邵帅：区分地方党内规范的两种形式 推动地方党的制度建设科学发展

区分地方党内规范的两种形式

推动地方党的制度建设科学发展

邵 帅

党的十九大报告提出，把党的制度建设贯穿党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设和纪律建设之中。省级以下地方党组织（不含省级党委,以下简称地方党组织）虽不具有党内法规制定权，但在地方党务工作中具有较大的立规需要，制定的各类党内规范在推进地方党的建设中实际上发挥着重要的规范功能，为全面从严治党向基层延伸、向纵深推进提供了坚实有力的制度保障。在推进党的制度建设过程中，为形成完善的党内法规制度体系，地方党组织应当在党中央领导下逐步推进地方党的制度建设科学化进程。因此，有必要对当前地方党内规范两种形式进行更加严格的区分。

一、一个概念两种形式：地方党内规范不区分及问题

当前人们对地方党组织制定的各类党内规范统称为“党内规范性文件”。比如2014年12月广西出台的《广西壮族自治区党内规范性文件制定办法》规定，党内规范性文件是各级党委及纪委、党委各部门在履行职责过程中形成的具有普遍约束力、可以反复适用的文件，党内规范性文件的名称一般为决议、决定、意见、通知等，也可以使用规则、规定、办法、细则等。由此看出，在地方的“党内规范性文件”这一概念下，至少存在两种不同的规范形式：一种是决议、决定、意见、通知等，采用段落形式;另一种是规则、规定、办法、细则等法规性规范，采用条款形式。

以“党内规范性文件”这一概念指向两种形式不同的规范，这种对党内规范不作严格区分的做法，在理论和实践中存在诸多问题，在一定程度上影响了地方党的制度建设科学化发展。

在理论上，“党内规范性文件”概念难以包容法规性规范。第一，党内规范性文件本质上落脚于“文件”，即具有规范内容的公文，以段落式表述，这与以条款形式表述的法规性规范有着鲜明的外观区分。第二，在部分地区没有对党内规范性文件进行专门规定的情况下，党内规范性文件工作主要根据《党政机关公文处理工作条例》进行，其中关于文种的规定并不包括规则、规定、办法、细则等。第三，不区分做法让“党内规范性文件”概念的内涵外延更加复杂多元，既影响了法规性规范的功能发展，同时也不利于党内规范性文件的学理化、规范化。

在实践中，不区分做法影响了地方党的制度建设科学化进程。第一，强调两者的规范功能，而模糊了两者的规范特征差异，导致立规时在规范形式选择上随意化，无法保证从需要和规范形式的最佳匹配角度进行选择。第二，“一刀切”的党内规范性文件工作标准不一定符合适用两种不同形式的规范。比如用领导传阅方式通过法规性规范，会降低对法规性规范严格管控之标准，导致法规性规范质量较差，而用会议审批方式制定通知、意见等规范性文件，将会降低该类文件的效率和灵活性。第三，简单地将这两种规范进行等同比较，不够科学，比如备案评估中，用同一标准去评估考核这两种规范，难以公平地体现法规性规范的立规难度、立规成本和实际效果，同作为一部“党内规范性文件”，法规性规范往往“失分”较为容易，甚至在计分考核制“倒逼”下，法规性规范的存在空间被极大地缩减。

二、类党内法规和党内规范性文件：区分地方党内规范的科学性

形式是事物本质的外在表现，根据形式要件对地方党内规范进行区分，把条款表述的规则、规定、办法、细则等称为类党内法规，把非条款表述的决议、决定、意见、通知等称为党内规范性文件，无论是对于解决现实问题还是促进地方党的制度建设科学发展，无疑具有重要意义。将地方党内规范划分为类党内法规和党内规范性文件两种，其科学性主要体现在：

第一，这种区分借鉴了行政领域制度建设的做法，实现规范的本质和形式统一。《立法法》规定，设区的市、自治州的人民政府可以制定地方政府规章。换句话说，在地方政府制定的各类外部规范中，以条款表述的规范一般称为地方政府规章，以区别于非条款表述的规范（即行政规范性文件），从而突出了地方政府规章的“法规性”特点。与地方政府规章相似，类党内法规是地方党内规范的“法规”，将其区别于党内规范性文件，是本质和形式相统一的必然要求，同时，由于条款形式的规范对立规经验依据、立规操作技术、执行刚性效力等方面具有更高要求，类党内法规在起草论证、制定审批、备案评估等方面必须具备比党内规范性文件更严格的工作标准。

