周敬青：新时代加强党内法规制度体系建设的理论逻辑和实践思考

党的十九大报告强调：“增强依法执政本领,加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系,加强和改善对国家政权机关的领导。”这就对新时代加强党内法规制度体系建设提出了新要求。当前,加强党内法规制度体系建设,要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为理论引领,坚持思想建党和制度治党相结合、依规治党和以德治党相统一,把党内法规制度体系建设贯彻到实施全面依法治国、全面从严治党基本方略的全领域,落实到中国特色社会主义法治体系建设过程中,体现在推进国家治理体系和治理能力现代化的各方面。

一、新时代加强党内法规制度体系建设有其深刻的理论渊源和强大的行动指南

思想是行动的先导,理论是实践的指南。纪律严明是马克思主义政党区别于其他政党的重要特征。1859年5月,马克思在致恩格斯的信中指出:“我们现在必须绝对保持党的纪律,否则将一事无成。”1920年3月,列宁在俄共(布)第九次代表大会的讲话中,最早提出了党的纪律是铁一般的纪律。他强调,无产阶级要集中一切力量完成经济建设任务,“需要有铁一般的纪律,铁一般的组织,如果没有这样的纪律和组织,他们不仅不能支持两年多,甚至连两个月也支持不了”。1920年4月至5月,列宁在《共产主义运动中的“左”派幼稚病》中,又提出了党的“极严格的纪律”和“无产阶级党的铁的纪律”的概念,并强调“在最困难的条件下坚持住这种纪律”。中国共产党作为马克思主义政党,具有崇高革命理想,纪律严明是其光荣传统和独特优势。从广义上看,以中国共产党章程为根本依据,按照民主集中制的原则,根据党的性质、纲领和实现党的路线、方针、政策的需要而构建起来的党内法规制度体系,是全党必须遵循的行为规则体系,都属于党的纪律规范体系范畴。实践证明,严明的党规党纪是管党治党建设的重要法宝,是党团结带领全国各族人民在革命、建设、改革伟大实践中从胜利走向胜利的根本保证。在1938年党的六届六中全会上,毛泽东首次使用“党内法规”这一概念,并强调要制定比较详细的党内法规。他重申了“个人服从组织,少数服从多数,下级服从上级,全党服从中央”四项最重要的纪律,并强调:“还须制定一种较详细的党内法规,以统一各级领导机关的行动。”根据上述思想,为着力解决党内教条主义、宗派主义和自由主义等突出问题,在六届六中全会上,刘少奇作的《党规党法的报告》中首次使用“党规党法”概念。

邓小平在深刻反思“文化大革命”的错误时认为,全党应努力加强制度建设,逐步建立并完善一系列与我国政治生活相配套、与国家制度相衔接的治党制度体系。1978年,邓小平在中央工作会议上的讲话中强调了党章的根本大法地位,精辟论述了党规党法与国家法律的关系,指出:“国要有国法,党要有党规党法。党章是最根本的党规党法。没有党规党法,国法就很难保障。”1990年出台的《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》,首次在党中央颁布的管党治党规范中使用“党内法规”一词。1992年,党的十四大修改的党章规定:“党的各级纪律检查委员会的主要任务是:维护党的章程和其他党内法规,协助党的委员会加强党风建设,检查党的路线、方针、政策和决议的执行情况。”“党内法规”这一概念首次进入党章,成为权威稳定的党内规范的名称。江泽民、胡锦涛均对党内法规制度建设作过重要论述。2001年,江泽民指出:“各级党组织和每个党员都要严格按照党的章程和党内法规行事,严格遵守党的纪律。”2006年,胡锦涛在中纪委第六次全会上的讲话中强调:“要适应新形势新任务的要求,加强以党章为核心的党内法规制度体系建设。”并首次提出“建设党内法规制度体系”这一重大任务,表明党内法规制度进入了体系化建设的新阶段。

