“‘党的领导’已经内化为国家权力运行中不可或缺的组成部分”。依此逻辑所产生的“国家监察权”不仅具有强烈的政治属性，也具有浓厚的“道德权力”属性，从而为腐败治理注入“政治权威”力量。只有准确把握与分析国家监察体制改革背景下“国家监察权”的根本属性，才能进一步厘清新时代公职人员道德操守的现实逻辑。关于国家监察权属性之争，学界讨论甚多。有学者认为监察权是现代公共权力的“第四权”，是推动现代民主政府“廉能、善治”的重要保障。亦有学者认为，国家监察权是一种复合性权力，是对既有反腐权力的继承和扬弃，是区别于原形态属性的新权力形态。还有学者笼统地将监察权定位于国家监督权，具有监督属性。上述探讨要么是从权力结构方面进行宏观定位，要么是从权力运行方式角度进行模糊分析，尚未触及国家监察权的本质属性。本文认为，基于国家监察体制改革这一重大政治决断所展现出来的宏观与微观制度设计，监察权事实上已被表述为一种中国特色的“道德权力”，是对所有行使公权力的公职人员的“德性约束”，实际上是“有道德的行权”的现实需求与规范体现。
“道德权力”首先蕴含在中国传统的“道德腐败观”之中，并体现于国家监察体制改革的宏观制度设计之中。腐败行为具有不道德性，本质上是一种不道德现象。基于中国传统文化中“家国一体”的大局观念、“身正令行”“德为政之本，为政先修德”的伦理政治观以及“为政以德，政者正也”“清廉从政，勤勉奉公”“事不避难，义不逃责”的治政理念，公职人员的个人生活与公共生活并未被严格区隔开来，由此产生了“个人在公共领域和私人领域的违背社会道德、法律和传统规范的行为，都会被认为是腐败行为”的观念和看法。“惟德扬名，可以不朽”便成为从古至今公职人员矢志不渝的政治伦理追求，这也是学术话语中的“腐败”定义与公众的腐败认知存在差异的社会文化根源。党和国家注意到新时代腐败和不正之风相互交织所呈现出的新特点，并常常以不正之风来指称和表征腐败行为，将二者之间的关系界定为“互为表里、同根同源”，辅之以党性修养退化、道德滑坡以及权钱（色）交易等客观判断标准。这深刻表明了在中国共产党领导的反腐败斗争中，腐败行为就是不道德行为，公职人员在私人领域与公共生活中的不道德行为就是腐败行为。因此，公职人员不道德行使权力既可以表现为显性的职务违法犯罪行为，又可以体现为不履行或者不正确履行职责等隐蔽方式，这也是《监察法》第45条第1款第3项将“不履行或者不正确履行职责”作为问责法定情形的内在缘由。在此背景下，国家监察体制改革通过整合党的纪律检查委员会、人民检察院以及行政监察机关所拥有的不同特性的腐败治理权，使监督、调查、处置集监察权于一体，并将监督职能设计为国家监察委员会的第一职能，将监督公权行使的合道德性作为其中重中之重。《监察法》第1条旗帜鲜明地强调了国家监察机关的监察范围是“所有行使公权力的公职人员”，其目标是实现国家监察全覆盖。在此基础上，《监察法》第11条进一步细化“对人监察”的具体内容，行政监察下“执法、廉政、效能”的道德因素被单独提取出来，与“以利益交易方式出卖权力”相并列，损害人民对公共权力的信赖行权这一类典型的道德腐败行为成为监察全覆盖背景下腐败的内在规定性，进而使公职人员的道德操守情况成为了监察机关的法定监督检查内容，也形塑了国家监察权的道德属性。
“道德权力”也体现于国家监察体制改革的微观制度设计之中。在道德审查范围的设计中，国家监察体制改革批判继承了人类监察制度的历史经验，将监察对象界定为所有行使公权力的公职人员，并通过“列举+兜底”的方式，对监察对象进行了细化。尤其是在对“其他依法履行公职的人员”的理解与认定中，应当以“公权力”为核心标准，避免“无限扩大”之倾向。关于道德审查的方式，《监察法实施条例》既规定了谈话、询问、查询、调取、勘验检查、鉴定等柔性审查方式，也赋予了监察机关讯问、留置、冻结、搜查、查封、扣押、通缉等强制性措施，使得此种“道德权力”既具有权力的强制性外观，又内含了道德的理性谦抑品格。此外，“道德权力”属性还体现于监察机关处置措施的设计之中。《监察法》《政务处分法》设计了有层次的处置方式，即“谈话提醒、批评教育、责令检查、诫勉、监察建议→政务处分决定→问责→提起公诉”，充分体现了法治的道德教化作用，凸显了监察法的“道德法”属性，也使得“道德责任在中华优秀传统文化的重申中实现了更大程度的复位”。
（二）理论逻辑：使命型政党道德模范引领作用的实现机理
