摘要：党内法规体系即将初步形成之际，如何提高立规质量就成为亟待解决的课题。党内法规质量评估标准是
指评价、判断、检测党内法规立规行为及立规成果优劣程度的基本准则。党内法规质量评估标准包括：必要性、合目
的性、合规性、效益性、民主性等立规前评估标准，合法性、合规性、合理性、可操作性、民主性和技术性等立规中评估
标准，以及协调性、必要性、实效性、可操作性、合理性等立规后评估标准。
关键词：党内法规质量评估标准评估指标体系
中图分类号：D262 文献标识码：A 文章编号：1004-0730（2017）08-0013-08
作者简介：管华，西北政法大学行政学院教授，武汉大学党内法规研究中心特聘研究员。
说明：《党内法规质量评估标准研究》，原载《学习与实践》2017年7月，为《中国共产党》2017年第11期全文转载。
十八大以来，党内法规建设突飞猛进，《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013-2017）》也即将完成。党内法规建设呈现出基础主干法规更加健全、实践亟需的法规及时出台、配套党内法规更加完备、法规之间更加协调统一的特点。[1]我党不仅重视实体性党内法规的制定，在程序性法规制定和修改方面也取得了突出成绩。随着上述党内法规立、改、废、释工作的持续进行，党内法规制度体系的框架基本形成，[2]“到建党100周年时形成比较完善的党内法规制度体系”的目标已清晰可见。与党内法规体系框架初步形成相适应的是，对党内法规质量的关注也应逐渐提上历史日程。
一、党内法规质量及其评估标准的概念与价值
质量通常指产品或服务的优劣或满足需要程度。所谓党内法规的质量就是指作为立规活动产品的党内法规的优劣程度，其符合客观规律和人民的根本利益，具备可操作性，达到立规时设定的预期目标以及内部协调统一、符合逻辑的程度。近日发布的《关于加强党内法规制度建设的意见》指出：“制定党内法规制度必须牢牢抓住质量这个关键，方向要正确、内容要科学、程序要规范，保证每项党内法规制度都立得住、行得通、管得了。”所谓方向正确，是指党内法规的制定必须立足于加强党的领导，无论是党的组织法规、党的领导法规，还是党的自身建设法规和党的监督保障法规都必须立足于加强党的领导，立足于全面从严治党。所谓内容科学，是指党内法规的内容必须符合规律，主要指三大规律，即人类社会发展规律、社会主义建设规律和共产党执政规律。所谓程序规范，既包括立规程序符合《党内法规制定条例》的要求，也包括党内程序性法规体系完整、规定具体，能够保障党内实体性法规的落实。唯有方向正确才能立得住，唯有内容科学才能行得通，唯有程序完备才能管得了。
提高党内法规质量对于全面推进依法治国建设、全面从严治党，实现国家治理体系和治理能力的现代化具有重要而深远的意义：一方面，它是依法治国与依规治党统筹推进、一体建设的必然要求。国家治理体系现代化，既包括国家法律制度体系的现代化，也包括党内法规制度体系的现代化。2011年3月十一届全国人大四次会议宣告：中国特色社会主义法律体系已基本形成。从此，我国国家法律制度体系进入内涵发展阶段。解决中国一切问题的关键在党，依法治国必须坚持党的领导，而治国靠宪法和法律，治党则靠党内法规。如果党内法规质量不高、可操作性不强，党领导权力机关、行政机关和司法机关缺乏科学合理的行为规范，国家治理体系现代化只能是一句空话。另一方面，它是党内法规建设即将进入“后立规时代”的必然要求。十八大以前，党内法规数量较少，党员干部知晓度较低，执行情况也不够理想，其质量好坏还不是非常突出的问题。当前，中央和地方党内法规均已完成清理工作，新党内法规密集出台，保证立规质量，避免新制定的党内法规出现与党章和党的理论路线方针政策相抵触、与宪法法律相冲突、与社会现实脱节、与上级党内法规冲突等质量问题，是形成完备党内法规体系的基础工程。[3]党内法规体系基本形成以后，大规模立规的压力大大减轻，需要从数量规模型立规向质量效益型立规转变，如何提高立规质量就成为立规工作的主要矛盾。十八届四中全会决定指出：要“发挥立法的引领作用，抓住立法质量这个关键”，不仅国家立法是这样，党内法规立规也是这样。越是强调制度治党、依规治党，越要重视立规质量。