党的十八大以来,面对党内纪律松弛、作风滑坡、腐败蔓延、管党治党“宽松软”等突出问题,以习近平同志为核心的党中央,把党内法规制度建设作为事关党长期执政和国家长治久安的重大战略任务,摆到更加突出的位置,抓紧抓好。习近平新时代中国特色社会主义思想中,蕴含着深厚的关于党的建设的重大思想理论和重大决策部署,是对马克思主义党建理论的创新发展,为新时代加强党内法规制度体系建设提供了强大的行动指南。主要包含以下重要内容:

首先,新时代党内法规制度体系建设要坚持系统论思想,构建以党章为根本、若干配套党内法规为支撑的党内法规制度体系。习近平多次论述了党章在党内法规制度体系中的根本大法地位。他指出:“建立健全党内制度体系,要以党章为根本依据;判断各级党组织和党员、干部的表现,要以党章为基本标准;解决党内矛盾,要以党章为根本规则。”他强调党内法规制度体系建设要坚持宏观思考、总体规划,注重前后衔接、左右联动、上下配套、系统集成。2013年11月颁布的《中央党内法规制定工作五年规划纲要(2013—2017年)》,明确“到建党100周年时全面建成内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党内法规制度体系”。2014年10月,十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,将“形成完善的党内法规体系”确立为全面推进依法治国总目标的重要内容,对加强党内法规制度建设作出全面部署。习近平还多次用形象的“笼子论”,强调党内法规制度建设系统论思想的价值,即真正把权力关进制度的笼子里。他指出,加强反腐倡廉党内法规制度建设,把权力关进制度的笼子里,首先要建好笼子。他指出:“要把反腐倡廉法规制度的笼子扎细扎密扎牢,必须做到前后衔接、左右互动、上下配套、系统集成。”

其次,新时代加强党内法规制度体系建设,要科学把握党内法规制度与国家法律规范的关系,坚持“纪在法前、纪比法严、纪法分开、纪法衔接”的思想。党内法规制度和国家法律规范都是党科学执政、民主执政、依法执政的制度资源。党的先锋队性质、历史使命和执政地位,决定了党规党纪必须严于国家法律。习近平强调:“我们这么大一个政党,靠什么来管好自己的队伍？靠什么来战胜风险挑战?除了正确理论和路线方针政策外,必须靠严明规范和纪律。我们提出那么多要求,要多管齐下、标本兼治来落实,光靠觉悟不够,必须有刚性约束、强制推动,这就是纪律。”针对存在的有纪不依、违纪不究、执纪不严等党规党纪执行力弱化的问题,习近平强调:“遵守党的纪律是无条件的,要说到做到,有纪必执,有违必查,而不能合意的就执行,不合意的就不执行,不能把纪律作为一个软约束或是束之高阁的一纸空文。”

再次,新时代党内法规制度体系建设必须坚持依法治国与制度治党、依规治党统筹推进、一体建设的思想。2016年12月,习近平就加强党内法规制度建设作出重要指示,强调中国共产党要履行好执政兴国的重大历史使命、赢得具有许多新的历史特点的伟大斗争胜利、实现党和国家的长治久安,必须坚持依法治国与制度治党、依规治党统筹推进、一体建设。习近平这一重要指示对党内法规制度体系建设认识论、方法论、实践论的高度理论概括,是习近平关于全面从严治党、依规治党战略思想的重要组成部分,为新时代加强党内法规制度体系建设指明了方向、提供了根本遵循。

二、新时代党内法规制度体系建设要按照于法周延、于事简便的原则提高质量,坚持立体式、全方位、系统化推进制度体系建设

党的十八大以来的5年,以习近平同志为核心的党中央,运筹帷幄、顶层设计、全面发力、重点突破,高效推进党内法规制度体系建设,共修订颁布了90余部党内法规。通过新的法规制度的制定、已有的法规制度的完善修订、不适应的法规制度的废止、制度的执行落实的强化,基本形成了以党章为根本,若干配套党内法规为支撑的,基础性、综合性和专门性党内制度并存的,内容全面、结构合理、形式规范、运行有效、价值突出、监督有力的党内法规制度体系,党内法规制度体系框架基本确立。这些制度凝结着党的十八大以来全面从严治党理论和实践创新成果,一方面,管党治党的制度笼子越扎越紧,逐步构建起“不敢腐”“不能腐”“不想腐”的有效机制,为全面从严治党提供了有力的制度保障;另一方面,也为党加强和改善对国家政权机关的领导提供了有力的制度支撑。随着世情国情党情的深刻变化,党内法规制度中仍存在一些不配套、不系统、不协调、不衔接等问题。

