（一）清理范围的界定
框定党内规范性文件的清理范围，是清理工作的第一步。如何框定清理范围，在实践中有两种界定模式：一是肯定性模式，即在总体层面列明若干项判定标准（抽象的），符合标准的文件，纳入清理范围；二是否定性模式，即具体文件类别的排除，针对特定具体类别文件，因其并未符合前述抽象判定标准，或涉及特定历史问题，被明确排除在清理范围之外。
在肯定性模式中，如何判定一项文件需要纳入清理范围，《中共中央办公厅关于开展党内法规和规范性文件清理工作的意见》（2012）采取特征性描述和时间线划分的做法。一是特征性标准，即依据文件的外观及内容特征，判定该文件是否应当列入清理范围。各级党委（党组）一般依照党规性、规范性、普遍性、反复适用性、外部性标准，审查文件发文形式、制发主体、调整事项等方面内容，对标上级党委（党组）文件目录，确定清理范围。其中，重点从反复适用性和外部性两项标准予以考察，包含法规性内容、具有党内法规效力、可以反复适用的文件，需要纳入清理范围。一般而言，以各级党委（党组）及其办公厅（室）文件形式发布的党内规范性文件，符合上述条件的均列入清理范围。二是时间线标准，即将特定时间段内的文件纳入或排除在清理范围内。中央层面的清理范围以1978年为时间节点，分别向时间轴前端延伸至新中国成立时刻（1949年10月1日）和末端（未来）延伸，且扩及新中国成立前的文件；各级地方党委（党组）也依照中央做法明确了该时间范围，不同之处在于，大多数地方党委（党组）均在相关文件中明确规定不包括“文革”期间（1966年5月—1976年10月）制定的党内规范性文件。
在否定性模式中，何种文件被排除在清理范围之外，《中共中央办公厅关于开展党内法规和规范性文件清理工作的意见》（2012）和各级地方党委（党组）出台的相应清理工作实施方案大多作出类别化界定，并对特定类型中需要注意的情形作出详细说明。具体而言，一般情况下，不纳入清理范围的类别有：①人事调整、内部机构设置、表彰决定等方面的文件；②请示、报告、会议活动通知、会议纪要、领导讲话、情况通报、工作要点、工作总结、机关内部工作制度和工作方案等；③密码电报、绝密文件；④用于部署经济社会发展等领域具体工作的文件；⑤已明确宣布废止的文件。不难看出，前述类别文件或涉及党委（党组）内部人事、工作、保密等事项，或涉及面向未来的政策部署。
对于前述被排除在清理范围外的文件类别，还需要特别注意以下特殊情形。其一，不能把请示、批示、报告等完全排除，有些可能存在文种误用的情况，需要查阅文件原文后再做是否纳入清理范围的判断。其二，针对某个单位的批复、复函中出现“此类事项照此规定执行，不在另行发文”等情况，或20世纪八九十年代出现较多的批转执行的文件，具备反复适应性和党内法规效力的，一般纳入清理范围，但批转文件中明确是“供参考”“供参阅”的，一般不纳入清理范围，但批转文件写明相关意见和措施是党委（党组）认为“可行的”除外。其三，机构编制类的文件，仅涉及特定主体或单一机关单位的不纳入清理范围，虽仅涉及某一个单位（口）但具有普遍约束力的除外；涉及多层次、多部门的一般纳入。其四，“党政部分”（针对具体事项）的不纳入清理范围，但起到组织领导作用的可考虑纳入清理范围。其五，在某个期限内可反复适用且已经自然失效的，除涉及专题学习教育活动和市委、市政府的决定以及五年规划等重大事项的规范性文件外，一般不纳入清理范围。其六，虽然是适用党委（党组）文号发文，但实际上该文件属于部门文件、纯粹针对政府事务的，不纳入清理范围。其七，“三反”“五反”类的文件，需在法律范围内区分对待，如果是贪污受贿类等法律法规已经作出规定的，不纳入清理范围；如果属于党内法规范畴的，一般可纳入清理范围，如涉及权利义务事项且针对党组织或党员干部作出规定的文件。其八，转发上级文件类的文件，单纯转发且不附带提出本辖区实施意见的，不纳入清理范围，由上级党委（党组）负责清理；在转发的同时，提出具体贯彻落实意见且该意见具有反复适用性、外部性等符合清理工作标准的，纳入清理范围。其九，以草案形式印发的文件，属于过程文件，供学习或征求意见用的，如草案，不纳入清理范围，但最终审批后发布的，包括“试行”的，要纳入清理范围。其十，除专项清理有特别要求外，密码电报和绝密文件不纳入清理范围。
