韩大元：“五四宪法”民主原则的当代意义

“五四宪法”是中国历史上第一部党领导人民自主地运用制宪权而制定的社会主义类型的宪法，体现了鲜明的人民性与时代性。在纪念“五四宪法”制定70周年之际，我们应当全面回顾和梳理“五四宪法”的制定历程，准确把握“五四宪法”的核心精神，同时认真总结新中国宪法实施的成就，客观地分析存在的问题，进而深入思考新时代中国特色社会主义宪法发展道路。“五四宪法”在制宪理念、制宪内容与制宪过程中以民主原则为基础，体现了新中国民主制度的基本价值。毛泽东在1954年6月14日《关于中华人民共和国宪法草案》的讲话中指出，“五四宪法”草案的“原则基本上是两个：民主原则和社会主义原则”。解析“五四宪法”制定与实施的成功之道，离不开对民主原则的解释与建构，需要从理论上诠释“五四宪法”民主原则的当代意义，在宪法轨道上推进全过程人民民主。

一、宪法草案的全民讨论中体现的民主

对宪法草案进行全民讨论是“五四宪法”民主性的重要特征与基础。毛泽东在宪法起草工作计划中曾提出宪法起草委员会通过宪法草案后，交全国人民讨论四个月（实际进行了三个月），并根据全国人民的意见做必要修改后提交全国人民代表大会通过。1954年6月14日，中央人民政府委员会第30次会议决定公布草案，并在全国范围内进行宪法草案的学习与讨论活动，以寻求宪法的民意支持。

在考虑宪法草案的全民讨论问题时，毛泽东非常重视苏联1936年宪法修改过程中进行全民讨论的具体经验。在苏联《历史问题》杂志1953年第9期刊载的《苏联宪法草案的全民讨论》一文，专门介绍了苏联1936年宪法修改过程中进行全民讨论的具体做法与经验。1954年7月1日，毛泽东在中国政治法律学会《政法研究》编辑部翻译的《苏联宪法草案的全民讨论》一文上写下批语：“刘少奇、朱德、李维汉和彭真同志：此件值得看一下”，并嘱送田家英同志阅读。作为第一个社会主义国家的苏联，其1936年宪法的修改过程中体现的民主精神，无疑对我国“五四宪法”的制定过程产生了广泛而深刻的影响。

根据中央人民政府委员会《关于公布宪法草案》的决议，中央人民政府委员会于1954年6月16日向社会正式公布了宪法草案，开始了宪法草案的全民讨论。同日，《人民日报》发表了题为《在全国人民中广泛地展开讨论中华人民共和国宪法草案》的社论。该社论指出：“宪法草案反映了我们人民革命和中华人民共和国成立以来所出现的伟大社会变革的实际情况，用立法的形式总结了我国人民的主要的斗争经验和组织经验，把我国人民革命的成果——人民已经得到的利益肯定下来，并且把我国人民要在我国逐步建成社会主义社会这一个共同的愿望肯定下来。”这部“宪法草案的正确性，是在于它关于在我国建设社会主义社会的规定，不是依靠空洞的幻想，而是根据事实和按照切实的适当的可靠的道路”。

在新中国成立初期，中国共产党领导人民（虽然是制宪权主体）制定反映自己意志的正式宪法的社会条件尚不成熟，人民未能及时通过正式宪法维护自己的利益，宪法与人民生活之间基本上是脱离的。尽管通过《中国人民政治协商会议共同纲领》（以下简称《共同纲领》）的实施和几年民主实践，人民群众的民主意识有了一定提高，但总体上宪法还没有成为民众日常生活中的一部分，人们对宪法仍存在着各种不同的认识。由于长期生活在旧政权统治之下，民众所看到和接触到的“宪法”多数是反民主和压制性的规则，对这种规则人们自然产生抵制与抵触情绪，未能在规范体系中划分新旧时代的界限，宪法赖以存在的社会基础面临着各种挑战。因此，将近三个多月的全民讨论不仅仅是对宪法草案条文的讨论，其更深层次的意义在于树立人们对共和国最高规范的信心与内在的认同，并以此为基础建立社会共同体的价值目标与体系。

二、全民讨论宪法草案的民主形式

宪法草案的全民讨论从1954年6月16日开始，到9月11日结束，历时三个多月。为了搞好草案的讨论，各地普遍成立了宪法起草讨论委员会，培养报告员和辅导学习讨论的骨干分子，有组织地进行宪法草案的讨论和宣传工作。