习近平总书记指出：“保持高尚的道德情操，拥有引领和团结群众奋勇前进的道德力量，是一个政党先进性的重要体现。”政党保持先进性的重要手段和方式，便是发挥具有规范性作用的道德戒条即政治伦理的功能，具体到每一位党员干部身上就是要求党员干部保持良好的道德操守。中国共产党作为执政党，既具有现代政党的普遍特征，也具有马克思主义执政党的特殊性，其特殊性即在于具有善于自我革命的特殊品质，根源于使命型政党的范式定位，体现为中国共产党“有着自己鲜明的意识形态、政治理想、基本纲领、路线方针、政策策略、使命责任等，有着严密的组织体系和严格的组织纪律”，区别于以选票为价值中心的西方竞争型政党。厘清新时代公职人员道德操守的理论逻辑，需要基于使命型政党这一范式定位，探究其道德模范引领作用的实现机理。具体而言，中国共产党的道德选择首先通过“党的领导”入宪入法实现合法性证成，进而通过纪监互融实现示范引领力的有效发挥，不断增强党的政治领导力、思想引领力、群众组织力、社会号召力，推动伟大事业不断前进。
首先，政党的道德选择通过“党的领导”入宪入法获得合法性基础。《宪法》不仅在序言中表明了党的领导的历史逻辑，而且在正文第1条第2款中将“党的领导”置于社会主义制度本质属性的高度，即“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”。党的领导入宪不仅昭示了中国共产党治国理政的合法性与正当性，而且表明中国共产党的领导本身也是中国特色社会主义制度的重要组成部分，中国共产党领导下的道德建设也就具有了合法性根基。在此基础上，《中国共产党章程》总纲通过“党在任何时候都把群众利益放在第一位”“不允许任何党员脱离群众”“没有自己特殊的利益”等绝对性表述彰显了无产阶级执政党的特殊政治伦理倾向与自觉的使命担当。此外，《中国共产党章程》共有四处出现“道德”二字，分别代表了中国共产党领导下的道德建设的引领力，即总纲第18自然段“提高全民族的思想道德素质和科学文化素质”“努力使我国人民成为有理想、有道德、有文化、有纪律的人民”，与党员个体的道德自律性，即第3条第8项“提倡共产主义道德”、第36条第5项“加强道德修养”。至此，可以说党的领导是当代中国最重要的政治观与权力观，借由党的领导入宪入法所实现的政党道德选择的法定性具有持续的稳定性和生命力，是道德模范功能实现的规范基础与合法性保障。
其次，政党的道德选择通过自我革命动力机制成为模范型政德。习近平总书记指出：“勇于自我革命，从严管党治党，是我们党最鲜明的品格。”从政党发展的普遍规律来看，自我革命作为一种组织行为与动力机制虽然不是中国共产党所独有的，但无疑在中国共产党身上得到了最鲜明的体现与实践，成为使命型政党的组织品格与显著标识。一方面，中国共产党之所以要通过自我革命形成模范型政德，是因为“实现共产主义远大理想和中国特色社会主义共同理想，既是中国共产党人的历史使命和价值追求，也是党不断进行伟大自我革命的理论依据和内在激励”。在此背景下，加强反腐败与党风廉政建设就成为自我革命的内容之一，加强公职人员道德操守建设便成为全面从严治党的内在要求和中国共产党坚持自我革命的关键环节，体现了党开展自我革命的政治伦理诉求。中国特色社会主义进入新时代，选拔忠诚干净担当的高素质专业化干部，不断革新公职人员的道德要求，成为确保中国共产党长期执政、执好政的关键，充分展示了新时代百年大党坚持自我革命的道德高度和伦理意蕴。另一方面，中国共产党如何通过自我革命动力机制形成模范型政德，需要从内生动力机制与外生动力机制两个方面进行考察。具体而言，中国共产党政德建设的内生动力包括基于党的百年道德建设的历史经验所形塑的行为自觉，也包括基于中华优秀传统政德文化而形成的行为自觉。由此使得党的革命时期“富于牺牲精神”、建设时期“艰苦奋斗”“甘于奉献”、改革时期“德才兼备”“锐意进取”以及中国古代“修己以安百姓”“敬德保民”“明德慎罚”等优秀政德成为新时代公职人员道德建设的宝贵财富，对于塑造中国共产党人的模范道德操守发挥着不可替代的作用。中国共产党政德建设的外生动力机制，即中国共产党始终随着社会主要矛盾的深刻转变以及人民群众期望值的不断提高而对公职人员模范型道德操守提出更高要求。这也是对“一把手”、党员领导干部，纪检监察干部等特定职业群体不断提出更高道德要求的内在缘由。在内外动力机制的共同作用之下，中国共产党基于“为人民谋幸福，为民族谋复兴”的初心使命形成的模范型道德操守便具有了持续性、时代性、系统性与带动性的特征。中国共产党的道德选择贯穿于中国共产党的革命、建设与改革进程之中，与特定时代背景之下中国共产党所承担的具体使命相关联，涉及“明大德、守公德、严私德”各个层面，实现了对国家和社会的有效引领。
