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陈潇源：土地革命时期党内法规制度建设的历史考察

来源：作者：发布时间：2024-08-26 14:16:54 浏览：

土地革命时期党内法规制度建设的历史考察

陈潇源：湘潭大学马克思主义学院博士研究生

为便于读者引用，文本引用格式示例如下：

[1]陈潇源：《土地革命时期党内法规制度建设的历史考察》，《党内法规研究》2024年第3期，第115-128页。

[2]陈潇源.土地革命时期党内法规制度建设的历史考察,2024,3(03):115-128.

全文内容：

中国共产党自成立伊始就重视党内法规制度建设并进行了不懈探索。在土地革命时期，党内法规制度建设得到进一步规范和发展。土地革命时期的党内法规对“建设一个什么样的党、怎样建设党”，从制度保障角度作了早期探索和初步回答，在整个党内法规制度建设史上处于奠基性地位，具有重要的研究价值。然而，目前学术界对此研究较少。因此，本文将把党内法规制度建设嵌入土地革命的历史演进中进行考察分析，根据革命形势、关键问题、中心任务的差异，将这一时期党内法规制度建设的发展历程划分为三个阶段，以期能够更加清晰、全面、准确地梳理这一时期党内法规制度建设的历史脉络，为丰富和发展新时代党内法规制度建设提供参考借鉴。

一、进入革命低潮：调整组织制度，促进党组织的恢复和发展

大革命失败后，国民党残酷镇压中国共产党的革命活动，党组织遭到严重摧残，有的地方出现了党组织基本瓦解、大批党员失联的情形，党的活动方式只能由公开被迫转入地下，中国革命转入低潮。截至1927年11月，党员数量由革命高潮时的近6万人锐减到1万多人。如何支持党的革命走出低潮是这一时期党内法规制度建设面临的根本问题。因此，中国共产党将调整组织制度、促进党组织的恢复和发展提上了议事日程。

（一）围绕中心任务，调整党章和组织法规

党章是党的根本大法，是党内法规制度体系的源头。在所有的党内法规制度中，党章因其原则性、根本性而最具稳定性，但这并不意味着党章一成不变。党的一大到六大制定的党纲、党章，在内容、结构上不断调整变更。虽然六大党章被深深烙上了共产国际的印迹，缺陷明显，但其总的原则和精神是正确的。六大党章第一次明确了民主集中制组织原则的三个具体要求。在结构上有较大调整，内容涵盖了党员、党的组织系统、支部、省组织、党的全国大会、中央委员会等共15章53条，比五大党章增加3章，减少32条。在体例上，六大党章把“党的组织系统”单列一章，按照从基层组织到党中央的顺序排列，更加重视党的地方组织、基层组织建设，对于大革命失败后党组织的恢复和发展起了积极作用。

组织严密是党独特的政治优势，也是党的力量所在。建党伊始，党就注重制定组织法规，为党的组织建设提供制度安排与保障。大革命失败后，党组织遭到严重破坏，有的地方整个党组织基本瓦解，保存下来的一部分党组织也存在组织软弱、涣散问题，新的组织系统亟须重建。根据革命形势的新变化，中国共产党颁布了一系列组织法规文件，以积极促进党组织的恢复和发展。

第一，关于党的中央组织和地方组织。1927年8月，八七会议通过的《党的组织问题议决案》提出设立中央临时政治局，在六大召开前代行中央委员会职权；地方党部委员会要组织审查委员会以审查党员中是否有不可靠的分子，这是对五大设立的纪检机构“中央监察委员会”的继承发展。1927年12月，《中央通告第十七号——关于党的组织工作》提出重新改造党的组织机关：党中央组织垂直机构由临时中央政治局、政治局常委、组织局及包括宣传科、特务科在内的十个科室构成；“中央，省委，县委，市委以至大区委，废止设部制度，集权于常委（小区集权于区委）”，并就省委以下各级执行委员会及常务委员会的人数、成分、比例要求等操作细节作了详细规定，这在党的组织文件中属于第一次。1928年6月，六大党章规定中央委员会在党的全国大会闭会期间是党的最高机关，由中央委员会选举产生中央政治局及其常务委员会分别负责党的政治工作和日常工作。中央委员会按照部门归属下设各部或各委员会并按照中央指示开展各项工作。中央及省县市审查委员会分别由各级党代会选举产生以行使监督权。全体党员、各级党部要严格遵守党纪，党的各级委员会要成立特别委员会以便预先审查违犯党纪问题。

第二，关于党的派出机构。建立派出机构是党组织恢复和重建的重要环节。六大党章决定成立中央执行局或中央特派员指导各党部工作，特派员由中央委员会指定并对其负责。八七会议通过的《党的组织问题议决案》决定在广东建立南方局作为派出机构，“至少须有政治局委员或候补委员三人加入”，这表明党已经开始在全国范围内进行组织布局。1927年10月，《中央对于长江局的任务决议案》提出设立长江局来“代行中央职权”，河南、江西、四川等7省的革命运动和党务须受长江局指挥。长江局的设立说明党的派出机构的数量进一步扩大，重要性也随之增强。

