摘 要：党的十九大报告提出中国特色社会主义进入新时代，这是党的指导思想以及对自身建设要求都发生重要转变的新时代。这个新时代发端于党的十八大，党的十九大之后被完整地表述出来。新时代以来，中国的政治叙事逐渐从“民主叙事”转变为“党建叙事”。在党建叙事中，除十九大报告提出的“党是领导一切的”之外，更进一步提出“完善坚持党的领导的体制机制”，完备的党内法规体系被视为实现这一目标的重要工具。然而，党内法规与国家法律尚有诸多不衔接不协调的地方，对党规与国法的衔接与协调研究，不能单独将党规与国法从中国党建叙事与中国宪法政治秩序的环境中抽离出来，而应当将其纳入新时代全面从严治党和全面依法治国的背景下加以统筹考虑。
关键词：党内法规；法律；协调；宪法政治
作者简介：曹阳昭，女，法学博士，中共四川省委党校教务处副处长、副教授，武汉大学党内法规研究中心研究员，主要从事宪法学与行政法学研究。
新时代，党建叙事成为整个政治叙事的重心，“全面从严治党”成为推动“四个全面”战略布局深化的核心，“党的建设伟大工程”在党的十九大报告中被列为四个“伟大工程”的核心。在这样一种格局背景之下，中央提出了要加强党内法规制度化建设，注重党内法规在整个立法、解释以及备案审查过程中同国家法律法规体系的衔接和协调，形成配套完整的党内法规制度体系。通过推动党内法规制度体系建设，以及强化党内法规的实施和保障体系，促进党员干部自觉遵守党规和国法。由此，对党内法规与国家法律衔接与协调的研究，要融入新时代的大环境、大背景之下，才能做到研究重点与政治发展方向相一致。
一、中国宪法政治的核心
中国共产党领导中国人民经过艰苦卓绝的民主革命和国家建设，通过科学程序制定的中国宪法，不仅仅是全国各族人民意志的产物，也是党的意志的集中体现。我们认为，中国宪法政治的核心是中国共产党的领导和全国各族人民意志的双重落实，中国共产党的意志不是中国人民意志的产物，二者不存在包含与被包含的关系，它们是相互独立、并行不悖的。因此，有学者提出，长期以来，受西方政治术语关于人民、宪法、政党的描述的影响，将中国特色社会主义制度仅仅理解为人民代表大会制度是值得商榷的，中国根本的政治制度既包含人民代表大会制度，也包括中国共产党的领导①。
党的十八大以来，党的领导在全国各个领域得到了不断强化，基本实现了全覆盖。一方面，党的十八届四中全会提出的“要善于使党的主张通过法定程序上升为国家意志”的表述内容中，将党的引领性作用充分地体现了出来；另一方面，不管是十九大报告关于“党是领导一切的”强调，还是探索职能相近的党政机构合署办公都体现出党的领导越来越具体化。长期以来，国内的学术研究将中国特色社会主义制度仅仅理解为人民代表大会制度显然是不够完整的，中国共产党的领导不能够被排除在中国根本政治制度之外②。作为改善和加强党的领导的有力武器，党内法规制度体系与国家法律制度体系不相衔接、不相协调的问题愈加凸显。过去，我们往往从微观的视角来探索党内法规与国家法律相互衔接的解决办法，取得了一定的成效，但也遭遇到不小的困境，如果我们站在中国宪法政治秩序具有党的领导和人民意志的双重属性的视角来审视这一问题，将可能给我们化解这一问题带来一点启发。
二、党内法规的性质