最后，政党的道德选择通过纪监互融体制最大程度发挥示范引领力。在新一轮党和国家机构改革中，纪监互融成为党和国家监督体系中组织层面的重要创举，也标志着以政党为中心的反腐败体制发展到了新的阶段。在中国共产党的道德选择获得合法性的基础上，借由纪监互融使执政党权力与国家权力高度融合，中国共产党所具有的高标准道德要求才能影响到国家权力领域内公职人员的从政理念与行为模式，自我革命式的道德选择才得以发挥示范引领力，是道德模范功能实现的组织基础与实效性保障。在此意义上，中国共产党的功能已经超越了萨托利关于政党是“国家与社会之间的核心中介”的工具性价值表述，形成了以“自我净化、自我完善、自我革新、自我提高”为方法论，以“全心全意为人民服务”为核心理念的“政治道德观”与“人本道德观”。在纪监互融体制之下，“纪检监察干部”成为描述履行监督执纪问责、监督调查处置人员的特定范畴。通过发挥纪检监察干部的率先垂范与模范作用，形成了“个别道德意识—政党法律意识—整体道德意识”的递进引领模式，进而实现了公职人员群体的整体道德自律，将中国共产党所提倡的道德操守转化为所有行使公权力的公职人员的自觉行动，体现了监督者必先律己的使命自觉与责任担当。
（三）实践逻辑：借由法律的强制实施机制增进道德操守的实效性与强制力
基于权力天然的扩张性，任何时代的政治文明都要通过一定的规范来调整社会利益关系，并且希冀通过道德的自律与法律的他律实现权力的合理行使。然而，道德的自律需要在普遍的社会规范体系中寻找一根固定的支点，否则个体的善只能是一个偶然的事实，无法发展为一种普遍的行为。其原因在于，“主观的道德期许不具有强制他人遵行的民主正当性”。实证研究表明，社会转型期囿于腐败诱因的增多，往往呈现出腐败多发、频发的趋势，这一阶段在亨廷顿看来主要是指一国走向现代化的过程。事实证明，这一时期控制公职人员的道德失范行为，还是要通过法律的道德强制来实现，使得道德规范借由法律的强制实施机制获得巨大的生命力，进而增进道德操守的实效性与强制力。这对于阻止公职人员道德操守的滑坡大有裨益，也构成了新时代公职人员道德操守的实践逻辑。
在公职人员道德实践的模式层面，“德法共治”是实现道德操守的规范化与标准化的主要方式。正如习近平总书记所强调的：“以法治承载道德理念，道德才有可靠制度支撑。”早在2005年，中共中央印发的《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》即明确指出：“探索制定公务员从政道德方面的法律法规。”党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出“国家和社会治理需要法律和道德共同发挥作用。必须坚持一手抓法治、一手抓德治”，重申了德治和法治在国家治理中的重要地位和作用。党的十九大报告再次提出“坚持依法治国和以德治国相结合”的论断。党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》提出，要“推进反腐败国家立法，促进反腐败国际合作，加强思想道德和党纪国法教育，巩固和发展反腐败斗争压倒性胜利”。党的二十大报告提出，要“提高全社会文明程度。实施公民道德建设工程，……推动明大德、守公德、严私德”。在此背景下，德法互补、德法共治这一中国古代国家治理的成功经验在新时代公职人员道德建设中焕发出新的生机与活力，反映了中国公职人员道德建设鲜明的道德观与法律观，也彰显了区别于西方国家公职人员道德建设的先进性。为此，通过法律实现道德控制将成为日后的立法重点，以推动公职人员道德操守的规范化与标准化，从而使特定的道德操守成为人人愿意遵守的可以普遍化的行为。
在公职人员道德实践的战略层面，通过“不敢腐、不能腐、不想腐一体推进”反腐战略实现公职人员道德操守由他律向自律的转变。新时代公职人员道德操守的实践逻辑，其实也内含于“不敢腐、不能腐、不想腐一体推进”的反腐战略之中，对于如何推进“不敢腐、不能腐、不想腐一体推进”具有重要的方法论意义。腐败治理大致有三种对策：惩治反腐、道德反腐与制度反腐。“不敢腐”对应于惩治反腐，“不能腐”对应于制度反腐，而“不想腐”对应于道德反腐。这一反腐战略更多反映的是公职人员深层次的伦理动机与细节性的行为趋向，本质上是一种道德理念与道德思维。体现强烈道德属性的严密法律监督体系及其执行与监督机制，承担着制约公权、进行廉洁治理的任务，能够将公权力运行全过程制度化以及道德操守义务法律化，从而将强制性道德制度转化为社会道德文化与个人价值观，成为个体的自觉行动，是个体从“不敢腐”向“不想腐”的自律道德转变的现实基础，也是实现“不敢腐”和“不能腐”的法治保障。而后所实现的“不想腐”很大程度上体现了道德法律强制的运作规律即由他律向自律的转变，由实然向应然的转化，由道德强制向道德自律的飞跃，从而在主体道德不断内化的过程中成为公职人员的自觉行动，形成稳定的道德习惯。
