陈敦坤：监察官任职条件适用中政治身份偏好问题及其疏解

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作者简介：陈敦坤，厦门大学法学院博士研究生。

内容长摘要：

国家监察体制改革后，监察机关的政治性更加凸显。为准确把握监察机关政治机关的定位，充分保证监察机关职能的有效实现，兼顾监察机关工作保密性的需要，监察机关在选任监察官的过程中尤为注重政治标准，基本上都会将“中共党员”身份作为选任监察官的基本条件。在监察官的选用过程中，招录机关将政治身份作为监察官的招聘前置条件，在事实上形成了一种招录偏好，使得监察官的选任范围趋向一个相对封闭的群体圈层。随着每年国家和地方公务员招录情况的公布，类似现象的集中呈现很容易给公众留下监察官必须具有特定政治身份的刻板印象，使公众误以为监察官职业是特定群体的“自留地”，从而对监察官选任工作产生负面认知和评价。这不仅不利于《监察官法》的执行与落实，也不利于国家监察机关和监察官形象的塑造与声誉的维护。监察官是否必须是具备特定政治身份的人员？政治身份是否应该作为监察官的入职门槛？在中国特色社会主义法治语境下，如何调和政治性要求和法律规范之间存在的客观差异和实践张力，就成为理论和实践都必须认真思量和妥善处理的基本问题。

监察官的任职条件规范包含一般性要求和特殊性要求两个层面。从法律体系上看，监察官任职条件的规范依据包含两类：一类蕴含在宪法和基本法律之中，另一类是由专门性立法来具体规定。依据法治的逻辑和实践上，公民只有先符合公务员录用条件，再达到《监察官法》规定的监察官任职条件，才可能成为监察官。从法律规范体系的内在一致性和外在协调性上看，《监察官法》需要保持与上位法相一致、与同位法相协调。因此，《监察官法》和《宪法》《监察法》《公务员法》中关于任职条件规定的重合部分，就是监察官任职条件规范中的一般性规范。同时，监察官作为公务员中一种较为特殊的群体，除需要满足公务员的一般性要求外，还需要结合自身的专业性和特殊性达到高于一般性的特殊性要求。

监察官任职条件本身具有确定性和适用张力。监察官任职条件的确定性和适用张力主要体现为基准的法定化和适用的自主性两个方面。《监察法》《监察官法》《公务员法》等一系列法律对监察官任职条件提出原则要求、作出具体规定，不仅对监察官任职条件设立了法定基准，也使得其在法定的范围内有了更多活动空间，展现出较强的制度弹性，使之拥有确定性的同时保持一定开放性选择的余地。

监察官选用实践是将“书本上的法”转化为“行动中的法”的过程，在法定资格条件之上选拔更具优势和竞争力的合适人选。监察官选用时的任职条件和《监察官法》中规定的监察官任职条件有所区别。《监察官法》中的监察官任职条件有资格性任职条件与一般性任职条件，任职资格的取得并不意味着应聘者完全具备任职条件并足以胜任相关工作。资格性任职条件是基础性要求，关乎是否合格的问题。一般性任职条件包含在任职资格之上具备胜任工作的能力要求，也就是不仅要合格，还需满足做好工作的期待。故具备任职资格并不意味着必然就能成为监察官，还需要根据各级部门实际需求择优录用，而具体的选择则属于各部门自主权范围内的事项。随着社会分工的专业化、精细化和具体工作的复杂化、知识化，各级用人单位倾向于优中选优，选择综合素质更佳的应聘者加入本部门，以便更好地完成工作。中共党员虽算不上是必备的条件，但是候选对象具备该条件会有一定优势，可以成为一个加分项。监察官选用时的任职条件是从一般性要求到特殊性要求逐步拔高的结果。《监察官法》规定中与监察官选用实践中任职条件的差异，体现了规范与实践的张力。