广义上讲，评估是借助一定标准、程序和方法，由一定的组织或个人对客体的价值大小或高低、趋势或发展的评价、判断、预测的活动，是人们认识、把握事物或活动的价值或规律的行为。[4]党内法规质量评估标准是指评价、判断、检测党内法规立规行为及立规成果优劣程度的基本准则，是由评估主体设定的，用于了解评估对象的客观状态，检验其内容的客观评价指标。[5]与之相关的概念有评估原则和评估指标，评估原则是指导评估活动的准则，是形成评估规则的指导性纲领或基本原理，包括客观性原则、公开性原则、定性与定量相结合的原则、独立性原则、效率性与效益性相结合的原则。[6]也有学者将评估原则概括为：客观性、科学性、民主性和实用性四个方面。[7]评估原则对评估活动全过程起作用，而评估标准则以评估原则为指导，仅作用于评估对象。评估指标是在原始统计数据基础上通过分析和整理得到的、能综合反映统计整体数量特征的概念和数值，[8]需具备可计量性。评估标准是一级指标，下设二、三级指标，形成评估指标体系。
2012年以前，党内法规研究基本处于无人问津的状态。十八届四中全会以后、尤其是十八届六中全会以后，党内法规才逐渐成为研究热点。但总的来说，党内法规研究是一个突出的短板，[9]需要汲取现代法治的诸多原理和技术。[10]“良法是善治的前提”，何谓良法，则需要质量评估标准。美国法学家富勒认为，法有其道德性，包括外在道德和内在道德两方面：外在道德是指法的实体目的或价值；内在道德是有关法律制定、实施和解释的原则，包括一般性、公布、无溯及力、明确、不矛盾、可为人遵守、稳定性和官员的行为与已公布的规则的一致性等八要素。[11]富勒所谓“法律的道德性”实质上是较早地提出了评估法律是否“良法”的标准。
世界上主要的法治发达国家和地区都提出了自己的立法质量评估标准，这些标准大多缘起于政府绩效评估和缓和规制的需要。德国编写了《立法效果评估手册》《立法效果评估入门》《立法效果评估的实践测试》，提出了可实现、可接受、简洁可读、实施成本、副作用、方案的选择等几项标准。日本制定了《政策评估法》，确立了必要性、有效性、公平性、优先性、效益性、效率性等几条标准。[12]针对立法质量评估标准，美国确立了“SMART”原则，即要求评估标准本身具有“具体明确、切中目标（specific）”“可度量（measur⁃able）”“可实现（achievable）”“现实（realistic）”“有时限（time bound）”五大特点。此外，评估标准应尽量具体，符合语言习惯，便于理解，避免出现同一个名词包含两种含义的情况。比如，“合法性”只取其“合乎法律性”这一群众易于理解的含义，而不取其“合乎道义性”，即“符合某种永恒的价值”或“赢得被统治者认同”这种含义。[13]归纳已有的立法质量评估标准，可以总结出党内法规质量的立规前评估标准、立规中评估标准和立规后评估标准。
我国在实践中也形成了几种较有影响的地方立法评估标准。比如，重庆市立法后评估标准，包括文本质量评估和实施效益评估两个子体系；上海市确定了立法后评估的八个一级指标，包括：合法性、合理性、实效性、技术性、协调性、专业性、成本效益和社会认同等。[14]随着地方立法评估的实践，在评估标准上呈现以下特点：一是评估标准趋向一致，通常都包含合法性、效益性、合理性、可操作性、协调性、技术性等方面。二是在立法后评估的基础上，开始重视立法前评估，如山东、陕西、四川、广东、江苏等5省制定了立法前评估标准。[15]三是注重评估过程的民主化，立法质量评估主体从立法者评估、执法者评估扩展到专家评估、利益相关者评估和公众评估。[16]
上述国内外立法质量评估的理论与实践成果能够为建构党内法规质量评估标准提供理论资源。在评估流程上，应分为三阶段，即立规前评估、立规中评估和立规后评估。在党内法规质量评估标准的功能上，至少应包括三方面：加强对立规行为的引导，提高立规质量；设定价值趋向，提供定性定量评价的标尺；为党内法规的改、废、释提供基础性信息。
二、立规前评估及标准