在公职人员道德实践的规范层面，党内法规与国家法律能够实现道德规范的内在效力。党内法规与国家法律是当代中国规范体系的重要组成部分，如果从规范形式与实效性角度而言，党内法规其实也是一种特殊的“法律”形式，与国家法律一道构成了党的道德要求在不同对象上的具体体现，“是实现党的主张的‘两翼’”。一方面，“作为政党内部的‘法律’，政党纪律正是推动政党不断演进的核心动力”，而道德要求作为其中的重要组成部分，是全体党员在社会主义道德方面的行为准则，它主要体现了党员在社会公共活动、从事职业、家庭生活中的道德观念、道德原则等的道德要求。以《中国共产党纪律处分条例》为核心所构建的道德纪律是一种兼具强制性与约束力的规范体系，是全体党员干部提高道德操守的基本规范和行为指引。这一规范体系使得不按照道德纪律行事的党员干部必然接受党组织的纪律制裁，同时可以保障符合道德要求的党员干部的合法权利与基本权益，从而保证党内道德建设有序化与规范化。在此意义上，公正合规且及时有力的道德纪律处分，“不仅有利于塑造和提升党员履行义务责任的自觉意识与主观意愿，更可以帮助党员成为理性自制和道德上的自由人”。另一方面，在党内法规规范的领域之外，国家法律承担起了相应的道德实施功能。在新时代加强公职人员道德建设的背景下，立法规范深刻蕴含着政德建设的目的，经由法律规范的普及、遵守，能够缓解法律与道德的内在紧张关系，实现法律的外在强制与内在认同的统一。以《政务处分法》为核心所构建的道德操守惩戒规范体系明确了“不服从与惩罚”的关系，使得公职人员的道德操守义务更具强制性，严重违反家庭美德、社会公德的行为将会受到制裁或惩罚。在道德的法律强制过程中，通过党内法规所形成的纪律性要求以及通过国家法律所形成的惩戒规范，能够实现对包括党员干部在内的所有行使公权力的公职人员道德操守的内在约束，并赋予公职人员道德操守规范的实效性与强制力。
四、新时代公职人员道德操守的实现路径
研究确定新时代公职人员道德操守的主要内容与实践进路，既是一个重大的理论问题，也是一个重要的实践课题。《意见》从健全行为规范、强化教育培训、推动实践养成、加强考核监督、完善奖惩机制等方面对公职人员职业道德进行了规定。在国家监察体制改革背景下，《意见》仅仅围绕公务员的职业道德建设展开，难以满足国家监察全覆盖要求之下对所有行使公权力的公职人员道德操守建设的现实要求，无法完全充当纪检监察机关履行道德操守监督检查职责的规范依据，且具体的实现路径也需要结合时代要求进行系统审视。为此，在明确公职人员道德操守规范意蕴及其内在逻辑的基础上，从立法路径、教育培训、考核评价、处分原则与监督保障等方面对公职人员道德操守的实现路径进行研究。这不仅是监察立法论向监察解释论转型过程中明确《监察法》相关条款具体适用路径的理论要求，也是新时代提高公职人员道德操守水平的现实期待。
（一）立法路径：应当采取“专门法律+法律修订+配套规定”的方式
有学者指出，监督规范建设有两个基本标准，即“完备的”和“精细的”，前者是“量”的要求，后者是“质”的规定。事实上，我国公职人员道德操守规范体系化建设仍存在发展完善的空间，具体表现为以下几个方面。其一，现有的道德操守规范虽然较多，但分散于法律法规、党内法规、部门规章、规范性文件等各类规范之中，导致对公职人员道德操守的调整范围、责任机制等规定混乱，尚未有专门、系统、详尽规定公职人员道德操守的法律法规。其二，较之于党内法规体系对党员领导干部道德操守规定的日益完备与精细，反腐败国家法律法规体系仍有较大缺口，《监察法》第6条“加强法治教育和道德教育，弘扬中华优秀传统文化”的具体实施路径亟需明确。其三，不少法律法规对于公职人员的道德操守均有规定，但是尚无公职人员道德操守违法适用规范。虽然《政务处分法》将公职人员道德操守作为双罚制的基本出发点，公职人员对其道德性违法行为将承担违法责任，但如何进一步明确公职人员的道德义务、法律后果、适用步骤，从而依法对其进行道德评价成为亟待解决的问题。监察法治化的重要创新即是以纪入法，从而以全新方式实现党对反腐败工作的统一领导制度化。基于此，本文主张公职人员道德操守立法宜采用“专门法律+法律修订+配套规定”的方式，将党内法规体系中的成熟经验做法融入反腐败国家法律法规，以此弥补当前监察立法分散化、粗放化的弊端。