党内法规制度体系建设涉及党的建设方方面面,是一项系统工程,要坚持问题导向,补齐制度短板。通过加强党的制度建设,不断提升党的建设的科学化水平,拓展执政党建设的新路径。2013年5月,党中央发布《中国共产党党内法规制定条例》,标志着党内法规制定工作的进一步规范化、科学化,使中国共产党首次拥有了正式的党内“立法法”。《中国共产党党内法规制定条例》对党内法规定义为:“党内法规是党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称。”党内法规制度体系具有全面性的特点,从名称看,党内法规的名称为党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则等7种类型。《中国共产党党内法规制定条例》指出:“党章对党的性质和宗旨、路线和纲领、指导思想和奋斗目标、组织原则和组织机构、党员义务和权利以及党的纪律等作出根本规定。准则对全党政治生活、组织生活和全体党员行为作出基本规定。条例对党的某一领域重要关系或者某一方面重要工作作出全面规定。规则、规定、办法、细则对党的某一方面重要工作或者事项作出具体规定。”从位阶上看,党内法规制度体系包括中央法规、部委法规、地方法规三个层次;从内涵上看,党内法规制度体系包括实体性规范、程序性规范、保障性规范、惩戒性规范等。同时,与该条例相配套,党中央颁布了《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》,以加强党内法规和规范性文件的备案工作,为上下协调联动,促进系统性、规范性、科学性的党内法规体系建设,提供了顶层审查监督依据。

在总结十八大以来党内法规制度体系建设的丰富实践和新鲜经验的基础上,2017年6月,国家出台《中共中央关于加强党内法规制度建设的意见》(以下简称《意见》),第一次对党内法规制度体系这一概念进行了明确界定:“党内法规制度体系,是以党章为根本,以民主集中制为核心,以准则、条例等中央党内法规为主干,由各领域各层级党内法规制度组成的有机统一整体。”《意见》从指导思想、总体目标、加快构建完善的党内法规制度体系、提高党内法规制度执行力、加强组织领导等方面,对加强新形势下党内法规制度建设提出明确要求、作出统筹部署。《意见》提出,到建党100周年时,形成比较完善的党内法规制度体系、高效的党内法规制度实施体系、有力的党内法规制度建设保障体系,党依据党内法规管党治党的能力和水平显著提高。同时,针对党内法规制度体系建设方面存在的短板,在宏观顶层方面强调,要抓党内法规制度制定质量、提高党内法规制度执行力、建设党内法规专门工作队伍和理论研究队伍等。《意见》根据党内法规在党的建设中发挥的地位和作用,以“加快构建完善的党内法规制度体系”为主题,从健全基础主干中央党内法规制度,健全部门和地方党内法规制度,坚持立、改、废、释并举,提高制定质量这4个方面作出战略性决策部署、提出具体明确要求,确立了“1+4”的党内法规制度体系建设框架,即“在党章之下分为党的组织法规制度、党的领导法规制度、党的自身建设法规制度、党的监督保障法规制度四大板块”;根据党内法规调解党、政权关系、社会关系的维度来看,党内法规制度体系包含党内关系法规、党与政权关系法规、党与社会关系法规。党内关系法规包括党规党纪、党组织法规(根据党组织的三个层级,包含党的基层组织、党的地方组织、党的中央组织的法规)、党员法规(包含党员领导干部人事制度、党员权利义务等相关法规)。从“1+4”的党内法规制度体系建设框架看,党内关系法规包含党的组织法规制度、党的领导法规制度、党的自身建设法规制度。党与政权关系法规包含党与人大关系法规、党与一府两院关系法规。党与社会关系法规,包含党与政协、党与经济组织、党与社会组织、党与基层群众自治组织法规。党与政权关系法规和党与社会关系法规共同构成了党的领导法规。