有的人认为，由于党内法规与传统法理学对于法的定义不相符合，遂提出党内法规不属于法的范畴，但这一观点很快受到质疑。善于从党建立场和视角进行研究的学者认为，党内法规是中国共产党这一特定组织内的规章制度，与国家法不是同一回事儿。有学者认为，任何合法组织都有权制定内部规定用于规范组织内的成员以及其他与组织事务有关的各类事项，这类规范在一般组织内被称作纪律、章程等，在中国共产党内部被称作党内法规，其规定的是中国共产党的党内事务③。于是，有人将软法的概念引入到党内法规的研究中，认为党内法规的性质符合软法的定义④。但是，这样一来我们又不得不面临如下问题：中国共产党党内法规所调整的对象不仅仅包含中国共产党的内部事务，部分党内法规也将国家事务纳入了其规范的调整范畴，这在《关于领导干部报告个人有关事项的规定》《党政领导干部选拔任用工作条例》等党内法规中都有充分体现，这与任何其他社会组织的内部章程有着根本性的区别。姜明安教授用中国共产党党内法规的特殊性来加以解释，认为根据宪法和法律规定，中国共产党可以行使某些国家权力⑤。虽然中国共产党的活动也必须符合宪法和法律的规定，但是，站在新时代，中国宪法政治的立场和政治叙事转变的背景之下，我们不得不承认，与西方国家将政党执政视为政治工具所截然不同的是，中国共产党的领导其本身就是目的，而不是工具。中国共产党的领导在中国是具有一定的超然性地位的，而用以规范和指导中国共产党从严治党和依法执政的党内法规，则当然地具有一定的硬法的性质，其规定的范围也不能被简单地局限于党内事务。
至于党内法规的调整范围，我们认为应当从以下两个方面进行廓清：一是党内法规与一般的党内制度的界限，二是党内法规与国家法律体系之间的界限。前者较容易明晰，一则2013年修订和实施的《中国共产党党内法规制定条例》（以下简称《条例》）第二条、第三条明确了党内法规的制定主体以及通过列举的方式说明了党内法规的主要规范事项。不仅如此，《条例》第四条还具体规定了不同类别的党内法规各自使用的名称以及各自所应规范的内容。二则《条例》既将党内法规定名为法规，除沿用党内法规传统称谓外，当然还有使之与一般的党内制度相区别的用意。有学者认为，与一般的党内制度相比较，党内法规有四点不同，分别为产生的历史不同、外延不同、制定主体及权限不同、内在体系不同⑥。当然，党内法规与一般党内文件之所以比较容易区分，还在于二者都属于党内文件的范畴；党内法规由于制定主体、规范内容的特殊性与一般党内文件产生区分。而对于党内法规与国家法律规范范围的区分则较为困难，单看定义，《中国共产党党内法规制定条例》第二条提出了党内法规规范所涵盖的范畴为“党组织的工作、活动和党员行为”，相比较而言，而国家法律调整的内容为“国家权力、公民权利和各种社会关系”。但在现实生活中，二者的区分却并不是绝对的，一部分党内法规的调整外延显然包含了部分国家事务，而一些国家法律也有关于党内事务的规定。因此，有学者说：“在理论和实践中，区分党内法规和国家法律的调整范围都是困难的。”⑦当然，国家法律基于其内涵有权对党内事务做出规定，而对于党内法规的规范范畴，有研究认为党内法规的规定应当限于党组织和党员，对于党外事务不宜作规定，如果确有必要，可以制定政策或者提立法建议。笔者认为，由于中国共产党在中国的领导地位和特殊性，中国共产党的领导与人民代表大会制度共同作为中国特色社会主义制度，党内法规对党内事务进行调整必然会影响或涉及国家事务，特别是基于党管干部的原则，党内法规制定关于干部问责、审查的相关规定确有其必要性。即便如此，我们同样坚持党内法规的调整范围理应受到一定的约束：一是对于国家法律保留规定的事项，党内法规不能作规定；二是党内法规的规范内容确需涉及国家事务的，应当遵循必要性原则，并经严格的审查程序。
三、党规、国法的衔接与协调困境
自党内法规与国家法律的衔接与协调问题在党的十八届四中全会被重点提出以来，学界在这方面给予的关注和研究力度不断增加。一些研究将党内法规与国家法律规范内容中相冲突的地方进行比较，提出党内法规与国家法律的协调办法。笔者认为，研究党内法规与国家法律协调的问题，不仅要着眼于微观层面，同时更应当站在一种较为宏观的分析视角对问题进行研究，笔者认为，党内法规与国家法律不协调主要源于以下几点原因：
（一）党内法规的自身定位
