问责制度已经成为我国当代党政系统的重要制度。从词源角度考察，问责似如经济、社会和宪法等词汇一般，其用词我国古已有之，但随着本土制度需求的凸显和域外制度文明的传播，其被注入新的、现代的意义，进而推动了我国当代党政问责制度的生成与发展。
“问”与“责”在我国古籍中多有同时使用，但并未形成固定搭配及词义，如宋朝《三朝北盟会编》记载，靖康元年，右谏议大夫兼侍讲杨时上书反对割地与金求和，并建议朝廷“以肃王为问，责其败盟”，即建议追究肃王赵枢违反约定的责任。明朝《军政条例类考》有逃军自首可以“免问责限起觧”的记述，此时“问”“责”连用并且“问责”已表追究责任之意。1911年清廷覆灭前夕，留学早稻田大学法政科的江西籍学人曾有澜和潘学海，译介随后担任南京临时政府法政顾问的副岛义一所著的《日本帝国宪法论》时，就多处使用“问责”。例如，书中表述立宪国“君主不能为不法之原则，惟对于君主之政治行为不设问责制度之意义而已”，已将“问责”与“制度”相联结。又如，在介绍国务大臣违反宪法应受弹劾等制裁时，也用“问责”概括制裁及手段。1915年，梁启超因北洋政府与日本签订“二十一条”激愤不已，写下《痛定罪言》，文中有“人民不问责于政府而谁问者”的诘问。当时，“问责”并不限于在政治领域使用，诉讼等领域也用以表达追责或索赔之意。
域外词源层面，问责的外文词汇如英语“accountability”同样经历了现代化的历程。“accountability”的产生可追溯至古希腊和古罗马时期，原指借贷关系中借款人对贷款人的解释说明责任。中世纪时期，庄园主委托管家管理其领地，管家每年向庄园主说明受托事项的达成情况，此间的委托和说明也称“accountability”。1884年，“accountability”首次载入《牛津词典》。该词典将其作为名词收录三种词义，一是“负责任的特质”，二是“对其行为、履职情况作出解释说明的义务”，三是“责任”。近代以后，“accountability”多用于表达委托—代理关系中委托人授权与监督、代理人履职与报告的机制。
我国当代“问责”的正式使用和问责制度的生成，可谓内外共同影响的结果。我国政府2003年底加入《联合国反腐败公约》，公约英文本三处规定了“accountability”，联合国和全国人大常委会官方中文本均将其译为“问责制”。
2003年春爆发的“非典”疫情，是新中国成立以来最严重的公共卫生事件，全国数百名党政领导干部因防治“非典”不力而受到处分。之后，一系列代价惨痛的公共安全事件引起社会各界关于建立党政领导干部问责制的讨论。2003年7月，《长沙市人民政府行政问责制暂行办法》出台，2004年7月，《重庆市政府部门行政首长问责暂行办法》施行，推动了问责法制化的步伐。
2004年9月，党的十六届四中全会正式提出“依法实行质询制、问责制、罢免制”；同月召开的中央纪委全会也强调，“健全和完善质询制、问责制和罢免制，严格执行党政领导干部辞职制度”。2005年3月，国务院政府工作报告提出，“强化行政问责制，对行政过错要依法追究”。全国人大常委会2005年4月通过的公务员法第八十二条关于领导成员因工作严重失误失职等原因引咎辞职的规定，也已经具有问责制的性质。在此背景下，权威的《现代汉语词典》2005年正式收录“问责”，意为“追究责任”。2006年3月，国务院政府工作报告提出“建立健全行政问责制”，“推行政府问责制”同时写入“十一五”规划纲要。2008年，“行政问责”首次写入《国务院工作规则》和国务院年度工作要点。2009年6月，中办国办印发《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，规定了问责的情形、方式、适用和程序，这是首部正式使用“问责”和集中规定党政领导干部问责制的中央党内法规，各地方各部门据此制定了配套规定。由此，我国党政问责制度逐步建立。
党的十八大以来，党中央坚持全面从严治党，高度重视问责工作。2013年，中央党内法规制定工作“一五规划”提出，“完善党政领导干部问责制度”“保证问责制度与党纪政纪处分、法律责任追究制度有效衔接”。2014年，十八届四中全会要求强化对行政权力的制约，“完善纠错问责机制，健全责令公开道歉、停职检查、引咎辞职、责令辞职、罢免等问责方式和程序”。2016年，党中央对党内原有100多部法规涉及问责的规定加以归纳提炼，施行问责工作基础性法规《中国共产党问责条例》；十九大把“问责”写入党章，多部基础主干中央党内法规设置了问责追责条款或者专章；监察法规定，监察机关依法对履行职责不力、失职失责的领导人员进行问责。这些部署共同推动形成了“有权必有责、有责要担当、失责必追究”的思想观念、履职氛围和系统机制。
回溯十几年来的历程，党政问责制度发挥了警示教育、督促尽责的积极作用，并在实践中不断发展完善，笔者将之概括为以下几个特点：
——由特定事故事件问责、决策执行失当问责向常态化、立体式问责发展，由以过错问责为主向过错问责、不履职问责和不正确履职问责等所有失责失职行为问责发展，对失职失责性质恶劣、后果严重的行为更是实行终身问责；
——由权力问责、被动问责向制度问责、法治问责、主动问责发展，党中央和各地方各部门持续健全上下齐备、左右衔接的问责法规制度，为严肃、规范问责提供了制度保障；
——由以组织处理、纪律处分为目的导向的问责，向追责问责与容错纠错、激励关怀并举发展，注重激发领导干部的工作积极性、创造性，鼓励其勇担当、敢负责，杜绝泛化简单化无错找错的乱问责、机械突击式交差应付的问错责，使问责既显态度又不失温度；
——由以行政问责为主，向突出党内问责，以及党政同责、一岗双责、失职追责发展，党中央陆续在生态环境保护、安全生产和食品安全等关乎群众切身利益的领域部署建立党政同责的问责机制，以同责和问责落实主体责任。
2018年，中央党内法规制定工作“二五规划”把《中国共产党问责条例》列为修订项目，十九届中央纪委三次全会工作报告指出，修订《中国共产党问责条例》，实施精准问责。政务处分法等相关立法也已经列入全国人大常委会立法规划。这表明全面从严治党永远在路上，强化问责没有完成时，制度的笼子势必进一步扎紧扎密，党和国家将以制度问责、精准问责促进党政领导干部尽职尽责，推进国家治理体系和治理能力现代化。
【作者】苏绍龙，系武汉大学党内法规研究中心研究员
【来源】《中国纪检监察杂志》2019年第14期
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