自国家监察体制改革以来，《监察法》《政务处分法》《监察官法》《监察法实施条例》等规范的出台，已经证明中国具备足够的反腐败立法技术、立法思维与立法能力。在加快公职人员道德操守法治化进程成为大多数国家的共识和选择的基础上，制定一部“公职人员道德操守法”具有现实可能性。该法应当以稳定性、明确性、体系性、衔接性与完整性为原则，对公职人员资格型道德操守、履职型道德操守、模范型道德操守作出规定，通过与《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党问责条例》《政务处分法》《公务员录用规定》《监察法实施条例》等党内法规和国家法律的衔接，明确“应当做什么，禁止做什么”“提倡做什么，反对做什么”以及相关责任等内容，并辅之以公职人员财产申报、防止利益冲突等具体制度以保障其落实。此外，应当在该法中明确各个国家机关开展公职人员道德建设的职责和任务，规定对公职人员道德培训的方式和途径。在立法过程中应当注意将社会主义核心价值观、中华优秀传统廉政文化、以伟大建党精神为源头的中国共产党人精神谱系等融入其中，分别发挥目的条款、原则条款与规则条款的价值宣示、概括指引与刚性约束功能，实现政治话语、道德话语向法律语言的实质转化。
具体而言，针对资格型道德操守，应在《公务员录用规定》基础上，对公职人员录用中的道德操守考察机关、考察内容、考察方式等作出具体规定。应按照“谁招录，谁负责”的模式，由招录机关采取多种方式对公职人员的道德情况进行审查。针对公职人员的调任与提拔，也应当建立相应的政治素质与道德品行考核体系，还可以通过编制道德负面清单的方式，增强求职者、升职者、调任者对资格型道德操守的履行意愿。在落实《党政领导干部选拔任用工作条例》第15条第2款规定的“突出政治素质、专业素养、工作实绩和一贯表现”的基础上，可通过干部人事档案、走访考察等形式，深入考察干部的道德品行，加强对工作时间之外表现的考察，注重了解干部在社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德等方面的情况，对拟提拔任用的党政领导干部的道德操守情况进行严格把关。针对履职型道德操守，立法要妥善化解公职人员面临的“规范缺失性道德难题”“规范冲突性道德难题”与“角色冲突性道德难题”。例如，针对规范缺失性道德难题，应当规定容错纠错机制予以妥善处理，针对规范冲突性道德难题应当建立道德咨询与裁决机制，针对角色冲突性道德难题应当充分发挥组织的人文关怀与制度的监督约束，妥善处理不同角色之间的关系。唯有如此，才能使得公职人员对规范价值所持的“内在观点”由法律的强制性转为自觉的行为（义务），进而使相关规范成为公职人员内心的“荣誉法典”。针对模范型道德操守，可以“公职人员道德操守法”为依据，通过党政联合发文或者监察法规的形式，对“一把手”、党员领导干部、纪检监察干部的模范德性进行规定。与此同时，应系统修改相关法律法规与党内法规的既有规定，使得公职人员模范型道德操守立法与党内法规关于党员、党员领导干部的相关规定保持衔接协调。
（二）教育培训：重视教育培训等柔性管理方式的重要价值
古人讲，“修其心、治其身而后可以为政于天下”“成其身而天下成，治其身而天下治”“读书即是立德”，这些都是中国传统廉政思想的有益经验。《监察法》在吸收上述优秀经验的基础上，将“加强法治教育和道德教育，弘扬中华优秀传统文化”作为国家监察工作的重点之一，构成提升公职人员道德操守的重要方式，对于消除腐败动机具有重要作用。教育培训的目标是使社会公众知悉公职人员的资格型道德操守，使公职人员恪守履职型道德操守，激发公职人员履行模范型道德操守的意愿。教育培训的根本目的在于“要求全党牢记中国共产党是什么、要干什么这个根本问题，从党的百年奋斗中看清楚过去我们为什么能够成功、弄明白未来我们怎样才能继续成功”。
首先，就教育培训的对象而言，《干部教育培训工作条例》将培训对象限定在列入公务员法实施范围内的公职人员，《公务员职业道德培训大纲》将培训对象限定为全体行政机关公务员和参照公务员法管理的机关（单位）中除工勤人员以外的工作人员，远远不能满足国家监察体制改革后监察全覆盖的实践要求。在条件成熟时，“应当将学龄儿童、青少年、大学生等都纳入廉政教育体系之中”。其次，就教育培训制度而言，当前关于公职人员教育培训的内容规定分散在不同的党内法规与国家法律之中，可以在《公务员职业道德培训大纲》《干部教育培训工作条例》《2018—2022年全国干部教育培训规划》《中共中央组织部关于在干部教育培训中加强理想信念和道德品行教育的通知》《2019—2023年全国党政领导班子建设规划纲要》的基础上，制定出台“公职人员道德操守教育培训条例”，明确纪检监察机关的督促和检查职责，更新指导思想、培训目标、培训对象、培训要求、培训内容，围绕形成教学体系、优化方式体系、完善制度体系和健全反馈体系等方面，努力构建适应新时代发展要求的培训格局。