之所以强调立规前评估，是基于我国在国家立法和地方立法方面的教训。关于立法，曾有一种流行的说法叫“成熟一个、制定一个”。但判断是否成熟往往缺乏客观标准，存在随意性。[17]所以，立规前首先就要对立规的必要性进行评估。
1.必要性。应以问题为导向，针对现实存在的重大问题和社会需求进行立规。比如，舆论对于官员财产公开制度高度关注，但一时又缺乏公开的基础性条件，为惩治腐败、回应社会重大关切，2017年4月中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布了《领导干部报告个人有关事项规定》和《领导干部个人有关事项报告查核结果处理办法》。该问题是适合用党内法规规定的，既不与国家法律内容重复、功能冲突，也不会代替社会的自我调节。适合用国家法律规定的或者国家法律已有规定的，就不必制定党内法规。比如，犯罪与刑罚在刑法中已有详细规定，就不必在党内法规中予以规定，2016年起实施的《中国共产党纪律处分条例》就删除了与刑法重复的内容。对地方党内法规立规而言，除了达到上述两项条件以外，还需具备已得到上位党内法规授权和不能用党内规范性文件解决两项条件。完善党内法规的规划编制程序和审批程序，把好“立项关”。
2.合目的性。立规目的正当，以维护最广大人民的根本利益为目的。一般认为，国家立法的核心价值是正义，终极价值是保障人权，[18]归根到底为的是“人的生存和继续生存”，总之都是为了维护和扩大组成国家的公民或个人的权利和利益。与之相反，党内法规的存在却不是为了维护和扩大党员个体及党组织的特殊利益，而是为了维护最广大人民的最根本利益。《中国共产党章程》是最根本的党内法规，它规定了党的宗旨“代表中国最广大人民的根本利益”“坚持全心全意为人民服务”。在我国计划经济向市场经济转轨的过程中，社会逐渐从政府的全面控制中解放出来，不少国家立法的价值取向是个体主义的、利己主义的。[19]但党内法规的立规价值取向只能是集体主义的、利他主义的，要求党员承担更多义务、具备为了人民利益牺牲个人利益的精神，要求党组织“除了工人阶级和最广大人民群众的利益，没有自己特殊的利益”，更不能搞类似于“部门利益法规化”的立规。这与加强党内民主、保障党员权利并不矛盾。
3.合规性。主体合规。根据《党内法规制定条例》，只有党的中央组织、中纪委、中央各部门和省级党委才有权制定党内法规，其他党组织无权制定党内法规；权限合规。《党内法规制定条例》第3条规定了中央党内法规的保留事项，中纪委、中央各部门和地方党委不得侵越。
4.效益性。在立规前对立规进行成本和效益评估，立规的成本包括立规机构和人员成本、立规程序成本、立规监督成本、执行成本和守规成本，立规的效益包括政治效益、经济效益和社会效益。
5.民主性。立规的目的是服务重大社会需求，这种需求不仅党的机关干部能感受到，普通群众也能感受到。因此，应建立向社会征集立规项目的制度，畅通立规需求的收集渠道，从源头上广纳民意。允许普通党员甚至群众行使“直接立规权”，即由普通党员或群众直接提出党内法规草案的权利。
三、立规中评估及标准
立规中评估标准是指党内法规制定过程中，为保证立规质量而确立的评估标准，主要是对党内法规草案文本质量的评估标准。
1.合法性。党内法规必须符合宪法和法律的规定。相当一部分党内法规是由党的机关和国家机关联合发布的，其立规行为具备国家权力属性，应符合《立法法》要求，既不得侵犯全国人大及其常委会的专属立法权，也不得任意扩大国家机关的权力或增加公民义务。至于由党的机关单独发布的党内法规，由于党不是国家机关，基本不存在法律保留的问题，只存在不得与宪法法律相抵触的问题。但不能简单因为党内法规和国家法律在同一事项上规定不同，就认为存在冲突。比如，《中国共产党地方委员会工作条例》第5条规定，地方党委有权“对本地区重大问题做出决策”；《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第8条规定，县级以上的地方各级人民代表大会有权讨论、决定本行政区域内重大事项。前者规定了地方党委的重大事项决定权，后者规定了地方人大的重大事项决定权，但两者并不互相抵触。因为前者规定的是党内重大问题的决策，属于政治行为；后者规定的是国家（地区）重大问题的决策，属于法律行为。两者属于不同层面上的决策权，一般来说党委的决策能够得到人大的支持和拥护，前提是党善于通过国家机关实现领导，但也不排除党委的人事建议没有通过或政府的工作报告被否决的情况。[20]