第三，关于地方党部。地方党部是党的组织枢纽。1928年7月，《中国共产党组织决议案草案》规定，地方党部应成立党部委员会，由党员中最有威望、最有信仰、与工农群众有联系的分子组成。地方委员会不仅应与支部密切联系并及时给予其指导和帮助，还应通过党团与群众组织密切联系。1930年7月，《目前政治形势与党的组织任务》明确健全地方党部的具体要求：在党的政治路线指导下建立政治生活，将地方政治问题与党的任务联系起来，使党的策略地方化；按照组织原则健全地方党部，委员会与各部组织都能实行集体指导和具体分工；委员会由支部中有威望的代表加入并能积极参加委员会的一切工作；定期召开支部书记联席会、活动分子会等会议；委员会要有计划地执行工作，将中心工厂支部、群众工作、革命斗争作为中心工作；运用组织关系来指导支部，领导支部建立支部生活；开展巡视工作，加强对地方工作的指导。

第四，关于党的支部。支部是党的全部工作和战斗力的基础。1927年9月，三湾改编中党组织实行“支部建在连上”，设立党代表制度，“连有支部，班有小组”，充分发挥基层党支部在军队中的战斗堡垒作用。六届二中全会通过的《组织问题决议案》就发展产业支部、建立中心支部、创造支部生活作出要求，该决议侧重对城市党支部的发展巩固。这一法规为壮大党员队伍、推动基层党组织的恢复和发展提供了有力保障。

第五，关于党内选举制度。党内选举制度是党内民主的制度保障。党内选举制度始于中国共产党建党，到土地革命时期则进一步发展完善。1927年12月，《中央通告第二十号——关于组织工作》对省委、县委、区委、支部干事会、支部书记、小组组长的选举办法作了详细规定，通过完善党内选举制度促进党部指导机关的重新改组以推动党内组织上的改造。1928年，六大党章对党的全国大会代表的选举、高级党部及下级党部的选举、中央及省县委员会的选举、各级党部执行委员会的选举、支部书记的选举等事项作出了明确规定，进一步加强党内选举制度规范。在严峻残酷的白色恐怖时期，虽然集中体现得多一些，但是党仍然重视通过党内选举来保障民主的实现。

第六，关于党的组织纪律。严明组织纪律是党组织恢复发展的客观要求，这就要求党按照民主集中制原则处理党内组织与组织、组织与个人之间的关系，以实行正确集中、维护党的团结统一。1930年7月，《目前政治形势与党的组织任务》明确须采用最集中的组织方式和铁的纪律，来加强巩固党的组织，中央必须有权威，以严明的组织纪律严格规范党员与党组织之间的关系：党员要按照党章履行基本义务并自觉为党工作；支部对党员要经常考察，党员一切行动须经党部批准或许可，杜绝自由行动；经介绍才能产生党组织关系等。

第七，关于党对未来苏维埃政权的组织领导。1928年7月，党的六大《苏维埃政权的组织问题决议案》明确未来党要加强对苏维埃政权的组织领导。该决议案指出，党须经过“党团”确保对苏维埃的领导，要在苏维埃中组织有威望、能工作的党团，要经过党团和党员所发表的言论来反映党在苏维埃政权上的意见，既要预防以当地党部代替党团，又要预防“以党代苏维埃或以苏维埃代党”。党员或其他组织的党员同志应该在苏维埃中公开，以巩固提高党在苏维埃工作上的影响。“党应经过支部，党员个人或可靠的工人须先准备起来”，使其能成为苏维埃干部，实现革命委员会和民众间的联系，要择定革命而有威信的农民加入革命委员会，以绝对保证党的影响。该决议案为迎接苏维埃政权的到来在组织领导制度上作了重要准备。

（二）调整党员管理法规，促进党组织的恢复发展

大革命失败后，为推动党组织的恢复发展，中国共产党就失联党员重新入党、党员候补制、党费规范管理作出规定。

第一，关于失联党员重新入党。白色恐怖下，大批党员与党组织失去联系，失联党员恢复党籍要依据党内法规进行甄别与判断。党的第57号通知规定，在秘密条件下，失联同志经两个组织内同志保证可以恢复党籍。为防止投机分子、破坏分子混进党内，1930年4月，《中央通知一一〇号——失了组织的旧党员应经过重新入党的手续》作出更严格规定：重新入党者须办理重新入党手续并经三个同志介绍；经六个月的候补期才能转正（但可酌情伸缩）；介绍人要负长期政治上、组织上的保证责任；候补期不能分配党内重要工作，但可在群众工作中进行考察。

第二，关于党员候补制。党组织的恢复发展需要吸收更多新的积极分子入党，为避免投机分子侵入党内，积极分子须经特殊考察，党员候补制也因此提上日程。党员候补类条文常散见于各党章，三大、四大、五大党章仅对党员候补期作了简单的时间限定，六大党章没有谈到候补问题。为了弥补上述缺陷和不足，1930年4月，《中央通知第一〇九号——关于实行党员候补制》出台，就候补期党员权利义务的履行、转正的考察、候补期时间作出严格规定。党员候补时间按身份作了三种划分：产业工人无候补期，贫农、学徒、店员等候补期为三个月，学生中农等候补期为六个月，但候补期可按工作表现酌情伸缩，兼具一定的灵活性。该通知是中国共产党第一个关于党员候补制的专门法规，对于严肃党纪、确保党的无产阶级性质、扩大党的组织起到积极作用。