应明确的是,我们应从“道”的层面而非“术”的层面来认识党内法规制度体系建设,这是涉及根本理念和根本方式的变革,是政党治理的革命,是摆脱传统依靠领导人的魅力和碎片化的文件、指示、政治运动来治理政党,可以有效防止人治和权力专断,以回应国家治理现代化对政党治理现代化的要求。党在长期革命和建设实践过程中形成的符合中国发展道路、符合人民利益的正确路线、方针、政策,是构成党内法规体系内容的主要渊源。完备的党内法规制度体系是从党内法治的视角,生动诠释了中国共产党团结带领人民建设党、建设国家波澜壮阔的历史进程,是党治国理政的重要依据,构筑起中国特色社会主义法治体系的重要组成部分。新时代党面临的形势越复杂、实现各项目标任务越艰巨,就越要加强纪律建设。我们必须要构建完备的党内法规制度体系,彰显严明的党纪,以铁的纪律维护、巩固党的团结统一,确保全党的行动一致。

要坚持依规治党和以德治党紧密结合,推进思想建党和制度治党一体建设。马克思指出:“道德的基础是人类精神的自律。”对政党而言,有形的党规是道德外化规范成文的实践结晶,无形的道德则是党规内化融通入心的思维模式,两者相辅相成。纪律和规矩是道德的保障,崇德向善必须与遵规守纪相辅而行,要让道德自觉为纪律约束减少阻力,让严守党规为道德涵养提供保障。恶由念起,罪由心生,思想决定行动,对于那些主观思想上不相信、不愿遵守的“两面人”“假面人”来说,再严密完善的党内法规制度体系,都裹不住他们膨胀的非法私欲。从近几年查处的违纪违法案件看,党内法规制度体系建设要更加注重建立健全对党员领导干部特别是党的高级干部道德层面的硬约束。

“十八大以来,经党中央批准立案审查的省军级以上党员干部及其他中管干部440人。其中,十八届中央委员、候补委员43人,中央纪委委员9人。”党的高级干部严重违纪违法案件,冲击社会公平正义和道德底线,对党的形象和党的事业破坏巨大,人民群众对此深恶痛绝。这些身居高位、手握重权的腐败分子,都曾受党教育、培养几十年,还会走上违纪违法犯罪道路,值得深刻警醒。一些警示教育片揭示的腐败分子的犯罪经过,不无折射出他们丧德毫无廉耻、乱纪毫无信仰、悖法毫无畏惧的罪恶心态历程。对此,决不能归结为是这些人世界观、人生观、价值观出了问题而简单评判了之。一方面,这些腐败分子主观上迷失入党初心、背弃入党誓言、遗忘人民养育之恩、背叛党的培养之情而坠入犯罪深渊的思想意识根源、社会环境根源、政治生态根源值得深刻反省;另一方面,他们由好变坏、由失德到失心、由小违纪到大违法、甚至边失德失范边升职提拔的相关以德治党的法规制度盲区、弱区更值得深刻反思。面对全面从严治党、正风肃纪、高压反腐的新常态,一些党员领导干部表现出不适应,不同程度地存在懒政、庸政、假政、乱政等从政道德滑坡现象。对此,既要坚持“纪在法前、纪严于法”,也要坚持“德在纪前、德严于纪”。要向对待治理腐败无禁区、全覆盖、零容忍那样,对党员干部特别是党的高级干部的政治道德瑕疵和做人道德瑕疵,也要全面从严施以无禁区、全覆盖、零容忍的规范整治。要尽快制定新时代共产党员党性修养准则等党规党纪,予以有效规制,对党员干部提出可定性、可量化、可监督、可追责、可操作的硬性党性党德标准规范,将道德标杆软约束变成硬约束,从而把坚持依规治党和以德治党相结合、思想建党和制度治党相统一真正落到实处。