党内法规和国家法律的衔接与协调困境首先源自党内法规自身定位的失当。党内法规不适当的定位主要有以下两种情形：一是将党内法规的定位过度拔高。起初，我们提出党内法规高于国法，后改为党内法规严于国法，但在实践中发现这依然存在一些问题。前些年，在执纪中，我们强调纪严于法，这当然有利于高标准严要求党员干部的工作作风、生活作风，凸显中国共产党的先进性。但是单方面突出党内监督问责的高标准，在具体落实时往往造成党内规定与法律规范的脱节，使得党规执行过程中缺乏法律制度的跟进和保障。二是将党内法规定位过低，甚至将党内法规与国家法律进行严格区分。以往在刑事诉讼中，关于党内执纪过程中取得证据的采信、转换的问题就十分影响党内纪律性法规作用的发挥。如果将党内法规定位过低或者将党内法规与国家法律严格区分，就会出现党内法规努力跟国法衔接、靠拢，但国法缺乏与党内法规主动衔接的动力机制，不利于党内法规作用的发挥。
（二）党内法规自身建设不够完善
党内法规体系自身不够完备、建设不足，是制约党内法规与国家法律相互衔接的一个原因。1938年，毛泽东首次提出“党内法规”这一概念，经过数十年的发展，党内法规形成了一定的体系，但长期以来，党内法规的内容规范更多地偏重于实体的权利义务，对程序性内容进行规定则较为薄弱。在党内法规的发展史上，1990年代初才诞生第一部程序性党内法规，而2013年修订和实施的《中国共产党党内法规制定条例》，则被誉为中国共产党首次正式的“立法法”。党内法规建设过程中，重实体、轻程序的思维制约了党内法规的全面平衡发展。党内法规制定程序虽然出台，但在执行层面，除《党政领导干部选拔任用工作条例》《中国共产党纪律处分条例》等少数几部党内法规有关于执行程序的规定，许多党内法规涉及执行程序的规定依然缺失。
党内法规体系存在部分板块性的内容缺失。法律体系中，共有六部组织类法律分别对中央及地方的各类国家机构的组织构成乃至工作程序等内容加以规范，构成了系统完备的国家机构组织法律体系。但是，关于规范党的各级机构的设立、运行、职责等内容的党内法规却长期缺失。另外，党内法规重复性、碎片化问题十分突出，不利于形成配套完备的党内法规制度体系。党内法规的重复性和碎片化问题主要源于过去我们制定党内法规缺乏系统性的规划，中央各有权部门根据各自需要临时制定政策的情况时常发生。中央出台的两部关于党内法规制定的五年规划纲要对于解决党内法规内部碎片化问题起到了一定的促进作用，但中央各个部门以及各个地方的党内法规的制定也需要做到有规划、有条理，才能保证整个党内法规体系的高质量。
党内法规制度在顶层设计和横向建设上已经取得重大进展。此前，《中国共产党党内法规选编》对中国共产党中央及中央各部门自1978年至2012年制定的党内法规进行了编辑出版，4本《选编》对不同时期的党内法规作出了不同的分类。后来，《关于加强党内法规制度建设的意见》（以下简称《意见》）提出了建立“1+4”的党内法规框架体系，即在党章之下将党内法规分为4大板块。新时代以来，4大板块的建设均实现了重大发展。而在纵向维度上，党内法规的发展则存在局限：一方面，部分省、区、市党内法规的制定，只在形式上简单地沿用了上级党内法规的内容，并没有很好地根据区域内党的建设的具体需求有针对性地制定地方党内法规。另一方面，《意见》授予了副省级城市和省会城市党委党内法规制定权，内容主要涵盖基层党建、作风建设等。目前，基层党内法规建设还处在探索试验阶段，党内法规建设在纵向层面还有足够的发展空间。此外，无论是地方性党内法规还是基层党内法规，在制定程序和内容规范方面还存在不完备的地方，这与地方性法规、规章的制定遵照科学严谨的程序形成了较为明显的反差。