早在宪法草案正式公布以前，全国各地就已成立了宪法草案讨论的各种机构，为草案的讨论作必要的准备。1954年6月5日，四川省成立了四川省宪法草案讨论委员会，同一天举行了第一次会议，会议决定：四川省各级机关、大学中学、各民主党派成员普遍对宪法草案进行阅读和讨论，以掌握草案的精神实质。同时，确定各地对报告员、宣传员进行短期培训，并领导群众进行讨论。另外，江苏、山东、河南、安徽等地也成立了讨论委员会，具体研究了如何培训草案的报告员和宣传员的问题，并提出了具体的工作要求。据统计，许多地区听报告和参加讨论的人数都达到了当地成年人口的70%以上，有些城市和个别的专区达到了90%以上。与此同时，全国各省、市、县和部分乡还普遍召开了人民代表会议，以宪法草案的讨论为会议主要内容之一。

各地采取了多样化的宪法草案讨论形式，发挥了广大人民群众参与讨论的积极性。宪法草案公布后的一个月中，北京市已有近百万人对宪法草案进行了讨论。北京市宪法草案讨论委员会为了使各界人民都能了解宪法草案的精神，训练了四千名报告员，在工厂、企业、机关、学校、建筑工地、乡村、街道等地作了报告。据统计，在北京讨论宪法草案期间，听到关于宪法草案报告并参加初步讨论的约有103.5万人，参加逐章逐条讨论的约有55.2万人。在讨论中，各界人士提出对宪法草案的意见14.3565万件，其中序言部分占总数的22.1%，总纲部分占32.3%，国家机构部分占19.1%，公民的基本权利和义务部分占20.7%，国旗、国徽、首都部分和其他意见占5.7%。宪法草案的讨论实际上是一场民主政治教育，人们从亲身的体验出发，理解和评价宪法草案的精神和内容。

在各地的宪法草案讨论中，人民群众把宪法看作是人民的“翻身法”、各族人民的“团结法”、保障社会主义建设的“幸福法”，宪法草案成为全社会普遍关注的焦点。宪法草案的讨论与宣传成为人民群众建设社会主义的内在动力，人们在不同的工作岗位上努力工作，把宪法草案的精神贯彻到自己的本职工作之中，出现了许多新人新事。

在宪法草案的讨论中，人民群众的主人翁精神被充分激发，展现了建设社会主义社会的强烈愿望，对宪法草案各部分都进行了十分严肃认真的讨论，并提出了许多中肯的补充和修改意见。这些补充和修改意见最终提交到了中华人民共和国宪法起草委员会。

三、“五四宪法”民主原则的学理诠释

中国共产党通过《共同纲领》确立了宪法制度后，民主成为国家运行的价值追求，也成为宪法学研究的出发点和基本方法。在民众的观念与思想中，宪法实际上只是民主的代名词，还没有从法治的角度认识宪法，对宪法的理性缺乏必要的理解。在全国各地进行的各种形式的宪法草案的宣传与讨论中，宪法学者发挥了重要作用，从专业知识与理论研究的角度提供了认识宪法和分析宪法的素材与方法。

宪法学者对“五四宪法”制定的理论贡献，主要表现为以下几个方面：部分学者参加了宪法起草委员会的工作；部分学者参加了宪法起草委员会秘书处的工作；一批学者在宪法草案讨论过程中直接参加了政协单位的宪法讨论，提出了很多专业性的见解；部分学者以专业理论为基础，为宪法草案的讨论提供了学术支持。

为了从宪法理论上向人民群众宣传宪法草案，许多著名宪法学者都发表了对草案进行宣传与研究的文章。如杨化南对宪法草案的民主精神与特点进行了分析，他特别谈到人民代表大会制度的基本原则是民主集中制，并把它解释为广泛的民主和集中处理国事，指出宪法草案的全民讨论是民主集中原则的具体体现。为了解决全民讨论过程中提出的原则和方法问题，邓初民发表了《讨论、宣传中华人民共和国宪法草案的思想准备工作和方法问题》一文，对宪法草案的分析方法、理论基础和几个认识问题进行了分析。在宪法的本质、内容和形式问题上，他强调了宪法与民主的关系，指出了宪法在民主发展中的功能。1954年6月，张友渔在北京市宪法草案讨论委员会上作了三次有关宪法草案的报告。在报告中，他强调宪法对国家权力进行限制的功能，向群众宣传了宪法的基本精神。有的学者认为，在讨论宪法草案时正确的方法是既要对结构、文字进行分析，也要重点分析宪法草案的本质问题，掌握宪法的精神实质。