第三，关于党的经费规范管理。经费是党组织恢复发展的物质支撑，是政党存续的经济命脉。六大党章第46、47条规定党的经费由党费、特别捐、党部津贴等构成。党费缴纳数额由中央委员会规定，失业、极贫苦党员可不缴党费，无充分理由连续三个月不缴纳党费者，视为自愿脱党。党组织的恢复和发展要求党在经费方面规范管理。1928年10月，《中央通告第七十三号——规定各种报告大纲》指出，“每月经费如无详细报告，中央即停发经费”，有数字统计报告的尽可能制成表格。通告还规定了党内经济报告的具体内容：前月结余；本月开支及明细；本月收入及明细；本月待支付数额；结存数额；下月预算。针对各地党部实际经费分配中存在的问题，1928年11月，《中央通告第十八号——合理分配党的经费的几个原则》出台，明确规定：各地经费预算的大部分必须用在工作上，生活费及机关费应减少到最低；各省津贴分配应集中在几个重要区域，纠正平均分配的错误原则；预算分配中应注意交通费、宣传费；规定一定数额团的经费；各省党部须征收党费，不交党费党员要给予处罚；除特殊情况外，各省不能要求中央将其他同志转送他省或中央，违者遣送费将从该省经费中扣除，关于逃亡同志的救济由救济会负责。由于中央经费紧张，各级党部经费却较多依靠上级津贴，这不利于自下而上维系党的生存发展。于是，经费自给被提上日程。1930年5月，《中央致各苏维埃区域同志公开信——关于党费自给的具体办法》指出：要教育全党，理顺党员与党的关系，向党员征收党费及特别捐，党须经过党团活动动员群众自动捐助，党费“由中央统一分配，各级党部绝对不能自由挪用”。这些法规为党开源节流，集中有限经费恢复发展党组织提供了制度支撑。

（三）应对白色恐怖，建立秘密工作制度

“四一二”、“七一五”反革命政变后，中国共产党面临白色恐怖的生死考验，党组织从公开活动转向地下斗争。任弼时认为当时党组织在白色恐怖下遭到严重破坏的重要原因之一是“本党组织不适用于秘密工作的环境”，“在秘密环境之下，务使党的组织适合于这一环境，使敌人不易破坏党的机关与组织”。为应对转型期新情况，中国共产党将创建一套秘密工作制度提上日程。

第一，秘密组织法规是秘密工作制度的核心制度。八七会议通过的《党的组织问题议决案》规定，造成坚固的能奋斗的秘密机关是解决党的组织问题的主要任务，为此要建立全国秘密交通机关，党部间应建立极密切、极秘密的联系；秘密状态下，需要最大限度的集权，极慎密地进行党内讨论；支部要按照秘密的要求进行改造，分成若干小组选出组长，与支部干事会联络开展工作，须挑选最可靠的同志担任支部领导；一切党员须严守党的纪律，对于破坏纪律者要从严惩办；在党部委员会下组织审查委员会，以便审查不可靠分子，省委以下各级党部委员会成份都要经过上级机关重新审查。1927年8月，《中央通告第三号——建立党内交通网》提出建立覆盖省、县、乡的党的全国秘密交通网，并对其管辖问题作了组织部署。党内交通网的任务有两项：第一，传达党的文件和输送党的宣传品；第二，兼探听各地反动派消息及其他消息。该通告还对交通员的行动作出明确规定，如不得在当地逗留二日以上、传递物件须轻便易带等。这是党建立秘密组织的第一个专门文件，在白区的秘密工作及相关配套均以此为基础建立。为保障指导机关的安全，1930年6月，《中央通告第八〇号——建立秘密工作》规定，除江苏外，任何省委不能兼当地市委组织。省委负责指导全省工作，省委以下应建市委；在敌方内的组织，应严格分组并限制发展，不发生横向联系。

第二，支部是开展秘密工作的前沿阵地。1928年5月，《中央通告第四十七号——关于在白色恐怖下党组织的整顿、发展和秘密工作》规定，凡超过五人以上的支部要分成支分部，支分部之间不必相互知道。以支分部书记联席会议或代表会议代替支部会议，开会时要注意秘密技术。支部书记设正副二人，干事会设候补委员，一旦发生破获不致影响全部组织且有人能继续工作，从而确保组织在秘密环境下能够正常运转。

第三，秘密工作纪律是秘密工作制度的重点内容。1927年11月，《最近组织问题的重要任务决议案》规定，秘密机关的地址只准必须的党员知道；最少量保存秘密文件，严禁保存党员名单和地址单，须用密码通信；各党部常委员会不能超过五到七人，五人和两小时以上的集会非必须不得举行，违纪者严惩。1930年6月，中央通告第八〇号对秘密工作纪律作出进一步规定：秘密机关的往来关系要严格限制，警号设置、机关布置、文件处理、人名地址的登记收藏等，都要严格执行纪律；秘密工作的执行应以党的纪律为重，严守秘密，严守组织纪律，违者视为告密，应给予严厉制裁；每个党员须不招供组织、不指认同志、不吐露党的消息，以不出卖阶级、不出卖党为天职；对群众公开一切自首叛变分子并断绝其政治生命。

第四，秘密机关社会化和党员职业化是秘密工作的重要原则。为进一步推动白区秘密工作的开展，1928年10月，《关于湖北组织问题决议案》颁布，决议案提出党的秘密机关社会化、党员职业化原则，以便白区党组织、党员能够利用各种职业和社会关系作掩护长期潜伏，开展工作。该原则成为党在白区开展秘密工作的一个重要原则。