国家监察体制改革后，监察官的选用倾向于政治条件较好的中共党员，这一考量有其现实合理性，但也面临着合法性质疑，需要客观、辩证地看待。选择政治条件好的人员既能契合国家监察体制改革的动因，也能最大限度满足纪检监察机关合署办公的需要，还尊重了监察机关选人用人自主权的同时以务实负责任的做法降低用人单位和应聘者的机会成本、沉没成本，进而招录到与职位匹配度更高的优秀人才。故而，在监察官的选用实践中，拥有中共党员身份的人员具有比较少优势，自然也就形成了一种选择偏好。但这种偏好也会带来科学性、合理性乃至合法性方面的质疑。国家监察机关行使监察权，并不意味着具备特定政治身份的人员必然做得更好，特别是在一些专业性极其强的工作领域，如对于贪污腐败的调查活动，很可能需要运用到技术手段等，此时如果监察官必须是由特定政治身份的人员担任，既与法律法规的一般性规定相悖，也并不能总是找到最合适的人选。所以，必须予以认真对待和积极回应，避免类似“监察官=中共党员”错误认知的负面效应不断扩散。

虽然政治要求是必要的，但针对监察官任职条件的设定，将政治身份作为先决性条件需要认真考量。现有实践中监察官的选任多采用的是一种现实主义和实用主义的逻辑思路，即为便利纪检监察机关合署办公和更高效开展纪检监察工作，更倾向于选聘具有特定政治身份条件的中共党员担任监察官，但是这并不全然符合监察官选任应然的理论逻辑和法治逻辑。监察官集聚国家机关、政治机关和反腐败专责机关的工作人员等多重角色于一身，势必要求监察官的任职资格符合多重角色叠加的“共同要求”。这虽对监察官任职条件提出了政治性要求，但并不意味着这一职业专属于具备特定政治身份的中共党员群体。从这个意义上讲，监察官岗位是“自留地”的说法并不准确。实践中业已存在的这种选任偏好很可能会造成对普通公民政治性权利的贬损，也即损害了公民参加监察官选拔和担任监察官的平等权利。无论是《宪法》还是《监察官法》都未直接将特定政治身份作为选任监察官的必要条件。即便是实践中存在相应的必要性，但是也并不意味着监察官都必须是中共党员。这既不符合国家机关的设置的科学性，也不符合党的光荣传统。历史上，在党的领导下，原行政监察机关也曾有吸纳优秀的党外人才参与国家监督和治理工作等方面的丰富经验。中发〔1993〕4 号文件也曾对非中央党员担任行政监察机关干部作出了具体的制度性安排。在这一规范性文件的指引下，全国各级行政监察机关选配了相当数量的非中共党员领导干部，还为他们的履职和发挥身份优势创造条件。非中共党员监察干部也曾为我国行政监察事业作出积极贡献。这就需要在今后逐步规范监察官选任实践中仅选任中共党员的做法，选用政治身份更加多元的优秀人才补充到监察官队伍中，为国家建设服务。可以将政治身份作为必要条件，但应该是有限度的，以适度的政治性要求为宜，不宜采用严苛的政治身份为先决性条件。实践中较为稳妥的办法就是具体问题具体分析，在合法性、合理性与适当性等方面保持一定的平衡，综合法律和工作实际，突破惯性思维选拔优秀人才担任监察官。或可考虑吸收借鉴我们党选用党外干部的优秀经验，适当选拔招录部分政治可靠的非中共党员干部补充到监察官队伍中，为国家监察体制改革和反腐败斗争提供更多人才保障。这样既有助于加强监察官队伍的建设，也能增强监察监督的科学性和合法性，还能丰富新时代党的干部选用工作的内涵。

总之，在国家监察体制改革中，特别是监察官的选用，面对人民群众的疑惑和认知误区，国家监察机关既不能视而不见，也不能用简单的说理来应付，必须及时从理论和实践上为公众释疑解惑，避免认知的误区和实践的偏差。同时，还需从立法和实践两个层面采取必要的措施予以配套完善，进而达到理论与实践、合法与合理、高效与高质的有机统一，推进监察官队伍的专业化、职业化和法治化建设。