再次，就教育培训内容而言，在落实《监察法实施条例》第16条“加强对公职人员理想教育、为人民服务教育、宪法法律法规教育、优秀传统文化教育”的基础上，应深入挖掘中华优秀传统文化中“德”的因素，弘扬与唤醒中国共产党百年道德实践所形成的以伟大建党精神为核心的道德观念、道德情感与道德意志。应以政治德性为核心、以行政德性为重点、以公共德性与家庭德性为补充，培养起公职人员成熟的道德理性与丰富的道德情感。同时，应建立公职人员入职宣誓仪式，入职宣誓的誓词要体现特定职业共同体的职业精神、职业追求与职业信仰，最大程度激发公职人员的责任意识和担当精神。最后，就道德操守实践而言，教育培训的根本目的在于唤醒道德的自律功能，使公职人员知悉工作的意义乃至生命的价值，从而将道德操守的内在德性转化为干事创业的实践动力。鉴于《意见》所设立的公务员职业道德主题实践日在实践中需要进一步得到较好落实，因而应当与国家监察体制改革的监察全覆盖的制度目标相衔接，由国家监察委员会牵头设立公职人员道德操守主题实践日，形成经常性培训教育与集中性实践教育相结合的模式，将其作为公职人员道德操守建设工程的重要组成部分。
（三）考核评价：完善公职人员德性评价体系
在中国古代，监察与考课是官吏管理的两个重要制度性环节，而个人品德与职业道德始终是评价官吏的重要指标。当前，《公务员法》虽然将“德”排在公务员考核的第一位，但在实践中仍然出现以政治素质和工作实绩为考核重点的现象。《中共中央组织部关于加强对干部德的考核意见》将“对党忠诚、服务人民、廉洁自律”作为考核的重点，进一步细化了《公务员法》的相关规定。《法官法》第41条和《检察官法》第42条均规定“职业道德”是重点考核内容之一，相关考核规定在《政府采购法》第62条第2款中也有所体现。《党政领导干部考核工作条例》第8条第1项将领导干部的政治品质和道德品行作为领导干部考核的首要内容，但并未建立一套可量化的道德操守考核评价体系。此种“零敲碎打”式规范也充分印证了相关学者的判断，即“中国对于行政道德的绩效考核尚处在‘各自为政’、缺乏高层设计的离散阶段”。总体而言，“如何有效地考量公职人员道德操守一直是一个模糊化的问题，有抽象标准而无具体细则，可以大言其道但无法操作，有质化标准而无量化评定”。完善公职人员德性评价体系，可以从以下几个方面入手。
首先，应将公职人员所在单位确立为第一考核主体，由其承担对公职人员道德操守年度考核的任务。应加强党委（党组）、组织（人事）部门与纪检监察机关在干部考核时的信息交流与工作衔接，纪检监察机关通过监督检查的方式督促考核主体依法履行该项义务，对公职人员的道德操守进行抽检。其次，应当以“忠诚、干净、担当”为基本内容导向，建立公职人员道德操守考评指标体系与应用机制。根据公职人员群体的道德要求，考核内容可分为资格型道德操守指标、履职型道德操守指标与模范型道德操守指标，并通过三级指标予以细化，为考核主体提供可操作性的依据。考核指标体系的设计要注重道德实践导向，纠正在基层考核、巡查、巡视中出现的形式主义，激发公职人员道德实践的积极性。除此之外，在建立公职人员统一的德性考核指标体系基础上，需要围绕特定职业群体建立专门的考核指标体系。例如，《监察官法》重点规定了监察官的考核制度，这就要求我们要通过专门性考核指标体系的构建，落实《监察官法》中对监察官“具有良好的政治素质、道德品行和廉洁作风”等资格型道德操守要求，“严守纪律，恪守职业道德”“忠于职守，勤勉尽责”“秉公执法，勇于担当、敢于监督”等履职型道德操守要求，“模范遵守社会公德、家庭美德”“模范遵守宪法和法律”等模范型道德操守要求，进而使考核评价机制成为监察官队伍严格自觉遵守职业道德的重要保障。最后，要注意科学运用各种考核方法。应将平时考核、年度考核、专项考核与任期考核结合起来，紧盯任职、换届、提拔等关键环节。应将个人述职、民主测评、随机访谈、民意调查结合起来，紧抓公职人员在贯彻党中央重大决策部署、抵御重大突发公共事件中的德性表现，综合运用定量测评与定性分析，努力做到考核结果的公平、公正与公开。构建可操作、可量化的公职人员德性评价体系，可以防止对公职人员官德、政德、公德与私德的要求流于形式，让公职人员本人也可以“检视自己的内心，聆听良知的声音”。
（四）处分原则：善于运用监督执纪“四种形态”