第五，群众化是秘密工作的有力保障。中央通告第八〇号指出，党的生存发展必须取得群众的掩护，党要采取群众路线，深入到群众中去，使群众拥护党，了解执行党的策略；要将秘密工作与日常生活结合起来，在日常生活中执行秘密工作，与群众打成一片。这是党的群众路线在秘密工作制度中的体现。秘密工作制度的建立使国统区的党组织、党员逐渐学会了做秘密工作，逐步从大革命遭受严重摧残的挫折中走出来，通过收拢党的队伍，推动各地党组织的恢复和重建。

总之，在这一阶段，党内法规制度建设积极推动了党组织的恢复和发展，无论是党员数量还是组织规模均有较大增长。1930年9月，全国党员达12.23万余人。1930年年底，党已恢复17个省委及许多特委、市委、县委组织。基层党支部发展壮大，仅产业工人支部就增加到228个。

二、开启局部执政：加强党的自身建设，服务新生政权的巩固

政权问题是革命的根本问题。党十分重视以农村革命根据地为依托进行政权建设。截至1930年夏，党在全国建立了大小十几块革命根据地，苏维埃政权迅速发展壮大。1931年11月，中华苏维埃共和国诞生，建立了中央和地方政权组织机构。一些地方党政机关出现了较为严重的贪污腐败、铺张浪费、官僚化现象，这些不良现象破坏党风政风、损害党和政府形象、影响党的执政根基的巩固和革命事业的发展。因此，这一阶段党内法规制度建设的重点转向惩腐肃贪、加强党的自身建设，为从严管党治党、治国理政提供制度支撑。

（一）开展党内教育，提高党员政治水平

土地革命时期，党的工作重心由城市转向农村，各根据地党组织的主要成分是农民和小资产阶级，各种非无产阶级思想充斥党内。因此，开展党内教育，提高党员政治水平被提上日程。党制定了一系列党内教育法规，就教育方向方法、课程设置、教育途径、教育依靠力量等作了明确规定。

第一，关于党内教育方向、方法。古田会议决议强调通过加强党内教育，尤其是正确路线教育来提高党内政治水平，使党员思想、党内生活都政治化、科学化，明确了党内教育的正确方向。会议同时强调，党内教育时，要运用调查研究、党内批评等马列主义方法，摒弃各种形式的主观主义。1930年7月，《目前政治形势与党的组织任务》指出，要采用最通俗的方法加强党员的马克思列宁主义教育，即坚持理论和实际相结合，才能避免学院式研究。

第二，关于党内教育的课程设置。1931年4月，《中央关于苏区宣传鼓动工作决议》指出，各苏区中央分局所在地须设立一个以上党校，要求军事训练、实际工作常识、政治经济常识各占党校教育内容的三分之一。1932年10月，《中央宣传部关于教育新党员运动提纲》规定了党内教育的课程设置不宜过多过高，要抓住主要课目；按照党员所处环境及需要设置课程与时间；教员要按照训练大纲开展教学。

第三，关于党内教育的途径。1931年8月，《中央关于干部问题的决议》指出，要通过建立流动训练班、中央训练班、临时小组讨论会、党校、政治军事学校等多种途径教育训练干部，提高干部的政治水平。开展党内教育要有计划有目的地进行。1932年10月，《中央宣传部关于教育新党员运动提纲》指出，要通过开设短期训练班、列宁小组、流动训练班、读书会、研究会、读报组等多种途径开展党内教育。此外，该提纲还提出，设计奖励开展竞赛、在报纸开辟专栏鼓励党员自修自学、老同志对新同志的个别谈话均是开展党内教育较好的方式。

第四，关于党内教育的依靠力量。支部是教育党员的前沿阵地。1933年8月，《中央组织局给苏区各级党部的指示信——关于健全地方支部生活的问题》提出，支部承担着教育党员、训练干部的职责，除通过在支部组织生活中开展自我批评、扩大支部民主化、反对党内“左”右倾斗争教育党员外，还要通过举办支书、干事的专门训练班开展教育工作，以提高党内政治水平。支部是选拔教员的重要渠道，采取讨论、教员竞赛、组织教员突击队的方式推选提拔教员，在此过程中提高党员的政治水平。

在这些法规的指导下，党创办了马克思共产主义学校、苏维埃大学，印发马克思列宁主义读物，组织各种研讨会、短期训练班及采用革命竞赛等多种方式对党员干部开展党内教育，极大地提高了他们的政治理论水平和思想觉悟，以及拒腐防变能力。

（二）加强支部建设，完善党团制度

党支部是党的最基层组织，是联系党和群众的桥梁和纽带。因此，党支部要不断加强自身建设。1931年5月，《全国组织报告的决议案》指出，各省须建立中心产业支部和农村支部，支部要牢固群众组织基础，对产业支部要经常性巡视。此外，该决议案还就产业支部与工人入党问题作出说明。1931年11月，中央苏区第一次党代表会提出：为使支部真正成为党与群众的连环，支部要做群众工作，领导群团组织，巩固党在群众中的政治影响。1933年8月，《中央组织局给苏区各级党部的指示信——关于健全地方支部生活的问题》规定了健全支部生活的具体要求，包括把工人支部改编成以产业为原则的支部；支部要经过党团领导群众组织，以小组为基础开展日常工作，使支部在群众中起核心作用；除通过支部组织生活开展教育外，还要建立系统训练班开展教育以提高党内政治水平；区委建立模范支部、支委要建立模范小组，加强支部委员会的领导作用等。1933年，任弼时撰写《目前党在组织上的中心工作》一文，将建立健全支部工作提高到党在组织工作中最中心的战斗任务的高度，充分肯定了模范支部率先垂范的引领作用，提倡通过建立中心支部与模范支部来推动全部支部工作的改进。1931年冬以后，中央根据地乡建立党支部，村建立党小组，人数多的则设置分支部；在各级苏维埃政权、国营企业、群团组织中设立党支部，通过广大党员干部的先锋模范作用积极推动根据地各项工作的开展。