为了配合宪法草案的讨论，学者们还编写了一些介绍、宣传宪法草案的小册子，以通俗易懂的语言向群众讲解宪法理论与草案的内容。如通俗读物出版社出版了《讨论宪法草案对话》一书，以生动活泼的语言讲解草案中涉及的基本的宪法理论问题与制度问题。如对宪法与其他法律区别的问题，书中回答：“宪法是最根本的法律，国家制定法律，要根据宪法规定的原则来制定。也就是说，有了宪法，制定别的法律，就有了根据。这就可以看出来，宪法是最根本的法律，不管什么法律、法令，如果违背宪法，那就必须作废或修改。宪法的‘宪’字就当‘法’字讲，宪法就是法律的法律。”当时出版的著作对宪法的法律性与宪法的实施问题给予了一定的关注，在说明草案的基本内容与意义时都谈到了宪法实施问题。

四、“五四宪法”民主原则的意义

“五四宪法”的民主原则对新中国宪法发展产生的影响是多方面的，对1982年全面修改宪法，制定“八二宪法”以及全过程人民民主的发展具有重要意义。

宪法的民主原则在制宪内容上涉及两个基本问题：一是由谁来掌握国家权力；二是其如何行使国家权力。“五四宪法”不仅宣布国家的一切权力属于人民，而且规定了实现其权力的各种形式和具体保障制度。人民代表大会制度是结合中国的具体历史条件，由人民创造，适合中国国情的政权组织形式，是我国人民民主制度的基础。宪法规定人民行使国家权力的机关是全国和地方各级人民代表大会，所有的国家机关一律实行民主集中制，全国人民代表大会是最高国家权力机关和行使国家立法权的唯一机关。其他国家机关由人民代表大会产生并受其监督，向人民代表大会负责并报告工作。这就保证了国家权力存在形态与人民意志的统一，体现了高度的人民民主和集中。同时，基于“五四宪法”的民主性，在公民基本权利的规定中，强调了权利保障的物质条件，如规定劳动权、受教育权等社会经济权利的实现途径。

“八二宪法”修改继承和发展了“五四宪法”的民主原则，通过社会主义民主原则展现了鲜明的时代性与人民性。“八二宪法”创新修宪过程的公众参与机制，以多样化的途径吸纳公众对修宪的意见，这使得“八二宪法”修改具有广泛的民主基础。如宪法草案的全民讨论是“八二宪法”最显著的民主特色，也是我国社会主义民主的一次生动实践。在宪法修改过程中广泛听取社会各界意见，充分吸纳民意，夯实宪法的民主基础，为通过修宪凝聚社会共识奠定了民意基础。

“八二宪法”草案的讨论作为社会主义民主的实践，对扩大宪法草案的民主基础发挥了积极作用。有学者就认为，“宪法修改草案全民讨论是我国立法制度的一项重要内容，是我国在立法上发扬社会主义民主的重要的立法程序”。从1982年4月底到8月底，对“八二宪法”草案进行了全民讨论，前后历时四个多月，各地80%-90%的成年公民参加了讨论，全国有几亿人参加了讨论，充分体现了宪法的民主原则。“八二宪法”草案全民讨论后，中央和国务院各部门、人民解放军、各民主党派和各人民团体共91个单位以及全国29个省、自治区、直辖市上报了全民讨论草案的材料。宪法修改委员会秘书处把各方面的修改意见编成《全民讨论宪法修改草案意见汇集》（共五集），分送宪法修改委员会各位委员。海外华侨和港澳同胞也纷纷报来了他们对“八二宪法”修改草案的意见和建议。

可以说，“五四宪法”的民主原则及其经验为我国民主政治的建设与完善积累了宝贵经验。宪法是历史的产物，包括制宪者在内的政治家们，只能在历史所给予的环境与空间内，以其政治智慧选择合理的理论模式与制度模式。对70年以前制定的宪法，我们首先要有历史、客观与宽容的精神，不能简单地以现在的眼光看待当时制宪者们所做的努力。

“五四宪法”的探索也为“八二宪法”的民主原则奠定了基础。“八二宪法”实施40多年来，为推动社会主义民主发展、不断创造新的民主形式，进一步积累了丰富的经验，主要包括：始终坚持党对发展全过程人民民主的领导；以民主原则为基础，推进国家治理体系和治理能力现代化，确立和坚持中国特色社会主义制度体系；将民主原则体现在民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督各个环节，将选举民主与协商民主有机结合；不断拓展人民依法有序政治参与，丰富人民的民主生活；发挥民主制度的凝聚力，以民主治理防御各种社会风险；发挥民主原则的开放性价值，为构建“一国两制”下特别行政区具有特色的民主制度提供了规范基础；以生动的民主实践，为人类政治文明的多样性作出中国的贡献等。