（二）清理标准的证立及其体系化
构建党内规范性文件清理机制的关键是清理标准的确立，即党内规范性文件清理主体在对规范性文件进行清理时应遵循的指导思想、价值追求、形式表现、程序要求等，是清理主体在确立特定清理范围（对象文件）后，审查并判定其是否合法、合规、适时，并决定哪些文件应行废止、修改和继续有效的基本规范。清理标准既不是先天设定的价值准则，也不是理论推演的逻辑结论，更不是定于一尊的政治决断，所以清理标准难以在立法立规文本中获得全面实证化，需要从党的价值理念、清理工作经验、党内法规制度的应有内涵等抽象、动态要素中去寻找、锁定，清理标准的确立，“是一个融合与提炼党内法规建设的原则、经验、理念等要素的系统工程，是理论与实践相互结合、相互促进、相互融合的动态过程”。综合来看，清理标准的确立，必须在五种材料或因素中予以考察、搜寻和确证：一是国家法律与党内法规，二是党的理论、路线、方针和政策，三是上级与同级规范性文件，四是对于特定时期党的建设与执政的基本情况判断与实际要求，五是党内规范性文件清理过程中形成的工作经验总结。围绕此五种因素，可分别确证党内规范性文件的政治性、合法性、体系性、合理性和地方（部门）性等五项标准。
不少地方党委（党组）即围绕前述五种材料，进一步阐明党内规范性文件清理的标准。如《中共宁国市委党内规范性文件清理工作实施方案》（2016）即对“开展清理工作的基本原则”作出如下表述：一是坚持以党章和宪法为根本依据，凡是同党章规定或宪法、法律法规相抵触的，应通过清理予以废止或者修改；二是坚持维护党内法规制度体系的统一性和协调性，对同上位党内法规和规范性文件相抵触的，或者与其他同位党内规范性文件相冲突的，应通过清理予以废止或者修改；三是坚持与时俱进，主动适应世情国情党情的发展变化，善于吸纳这些年来宁国市党的工作和党的建设实践中行之有效的经验做法和取得的创新成果；四是坚持实事求是，考虑历史条件和宁国市具体情况，立足党内法规制度建设实际，突出清理重点，积极稳妥地做好清理工作；五是坚持统筹推进，在市委领导下，统一部署，统一标准，统一行动，协调一致地开展工作，确保圆满完成宁国市清理工作任务。中国共产党武汉市委员会、中国共产党广州市委员会等地方党委制定的党内规范性文件清理工作操作指南或手册中，也有类似表述。毫无疑问，此类清理原则的表述，已然涉及规范性文件清理或审查的形式性标准与实质性标准，可作为清理工作的总体要求和宏观指引。但是，这种“原则”表述仍然过于抽象，无法直接作为党内规范性文件清理工作的操作标准。一方面，对于合法律性、党内法规制度体系的协调性、“与时俱进”、“实事求是”、“统筹推进”等的解释尚待细化，尤其对于各项“原则”下的具体要素，需要进一步勾勒确证；另一方面，前述五项“原则”仅涉及合法性、体系性、合理性等标准部分内容，尚缺乏对政治性、地方（部门）性等标准的阐述。
事实上，《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》（2012）（以下简称《备案规定》）第7条的规定较之前述五项“原则”更进一步：①是否同党章和党的理论、路线、方针、政策相抵触；②是否同宪法和法律不一致；③是否同上位党内法规和规范性文件相抵触；④是否与其他同位党内法规和规范性文件对同一事项的规定相冲突；⑤规定的内容是否明显不当；⑥是否符合制定权限和程序。尽管备案针对的是正在起草制定过程中的、尚未颁布的规范性文件，而清理针对的是已经制定颁布的规范性文件，但作为审查的依据和标准，清理工作可予以参考。这五项规定实际就是规范性文件审查（含备案过程中的审查与清理过程中的审查）标准的实证化、规范化表述。并且，政治性标准是第一项标准，排在合法性标准之前。
围绕前述五项考察材料，参酌各级党委（党组）在清理实践过程中总结出来的原则，依据《备案规定》呈现的实证化思路，并充分考虑在明确性、合理性、严密性和可操作性方面的要求，可将党内规范性文件清理的四项标准证立如下。