党团是一种重要的组织制度，是中国共产党为完成民主革命的历史使命而作出的一种重要的制度安排。党团制度始于大革命时期，到土地革命时期进一步规范完善。1925年8月，由中央总书记签发的《中央通告第五十三号》对党团的作用、设置、组织、任务等作了详细规定。1927年5月，五大党章专列一章，首次将党团制度写入党章并作了全面系统的阐释。中华苏维埃共和国的建立使党团制度进一步发展完善。1931年11月，《党的建设问题决议案——中央苏区第一次党代表大会通过》就党与政权及群众组织的关系、党团关系作出明确规定，强调党只能经过党团实现对政权及群众组织的领导，杜绝直接命令尤其是包办一切工作。为从组织上建立密切的党团关系，党须选调部分青年运动干部做团的工作，切实执行互派代表出席会议制度。党团要绝对服从党部指示，执行其一切决议。1934年3月，《苏区党团组织与工作条例》颁布，该条例共四部分，分别从党团组织、党团日常工作、党对党团的领导、党团与青年团的关系四个方面对党团制度作了明确规定。作为中国共产党首个党团专门条例，该条例适应了革命斗争的现实需求，成为土地革命时期最为完整的党团制度。党团制度对于壮大党的力量、推动工人运动发展、促进苏维埃政权建设等方面起到了积极作用。

（三）强化作风建设，推进依规反腐

苏维埃政权被称为“历史上前所未有的廉洁政府”，这与党一开始局部执政就注重加强作风建设、推进依规反腐密切相关。

第一，制定党政机关厉行节约、反对浪费法规制度。铺张浪费现象在一些党政机关滋生蔓延，为此，党及时出台了一系列厉行节约、反对浪费的条例制度，把权力关进制度的笼子。1932年3月，《中共江西省委关于反贪污浪费、厉行节俭运动的决议》规定，党员团员要以身作则实行节俭，纠正和平享乐的右倾机会主义；各级党部统一财政，建立预算、决算制度，“经常检查经费的收支，减少机关的工作人员，最可能的节省经费”。《节省运动工作大纲》就节省的目的、乡苏行政费用自给办法、各机关节省经费的办法作了详细规定，如不吃贵盐、开荒种菜节省菜钱、节省文具、节省棉絮被盖等。大纲还提出党团支部要开支部会、小组会讨论领导节省运动，并组建各级节省运动委员会作为节省运动的专门机构。党在经费管理方面也出台了厉行节约、反对浪费的相关规定。例如，1932年1月，《中共苏区中央局关于党的经费问题的通知》强调，党的经费要厉行节省原则，不必须的工作费用均须取消；机关技术工作人员要少而精，不必要人员均须裁减。1934年3月，《中共江西省委关于党的经费问题的通知》就县委、区委伙食费、办公费的具体标准和规则作了非常详细的规定。各级党部办公费以节省为原则，为此要肃清无用的文件，减少油印费；信封自制，笔墨每人一月一支；非紧要不寄快信，各部信一封寄出；用毛边纸当蜡纸，自造复写纸；买便宜灯油，夜间非工作不点灯；私人买东西不记公账。这些规定为刹住铺张浪费之风提供了制度依据和遵循，也使得苏区党政机关开展了一场轰轰烈烈的节省运动并取得了成功。

第二，制定廉洁自律法规制度。1932年3月，《中共江西省委关于反贪污浪费、厉行节俭运动的决议》指出：各级党部要发动群众团体参与反对贪污腐化的斗争，团应发动少年先锋队、轻骑队严查贪污腐败；对贪污腐化党员要公开批评，通过党内思想斗争教育同志；开除党籍要向群众宣布，开除后应交给政府依法严惩。为增强反腐的科学性和规范性，1933年12月，《中央执行委员会第二十六号训令——关于惩治贪污浪费行为》颁布，针对贪污公款行为制定了严格的惩治标准：贪污公款五百元以上、三百元以上五百元以下、一百元以上三百元以下、一百元以下者分别判处死刑、二年以上五年以下监禁、半年以上二年以下监禁、半年以下的强迫劳动。这一训令还规定挪用公款者以贪污论罪，对因玩忽职守而浪费公款者视程度给予警告、撤销职务、一个月以上三年以下监禁的处罚。该训令是中国共产党第一份专门针对反腐的法律文件，为党的历史上第一次大规模的反腐斗争提供了法律依据。

第三，党的经费管理法规制度凸显反腐功能。1934年3月，《中共江西省委关于党的经费问题的通知》明确规定各级党部实行预决算制度、健全审计委员会工作。审查委员会由县委常委、监委或党委、县支库（只能党员）各一人构成，负责审查每月预算、决算，有可疑账目要彻底追查，严防贪污浪费。1934年4月，《关于党的经费问题》明确各级党部要按照中央组织局的规定配备工作人员及办公经费；建立审查委员会审查各地账目；彻底清查之前的账目，严禁私人借用公款；要切实征收党费并按照人数决定扣留和上缴；要有预算、决算并办理会计手续。这些规定为严格党的经费管理、防止贪污腐败提供了规范依据。