2.合规性。制定程序应符合党内法规的程序要求，同时满足两项禁止性规定：不得与《中国共产党章程》和上位党内法规发生冲突，紧跟最新的党的理论路线方针政策精神。比如，十八届四中全会《决定》提出要“发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用”，当年11月陕西省委就发布了《中共陕西省委关于进一步加强和改进人大工作的决定》，这是运用地方性党内法规贯彻中央精神的典范。不得与同级党内法规发生冲突。立规应注重协调性，首先对已有相关规定进行清理，需要修改、废止的，应在草案中说明。需要与相关部门协调的，先协商取得一致意见，无法达成一致的，也应在草案中说明。地方党内法规不得与中央各部门制定的党内法规相抵触。
3.合理性。党内法规必须合规律性。符合人类社会发展规律，符合社会主义建设规律，尤其要符合党的执政规律。正如马克思所说的“权力必须要制约”，以及《党内监督条例》规定的“信任不能代替监督”。党内法规还应满足权利义务分配均衡。实施主体的权力配置要合理，不得任意限制党员权利、扩大党组织及其工作部门的权力。党规责任与违规行为的过错程度相适应。需要克减、限制党员权利才能达到组织目标时，采取损害最小的方式。
4.可操作性。执规主体应明确，规定明确的
实施主体/责任主体，避免出现无人负责或“九龙治水”的情况。党规责任应明确，具备完整的“假定条件+行为模式+违规后果”三要素，尤其是必须规定违反党内法规需要承担的责任，形成完整的党规逻辑结构。比如，《党内监督条例》第36条规定党员的监督义务包括向党组织“揭发、检举”违法违纪事实、“同腐败现象作坚决斗争”，但没有规定如果党员没有履行上述义务应当承担什么责任。自由裁量幅度应合理。比如，《中国共产党纪律处分条例》第103条规定对“搞权色交易”的处警告或严重警告，情节较重的撤职或留党察看，情节严重的开除党籍，但该条没有明确何谓情节“较重”“严重”，操作起来仍有一定难度。程序应具体完备。比如，《中国共产党地方委员会工作条例》第17条规定“在集体讨论和决定问题时，个人应当充分发表意见”，但究竟怎么才算“充分”语焉不详。[21]
5.民主性。党内法规制定过程应保证充分表达权。比如，《党内法规制定条例》第22条规定省级党内法规由省级党委审议批准，但究竟如何审议、经过哪些程序，并无详细规定。应保证党委成员的充分表达权，避免“简单同意”。[22]对于有争议的条款，可以采取分开单独表决而不是整体表决的方式。[23]党内法规制定过程应保证信息公开。对于党内法规制定过程中，各位党委委员的发言和会议记录除了涉及国家秘密和个人隐私的，应向社会公开，接受群众监督。[24]党内法规制定过程还应充分征求意见。党内法规草案形成后，应向全社会和利益相关方公开征求意见，而不仅仅是“必要时在全党范围内征求意见”。征求意见环节应成为立规过程中的“规定动作”，对于争议较大的问题还应当引入“立规听证”制度。
6.技术性。立规是一门科学，必须遵守相应的技术规则。首先，概念准确，用语规范。概念术语准确、统一、符合逻辑。语言表述清晰明确、简洁实用、规范庄重，不能任意简化或以政策用语甚至口语、隐语、双关语代替法律术语。[25]标点符号、数字序号运用规范无误。其次，结构完整，体例合理。结构一般包括标题、正文、附则三部分，有时还有引言（序言），较长的可以有目录。标题要完整准确，名称符合《党内法规制定条例》的规定。正文可以有总则（总纲）和分则，按照章、节、条、款、目安排顺序。附则说明解释机关、生效时间以及与已有党内法规之间的关系等。比如，《关于新形势下党内政治生活的若干准则》通过以后，1980年的《关于党内政治生活的若干准则》仍然有效，这一点在新《准则》和习近平总书记《关于< 关于新形势下党内政治生活的若干准则>和< 中国共产党党内监督条例>的说明》中虽然都进行了说明，但如果新《准则》设置附则并将其规定于附则中，效果可能更好。最后，及时公布。党内法规通过以后，应及时公布，并为相关主体遵守、执行留出准备时间，避免出现党内法规在通过时生效，但通过当时并没有公布的情况。