制度伦理观认为，相较于个人层面的道德自律，忽视了法律、制度、体制的道德，就会使伦理道德流于片面说教。《国家公务员行为规范》作为我国第一个规范公务员行为的规范性文件，是对公务员履行基本义务和重要责任的根本要求。但是，在监督处罚规范和处分原则缺失的情况下，仅靠宣传教育难以起到优化公务员队伍作风建设的预期效果。公职人员在履行特定的道德义务时，往往面临“政治人”与“经济人”之间的角色冲突，个人利益、家庭利益与公共利益之间的利益冲突，权力逻辑与德性逻辑之间的逻辑冲突，更多情形下无法以明确的善与恶、对与错作出清晰的判断。作为“体现了中国共产党监督执纪抓早抓小、防微杜渐，惩前毖后、治病救人的精神”的监督执纪“四种形态”制度，恰好能缓和道德责任的此种尴尬处境，成为对公职人员道德违法行为进行处分的基本原则。
首先，对于失德行为的责任追究主要以监督执纪“第一种形态”为主，通过日常监督和专项巡查，对党员领导干部的道德问题要早发现、早预防、早干预、早处置，有轻微违纪倾向和苗头的，可以采取谈话函询与批评教育的方式进行处置，这也是党的纪律处置工作“抓早抓小，防微杜渐”的要求。其次，对于违反党的政治纪律、组织纪律、廉洁纪律、群众纪律、工作纪律以及生活纪律的失德行为，要实事求是地按照违纪的性质、行为、情节等要素进行评判，准确适用各种纪律处分。对既属于党员又具有公职身份人员的处分，要注意党纪政务处分的衔接，准确匹配《中国共产党纪律处分条例》与《政务处分法》中精神性惩戒、实质性惩戒与资格类惩戒措施，做到轻重相宜、顺序恰当。例如，如果党员违背社会公序良俗，在公共场所有不当行为，造成不良影响并且情节较重的，依据《中国共产党纪律处分条例》第137条给予撤销党内职务或者留党察看处分；如果其同时具有公职身份，依据《政务处分法》第40条第1款的规定，应当与政务撤职处分匹配适用，不能与开除公职处分匹配适用。但是，如在政务处分时根据现有的证据发现先前的党纪处分不甚恰当，不能为了追求匹配而牺牲法治精神。最后，违反道德操守规定达到严重违犯党纪、严重触犯刑律程度的公职人员，不仅要承担政治责任、纪律责任、还需要承担行政责任乃至刑事责任，同时必须依法开除公职，要“让败德违法者受到惩治、付出代价”。监督执纪“四种形态”更多是在履职型道德操守与模范型道德操守规范中发挥作用，在其指引下的道德责任承担机制变成了“有道德的责任”，这可以在更大程度上使违纪违法人员从内心接受此种责任后果，对于主体道德责任感的提升以及锤炼道德自我，超越现在的道德自我大有裨益。
（五）监督保障：构建不同类型道德操守规范的监督履行体系
在以类型化的方式确定公职人员道德操守规范内涵的基础上，确保公职人员道德操守规范体系的落实便成为关键，其核心是激活纪检监察机关对公职人员道德操守情况的监督检查职能。国家监察体制改革通过机构整合与职能调整，设置了行使国家监察职能的专责机关，构建了“党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系”，把监督工作覆盖至公权力行使的每一步，监督的具体化、精准化与常态化成为纪检监察工作高质量发展的目标。纪检监察机关应当明确监督的重点和难点，统筹信访举报、监督检查、案件监督管理、案件审理、审查调查等部门的职责，接受群众和舆论监督，与纪检监察信访举报工作相结合，受理有关举报、复核、申诉，严肃查处公职人员违反法定道德操守的行为。在此背景下，系统性构建公职人员资格型道德操守、履职型道德操守与模范型道德操守规范体系的执行与监督机制，成为推动对公职人员道德操守精细化监督的关键。
首先，针对公职人员资格型道德操守，需要提高监督的有效性与精准性。一是要加强公职人员道德操守准入门槛。可以在制定“公职人员道德操守法”的基础上，通过修改《公务员法》《法官法》《检察官法》《监察官法》等相关法律法规中关于公职人员资格型道德操守的规定，提高准入门槛。要抓紧考录、选调等重点环节，凡是违反公职人员资格型道德操守规范的人员，不得进入公职人员队伍。二是针对拟提拔任职的干部，要审查其是否符合所任职务的道德操守要求，重点关注公职人员的政治德性、行政德性、公共德性和家庭德性，实行道德操守情况“一票否决制”，让违纪违法成本量化。应建立完善公职人员道德操守档案，将廉政记录情况、违纪违法情况、个人事项报告核查情况等纳入记录范围，将道德操守记录情况作为公职人员提拔、调任、考核、监督的重要依据。