（四）建立健全监察制度和巡视制度，强化党内监督

党内监督是规范权力运行、确保党的肌体健康的重要保障。为严肃党纪、确保政令畅通、遏制贪污腐败官僚化现象，党通过建立健全监察制度和巡视制度，强化党内监督。

第一，监察制度是党内监督的重要载体。党的五大选举产生中央监察委员会，这是党的第一个执行党内监督的专门机关，但因革命形势恶化，其监察权并未真正行使。党的六大成立中央审查委员会代替中央监察委员会，主要侧重党内财务监察。中华苏维埃共和国成立后，党外部面临国民党的军事围剿，内部面临贪污腐败官僚化的治理压力，监察制度应运而生。1933年9月，《中共中央关于成立中央党务委员会及中央苏区省县监察委员会的决议》决定设立中央党务委员会、省县监察委员会作为行使监察职能的专责机关，就其职责职权、组织设置、任职资格等作出明确规定，并强调中央党务委员会是组织和党员个人处分的最高机关，不服处分决议者可向其上诉。该决议是党的第一部较为完整的党内监察法规。为推动监察实践的开展，党及时出台了相关配套法规，如《苏区中央局监察委员会的组织和工作》《中国共产党中央苏区省、县监察委员会组织暂行条例》。《苏区中央局监察委员会的组织和工作》就监察委员会的成立目的、任务、组织规则、如何开展工作、监察工作中应注意的问题、监察委员会和其他组织的关系作了明确规定。具体来说，该法规在组织方面，就监察委员会的选举、组织机构的设置、监察委员的名额、党龄与兼职问题作出具体规定；在工作方面，就主席团、党务委员会、秘书和巡视员、工农检查委员会如何开展工作作了明确规定；在和其他组织的关系方面，指出监察委员会与同级党委员会是平行机关，开会时互派代表参加，意见相异时，须召开联席会议表决、向上级报告解决。此外，该法规还就监察委员会与审查委员会的关系、与下级党委员会的关系、监察委员会的经费管理作出了说明。相较于《中共中央关于成立中央党务委员会及中央苏区省县监察委员会的决议》，该法规更为具体详细，实践性指征更为明显。1933年冬起，中国共产党在中央苏区党内普遍成立了各级监察机构，在党委会领导下统一行使党内监督权。监察制度对于规范权力运行、遏制贪污腐败官僚主义、推动根据地各项建设事业发展，以及增强民众的政治认同都起到了积极作用。

第二，巡视制度是党内监督体系的重要组成部分。巡视工作始于大革命时期，巡视制度则创于土地革命时期。1928年10月，《中央通告第五号——巡视条例》出台，就巡视机构的设置、巡视员的配备及人选条件、巡视内容与时间、职责权限、方式方法、报告制度等作了明确规定。作为中国共产党第一个中央巡视条例，该条例首次将巡视实践的成功经验上升为制度，固化为长效机制，成为巡视制度的起源。巡视制度在实践中进一步发展。1931年5月，《中央巡视条例》出台。该条例就巡视员应具备的条件、任务、工作方法、职权教育纪律作出更加详细、具体的规定，并明确巡视员须对中央绝对负责，要正确传达、解释共产国际和党中央的决议案；深入基层教育提拔工农干部，最少两礼拜要将巡视情况报告中央。作为中央与地方沟通的桥梁和纽带，条例对巡视员的任职资格和纪律要求作了更为严格的限定，例如，曾在地方党部做过负责工作；须写巡视日记，在经济上必须节省，在生活上必须下层化。该条例特别强调中央、巡视员和被巡视单位三者之间要开展多重互动交流。相比之下，《中央巡视条例》更加详细、规范、成熟，也更加注重顶层设计，标志着巡视制度的正式确立。两个条例的颁布和运行使党在土地革命时期形成了纵横交错的巡视网络。

第三，巡视制度在实践中逐步完善。1932年１月，《中央给湘鄂西党中央分局和省委的信——关于湘鄂西党目前组织任务》中提出了“活的指导”原则，强调巡视员不是上下级组织间的交通、中间组织，要加强上级对下级的活的指导，及时纠正缺点错误，摒弃官僚主义的工作方法。作为巡视制度的设计原则，“活的指导”变领导为指导，更加强调方法的机动灵活。1933年1月，《苏区中央局关于巩固党的组织与领导的决议》指出各级党部要健全巡视工作，深入群众、深入支部考察决定的执行情况，给党部党团作出实际具体的指示，纠正走马看花的巡视方式，用革命竞赛的办法增进工作速度。1933年，任弼时撰写的《目前党在组织上的中心工作》对巡视制度进行高度评价，他认为巡视制度不仅能“使指导机关经常了解下层组织与群众状况，传达上级党部的一切决定”，而且是“帮助各级委员会建立集体领导的必要条件”。巡视时要特别注意倾听“中心支部、模范支部或最落后的支部”的意见，“反对只抄统计的走马看花式的巡视”。巡视制度对于传达落实党的决议指示、严肃党纪、密切上下级领导关系、实施党内监督提供了组织制度保障。