按照法理学理论，法律规则一般由假定条件、行为模式和法律后果三项要件要素构成⑧。党内法规与国家法律虽然有着一定的区别，某些情况下不能完全沿用法理学的理论指导党内法规的立法工作，但党内法规作为兼具硬法性质的法规，其规范内容可能涉及国家事务的重要规范，法理学关于法的规则和理论显然对于党内法规的制定依然具有借鉴价值。然而，我们通过对党内法规进行梳理后发现，大部分的党内法规都不具备严格的构成要件，《党内法规制定条例》对于不同名称的党内法规的制定主体和规范内容作出了相应的规定，但并没有拟定党内法规规则的具体结构，这给党内法规这一兼具硬法属性的规范性文件的制定和实施前置了一定的障碍。已经生效的党内法规中，除《中国共产党纪律处分条例》中的部分条款结构类似于法律规则拥有完整的要件要素，其他的党内法规规则一般欠缺违“法”后果部分。
有的研究还指出，在行政部门出台条例，推动建设阳光政府，实施政务公开和政府权力清单制度的同时，党内法规关于党务公开方面的规定却有所欠缺。党内法规自身存在的上述问题，都或多或少地给党内法规与国家法律的协调造成了一定的困难。不过我们看到，改革也在一步步推进，譬如关于党务公开的问题就受到了一些基层党内法规制定机构的关注，他们也在一点点践行和推动党内法规的逐步完善。
（三）国法对党规的承接不足
作为管党治党的重要规范性文件，党内法规与一般的社会法或软法有着重要的区别。党内法规的实施必将影响国家事务，我们不能单方面强调党必须在宪法和法律规范内活动，党内法规不能与宪法和法律相抵触，而不注重国法对党内法规的承接。即使中央提出要善于使党的主张通过立法上升为国家意志，但在立法的细微之处，具体的立法规定与党内法规不衔接的地方依然颇多。譬如党的领导干部财产申报制度，目前主要通过党内法规的形式加以规定，但党内法规受规范内容的限制，只规定了党员干部主动申报自己以及其近亲属的动产和不动产，但是在没有国家法律主动衔接的情况下，制度规范缺乏完整性，对于党员干部财产申报不实，需要相关金融机构进行协助核实的，法律依据的欠缺无形中增大了操作难度。
再比如党内法规暂未规定的有关事项，立法机关在立法时也应当提前考虑，通过预设路径保障党的工作的有序实施⑨。《中华人民共和国立法法》第十四条列举了全国人大常委会在内的七大主体可以向全国人大提法律案，但中国共产党和各民主党派却没有被包含在这七大主体当中，而中国共产党治国理政的方式又是使其主张通过立法上升为国家意志来领导国家机器的。法律规定没有预设路径，但党又需要通过向权力机关提立法案将其领导和主张具体化，规定与现实的冲突不仅会减损法律的权威性，也不利于将来可能与党内法规相衔接和相协调。此外，党基于对国内外局势的考量，通过党内法规的形式形成的一些政策，这些政策可能与既有的法律规定不一致，但及时出台政策又确有必要，如何化解其中的冲突也是需要研究的。比如十八届五中全会通过的“两孩”政策，与当时的《人口与计划生育法》就产生了一些冲突。虽然党的政策主张随后不久便上升为国家法律，但是类似的情况以后也极有可能再次出现。党对特定时期提出的主张不能因为违法而被归为无效，但冲突又确实客观存在，我们是否可以针对这类问题有预见性地在现行法律中作限制性规定或者通过党委与人大建立适当的协商制度以避免这种情形的再次出现。
四、新时代中国宪法政治秩序下党规、国法的衔接与协调的实现
要化解党内法规与国家法律衔接与协调中的困境，实现党规与国法的协调发展，必须正确理解党的领导、依法治国之间的关系。
（一）党内法规定位的再思考