第一，政治性标准。“旗帜鲜明讲政治是我们党作为马克思主义政党的根本要求”，党内规范性文件的第一特征即政治性，尽管部分党内规范性文件均具有规范性特征，甚至是法律特征，但其政治属性必然强于其规范属性。在目的论层面，党内规范性文件是执政党层层落实其理论、路线、方针和政策等的工具，其目的是贯彻落实党的各项主张和政策，确保、实现并巩固党的领导与执政地位。这就决定了政治审查必然是党内规范性文件清理的首要任务。政治标准内含如下三项要素。
（1）是否利于实现、完善和加强党的领导。“党是领导一切的”，“中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势”。这是中国政治的核心要义，也是中国共产党及其党员的第一教义。该项要素在政治话语表述中分为两个层面的要求：在观念上，“必须增强政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识，自觉维护党中央权威和集中统一领导”；在实践中，党的政治建设摆在首位，“保证全党服从中央”，“全党要坚定执行党的政治路线，严格遵守政治纪律和政治规矩，在政治立场、政治方向、政治原则、政治道路上同党中央保持高度一致”。该项要素实际审查党内规范性文件的制发程序是否贯彻并体现相应党委（党组）的领导，内容是否与党的领导的客观要求相契合，实施执行是否实现并完善党的领导。
（2）是否遵循并展现党的性质、宗旨、原则、指导思想和奋斗目标。以此维度对党内规范性文件进行清理，即审查文件内容是否符合“中国工人阶级的先锋队”和“中国人民和中华民族的先锋队”性质，是否践行全心全意为人民服务的宗旨，是否坚持民主集中制，是否走群众路线，是否贯彻马列主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观和习近平新时代中国特色社会主义思想。把党的性质、宗旨、原则、指导思想和奋斗目标落实到党内法规制度体系建设的各方面，使之成为促进党内法规制度体系完善化与科学化的精神指引。
（3）是否符合党的阶段性任务和“推进党的建设新的伟大工程”的期待与要求。就阶段性任务而言，一是对共产主义社会的长远目标追求；二是“两个一百年”奋斗目标，又分“基本实现社会主义现代化”（2020—2035年）和“建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国”。这实际是要求，党内规范性文件必须与新时代的战略安排相适应。就“推进党的建设新的伟大工程”而言，因应党当前所面临的危险、考验和严重的腐败问题，全面从严治党就是要把严的标准、严的措施贯穿于管党治党全过程和各方面。其中，最为关键的是“深入推进党风廉政建设和反腐败斗争，以零容忍态度惩治腐败，构建不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制”。
毫无疑问，政治性标准是一项抽象的标准。其第一项要素是该标准的整体性、核心性教义，不可违背更不可更动；第二、三项要素均是该要素的延伸或进一步诠释。第二项要素具有延展性，对该要素阐明需要依赖马克思主义理论及其中国化所形成的中国特色社会主义理论去做体系化的推演和论证，并且该体系会随着中国共产党历代领导人的传承而发展。第三项要素具有时代性，该要素的锁定，仰赖执政党对于其所处之社会发展阶段与国内外形势的判断，而判断的根本依据是中国社会主要矛盾的历史性变化，即“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”，这就决定了执政党的阶段性目标和任务设定。在政党建设与治理制度化与规范化的趋势下，执政党在党章中对政治性标准的诸要素作出相应表述，使其部分地得以实证化。这种实证化的政治象征意义大于其规范操作意义，执政党一方面试图以党章确立并巩固其政治教义，另一方面以此表明其建党管党治党的法治化目标和意志。这种实证化的政治性标准，实际是在法治框架范围内，为党的领导人发挥其主观意志力、积极创造性和政治决断力设定开放的作用空间，历代党的领导人均会在延续历任的基础上，基于其所面临的时代背景、政治态势和核心议题，发展社会主义理论，更新执政党政策和方略。也因此，政治性标准诸项标准中的“动感地带”，尤其是第三项要素，变动频繁。