毛泽东指出，“只有决定，没有检查，就是官僚主义的领导，它同强迫命令主义是一样有害的”，“要把官僚主义方式这个极坏的家伙抛到粪缸里去”。在廉政法规制度的指导下，在监察制度、巡视制度等相关制度的配合下，党和苏维埃政府开展了史上第一次大规模的反腐倡廉运动，查处多起贪污腐败案件。党内法规在强化作风建设、惩腐肃贪、扎紧从严管党治党的制度笼子等方面发挥了重要作用。

三、应对矛盾转变：扩大党员干部队伍，服务抗日民族统一战线政治大局

华北事变后，中日民族矛盾上升为中国社会主要矛盾。面对从国内战争向民族战争转变的新形势，1935年12月，中共中央召开瓦窑堡会议，确定建立抗日民族统一战线的方针策略，党的政治路线发生了历史性转变。为了更好地适应抗战新形势的发展需要，党内法规制度建设重点转向聚焦扩大党员干部队伍，服务抗日民族统一战线政治大局，在调整民主和集中的关系、党员发展、干部制度、党内自首法规等方面予以积极调整变更以回应现实需求。

（一）调整民主和集中的关系，推动党内民主制度化

一方面，民主集中制是党的根本组织原则和领导制度，是党内法规制度建设应遵循的基本原则。坚持民主集中制，要正确处理民主和集中的辩证关系。华北事变前，阶级矛盾异常尖锐，战争形势十分严峻，党的组织策略更倾向“民主基础上的集中”，以应对残酷的生存环境；华北事变后，民族矛盾上升为主要矛盾，党要领导人民从苏维埃制度转向民主共和制，建立抗日民主政治模范区成为党的基本任务，党的组织策略更倾向“集中指导下的民主”。1937年5月，毛泽东在《为争取千百万群众进入抗日民族统一战线而斗争》中指出，“在反动和内战时期，集中制表现得多一些”，而新时期要用民主制的实行来发挥全党的积极性。

另一方面，党内民主是党的生命。党在土地革命时期，比较早地关注了党内民主问题。1927年12月，《中央通告第二十号——关于组织工作》提出，一切策略上的决定，要尽可能经过讨论，通过激发党员群众对党的问题的讨论扩大党的民主。在建立抗日民族统一战线的新形势下，党内民主制度化被提上了日程。1937年5月，《苏区党代表会议组织问题报告提要》进一步对党内民主作了详细、具体的规定：各级党部委员会选举产生；仅对力量薄弱的党组织运用限制指派法；重要问题须经党委员会全会讨论决定；常委会要集体讨论决定工作；重大问题须各级委员会召开积极分子会议讨论；做好事前会议准备工作；会上自由讨论，决议通过后须严格遵守少数服从多数的原则。毛泽东强调，新时期要“用民主制的实行，发挥全党的积极性。用发挥全党的积极性，锻炼出大批的干部，肃清宗派观念的残余，团结全党像钢铁一样”。党内民主制度化对提高全党的积极性和创造性、扩大干部队伍、促进全党精诚团结，以及建立抗日民主政权具有重要意义。

（二）克服关门主义，调整党员发展制度

受“左”倾路线影响，党在组织上曾片面强调党员成分无产阶级化、指导机关工人化以建立党的无产阶级基础。然而，在新形势下，这种过分强调党员出身的“唯成分论”不利于党组织的扩大和巩固，也不利于建立广泛的抗日民族统一战线。对此，党内法规积极予以调整变更。1935年12月，《中共中央关于目前政治形势与党的任务的决议》鲜明提出党的“两个先锋队”性质：中国共产党既是无产阶级的先锋队，又是全民族的先锋队。这充分体现了新形势下党的阶级整合性与政治包容性。该决议规定，愿意为党的主张而奋斗的人，不管阶级出身怎样，都可加入共产党。社会成分不是主要标准，能否为党的主张而坚决奋斗成为吸收新党员的主要标准。这表明党在发展党员方面发生重大转变，摒弃了过去过分强调党员社会成分的关门主义倾向。为防止投机分子侵入党内，决议强调要通过政治路线和铁的纪律确保党在组织上的巩固。要把新党员锻炼成有最高阶级觉悟的布尔什维克的战士，通过对非无产阶级党员进行共产主义教育提高其政治水平，确保党的先锋队性质。瓦窑堡会议后党员队伍迅速扩大，党的组织得到有效巩固，党员发展制度的调整在其中起到了极其重要的作用。

（三）制定干部工作制度，扩大干部队伍

“政治路线确定之后，干部就是决定的因素。”民族革命战争的胜利需要大批量培养干部以保障组织供给。瓦窑堡会议决议强调，有好的干部作为纽带，才会有革命的成功。“党要有成千成万的新干部，一批又一批的送到各方面的战线上去。”为此，党制定了一系列干部工作制度，为扩大巩固党的干部队伍提供了制度支撑。

第一，关于干部的选拔、分配、考核工作法规。1935年5月，《关于白区的党与群众工作》规定干部的选拔标准为：在政治上，懂马克思列宁主义并具有政治远见；在工作上，有工作能力，能独立解决问题且在困难面前不动摇；在思想上，大公无私，富有牺牲精神，能够全心全意为民族、为阶级、为党工作。《关于白区的党与群众工作》还规定干部要接受训练，分配给干部能够胜任的工作，经常考察并帮助他们，新干部要经过一定阶段才能提拔。1937年6月，《白区党目前的中心任务》就干部的选拔、分配、检查、考核作了详细规定：选拔时要客观公正、大公无私；要根据干部的历史、能力、特长、兴趣等适当分配工作并注意干部的地方化问题。地方干部对当地情况比较熟悉，以不经常调动为原则；根据个人汇报、实际工作结果来考查干部，既要上层考查下层，也要下层考查上层。下层干部应大胆提意见，上层干部要倾听下层干部的意见与要求，要经常检查干部工作执行情况，检查时最重要的是发展自我批评，自我批评既是自上而下又是自下而上的，检查后要形成结论作为以后工作的具体指示。