党内法规名称中含有“法规”二字，让我们很容易就与法律体系中的法规产生联想，但党内法规与后者有着根本的不同。法律体系中的法规一般指《立法法》中具有明确含义的行政法规和地方性法规，它们是国家系统完备的法律体系的重要组成部分。在这一体系中，宪法和法律是明显优位于行政法规和地方性法规的，行政法规、地方性法规与宪法法律相抵触的应当被视为无效，地位的不对等性使它们之间不存在衔接与协调的问题。但是，党内法规不同，我们当然不能说党内法规与宪法法律具有平等性，但在某种意义上，二者是具有对等性的，一般研究党内法规与国家法律衔接协调的学者都会建议注重党章与宪法的衔接，其他党内法规与法律的协调，这是党内法规与国家法律对等性的重要体现。另外，《立法法》规定了全国人大及其常委会有权就国家改革发展的重要事项，决定在一定期限内在部分地方调整或暂停适用部分法律规定，根据改革与发展的需要，一般来说，是党以党内法规的形式形成意见，立法机关再根据党的意见决定调整或暂停适用法律规定，这不仅又是党内法规与国家法律对等性的一种体现，也可以从侧面窥见党内法规调整或影响国家事务的必然性。
同时，将党内法规当成一般意义上的社会法或软法也是不恰当的。我们一般将国家制定或认可，并依靠国家强制力保障实施的社会规范称作硬法，这一来源于苏联的定义对中国的法学界影响颇深⑩。有学者开始反思并将法的定义进行修正，“法是体现公共意志的，由国家制定或认可，依靠公共强制或自律机制保障实施的规范体系”11。即便如此，宋功德也认为能否靠国家强制力保障实施应当被视作区分硬法与软法的重要标准，但党内法规对党组织和党员一点不“软”，因此，宋功德将党内法规定义为“坚硬的软法”12。我们认为，将是否依靠国家强制力保障实施作为区分软法与硬法的标准可能依然值得商榷，但在党的领导全覆盖，中央提出职能相近的党政机构合署办公的今天，党内法规的实施是否完全没有借助国家强制力其实是颇难区分的。再者，一般意义上的社会法或软法，与国家法之间只有服从与被服从的关系，而不可能产生与国家法的衔接或协调的问题，这是党内法规不能被定义为一般的软法的又一个原因。
因此，在我们看来，只有将党内法规放在与国家法对等的基础上，才有讨论党规与国法衔接和协调的可能。这种衔接与协调，不是党内法规对国家法律的简单服从。而对于党内法规到底属于硬法还是软法的讨论反而居于次要地位了，草率地将其归于软法或硬法的范畴显然不妥，但党内法规的实施必然影响国务且可能依靠国家力量是没有疑问的。
（二）加强党内法规的自身建设
党内法规与国家法律的衔接与协调需要以党内法规自身的完备和体系化为前提。建设完备的、体系化的党内法规首先要解决党内法规碎片化、重复性的问题。一方面要继续强化党内法规的立法规划。此前制定的两部党内法规立法五年规划纲要，确立了中央党内法规的立法步骤，但各个系统、各个地区在党内法规的制定工作中大多还没有一个严密的工作计划，以往许多地方性党内法规的制定就是对中央颁布的党内法规内容的简单重复，这不利于形成一个科学化、合理化的从中央到地方的党内法规制度体系。地方党内法规制定应当根据自身的实际情况，在遵循中央关于党内法规的立法精神的基础上，有自己的立法规划。另一方面，做好对业已出台的党内法规的清理工作也十分重要，中央出台了党内法规清理的《意见》，提出对已经颁布的党内法规分两个阶段开展清理工作；同时，对一批党内法规及规范性文件宣布废止和失效。中央要求各地区加紧清理本地区的党内法规和规范性文件。中央及部分地方的党内法规在《意见》的指导下完成了清理，但有的学者提出现存的党内法规依然存在清理不彻底的问题。党内法规的清理应当定期进行，形成常态化的工作机制。加强对党内法规的清理，能够促进构建党内法规体系，提高党内法规的整体质量。