其次，针对公职人员履职型道德操守，在规范缺失性与规范冲突性道德难题通过科学立法得以极大纾解的前提下，公职人员所面临的“政治人”“社会人”与“经济人”之间的角色冲突性道德难题便成为关注重点。作为“政治人”的公职人员，需要树立正确的政治观与权力观。中国共产党在百年奋斗的历史进程中，逐渐形成与发展了“民心是最大的政治”的政治观，“权为民所赋”“权为民所用”的权力观，这也是公职人员最为重要的政治品德与操守。各级纪检监察机关应当以清单方式细化政治监督的具体内容并制定相应的配套方案，通过强化政治巡视，倒逼主体责任与监督责任的落实落地。作为“社会人”的公职人员，要处理好公德与私德的关系，这也历来是政治伦理学的一道难题。其实，处理二者关系的核心指引在于如何理解“公”的内涵，“公”不仅蕴含于共产党人的“无私”追求之中，更体现于“以公去私”“大公无私”“先公后私”“公而忘私”的中国共产党人精神谱系之中，彰显了共产党人的使命担当、道德风范、价值追求等诸多道德品质。在具体制度上，纪检监察机关要监督《领导干部配偶、子女及其配偶经商办企业管理规定》《关于领导干部报告个人有关事项的规定》等规定的落实，推动建立公职人员财产申报、防止利益冲突等具体机制，发挥专门监督与社会监督、舆论监督的合力。此外，还要通过加强组织的人文关怀，为公职人员的个体私德转化为公共道德提供指引与激励，完善公职人员道德激励和失德惩戒机制。作为“经济人”的公职人员，要把构建亲清新型政商关系作为目标，处理好权力服务与权力廉洁的辩证关系。纪检监察机关要出台“政商交往行为指引清单”，包括党政机关和公职人员政商交往正面清单、负面清单，市场主体和企业家政商交往正面清单、负面清单，为公职人员进行正常的政商交往提供道德行为指南。在时机成熟时围绕“亲”“清”两个基本点构建中国式政商关系指标体系，从而超越西方“透明国际”式的传统指标体系。
最后，针对公职人员模范型道德操守，需要发挥监督督促与教育引导的内生性牵引作用。一方面，对于“一把手”、党员领导干部、监察官等特定职业群体，要通过纪律监督、监察监督、派驻监督、巡视监督的贯通与衔接，传导监督压力，在不受道德实施机制的牵引下，促使其履行道德模范感召义务，发挥相应的道德引领力。例如，上级“一把手”与纪检监察机关要运用好《中共中央关于加强对“一把手”和领导班子监督的意见》规定的任职谈话、监督谈话、约谈、巡视巡察谈话、述责述廉、驻点调研、专项督查等制度性机制，全面掌握下级“一把手”的思想道德、工作作风、生活状况，对存在苗头性、倾向性问题的进行批评教育，对存在轻微违纪问题的及时予以诫勉。另一方面，对于其他普通公职人员，在重点监督资格型与履职型道德操守的基础上，可以通过典型示范、教育培训、正面激励等方式，激发其内心的道德伦理力量，将内在的善转化为公共的善，进而推动公职人员群体普遍道德水准的提高。
五、结 语
基于中国传统人文精神形成的德法共治模式在维护国家统一、社会稳定、文化绵延、体现中华民族文化自信等方面取得了突出的成效。实践反复证明，物以美为资，官凭德服人。在社会转型时期，将法治与德治相结合，构建合理的权力结构与缜密的道德操守制度规范体系，能够更好地唤醒公职人员的超我道德人格与理性道德认知，从而汇聚起实现中国式现代化的磅礴伟力。基于此，本文围绕新时代公职人员道德操守这一议题，遵循“概念界定—逻辑分析—对策建议”的行文逻辑，首先梳理了党内法规与国家法律中公职人员道德操守规范的具体形态，在此基础上提出了新时代公职人员道德操守的规范内涵。其次，本文从“现实—理论—实践”维度出发，对新时代公职人员道德操守的内在逻辑进行了分析，论证了国家监察权本质上是一种道德权力，可以通过中国共产党的道德模范功能的实现，以政党法治与国家法治相结合的方式引领所有行使公权力的公职人员“有道德地行权”。最后，本文从立法路径、教育培训、考核评价、处分原则与监督保障等方面构建了缜密的公职人员道德操守制度规范体系。
“以德服人，天下欣戴，以力服人，天下怨望。”依法治国与以德治国的结合在国家监察体制改革后迸发出强大的生机与活力，彰显了监察法治的德性价值，为腐败治理提供了新的制度样本。但是，对新时代公职人员道德操守这一议题的讨论不能仅限于此，还有以下问题需要继续关注并予以妥善解决。第一，在人民民主专政的社会主义国家，监察权具有“道德权力”属性。如何通过具体制度机制的设计，将作为“道德权力”的监察权约束在合理的限度之内，不仅是依法监察与人权保障的基本要求，更是刀刃向内、坚持自我革命的应有之意。第二，作为“道德权力”的规范载体，国家法律与党内法规具有不同的道德理想，在正确认识党内法规的精神与价值的基础上，如何平衡与对接二者之间的不同道德标准，建构起多层次、多样化的道德制度规范体系值得进一步思考。同时，公职人员道德操守入法入规隐含着“道德约束手段的刚性化”命题，如何处理好道德法律化的限度问题，使道德的软约束与法律的硬约束相得益彰，需要进一步研究。第三，作为“道德权力”的规制对象，公职人员如何处理好公德与私德的关系，使之既契合公职人员作为自然人情感满足的个体需求，又体现公职人员作为公权力行使者克己慎独的职业要求，需要学界持久的探索与努力。
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