第二，关于干部教育、干部政策工作法规。干部教育是提高干部思想理论水平、确保无产阶级先锋队性质的关键。《中共中央关于目前政治形势与党的任务的决议》强调，对干部思想工作上的错误，需耐心说服教育，不能轻易处罚、打击并扣上机会主义的帽子。所有必要的党内斗争、组织结论要本着对干部本人及全党的教育为出发点。这纠正了干部政策上长期存在的“左”倾错误思想，有利于党的干部队伍的发展壮大。1937年5月，《苏区党代表会议组织问题报告提要》进一步指出，要用马克思列宁主义教育干部，通过建立党内教育网、创建阅读讨论党报、出版党内教材、在实践中加强理论教育从而在思想上武装干部。科学合理的干部政策才能使广大干部坚定地团结在党的周围。

总之，在抗战的新形势下，党选拔培养了大批量干部开赴前线，党内法规为扩大巩固党的干部队伍提供了有力的制度支撑。

（四）适应新形势，修改党内自首制度

党内法规制度是有生命周期的，它的立改废释要随着形势的新发展而调整变更。1930年7月，党的全国组织会议通过的《目前政治形势与党的组织任务》明确指出，“以前自首的党员，绝对不能恢复党籍”，这对于在严峻紧迫的战争环境中保证党的纯洁性起到一定的积极作用。然而，在民族革命战争的新形势下，党对干部的需求极为迫切，这种一刀切的做法显然不合时宜。因此，1937年7月，中央组织部颁布了《中央组织部关于所谓自首分子的决定》，这是关于自首问题的专门法规。该决定明确规定了自首的原则方针与自首的程序手续，将不同的自首情况详细划分并区别对待，纠正了一律排斥打击的“左”倾关门主义错误，也杜绝了把动摇叛变分子随便恢复到党内来的问题。该法规坚持原则性和灵活性相统一，既能纯洁党的组织，又有利于党员干部队伍的发展壮大。

四、结语

党内法规制度是立党、管党、治党的重要制度，属于党的制度体系中的高级规范形态。土地革命时期的党内法规制度建设是在特殊时代背景下中国共产党管党治党实践的一段历史，这段历史是一个接续发展、不断演进的过程。根据革命形势、关键问题、中心任务的差异，这一时期中国共产党党内法规制度建设的历史演进可以划分为三个阶段，这三个阶段虽然相互衔接，聚焦却各有不同。总的来说，一方面，这一时期的党内法规制度建设能够紧贴革命实践，积极回应现实需求，坚持目标导向和问题导向，直面现实需求建章立制，与时代同频共振，充分展现出中国共产党作为无产阶级政党勇于自我革命、从严管党治党的政治自觉和责任担当；另一方面，土地革命时期，党的生存环境复杂多变、严峻残酷，这也使得这一时期的党内法规制度建设具有浓厚的革命色彩，呈现出特殊的时代印迹。具体而言，这一时期的党内法规既有鲜明的政治性、严密的组织性和纪律性，又具有较强的应急性、时效性和保密性，同时也存在格式不规范、前后矛盾冲突、配套性与稳定性较差的瑕疵，这也是党内法规制度建设早期探索阶段难以避免的问题。

土地革命时期的党内法规在整个党内法规制度建设史上处于奠基性地位，研究这一时期的党内法规制度发展史，不单单是研究党内法规制度发端、肇基的学术问题，更是为了以史为师，为提高当前党内法规制度建设的科学化水平提供有益借鉴和历史遵循。具体而言，这一时期的党内法规建设工作主要包括以下几点经验与总结：围绕中心，服务大局是党内法规制度建设的基本导向；坚持民主集中制，正确处理民主和集中的辩证关系是根本遵循，决定着党内法规制度建设的主旋律；坚持在实践中与时俱进，调试变更，是党内法规制度建设的不竭动力；坚持群众路线是党内法规制度建设的逻辑起点，而加强党的领导是党内法规制度建设的坚强保障。当前，深入推进反腐败斗争更加要求把党内法规制度建设贯穿其中，从严建章立制，从严执规执纪。我们要积极汲取苏区制度反腐的成功经验，以坚持党的领导为前提、以完善监督制度为核心、以人民本位为立场，建立包括廉洁自律法规、厉行节约反对浪费法规、监察制度、巡视制度等在内的一整套制度规范体系，以制度耦合实现巡视制度、监察制度与依规反腐的衔接协调，同频共振、一体推进从而全面推动依规反腐向纵深推进，充分发挥制度作为治本之策、长远之策的重大作用。回顾梳理土地革命时期党内法规制度建设的历史脉络，揭示其发展规律，既面向存在，又超越实存，能够在历史和现实、理论和实践相互衔接、相互统一的基础上推动新时代党内法规制度建设的改革创新。

（注：因篇幅限制，注释省略。）

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