加强党内法规的建设，还应该尽快地弥补党内法规关于程序性立法过于薄弱的缺陷。中央修订和实施的《中国共产党党内法规制定条例》，解决了党内法规对程序性立法的部分需求，但还是存在一些不容忽视的问题。一是党内法规规范条文一般都不具备完整的结构形式，大多数党内法规条文只包含“假定条件”和“行为模式”，而缺乏“违法后果”，这极不利于党内法规立法目的的实现和党内法规的有力实施。《中国共产党党内法规制定条例》在对不同类别的党内法规的名称和规范内容进行规定的同时，有必要对不同类别的党内法规规范的结构作出原则性或指导性的规定，这既不影响党内法规制定过程中的灵活发挥，也能给党内法规的制定提供参考。同时，不同层级的党内法规制定主体在制定或修订党内法规时也应当根据党内法规的立法目的或党内法规的实施效果，在党内法规立法或修订时尽可能地完善党内法规规范的要件要素。二是许多党内法规的实施都缺乏程序性规定，这无形中放大了党内法规执行过程中的随意性，不利于保障党内法规的权威性和实施效果。特别是在实施过程中将直接影响党的组织或党员干部甚至其他主体重大利益的党内法规，其实施的程序性规定尤为重要。下一步党内法规的制定或修改应当注重完善党内法规的程序性规定，以保障党内法规的有序实施。
党内法规建设还应当进一步完善法规内部体系：一是在党内法规的横向层面，弥补党内法规规范体系的缺陷，尽快制定并形成规范各级党的组织机构的设立、运行和职责等内容的党内法规。在此类法规的制定过程中，一方面可以参照国家机构组织法律体系的结构模式，分别制定规范党的中央机构组织的党内法规和规范地方各级党委机构组织的党内法规。另一方面还需要注意规范各级党的机构组织的党内法规和规范各级国家机构的组织法体系的衔接与区分，特别是在中央提出探索职能相近的党政机构合署办公的背景下，关于党的各级机构的组织法规所规范的内容更需要进行科学的研究。二是在党内法规的纵向层面，尽快形成地方党内法规的支撑体系。法律体系中，宪法、法律及各类规范性文件，既有明确的制定程序，同时也有各自侧重的规范对象。而在党内法规体系中，中央党内法规的建设已经较为完善，而地方党内法规在制定程序、规范对象等方面均较为薄弱。另外，基层党内法规的建设也尚存一些问题，如缺乏立法规划和立法程序、民主参与度不够、党内法规的公开滞后、党内法规的实施保障支撑体系薄弱等。只有让地方党内法规和基层党内法规在制定和实施方面都扎根落实，党内法规的纵向支撑体系才是完备适当的。此外，与国家法均由国家强制力来保证实施形成对照的是，党内法规的实施保障支撑体系还是偏“软”，因此，党内法规的建设不仅要关注立法阶段，还应当同时加强党内法规实施体系的力量建设。
党内法规的自身建设不应忽视其规范内容的边界。有的研究认为，党内法规的内容应当遵从法律保留和法律优先的原则，即法律规定应当由法律调整的内容党内法规不能规定，对法律已经调整的内容党内法规不能进行重复性规定或者作出不同规定。我们认为，不仅如此，党内法规的制定可能会影响或调整国家事务时应当遵循必要性的原则；如无必要，涉及国家事务的调整规范都应当由法律来规定。再者，党内法规的内容规范基于立法需要确需涉及国家事务的，应当以审慎的态度并建立严格的审查程序对党内法规所涉及的国家事务的规范进行审查。
（三）完善国家法律与党内法规实施的衔接机制
党内法规调整的对象和方式受到调整内容的约束，有的党内法规实施过程中需要相应的国家法律予以配合。这时，国家在立法时应当及时承接并回应这一需求。比如上文提到的关于党的领导干部财产申报的党内法规因自身不便对诸如金融机构这些主体加以规范，但党内法规实施过程中如果没有这些机构的配合，效果必定大打折扣。因此，在强调党内法规明确自身定位的同时，国家法律根据党内法规的规范目的和实施需求，有针对性地制定相应的配套衔接制度。党内法规和国家法律根据其自身定位发挥好各自的优势，打好制度规范的组合拳，是实现党内法规与国家法律制度衔接、协调的重要路径。