第二，这种区分参照了中央层面党内法规制度的划分，并做到与之相衔接。在中央党内法规制度中，包括了以7类名称命名的党内法规和党内规范性文件，并且规定“党内法规的内容应当用条款形式表述，不同于一般不用条款形式表述的决议、决定、意见、通知等规范性文件”。从党的制度建设发展规律来看，党中央与地方的制度建设应当一脉相承，通过区分地方党内规范，可以保证两种不同形式的规范从中央到地方得到衔接。需要说明的是，将地方的规则、规定、办法、细则等称为类党内法规，并不是有的学者所称“党内具体制度”，而是为了便于人们认识这类规范，因为这类规范具备党内法规的基本特征，只是由于制定主体没有党内法规制定权而只能称其为类党内法规。第三，这种区分体现了两种规范不同的性质特征，明确了其功能作用和制度定位。以条款形式表述的类党内法规是对党的某一方面重要工作或者事项作出的具体规定，本质上是一种法规性规范，与意见通知等党内规范性文件相比，类党内法规具有程序更严、经验更成熟、权威更高、内容更具体、规范更稳定等特征，故而类党内法规在地方党内规范中必然处于高级地位。相反，党内规范性文件在说理阐释、工作部署、灵活应变、经验探索等方面具有天然优势，因此类党内法规不应当是党内规范性文件的一种形式，而是与其相并列的不同规范。在此区分基础上，地方类党内法规和党内规范性文件围绕各自的功能作用和制度定位，形成相应的工作要求和标准，地方党组织根据需要合理选用不同规范进行管党治党，可以实现两者相辅相成、相得益彰，形成制度治党的合力。

三、以地方党内规范的区分推动地方党的制度建设科学发展

加强党内法规制度建设是全面从严治党的长远之策、根本之策。为保障全面从严治党向基层延伸、向纵深推进，必须加快地方党的制度建设科学化发展，将地方党内规范区分的要求落细落实，从而提升地方党的制度建设精细化水平。

第一，建立和完善地方党的制度建设有关工作规定，为地方党内规范工作开展提供制度遵循。当前地方党的制度建设工作规定很不完善，尤其将类党内法规从党内规范性文件概念中抽离而形成新的概念后，一方面要参照党中央对党内法规工作的规定，对类党内法规的规划、起草、审议审批、备案、评估、清理等工作进行规定，以避免此类规范的制度依据“真空”，对此，可以由党中央出台指导性规定、意见，由地方党组织进行细化完善；另一方面要及时对党内规范性文件的各项工作规定作出相应调整和完善，比如删除规则、规定、办法、细则等内容，调整其工作标准等。

第二，明确两种规范的不同工作标准，在实践中完成从形式到实质的区分。推进地方党的制度建设科学发展，必须要完成类党内法规和党内规范性文件从概念的形式区分到工作标准的实质区分。为此，实践中要形成两种不同的工作标准，并且在实体和程序规定方面类党内法规要严于党内规范性文件。比如起草时类党内法规要经过更加充分的调查、协商和论证；审批时类党内法规应当采用党委全会、常委会会议审议批准，以党委文件、党委办公厅文件形式发布，而党内规范性文件更加灵活，可以采用领导签批方式，并自行发布；在备案审查评估时，两种规范虽在相同的机构报备评估，但应当分别进行，尤其是计分考核制下不能将结果横向简单比较。

第三，重视立规前的规划和计划工作，在类党内法规和党内规范性文件中科学进行选择。《中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018-2022年）》提出“坚持党内法规和规范性文件相得益彰”。从地方党的制度建设发展来说，坚持类党内法规和党内规范性文件相得益彰，必须要根据实际情况合理选择规范形式，因此必须重视立规前的规划和计划工作。一方面要科学编制年度发文计划，突出重点、整体推进，平衡类党内法规和党内规范性文件的数量结构，逐步构建内容协调、程序严密、配套完备、有效管用的地方党的制度；另一方面，要善于选择合适的规范形式进行建章立制，广泛征求各部门的制度需求和建议，充分考虑必要性、经验、时机等因素。

第四，坚持党中央对党的制度建设集中统一领导，加强与中央党内法规制度建设的配套对接。坚持党中央对党的制度建设集中统一领导，是维护党的制度体系统一性，更好把制度建设贯穿于党的各项建设之中的必然要求。同时，应当从党的制度建设全局出发，加强地方党的制度建设与中央党内法规制度建设的配套对接，充分发挥地方党组织积极性和创造性，形成党内法规——类党内法规、中央党内规范性文件——地方党内规范性文件有序互动，促进党中央精神自上而下有序贯彻实施，同时地方经验自下而上得到吸收推广。此外，地方党组织严格开展类党内法规工作，实际上是尝试扮演“党内法规”制定者角色，这会极大提升地方党组织的立规水平和能力。