党规自律与道德自觉相结合是依规治党的重要方法。习近平强调:“所有领导干部都要牢记,一切权力必须有边界、受监督,决不能越界、越轨。要加强党章及其他党内法规的学习,心存敬畏,手握戒尺,‘吾日三省吾身’,使守纪律成为侵在骨子里、融在血液中的自觉修养。”坚持党的领导关键在加强党的建设,必须尊崇党章,坚持高标准和守底线相结合,依规治党和以德治党相统一。“依规治党和以德治党有机结合,思想建党与制度治党相互促进,是十八大以来管党治党兴党的重要经验,标志着我们党对执政党建设规律的认识进入新境界。”加强党内法规制度体系建设,推进全面从严治党向纵深发展,需要党规约束和党德教化协同发力共同发挥作用。必须坚持制度建党和思想建党相统一,一手抓依规治党、一手抓以德治党,两手都要硬。要进一步健全完善有关党政干部选拔任用管理、民主集中制建设、党员民主权利保障、基层党组织建设、基层党组织专业党务工作者队伍建设、党内各层级激励褒奖褒扬等方面的机制制度建设,彰显党内制度的公开、公平、公正。透过制度的正向引导力、凝聚力,激发培养广大党员的自豪感、认同感、荣誉感、使命感、责任感。激励全体党员做严格守纪遵法的榜样和严格遵守社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德的楷模。

加强党内法规制度体系建设要融入社会主义核心价值观的价值取向。要积极探索社会主义核心价值观入法入规的实践路径,共同构建起国家法律法规普遍适用为主、党规党纪对党员队伍予以从严规制兜底为辅的硬规范拘束党员、干部积极践行社会主义核心价值观。社会主义核心价值观是当代中国精神的集中体现,凝结着全体人民共同的价值追求。党员一般具有双重身份,既是中国共产党党员,也是中华人民共和国公民、国民。党员、干部带头践行社会主义核心价值观不是软要求,而是硬约束。习近平在党的十九大报告中指出,把社会主义核心价值观融入社会发展各方面,转化为人们的情感认同和行为习惯。一方面,要以党规党纪体现马克思主义政党的严明纪律观念,强化党规对社会主义核心价值观建设的保障和促进作用;另一方面,也要以于理相符、于情相容、于德相配、于法有据的法治范式和道德范式深耕涵养社会主义核心价值观在党内的落实,以优良的党风促民风、带社风。

在加强党内法规制度体系建设的进程中,要更加关注党内制度文化的养成和固化。当前,在党员领导干部中仍然不同程度存在“重人治、轻法治”的人治文化现象,表现为:官本位思想浓厚、违法行使权力、以权力干预法;权大于法,个人意志凌驾于党纪国法之上,言大于法,一个人或少数人说了算;法治观念和法治思维缺失,把法律和法治当作对付群众的手段和惩治他人的工具,依法治民、依法治群众、依法治人,而不是依法治权、依法治官、依法治己。要通过不断增强党德对党规制度文化的支撑作用,实现党规和党德的相辅相成、依规治党和以德治党相得益彰。党的十九大报告强调:“弘扬忠诚老实、公道正派、实事求是、清正廉洁等价值观,坚决防止和反对个人主义、分散主义、自由主义、本位主义、好人主义,坚决防止和反对宗派主义、圈子文化、码头文化,坚决反对搞两面派、做两面人。”党内要树立法治文化观念。陈云指出:“所谓‘所有党员’,不管你是中央委员,还是一般党员,不管你是老党员,还是新党员,都要遵守纪律。所谓‘各级党部’,不管市中央委员会,还是支部委员会,都要遵守纪律。一句话,党内不准有不遵守纪律的‘特殊人物’‘特殊组织’。”法治文化是一种国家治理文化。要持之以恒地不断推进党内制度文化、法治文化、道德文化建设,促使广大党员干部彻底解放思想、转变落后观念,把党规党德、国法社德的要求内化于心、外化于行,树立法治思维和法治执政习惯,在党内真正塑造起全面从严治党的法治文化,培养依规治党的法治精神。

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