此外，还需要建立常态化的党规与国法立法协调工作机制。一方面，有权制定党内法规的党的机构与人大法工委，以及政府的法制部门需要建立常态化的工作沟通机制，避免党内法规的制定和国家法律的制定因协调不畅而在规范内容上产生冲突；另一方面，中央因发展改革的需要在出台重大决策时，如果可能与现有的法律规定发生冲突，也应当做好与立法机关的沟通。比如《立法法》规定全国人大及其常委会有权决定在部分地区暂停适用部分法律。如果中央的政策业已出台，全国人大及其常委会才决定停止适用法律，此时冲突已经发生了。我们认为，中央发布政策前或可提前与人大协商或者在政策中对可能与既有的法律规定发生冲突的条款附带生效要件，即全国人大及其常委会在决定暂停适用相关法律的同时，政策立即生效。这样既避免了冲突，也能兼顾政策调整国家发展改革事项的及时性。
再则，上文提到了《立法法》列举了七大有权向全国人民代表大会提法律案的主体，而通过使其主张上升为国家意志来领导国家机器的中国共产党以及具有参政议政职能的各民主党派却不在这七大主体之中，这也在客观上给党内法规与国家法律的衔接设置了一定的程序障碍。因此，我们认为，还应当在法律规范中将部分党的机构纳入法律案的议案主体。如此，更便于在工作程序上实现国家法律对党内法规内容的承接，实现将党的主张上升为国家意志。
党内法规与国家法律衔接协调牵涉到的方面很多，许多学者从微观方面对党内法规与国家法律规范的具体冲突进行对比的研究也同样值得参考。但我们认为，重新认识新时代中国宪法政治秩序以及中国共产党领导在中国的特殊性，才能更准确地把握党内法规的重要地位，也更有利于实现党内法规同国家法律的衔接与协调。
五、结语
党内法规和国家法律作为中国共产党和中华人民共和国推进全面从严治党和全面深化改革重要的制度规范，经过多年的发展已然形成了具有自身特色的制度体系。新时代以来，中国共产党的执政方式和对自身建设的要求均发生了重要的转变，党内法规作为全面从严治党的重要制度工具，其自身的建设以及其与国家法律的衔接和协调问题成了各界关注的焦点和学者研究的重点。而此前对党内法规和国家法律衔接与协调问题的研究更多地关注于制度规范的内容层面，涉及整体性和宏观性的研究相对较少。我们认为，对于党内法规和国家法律衔接与协调问题的研究，首先应当明确党内法规的性质和定位。在党建叙事成为政治叙事的核心，党是领导一切的表述背景下，党内法规的内容规范必然地会影响甚至直接调整国家事务，党内法规的性质具有一定的超然性，它在某种意义上兼具了硬法的属性。因此，党内法规与国家法律具有一定的对等性，这是实现党规与国法衔接的基础。推进党内法规与国家法律衔接、协调工作，应当从两个方面展开：一是加强党内法规体系的自身建设。同国家法律体系的系统性和完备度相比，党内法规建设还存在诸多提升空间，譬如党内法规在横向的板块建设层面缺少组织类党内法规，在纵向的建设层面呈现出地方党内法规立法质量和立法程序有待完善和提升，基层党内法规实践探索有待加强等问题。具体到党内法规内容本身也存在执行程序性规定过于缺乏和规范的构成要件要素缺失等问题。这都不利于党内法规制度与国家法律制度的衔接。二是要进一步完善国家立法与党规制定相衔接的工作机制。首先，国家在立法过程中应当根据党内法规的立法要求和实施需要主动地推动与党规制度的衔接，实现党规与国法的无缝衔接与自然过渡。其次是要建立常态化的有权制定党内法规的中央机构与人大法工委以及政府法制部门的沟通协商的工作机制，并将党的重要机构纳入立法案的议案主体之中，方便党的立法部门与国家立法部门形成工作对接机制。我们认为，与其执着于对具体的党内法规与国家法律不相适应的地方进行一一梳理，不如站在更为宏观的视角，通过加强党内法规自身建设并强化党规立法和国法立法沟通与承接的工作机制，能够促使党规与国法实现互动式调整，最终达成党规与国法相衔接的目的。
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