第二，合法性标准。党内规范性文件作为党内法规制度体系之固有部分（环节），是抽象之法律法规的具体化或实施细则，合法合规是其本质要求。就静态的治理规则而言，我国的治理规则是国家法律与党内法规并行的“二元规范”；就动态的治理过程而言，我国的治理体系是国法与党规互动的“二元结构”，是一种经典的“政党领导的多元一体法治国”，在制度层面表现为“党国宪制”，或称“党国体制”。因此，考察党内规范性文件的合法性，必然在是否符合国家法律与是否符合党内法规这两条主线上展开和论证。
（1）是否符合宪法与法律的精神、原则与规定。该项要素之功能在于协调党内规范性文件体系与国家法律体系的关系，前者必以后者为依据，后者是在清理过程中用以审查前者的参照系，以保证二者的协调。具体而言，该项标准要素包含如下内容：①是否符合宪法与法律的精神和基本原则；②是否超越宪法与法律规定的限度；③是否介入法律法规专属的调整范围；④是否违反法律法规的禁止性规定；⑤其他与宪法和法律相冲突的情形。进一步考虑，国家法律与党内法规制度体系均是以特定主体之特定权利义务关系为调整对象并构建相应的调整机制，该调整对象又具有相应的公共性质，可归入“公法”关系范畴；党内规范性文件会涉及党内机构及其职责的配置，并且直接或间接地影响到与之对应的国家机构之变革。所以，该项标准要素最终之目的在于，评判党内规范性文件是否实质性地侵蚀或损害相应主体（如党员、特定群众等）的权利，是否会实质性地增加相应主体的义务，是否会对国家机构造成直接的变革性影响。因为，公民权利与义务的设定、国家机构的变革等事项，属于宪法保留与法律保留的范围。
（2）是否符合党内法规的精神、原则与规定。该项标准要素之功能在于协调党内规范性文件与党内法规的关系，后者对前者的形式与实质具有指引与规范作用，前者则是后者的一种先行探索试验或具体执行指令。它包含形式合规性与实质合规性两个层面。形式合规性即党内规范性文件在制发程序与表现形式（主要是文种、名称、体例、结构、语词等具体要素）上是否符合党内法规的规定。结合《备案规定》第2条、第7条，《中国共产党党内法规制定条例》（以下简称《制定条例》）第3条、第5条及相关党内法规之规定，做体系性推演，可将形式合规性归结为以下几点：一是文件的生成是否遵循规范化的制定程序；二是文件是否使用条文化表达，并具有相应的规范性内容，可推导出相应的行为规范；三是文件的名称是否规范，是否与其法定权限相一致；四是党规的用语是否明确、具体、周延；五是文件的结构是否科学合理。实质合规性即党内规范性文件的具体内容是否与党内法规相抵触，包含以下情形：其一，是否符合党内法规的精神、原则和目的；其二，是否与党内法规就同一事项的规定相冲突，如限缩或扩大特定党内法规的规制范围；其三，扩大或限制（甚至剥夺）党内法规规定的特定主体之权利；其四，扩大或缩限党内法规规定的特定主体之义务范围，或变更其义务性质；其五，扩大或缩限了党内法规规定的责任种类和幅度；其六，变更党内相应机构设置及其职权配置或机构编制；其七，违反党内法规的强制性规定；其八，与党内法规相抵触的其他情形。
第三，合理性标准。党内规范性文件所针对的事项复杂多变、千绪万端，国家法律和党内法规不可能穷尽所有的状况，并作出对应规定，这便有了规范性文件存续和发挥制度性功能的空间。也因此，合法性审查无法细致入微地检视党内规范性文件存在的问题，尤其是在法律法规漏洞和自由裁量问题上，其表现出制度依据薄弱、审查能力弱化等缺陷。故，在合法性审查的基础上必须进行合理性审查，目的在于控制规范性文件制发和执行过程的越权、傲慢和恣意，保证发文与事务处理、具体党规或政策的实施、管党治党等需求相一致。这是从现代法治尤其是政党法治的原则和要求出发，从实质性方面对党内规范性文件的自主性和创造性范围提出要求，即要求文件内容必须客观、适度、符合理性。这种合理性审查并非是超越于法律法规之外的审查，它依然具有法治体系内的规范性基础，它将“法”的范畴扩展至一般法律原则和社会公平正义理念等范畴，运用已经内化于整体的法秩序中的法律原则、法律精神和正义观念，去判断文件效力是否有无存续之必要。