此外，立规过程中的人员、经费保障也至关重要。立规过程中，需要展开调研、论证，收集和查阅大量资料，如果机构设置、人员配备和立规经费得不到保障，也很难保证立规质量。[26]
四、立规后评估及标准
立规后评估是指党内法规生效以后进行的评估，也可称之为“党内法规立规回头看”，属于效益评估和跟踪评估。
1.协调性。制定较早的党内法规由于没有进行充分的立规前评估或者不可避免地与最新出台的国家立法或党内法规枘凿方圆，往往在实施过程中才会发现与法律、上级党内法规或同级党内法规存在冲突。协调性所评估的正是党内法规是否与宪法、法律和上级党内法规的条文和精神发生抵触，是否与同级党内法规不一致或相冲突，导致执规冲突或法规纠纷。
2.必要性。随着时代变迁，早先制定的党内法规所调整的对象可能已经消失，或者党内法规已经上升为法律，或者不必进行强制性规定，此时对党内法规进行必要性评估，是党内法规立、废、改的基础。如果地方性党内法规与中央党内法规重复条文过多，其存在的必要性也值得斟酌。
3.实效性。其一，是否达到立规目的，即党内法规实施以后，所规范的不良现象的发生率是否降低。比如，2012年12月4日《中央政治局关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定》实施以后，党风政风发生了巨大变化，甚至有外媒说“八项规定改变中国”，这就达到了立规目的。其二，知晓率，即普通党员和群众对党内法规的知晓率。这是由立规主体和实施主体以外的社会主体对党内法规进行评估，党员不了解党内法规就谈不上遵守，群众不知道党内法规就谈不上监督。其三，满意度。与前一项相似，这也是由普通党员和群众进行的评估，看他们对党内法规实施以后所产生的社会效果是否满意。其四，适用数。党内法规实施以后，执纪机关对党内法规进行实施，对党员干部作出处理，适用该党内法规的案件数。其五，效益性。执规机关对党内法规的执规成本与所取得的效益进行比较评估。
4.可操作性。由执规机关对党内法规进行的评估，具体包括：自由裁量范围是否过大，导致同样案件处理结果不同；是否条文过于抽象、笼统，难以执行；程序是否过于烦琐或过于简略，导致无法操作；地方党内法规是否对中央党内法规的原则规定进行了细化、量化处理等。
5.合理性。应关注是否存在职权不匹配、权责不匹配而导致执规不力，是否缺乏党员权利救济方式而导致党员权利受损，是否存在执规程序不健全而损害党员权利，是否采取了对党员权利损害最小的方式。
五、党内法规质量评估标准的应用与前瞻
党内法规质量评估标准属于一级指标，其下属标准为二、三级指标，通过对各级指标赋值，就能形成党内法规质量评估的量化指标体系。当然，党内法规属于中国特色社会主义法治体系中的独特部分，体系尚不完备，立规技术也远未成熟，与法律的属性并不完全相同，如何评估其质量，还有大量问题值得进一步研究。比如，马克思认为“对于法律来说，除了我的行为之外，我是不存在的”，这意味着法律只以人的行为为调整对象，并不涉及思想。但是，党内法规与法律不同，不仅要求党员干部行为合规，还要求党员干部具备坚定的共产主义远大理想和中国特色社会主义共同理想，这是从思想上提出了要求。又如，法律一般强调国家与个人的界限，主张“个人确受保障的私域”。但是，根据四中全会决定，中国特色社会主义法治国家建设的五大原则之一就是“依法治国与以德治国相结合”，党内法规不仅具备“法”的属性，[27]也具备“德”的属性，如《中国共产党廉洁自律准则》规定的“自觉提升思想道德境界”“自觉带头树立良好家风”。这些党内法规的独特属性如何评估，还需要进一步研究。
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