在清理的过程中，要结合社会效果、现实情况、权利与义务等因素，对文件的合理性进行审查和述评，并在说理中更加详细地表明理由，这实际上是一种深度的审查标准。合理性审查标准的起点是法律法规、上位文件的原则、方针、政策等，它们一般没有严谨的逻辑结构，仅由不确定性概念构成，或由抽象的话语表述，审查时的裁量空间极大；合理性审查的推理方法也相对复杂，一般必须进行价值权衡，且除了要考虑法律体系和政策体系的内部价值外，还需要勾连经济与效率问题、政治正确与否、社会影响好恶等综合因素；加之，多元价值间的共识困境、不同地方或部门间的实际差异，合理性审查的结论更具争议性。因此，合理性审查尽管赋予清理工作人员（作为审查者）较多的发挥空间，但判断所受情势的影响及结论选择的艰辛，较之合法性审查严峻得多，因而合理性标准未必可以完全理论化并准确界定。
一般来说，合理性包括两层意思：一是文件的目的、动机和具体规定符合法律法规和上位政策文件的目的、原则和精神；二是自由裁量权的行使符合公正、合理、客观、适度的一般要求。在具体要素上，首先要考虑文件的时效性或说适时性问题。党内规范性文件大多数是针对特定时间段的具体任务或事务作出指引性表述或拘束性规定，待该任务完成或事务终了，则该文件即失去效力。如果该任务或事务具有长时间性，则需要进一步考虑文件的与时俱进问题，即“适时性标准”，包括：任务或事务虽未完成但已发生变化，党的建设与治理环境发生明显变革，针对党的建设与治理提出了新的实践需要等情形。文件仍具有时效性的，则需要进一步考虑具体价值尺度的问题，包括：①文件制发目的之正当性；②各方利益关系的平衡；③所设定的权利义务必须建立在正当考虑的基础上，尤其是义务的设定必须符合社会生活中的人情事理，且不违反法律法规及上位文件之规定；④在履行上必须具有可能性，且程序上不会给相对人造成时间和精力上的负累。
第四，体系性标准。体系性实际是政治性、合法性在党内政策体系内部的延伸，旨在解决党内规范性文件体系内部的矛盾与冲突问题，实现文件体系或文件所内含的政策体系的协调。这就要求不同分支、不同类型及各个层级的党内规范性文件，必须整合于统一的政策体系之中，形成相辅相成、协调一致、层层细化、运行有序的制发和执行体系。在方法论上，一般要求文件体系内部不得自相矛盾，前后规定、上下规定应当一致，内在精神需要融贯自洽。简言之，不得与上级和同级文件相冲突。这种体系性标准要求，不仅是出于通过文件层层具体化并落实上级政策的工具性考量外，更是体系化思维从国家法律体系拓及党内法规，并进一步延伸到党内规范性文件领域的结果。这种体系化思维的运用，旨在寻求一种韦伯所说的“逻辑清晰，具有内在一致性，至少理论上无漏洞的规则体系”，而通过文件清理达至政策体系的协调与统一，更表明中国共产党“力图用一种规范主义的方法来建构党的内部行为规则”。
这就意味着，作为政策体系之具体表现形式的党内规范性文件，绝不是政策条文或指令毫无秩序或目标的简单拼置，一定是建构具有一定顺序和逻辑的政策体系。其核心要义在于诸多单个的文件精巧且系统的结合，从整体上形成结构化、层层互嵌的制度安排。与党内法规的体系性要求类似，党内规范性文件之间必须在目标任务上一致、在实质内容上协调、在形式结构上层次化。①目标任务的一致性，即贯穿于各项文件的是一个明确的、统一的、根本的目标任务，即始终服务于作为执政党的中国共产党管党治党、执政治国的客观需要，始终为党的建设与治理、党的领导与执政提供制度性支撑和实效性基础。②实质内容的协调性，即每项文件作为政策体系的组成部分，虽然所指导和调整的内容各不相同、所起的作用各有大小，但彼此之间都必须保持逻辑上的统一，避免出现相互冲突、相互违逆的现象，还要分工协作、上下联动，在实质内容层面呈现分工配合的内在协调和配合。③形式结构的层次性，即在形式理性的指引下，针对不同任务或事务的党内规范性文件，从中央到地方，形成层次分明、错落有致的文件形式。以清理工作为例，从中央各部委、各省到各地市、县，均出台相应的清理工作意见或清理工作实施方案，对清理工作作出进一步细化表述。在层层分支结构下，党内规范性文件呈现出“塔状”的形式结构特征。
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